Séance du 12 mai 2011

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein du comité de suivi du niveau et de l’évolution des taux d’intérêt des prêts aux particuliers.

La commission des finances a fait connaître qu’elle propose la candidature de M. Philippe Dominati pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.

Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que, pour la séance de questions orales du mardi 14 juin 2011, la question n° 1329 de M. Ronan Kerdraon est remplacée par la question n° 1336 du même auteur et que, pour la séance de questions orales du mardi 21 juin 2011, la question n° 1276 de M. René- Pierre Signé est remplacée par la question n° 1337 du même auteur.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, en procédure accélérée, du projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (projet n° 264, texte de la commission n° 468, rapport n° 467) et du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique (projet n° 265, texte de la commission n° 469, rapport n° 467).

La conférence des présidents a décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à Mme la ministre.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, ce qui va être au cœur de nos échanges aujourd’hui, c’est bien la conception même de l’avenir de nos départements et régions d’outre-mer dans la République, c’est bien ce lien nouveau que le chef de l’État n’a cessé de promouvoir depuis quatre ans entre la métropole et ses outre-mer.

Le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique traduit en effet une évolution institutionnelle majeure. C’est surtout une évolution souhaitée par les électeurs guyanais et martiniquais, qui se sont prononcés une première fois pour rester dans le droit commun de l’article 73 de la Constitution. Deux semaines plus tard, le 24 janvier 2010, ils ont choisi, à près de 70 % en Martinique et à près de 60 % en Guyane, la création d’une collectivité unique exerçant les compétences d’un département et d’une région.

C’est ce double choix qui a guidé l’architecture institutionnelle qui vous est proposée aujourd'hui. C’est ce double choix sans ambiguïté que nous devons garder à l’esprit tout au long de notre débat.

C’est la preuve que l’outre-mer n’est pas figé, que ses responsables politiques savent faire preuve de souplesse et de maturité et qu’ils ont compris que les collectivités pouvaient s’épanouir dans le cadre fixé par la Constitution.

Pour accompagner ce processus, le Gouvernement a déposé un projet de loi organique visant à simplifier la procédure d’habilitation afin que les assemblées élues puissent exercer pleinement leurs compétences.

Avant d’en venir à une présentation du contenu des projets de loi, je veux au préalable souligner trois points essentiels à la compréhension de la réforme qui vous est soumise.

La première observation découle du caractère innovant de cette évolution institutionnelle.

Pour la première fois depuis la réforme constitutionnelle de 2003, les populations de deux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ont choisi de fusionner les compétences du département et de la région. Cette évolution, facilitée par le caractère monodépartemental de ces deux territoires, rejoint la préoccupation contemporaine de modernisation et de rationalisation que la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales a consacrée.

La deuxième observation que je souhaite formuler concerne la portée du dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution.

En permettant de créer une nouvelle catégorie de collectivité territoriale qui « se substitue » à un département et à une région d’outre-mer, la Constitution n’impose aucun choix d’organisation institutionnelle.

Chacune de ces collectivités sera ainsi dotée d’une assemblée, mais la structuration de l’exécutif sera différente pour tenir compte des cultures politiques différentes : tandis que les élus de la Guyane ont opté dans leur grande majorité pour un modèle d’organisation proche de celui des régions, en conservant une commission permanente, les élus de la Martinique ont souhaité, sur le modèle corse, mettre en place un système différent, avec un conseil exécutif collégial élu par l’assemblée et responsable devant elle.

En d’autres termes, les dispositions de droit commun applicables aux conseils régionaux et à la Corse régiront, pour l’essentiel, le fonctionnement des institutions de Martinique et de Guyane.

La réforme qui vous est soumise concrétise ainsi clairement le souhait des électeurs guyanais et martiniquais, qui se sont prononcés, en janvier 2010, en faveur d’une évolution institutionnelle selon un principe simple : « L’unité de la République ne signifie pas son uniformité ».

Je veux, à cet égard, rassurer M. Virapoullé dont je connais les réticences. Je ne fais pas la même lecture que lui des articles 73 et 72-4 de la Constitution et de leur combinaison. En effet, je ne crois pas que l’organisation de la fusion nécessitait une nouvelle consultation, celle qui a été voulue par le chef de l’État se suffisant à elle-même. Les seules consultations obligatoires constitutionnellement, tant sur le maintien dans l’article 73 que sur le choix d’une collectivité unique, ont bien été opérées en janvier 2010.

