Article 2
Le premier alinéa de l’article L. 213–7 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, s’il a saisi le juge de l’expropriation, il ne peut, sous réserve de la découverte de vices cachés, renoncer à l’exercice de son droit que si le prix fixé par le juge est supérieur de 10 % à l’estimation des services fiscaux. »
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.
L'amendement n° 3 est présenté par Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
L'amendement n° 18 est présenté par MM. Raoul, Repentin, Daunis, Caffet, Godard, Courteau, Navarro et Rebsamen, Mme Bricq et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Gérard Le Cam, pour présenter l’amendement no 3.
M. Gérard Le Cam. Nous en arrivons à l’article de cette proposition de loi qui nous pose le plus de problèmes et qui, s’il était maintenu en l’état, justifierait un vote négatif de notre part.
En effet, l’article 2 prévoit qu’après la saisine du juge de l’expropriation le titulaire du droit de préemption urbain, une collectivité par exemple, ne peut renoncer à l’exercice de son droit que si le prix fixé par le juge est supérieur de 10 % à l'estimation des Domaines.
En commission, un amendement du rapporteur a été adopté indiquant que cette disposition ne s’appliquait pas en cas de découverte d’un vice caché, ce qui nous paraît de bon sens.
Cependant, même si nous comprenons la volonté du rapporteur qui souhaite de cette manière sécuriser les propriétaires, nous estimons que la contrainte ainsi imposée aux collectivités est trop lourde.
À ce titre, il faut noter que les préconisations du rapport du Conseil d’État étaient moins fortes puisque celui-ci proposait simplement de prévoir que la renonciation de la collectivité à poursuivre la procédure de préemption engagée ouvre droit au versement d’une indemnité d’immobilisation. Cela est bien différent d’une obligation d’acquérir.
Par ailleurs, le rapporteur nous a indiqué que la proposition de loi de simplification du droit comportait des dispositions dangereuses, en particulier concernant l’obligation faite aux collectivités d’acquérir les biens visés par la procédure de préemption au sein des périmètres de projets d’aménagement.
Comme vous l’écrivez dans votre rapport, monsieur Maurey, la commission « avait estimé le texte déséquilibré et porteur de risques importants, notamment sur les capacités des collectivités à mener des politiques foncières et d’aménagement ».
Nous avons donc beaucoup de mal à comprendre pourquoi un tel principe est repris dans la présente proposition de loi. Nous considérons, sur le fond, que le droit de renonciation de l’autorité de préemption est un droit important, autant pour le propriétaire que pour l’autorité de préemption.
Introduire ce type de contrainte dénaturerait le fondement même du droit de préemption en ne laissant au final que peu de place à la négociation amiable, en obligeant la collectivité à acquérir le bien.
De plus, nous l’avons rappelé, l’exercice du droit de préemption est particulièrement coûteux pour les collectivités et l’insertion de cette disposition conduirait nombre d’entre elles à renoncer à l’exercice de ce droit, ce qui n’apparaît pas en adéquation avec l’intention portée par cette proposition de loi.
Pour toutes ces raisons, nous demandons, au travers de cet amendement, la suppression de l’article 2.
Mme la présidente. La parole est à M. Charles Gautier, pour présenter l’amendement n° 18.
M. Charles Gautier. Nous pensons également qu’il faut maintenir le droit en vigueur et donc rejeter cet article qui prévoit de limiter le droit de renonciation des titulaires du droit de préemption au seul cas où le juge aurait fixé un prix dépassant de plus de 10 % l’estimation du service des domaines.
Il s’agit là d’une limitation excessive du droit de préemption des collectivités, qui n’est même pas de nature à garantir les droits des propriétaires et qui ne présente par conséquent aucune utilité.
Je rappelle que la préemption n’est pas un outil aussi attentatoire au droit de propriété que certains veulent nous le faire croire dans cet hémicycle. En effet, seulement 1 % des déclarations d’intention d’aliéner, les DIA, sont suivies d’une décision de préemption. De plus, certaines d’entre elles ne vont même pas jusqu’à leur terme. Le droit de préemption est donc encadré, et les collectivités ne font pas n’importe quoi.
Votre texte suffit à résoudre les principales difficultés rencontrées par les collectivités, il est donc inutile d’ajouter un verrou supplémentaire.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hervé Maurey, rapporteur. Nous l’avons dit à plusieurs reprises depuis le début de nos travaux : cette proposition de loi se veut équilibrée.
D’une part, ce texte renforce les pouvoirs attribués aux communes : on vient d’observer au sujet de la préemption partielle que cela pouvait heurter certains.
D’autre part, il vise à limiter certains excès constatés de la part de l’autorité exerçant le droit de préemption, à l’égard du propriétaire. Tel est l’objet de l’article 2 : éviter un usage abusif de ce droit de préemption en vertu duquel une collectivité, soit par convenance, soit à des fins plus ou moins convenables, peut dire, après plusieurs années, une fois enclenchés les mécanismes que l’on connaît et qui ont empêché une vente : « Finalement, je ne préempte plus ». Cela me semble inacceptable. Dès lors que le juge a fixé le prix, la collectivité ayant manifesté le souhait d’exercer le droit de préemption doit aller au terme de sa démarche.
Parallèlement, et vous l’avez rappelé monsieur le sénateur, ce texte érige plusieurs barrières.
Premièrement, la collectivité peut renoncer à son droit de préemption si jamais le prix dépasse de plus de 10 % l’estimation des Domaines. Fort heureusement, aucun amendement ne tend à modifier ce seuil, dont nous aurions pu discuter à l’infini alors que le temps qui nous est imparti pour l’examen de cette proposition de loi est limité.
Deuxièmement, la collectivité peut renoncer à son droit si un vice caché est découvert.
