M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la vérité, cet amendement a été très largement repris, sinon intégralement, par M. Hyest, Mme Dini et M. Vasselle.
Cette nouvelle rédaction de l’alinéa 7 de l’article 1er vise à bien préciser que les mesures nouvelles sont afférentes aux recettes. En d’autres termes, il s’agit de mesures d’augmentation de prélèvements obligatoires ou de suppressions de niches. Cette nouvelle rédaction fixe un montant minimum qui devra être respecté. Il me semble donc que nous n’aurons pas de difficultés à nous mettre d’accord.
Pour avoir écouté attentivement les débats, il m’apparaît qu’un mot heurte les esprits : celui de monopole. Chers collègues, les lois de finances ou les lois de financement de la sécurité sociale sont soumises à l’Assemblée dans son ensemble. Bien sûr, elles sont instruites par la commission des finances et par la commission des affaires sociales. Néanmoins, les amendements qui prennent en compte les attentes parlementaires ne sont pas nécessairement ceux qui sont présentés par ces commissions, ce sont plutôt les amendements présentés par l’ensemble des sénateurs.
Je voudrais redire à quel point la situation de nos finances publiques est préoccupante et fragile. Il ne s’agit pas, ici, de porter atteinte aux prérogatives des parlementaires, car de toute façon, lorsque nous souhaitons augmenter les dépenses, il est possible de nous opposer l’article 40 de la Constitution. N’ayons donc pas la nostalgie de ne pas pouvoir augmenter les dépenses à notre guise, d’autant que ce serait un risque difficilement supportable par la France !
En tout état de cause, en prenant rendez-vous autour de l’examen d’une loi de finances, d’une loi de finances rectificative ou d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, nous nous donnons simplement les moyens d’être lucides et d’avoir une vue globale de la situation.
M. Jean-Paul Emorine, rapporteur pour avis de la commission de l’économie. C’est ce que nous proposons !
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Est-il inconvenant de poser le principe d’un examen sinon concomitant du moins dans un intervalle de temps aussi bref que possible des lois de finances ou de financement et du projet de loi qui prévoit un supplément de dépenses, une remise en cause des dispositions fiscales ou des prélèvements obligatoires sociaux ? N’est-il pas préférable de consacrer notre décision en ayant une vue globale de la situation ?
Notre intention est seulement de donner de la lucidité au Parlement et d’imposer au Gouvernement une sorte d’article 40 afin qu’il se protège lui-même de ses pulsions dépensières. Il ne s’agit que d’éviter l’embardée du déficit public.
À défaut de prévoir de telles dispositions, nous risquons d’apparaître bien pusillanimes et de proclamer des objectifs malheureusement contradictoires.
Tels sont les quelques commentaires que je croyais devoir faire, en exprimant le souhait que nous puissions voter un texte qui ait du sens et qui ne soit pas une gesticulation supplémentaire.
M. le président. Les amendements nos 41 et 74 sont identiques.
L'amendement n° 41 est présenté par M. Emorine, au nom de la commission de l'économie.
L'amendement n° 74 est présenté par MM. Legendre, J.L. Dupont, A. Dupont et Carle, Mmes Morin-Desailly et Mélot, M. Plancade et Mme Dumas.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
I. - Alinéas 2 à 4
Supprimer ces alinéas.
II. - Alinéa 6
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Lorsqu’elle a pour conséquence une diminution des ressources publiques, une disposition relative aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ou aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale entre en vigueur au plus tôt le 1er janvier de l’année suivant celle de la promulgation de la loi dans laquelle elle figure. Cette disposition ne s’applique ni aux lois de finances ni aux lois de financement de la sécurité sociale.
L’amendement n° 41 a déjà été défendu.
La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour présenter l'amendement n° 74.
Mme Catherine Morin-Desailly. Cet amendement a été excellemment défendu par M. Emorine.
Par ailleurs, M. Legendre, lors de sa prise de parole sur l’article 1er, a rappelé très précisément les raisons qui l’avaient conduit, avec un certain nombre de collègues de la commission de la culture, à le déposer.