Pour autant, je connais trop M. Virapoullé pour sous-estimer la profondeur de son propos, et je suis convaincue qu’il convient de tout faire pour que les règles essentielles au bon fonctionnement des futures institutions de Guyane et de Martinique s’éloignent le moins possible du droit commun, et donc du schéma institutionnel connu de nos concitoyens, et ce pour respecter le vote des Guyanais et des Martiniquais. C’est d’ailleurs sur des organisations inspirées du droit commun des collectivités territoriales que les assemblées se sont prononcées.

Je tiens donc à préciser à M. Virapoullé que les compétences des deux nouvelles collectivités résulteront logiquement de l’addition des attributions exercées aujourd’hui par le conseil régional et le conseil général. Ces collectivités n’exerceront ni plus ni moins de compétences que les autres collectivités de droit commun de l’article 73, comme l’ont souhaité les électeurs.

La conséquence qui en découle est également logique : les ressources budgétaires des deux collectivités seront cumulées. La Martinique et la Guyane percevront donc les mêmes produits des impôts locaux et taxes et les mêmes dotations de l’État qu’aujourd’hui.

Ma troisième observation concerne la méthode pour élaborer ces projets de loi.

Ces textes sont le produit d’une concertation poussée avec les élus de Martinique et de Guyane qui a permis de lever certaines interrogations.

Le Président de la République, lors de son déplacement en Haïti en février 2010, n’a pas manqué de rencontrer les élus des deux territoires pour présenter les modalités de cette concertation.

Le Gouvernement s’est entouré de multiples avis pour emporter l’adhésion du plus grand nombre.

J’ai moi-même, dans un premier temps, confié à mes services la mission de rencontrer non seulement les élus, toutes tendances politiques confondues, mais aussi les représentants de la société civile, pour les interroger sur l’appellation des futures collectivités, leur organisation, le mode de scrutin, la représentation de la société civile, le périmètre des compétences exercées.

Dans un second temps, j’ai organisé des rendez-vous d’arbitrage avec les représentants de ces collectivités. Le point culminant de cette phase de concertation a été une rencontre avec le Président de la République, le 8 novembre 2010.

Je veux aussi souligner le soutien de votre assemblée, laquelle a permis d’améliorer le projet du Gouvernement. La mission que vous avez confiée à MM. Cointat et Frimat a été incontestablement productive. Elle a permis de consolider certains aspects de la réforme, de confronter une nouvelle fois les points de vue et, finalement, de créer une organisation institutionnelle qui, tout en demeurant conforme aux principes de l’article 73 de la Constitution, répond aux attentes locales.

Par son implication, votre commission des lois a accompagné la naissance des premières collectivités uniques de l’article 73.

J’en viens maintenant à la présentation du contenu des deux projets de lois.

Comme je viens de vous l’indiquer, le projet de loi organique vise principalement à compléter et, surtout, à simplifier la procédure d’habilitation pour permettre aux départements et régions d’outre-mer d’exercer pleinement la faculté d’adaptation et de définition des normes qui leur a été reconnue depuis 2003 par la Constitution.

En premier lieu, la durée de l’habilitation est actuellement limitée à deux ans à compter de sa promulgation. À l’usage, ce délai paraît trop contraignant. En outre, il nous a semblé plus pertinent de le relier à la durée de la mandature. J’ai donc souhaité que l’habilitation prenne fin désormais au plus tard lors du renouvellement de l’assemblée qui l’a demandée.

La commission des lois va plus loin en suggérant que la prorogation soit accordée de plein droit dans les six mois qui suivent l’élection d’une nouvelle assemblée et pour une durée de deux ans. Il serait en effet dommage qu’une demande d’habilitation formulée peu de temps avant la fin du mandat de l’assemblée ne puisse être prorogée sous certaines conditions.

J’y suis favorable, car l’assemblée nouvellement élue, quelle que soit la majorité politique, pourra reprendre à son compte une demande votée tardivement par l’assemblée précédente et mettre ainsi en œuvre les mesures qui en découlent. Cette disposition participe incontestablement à l’objectif fixé par le Gouvernement de rendre plus simple et plus accessible la procédure d’habilitation.

Je crois cependant nécessaire de fixer des conditions : il ne peut y avoir de prolongation automatique. Il faudra que la nouvelle assemblée demande expressément dans le délai de six mois cette prolongation, qui devra être rédigée dans les mêmes termes que la précédente.

En second lieu, les habilitations à adapter les règlements seront accordées non plus par la loi, comme c’est le cas actuellement, mais par un décret. C’est là l’économie même du texte : le recours à la procédure d’habilitation devrait ainsi être favorisé, ce qui va dans le sens d’une meilleure adaptation des normes au contexte ultramarin.

Il est bien évident que, si je suis favorable à cette prorogation, je considère cependant qu’il s’agit non pas de transférer définitivement des compétences, mais bien de régler sur une période donnée un problème qui se pose à la collectivité.

Vous aurez également noté que le Gouvernement a déposé un amendement de suppression de deux dispositions qui ouvraient la faculté au Premier ministre de contester devant le Conseil d’État la délibération demandant l’habilitation et celle prise en application de l’habilitation.

Je considère, en effet, que ces dispositions sont superflues, car le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement et le représentant de l’État agit donc déjà en son nom.

Au final, le projet de loi organique qui vous est soumis est, je crois, bien équilibré, et de nature à répondre aux objectifs poursuivis.

J’en viens au projet de loi ordinaire : il définit, pour sa part, l’organisation et le fonctionnement institutionnel des deux nouvelles collectivités.

En préambule, je voudrais souligner le parti pris de la commission des lois de proposer une nouvelle rédaction, plus exhaustive que le projet porté par le Gouvernement. Si cette approche facilite la lisibilité et la codification du texte, elle présente, de mon point de vue, l’inconvénient de le déconnecter des évolutions à venir du code général des collectivités territoriales, ce qui pourrait se traduire par une évolution divergente entre certaines de ses dispositions et le droit commun. En clair, le risque existe qu’une modification future d’une disposition consacrée aux départements ou aux régions ne soit pas directement applicable en Guyane et en Martinique.

En ce qui concerne les organes décisionnels, tout d’abord, les deux territoires ont fait un choix différent.

La Guyane sera dotée d’une assemblée délibérante de 51 membres, dont le président sera assisté d’une commission permanente. Cette commission se voit attribuer des compétences propres, notamment en matière de commande publique, que l’assemblée pourra toujours modifier ou reprendre par délibération.

Pour la Martinique, conformément au souhait de la majorité des élus, le Gouvernement a décidé d’instituer une assemblée délibérante de 51 membres, dont le président ainsi qu’un conseil exécutif et son président sont responsables devant l’assemblée. Les 9 conseillers exécutifs seront élus parmi les 51 membres de l’assemblée au scrutin de liste. La fonction de conseiller exécutif étant incompatible avec le mandat de membre de l’assemblée, ce sont les suppléants de ces derniers qui siégeront au sein de l’assemblée.

Sur le plan électoral, un débat de fond a nourri nos échanges avec la commission des lois. Je veux évoquer la question du découpage électoral et de la responsabilité qui incombe au Gouvernement dans ce domaine.

L’article 6 du projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait que, pour l’élection des membres de leurs assemblées délibérantes, la Guyane et la Martinique forment chacune une circonscription unique, composée de sections électorales comprenant des cantons, dont la délimitation est fixée par décret en Conseil d’État, pris après avis des conseils généraux et régionaux. Ce décret fixait également le nombre de sièges respectifs par section. Cette proposition, calquée sur les dispositions appliquées pour les découpages des collectivités territoriales de droit commun, a été validée par le Conseil d’État lors de son examen du projet de loi.

La commission a retenu une solution différente, en inscrivant dans le code électoral la composition de chaque section et le nombre de sièges attribués à chacune d’elles.

Cette solution présente, de l’avis du Gouvernement, les inconvénients suivants.

Tout d’abord, d’un point de vue constitutionnel, elle modifie la répartition traditionnelle des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire en matière de délimitation des circonscriptions électorales des assemblées locales. Faut-il rappeler que les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane ne relèvent pas de l’article 74 de la Constitution selon lequel il est clair qu’il appartient au législateur de procéder au découpage électoral ?

À cet égard, la proposition de la commission des lois ne me semble pas conforme au choix effectué pour la délimitation des futures circonscriptions d’élection des conseillers territoriaux, validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 décembre 2010.

Ensuite, en ce qui concerne la concertation nécessaire à ce type de mesure, la rédaction de la commission ne permet pas la consultation officielle des assemblées délibérantes actuelles de Guyane et de Martinique. Elle rend même possible, à l’avenir, l’adoption d’un nouveau découpage par un simple amendement inséré dans une loi relative à l’outre-mer, sans aucune consultation préalable de l’assemblée délibérante.

Enfin, elle enlève toute portée à l’engagement, pourtant inscrit dans le projet de loi, d’augmenter le nombre des membres de l’Assemblée de Guyane au vu de la croissance prévisible de sa population, cette augmentation exigeant l’adoption préalable d’une loi adaptant le découpage des sections et leur nombre respectif de sièges au nouvel effectif de l’Assemblée.

J’ai néanmoins entendu les arguments de votre commission, qui ne croit pas possible d’appliquer les règles du découpage par le pouvoir réglementaire à la nouvelle catégorie de collectivité territoriale que constituent la Guyane et la Martinique.