M. le président. L'amendement n° 58, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Bernard Vera.
M. Bernard Vera. Alors même que le texte que nous examinons exige la confection d’une nouvelle loi organique relative aux lois-cadres des finances publiques, on nous propose, avec l’alinéa 2 du présent article, de mettre un terme au processus, tout de même essentiel sur le plan constitutionnel, qui veut qu’il incombe au législateur de fixer les règles d’assiette et de recouvrement de l’impôt.
Car c’est bien ainsi qu’il faut lire le contenu de l’article 1er, qui s’apparente clairement à la négation de la tradition républicaine posée depuis plus de deux siècles qui veut que l’impôt soit la contrepartie de la participation des citoyens à la charge publique et que les représentants des citoyens soient habilités à en fixer les règles. Avec ce texte, ce ne serait plus le cas puisqu’une loi organique, sous certains aspects, viendrait se substituer, ni plus ni moins, au texte d’une loi de finances.
L’article 1er, comme l’ensemble du texte, d’ailleurs, apparaît comme un étrange avatar de la loi organique sur les lois de finances et du traité de Lisbonne, dans son expression la plus amère et la plus brute, c'est-à-dire celle de l’injonction indiscutable et indiscutée de réduire les déficits budgétaires ou sociaux, sans autre forme de procès, quitte à transformer littéralement le Parlement en spectateur des décisions d’ordre réglementaire que la Commission européenne, pour non-respect éventuel du pacte de stabilité et de croissance, serait amenée à préconiser et à imposer à la France.
Nous aurions, pour prendre une image assez rapidement compréhensible par chacun, un Parlement qui serait comme un conseil municipal votant son budget primitif en déficit et qui verrait le préfet, ici Bruxelles, régler son budget à sa place.
Nous ne voulons pas déroger, dans le respect de la tradition démocratique et républicaine, au principe qui veut qu’il incombe aux représentants du peuple de fixer les règles de l’impôt. C’est bien ce qui est en question ici.
M. le président. L'amendement n° 62 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
1° Après l'alinéa 4
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Le dix-huitième alinéa de l'article 34 est ainsi rédigé :
« Les lois de finances déterminent les conditions budgétaires générales de l’action de l’État en application des dispositions prévues par une loi organique. » ;
2° Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Bernard Vera.
M. Bernard Vera. Il est défendu.
M. le président. L'amendement n° 59, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 4
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° Au dix-huitième alinéa, après le mot : « déterminent », sont insérés les mots : « chaque année ».
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Il est également défendu.
M. le président. L'amendement n° 51 rectifié, présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall, Vendasi et Mézard, est ainsi libellé :
Alinéa 6
Au début, insérer les mots :
Nonobstant le droit d'initiative conféré aux membres du Parlement sur tous les projets de loi et les propositions de loi en vertu des articles 39 alinéa 1er et 44 alinéa 1er,
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Il s’agit d’un amendement de repli de notre amendement n° 46 rectifié visant à la suppression de l’article 1er. Nous voulons ainsi protéger le droit d’initiative parlementaire en prévoyant que, hormis le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale édicté par l’article 1er, les parlementaires pourront garder toutes leurs prérogatives en matière d’amendement et de proposition de loi.
Nous voulons protéger ce qui était présenté à l’époque comme un acquis de la réforme constitutionnelle de 2008 – même si la pratique peut nous faire douter de cela, notamment en termes de niches parlementaires –, créatrice d’initiatives et de débats indispensables au bon déroulement démocratique de nos institutions.
M. le président. L'amendement n° 60, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Cet amendement a déjà été défendu.
M. le président. L'amendement n° 52, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7, première phrase
Supprimer les mots :
, pour au moins trois années,
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. L’Assemblée nationale a modifié l’article 1er du présent projet de loi en conférant aux lois-cadres pluriannuelles une portée temporelle minimum. Ainsi, selon le texte qui est maintenant soumis au Sénat, une loi-cadre devra-t-elle s’imposer durant au moins trois ans.
Cette modification n’est pas anodine. Il s’agit d’une incitation à proposer des plans budgétaires s’imposant au-delà d’un mandat présidentiel ou d’une législature. Notre collègue Mme Des Esgaulx s’est elle-même étonnée en commission de cette contrainte nouvelle en disant : « j’éprouve un malaise à l’idée que les lois-cadres s’appliquent au moins à trois exercices : autant j’accepterais que la loi-cadre couvre la durée du quinquennat, autant je suis gênée par un dispositif qui permettrait à une majorité de déborder sur la mandature suivante. »
Cette réflexion s’oppose frontalement à la logique profonde du projet, appuyée et applaudie par nos deux rapporteurs de la commission des finances : la politique doit s’effacer devant la règle comptable. Le Parlement et même le Gouvernement doivent s’effacer devant les choix financiers de la Commission européenne, fût-ce en dépit de choix nouveaux des électeurs.
Cette disposition viole de façon manifeste la souveraineté populaire. En votant ce texte en l’état, vous acceptez de facto une contrainte par anticipation nonobstant la volonté émise par le corps électoral.
Le choix d’une politique économique nouvelle, opposée aux dogmes libéraux qui inspirent le principe de la « règle d’or », exigerait une réforme constitutionnelle et donc une majorité des trois cinquièmes ou l’organisation d’un référendum.
L’inscription dans la Constitution d’une durée minimale d’application d’une loi-cadre d’équilibre des finances publiques, ou plutôt de cette loi-cadre d’austérité, symbolise à mes yeux l’autoritarisme des marchés financiers.
M. le président. L'amendement n° 53, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7, première phrase
Remplacer les mots :
pour au moins trois années
par les mots :
durant une même législature
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Cet amendement vise à préciser qu’une majorité politique ne peut imposer à une autre ses choix politiques et donc budgétaires. Nous contestons fondamentalement la règle édictée par MM. Marini et Arthuis : « une règle souple indifférente aux majorités politiques ».
Pour nous, la démocratie ne relève pas d’une conception comptable et technocratique, surtout quand cette conception comptable vise à faire valider des choix ultralibéraux pris au niveau européen sous la pression directe des marchés financiers.
Cette conception qui vise à ravaler le débat politique au second plan et qui réduit à la portion congrue les conséquences des choix électoraux d’une population est particulièrement dangereuse pour l’évolution de nos institutions. Croyez-vous un seul instant que la défiance de nos compatriotes à l’égard des élus, des dirigeants va diminuer avec ce genre d’attitude qui témoigne d’un profond mépris envers le peuple ?
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 61 tend à supprimer le monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de recettes. Nous y serions favorables si nous n’avions pas proposé une autre solution. Notre amendement n° 1 rectifié étant beaucoup plus complet, je ne peux que donner un avis défavorable à celui de Mme Borvo Cohen-Seat.
Nous étions parvenus hier, en commission des lois, à un accord avec la commission des finances, qui a retiré son amendement, lequel prévoyait que « toute loi comportant des mesures fiscales » – ou, comme le dirait le garde des sceaux, une loi formelle mais de politique publique – « devait être accompagnée d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale ». Cela nous a paru un peu compliqué et, pour alléger la tâche immense des grands services de l’État chargés de la préparation de ces textes, nous avons jugé préférable de prévoir que, si, dans un délai de trois mois, puis, après réflexion, de quatre mois, ces dispositions n’avaient pas été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale, elles deviendraient caduques.
Cette disposition présente un avantage considérable. D’abord, on ne parle plus du problème de l’initiative parlementaire ni de la priorité donnée ou non au Sénat puisque l’on reste dans le cadre actuel de la Constitution. Par ailleurs, cela permet à la fois de répondre à l’objectif, auquel je souscris, de la nécessité d’une cohérence entre les dispositions fiscales, surtout qu’il existe désormais des lois-cadres. Il n’est pas question de faire n’importe quoi toute l’année, en essayant de surcroît de faire rentrer la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale dans une loi-cadre. Ce n’est certainement pas l’objectif de la réforme. Il faut donc s’efforcer d’être cohérent.
Le sous-amendement n° 77, défendu par Jean-Paul Emorine, s’inscrit, on ne peut le nier, dans la logique de l’amendement n° 1 rectifié de la commission et évoque donc une piste intéressante : les dispositions relatives aux recettes deviennent caduques, à défaut d’être validées « au plus tard par la première loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale, dont le projet est déposé après leur promulgation ». Le couperet de l’approbation serait donc maintenu, mais en dehors du délai de quatre mois que nous avons prévu.