Pour mieux encadrer la compétence du pouvoir réglementaire, je propose donc une solution intermédiaire qui, tout en demeurant conforme aux dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution, évite les inconvénients que je viens d’énoncer.

L’amendement que j’ai déposé maintient la compétence qui a été donnée au Gouvernement par l’ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 relative à la procédure de modification des circonscriptions administratives territoriales, ordonnance qui n’a pas été rendue caduque par l’adoption de la Constitution du 4 octobre 1958 et qui a été conservée dans le cadre de la récente réforme territoriale, tout en tenant compte de la spécificité de circonscriptions électorales comptant plusieurs sièges à élire, et non pas un seul ; mais elle limite le pouvoir réglementaire au simple ajout ou à la soustraction d’un canton entier à l’une de ces nouvelles circonscriptions électorales.

Cette solution est fondée sur les principes suivants : fixation par la loi du nombre de sections électorales, des principes de leur délimitation, en l’occurrence le respect des cantons actuels dès lors qu’ils sont contigus, et d’une règle stricte de calcul du nombre de sièges attribués à chaque section, découlant mécaniquement de son nombre d’habitants ; renvoi à la procédure traditionnelle des découpages cantonaux pour la seule délimitation des sections, c’est-à-dire la consultation préalable du conseil général et du conseil régional de Guyane et de Martinique ; fixation par la loi du nombre de candidats dans chaque section, d’une règle stricte de calcul de la répartition de la prime majoritaire, découlant mécaniquement du nombre de sièges attribués à chacune d’elles, et des modalités de la répartition des autres sièges attribués à chaque liste ; enfin, fixation par la loi d’un mécanisme permettant d’actualiser les précédentes données en fonction de l’évolution démographique de la collectivité de Guyane, sans exiger au préalable l’adoption d’une nouvelle loi.

Je fonde donc beaucoup d’espoir sur cette solution, qui est équilibrée et préserve la faculté du Parlement d’encadrer plus strictement le pouvoir réglementaire.

Nous n’avons pas les mêmes divergences pour ce qui concerne le mode de scrutin.

Il a été décidé de retenir un scrutin proportionnel de liste à deux tours à la plus forte moyenne, proche des élections régionales de droit commun. Je propose simplement de rétablir une prime majoritaire de 20 % des sièges à pourvoir, car votre commission a réparti, sans que cela se justifie, un nombre de sièges en valeur absolue différent pour la Martinique et la Guyane. En effet, cette répartition fige les primes dans un contexte de forte évolution démographique pour la Guyane et crée une différence entre les deux collectivités, alors que le nombre total d’élus est le même.

J’en finirai sur le sujet de l’organisation des nouvelles collectivités en abordant la question de la représentation de la société civile. Elle bénéficie toujours d’un pouvoir consultatif au sein de la collectivité unique. Son organisation a fait l’objet de plusieurs propositions de la part des élus, qui concluent toutes à la nécessité de fusionner le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement, sur le modèle, d’ailleurs, des régions métropolitaines.

De nombreux amendements ont été déposés pour compléter la dénomination de ces nouveaux conseils uniques en ajoutant un volet « éducation » et un volet « sport ». Je n’y suis pas opposée, car c’est une façon de mettre en avant la problématique éducative et sportive, dont chacun connaît l’importance en outre-mer.

J’ai pris bonne note de l’initiative de la commission des lois de créer deux sections au sein de chaque conseil ; je n’y suis pas non plus opposée, car cela peut permettre de mieux prendre en compte les grands problèmes de société.

Je voudrais maintenant m’attarder quelques instants sur la question de la date de la première élection des conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique, qui conditionne le rythme de cette réforme institutionnelle. C’est donc un point important.

Pour le Gouvernement, il est clair que la création de la collectivité ne nécessite pas la fusion préalable des patrimoines ou des personnels des actuels conseils généraux et régionaux. Je vous rappelle d’ailleurs que la décentralisation survenue en 1982 n’a porté ses fruits que dans les années qui ont suivi, les derniers transferts de compétences n’étant intervenus qu’en 1987.

De plus, les nouvelles collectivités territoriales de Martinique et de Guyane se substituent simplement aux départements et aux régions actuelles. (M. Jean-Paul Virapoullé acquiesce.) Cette continuité juridique permettra de distinguer la date de création de la collectivité nouvelle des échéances liées à la fusion des services, qui pourra prendre plus de temps.

Il me paraît enfin utile de souligner que ce sont bien les nouvelles collectivités territoriales de Martinique et de Guyane qui seront les seules légitimes à prendre les mesures nécessaires pour organiser dans de bonnes conditions cette fusion.

M. Jean-Paul Virapoullé. Très bien !