Le délai de quatre mois est-il réaliste, si l’on considère la suspension des travaux parlementaires pendant l’été ? N’est-il pas trop contraignant pour le Gouvernement ? Ces questions se posent.
M. Dominique Braye. Absolument ! Ce sont de vraies questions !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le sous-amendement conserve au dispositif son efficacité, qu’il rend même plus opérationnel. Compte tenu du débat que nous avons eu hier en commission avec le rapporteur général de la commission des finances, je m’en tiendrai bien entendu à l’accord qui a été passé, …
Mme Nicole Bricq. Avec qui ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … car je n’ai pas pour habitude de modifier ma position au fur et à mesure des débats. La commission des finances pourra toutefois nous dire s’il existe vraiment une différence importante entre le sous-amendement et la position commune que nous avons adoptée hier soir.
Je m’en remettrai volontiers à la sagesse du Sénat…
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … mais dans la mesure où la commission n’a pas été saisie, je dois normalement donner un avis défavorable. Hier soir, un accord, a été trouvé, le président Emorine en a été témoin, entre la commission des finances et la commission des lois.
M. Dominique Braye. Le président de la commission, ce n’est pas la commission !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’émets donc un avis défavorable, n’ayant pas mandat de la commission pour donner un accord.
Mme Nicole Bricq. Dans ce cas, demandez une suspension de séance !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Attendez ! Il faut être honnête ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)
M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. Laissez s’exprimer le président Hyest !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Hier soir, la commission des lois a été saisie d’une proposition fixant un délai de trois, puis de quatre mois. La commission des lois m’a fait savoir que, dans le cas où la commission des finances serait favorable au sous-amendement modificatif, elle approuverait l’amendement ainsi rectifié.
M. Bernard Frimat. Exactement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je m’en tiens donc à cela, car j’y suis bien obligé.
Ensuite, intervient le débat, et je pense que le sous-amendement de M. Emorine, qui est intéressant, justifie que chacun puisse s’exprimer, notamment ceux qui, comme moi, ont fait un effort pour trouver un accord avec la commission des finances.
L’amendement n° 7 rectifié est satisfait par l’amendement de la commission des lois.
L’amendement n° 29 de MM. Arthuis et Marini reprend les améliorations proposées par la commission des lois. Il est donc satisfait par l’amendement n° 1 rectifié de la commission. Nous avions d’ailleurs travaillé ensemble sur ce sujet.
Sur les amendements identiques nos 41 et 74, j’ai expliqué les raisons pour lesquelles je ne pouvais pas y donner un avis favorable : j’en demande donc le retrait au bénéfice de la solution proposée par la commission des lois.
L’amendement n° 58 est également satisfait par l’amendement de la commission, qui vise à remplacer le monopole des lois financières par un monopole de l’entrée en vigueur.
J’ai eu du mal à saisir l’objet de l’amendement n° 62 rectifié. La rédaction proposée pour le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution n’est guère différente du texte actuel ; elle est moins complète et moins claire. La commission a donc émis un avis défavorable.
Sur l’amendement n° 59, le principe d’annualité budgétaire se déduit de l’article 47 de la Constitution et est affirmé par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Il ne semble pas nécessaire de le mentionner à l’article 34. L’avis est défavorable.
La commission est également défavorable à l’amendement n° 51 rectifié de M. Collin, car l’amendement qu’elle a proposé permet le maintien du droit d’initiative des parlementaires.
Sur l’amendement n° 60, qui vise à la suppression des lois d’équilibre des finances publiques, l’avis est défavorable.
S’agissant de l’amendement n° 52, la question de la durée d’application des lois-cadres a été posée lors des auditions. Il semble peu probable que la loi organique nécessaire à l’adoption d’une loi-cadre puisse être adoptée assez rapidement pour entrer en application avant les prochaines échéances électorales. Le Gouvernement pourra peut-être nous éclairer sur le sujet.
Monsieur le ministre, la durée prévue est actuellement de trois ans, mais c’est un minimum. On pourrait concevoir que les lois-cadres d’équilibre soient – mais je n’ai pas encore très bien compris ce que cela voulait dire – glissantes ou non.
Mme Nicole Bricq. Nous, nous ne comprenons plus rien ! Vous devez reprendre vos explications !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Commencez à écouter, ce sera plus facile !
Mme Nicole Bricq. Mais nous écoutons !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De toute façon, vous faites maintenant exprès de ne plus comprendre ! (Protestations sur les travées du groupe socialiste.)
Sur l’amendement n° 53, l’avis est défavorable, pour les raisons déjà explicitées.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ? (Ah ! sur les travées du groupe socialiste.)
Mme Nicole Bricq. On attendait ce moment !
M. François Baroin, ministre. Monsieur Hyest, j’espère que vous voudrez bien me le pardonner, mais j’ai l’impression d’avoir un peu plus de succès auprès de Mme Bricq que vous-même ! (Rires.)
Nous sommes effectivement là dans le noyau dur de nos discussions. Je voudrais prendre quelques instants pour rappeler, avant d’exposer la position du Gouvernement, le compromis auquel nous sommes parvenus à l’Assemblée nationale, après plusieurs heures de débat, sur les problématiques qui vous animent, notamment sur ce que l’on appelle le monopole des dispositions fiscales ou sociales, sur ce que l’on pourrait communément appeler l’exclusivité de la discussion des mesures d’initiative parlementaire ou gouvernementale de nature fiscale ou sociale dans les textes financiers.
En tout cas, cette idée correspond à l'objectif recherché par le Gouvernement avec cette révision constitutionnelle : il nous faut des règles supplémentaires, et ce pour plusieurs raisons.
Avec notre niveau de déficit, nous en avons besoin pour nous aider à tenir nos engagements, européens comme mondiaux, qui font partie de la signature française. C'est le cas pour notre pays comme pour d’autres. Le statu quo n'est pas possible. Nous devions donc trouver le juste milieu entre la préservation du droit d'initiative parlementaire renforcé par la réforme de 2008 et la nécessité d’une plus grande vertu.
Le texte initial du Gouvernement n'a pas été produit par des services administratifs qui ne connaissent rien au Parlement. Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai vingt ans de vie parlementaire derrière moi ! J’ai rédigé des textes de loi comprenant des dispositifs de nature fiscale aussi bien comme ministre que comme parlementaire. Nous parlons le même langage, nous utilisons le même vocabulaire et nous avons la même expérience de ce qui nous paraît être juste pour l'intérêt général.
Nous avons eu les mêmes discussions à l'Assemblée nationale. Pour être clair, c’est la commission des finances contre le reste du monde ! Nous sommes bien là au cœur du débat. Cela revient en quelque sorte à confier les pleins pouvoirs à une commission alors que la Constitution lui confère de toute façon un droit de regard prioritaire sur les textes financiers présentés par le Gouvernement – ceux qui sont débattus à la fin de l'année, ainsi que les collectifs budgétaires et sociaux du mois de juin. Rien ne change en réalité, si ce n’est que nous réservons à ces textes financiers l'exclusivité de l'examen des mesures qui sont de nature à dégrader nos comptes.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous partagez, me semble-t-il, notre objectif, qui est de réduire nos déficits et notre dette, de « tenir » nos comptes et de revenir à l'équilibre.
Pour cela, nous proposons trois pistes.
Les lois-cadres, tout d’abord, ne posent pas de difficultés : elles forment indiscutablement la colonne vertébrale du dispositif.
Le rendez-vous annuel avec le Parlement sur le projet de programme de stabilité, autrement dit les engagements de la France à l’égard de ses partenaires européens, ne pose pas non plus de difficulté particulière. Un débat a d’ores et déjà été organisé cette année dans chacune des chambres.
Il nous reste enfin la problématique du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires.
À l'Assemblée nationale, nous avons réussi à répondre tout à la fois aux objectifs des députés, qui souhaitaient le maintien d'une forme d'initiative parlementaire, et à ceux du Gouvernement, qui étaient déterminés – je le rappelle – sur la base du travail effectué non pas par des hauts fonctionnaires isolés dans leur bulle, mais par une mission rassemblant, sous l'autorité de M. Camdessus, d’honorables parlementaires de différentes commissions et de sensibilités diverses qui se sont mis d’accord sur une proposition, celle du monopole fiscal.
Mme Nicole Bricq. Non !
M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. M. Cahuzac n’est-il pas socialiste ?
Mme Nicole Bricq. Certes, mais ce n’était pas à ce titre qu’il faisait partie de cette commission !