Je rappelle que lorsque l’autorité renonce à son droit de préemption avant la fixation du prix par le juge, la prérogative de la collectivité est renforcée. En effet, elle retrouve son droit de préemption au terme d’un délai de trois ans, et non plus de cinq ans comme le prévoit la législation actuelle. Cette avancée est favorable aux titulaires du droit de préemption.
On ne peut pas saluer le caractère équilibré de ce texte tout en refusant les dispositions qui ne vont pas dans le sens souhaité.
Il faut conserver à cette proposition de loi son caractère équilibré.
L’avis de la commission est donc défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Madame la présidente, le même argumentaire conduit au même avis. Cette proposition de loi exprime la volonté d’équilibrer le droit de préemption en renforçant, dans un certain nombre de cas, les droits des collectivités locales, et, dans d’autres, ceux des propriétaires. C’est cet équilibre qui constitue, à mes yeux, la richesse de ce texte.
Mesdames, messieurs les sénateurs, si ces amendements étaient adoptés, la proposition de loi s’en trouverait déséquilibrée, et elle perdrait ainsi une grande partie de sa valeur. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement est bien sûr défavorable à ces amendements de suppression de l’article 2.
Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 3 et 18.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2.
(L'article 2 est adopté.)
Article 3
I. – L’article L. 211–5 du même code est ainsi modifié :
1° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :
« En cas d'acquisition, les dispositions de l’article L. 213–14 sont applicables. » ;
2° Le cinquième alinéa est abrogé.
II. – L’article L. 212–3 du même code est ainsi modifié :
1° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :
« En cas d'acquisition, les dispositions de l’article L. 213–14 sont applicables. » ;
2° Le cinquième alinéa est abrogé.
III. – L’article L. 213–14 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 213–14. – En cas d’acquisition d’un bien par voie de préemption ou dans les conditions définies à l’article L. 211–5, le transfert de propriété intervient à la date à laquelle sont intervenus le paiement et l'acte authentique.
« Le prix d'acquisition est payé ou, en cas d'obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d'acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d'expropriation, soit la date de l'acte ou du jugement d'adjudication.
« En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa, le vendeur peut aliéner librement son bien, après avoir fait prononcer, si le transfert de propriété est intervenu, l’annulation de la vente. »
Mme la présidente. L'amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Rédiger ainsi cet alinéa :
« En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa, le vendeur peut aliéner librement son bien, après avoir obtenu la résolution de la vente en justice. »
La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Il s’agit d’un amendement de nature rédactionnelle, qui vise à substituer au mot « annulation » le terme « résolution », qui paraît plus approprié.
Mme la présidente. Le sous-amendement n° 32, présenté par M. Maurey, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Amendement n° 28, alinéa 3
Après le mot :
obtenu
insérer les mots :
, si le transfert de propriété est intervenu,
La parole est à M. le rapporteur.
M. Hervé Maurey, rapporteur. Ce sous-amendement est également de nature rédactionnelle. En effet, dans sa nouvelle rédaction de l’article, le Gouvernement a oublié un passage qui nous paraît important. Aussi, nous souhaitons ajouter après le terme « obtenu » les mots «, si le transfert de propriété est intervenu, ».
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur ce sous-amendement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3, modifié.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
Le premier alinéa de l’article L. 213–8 du même code est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’acquisition, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration.
« Si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il doit déposer une nouvelle déclaration préalable mentionnée à l’article L. 213–2. » – (Adopté.)
Article 5
L’article L. 213–11 du même code est ainsi modifié :
1° La première phrase du premier alinéa est ainsi rédigée :
« Les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés à un usage visé à l’article L. 210–1 qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. » ;
2° Au deuxième alinéa, les mots : « à d’autres fins » sont remplacés par les mots : « à d’autres usages que ceux visés à l’article L. 210–1 ».
Mme la présidente. L'amendement n° 4 rectifié, présenté par Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
3° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « le maire rend compte au conseil municipal de tout changement d’affectation du bien acquis par l’exercice du droit de préemption ».
La parole est à Mme Évelyne Didier.
Mme Évelyne Didier. Le présent article est intéressant. En effet, il prévoit que l’usage ou la destination d’un bien acquis par préemption peut être différent de celui qui est mentionné dans la décision de préemption, à condition que le nouvel usage de ce bien entre dans le champ d’application du droit de préemption urbain, le DPU, mentionné à l’article L. 210–1.
Nous y sommes favorables. En effet, une telle disposition offre une importante souplesse aux collectivités, souplesse nécessaire au regard de la longueur de la procédure liée à l’exercice du droit de préemption comme de la difficulté pour les collectivités de mener à bien des projets d’aménagement.
Nous souhaitons avant tout assurer la transparence, et nous avons donc accepté de modifier la rédaction que nous avions proposée en commission. Cet amendement, je l’espère, trouvera un écho dans cette assemblée.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hervé Maurey, rapporteur. Ce matin, la commission a donné un avis défavorable sur une autre rédaction, qui posait problème, non sur le fond, mais quant au parallélisme des formes. Mme Didier ayant accepté de revoir la rédaction de son amendement, celui-ci me paraît, ainsi qu’à M. le président Emorine, tout à fait conforme à ce qu’elle souhaite et à ce qui nous semble acceptable.
À titre personnel, mais avec le soutien de M. le président, j’émets donc un avis favorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Après cette évolution et devant cette unanimité enthousiaste, l’avis du Gouvernement ne peut bien sûr qu’être favorable.
M. Daniel Raoul. Voilà qui nous change !
Mme la présidente. Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.
Je mets aux voix l'article 5, modifié.
(L'article 5 est adopté.)
Article 6
Après l’article L. 213–11 du même code, il est inséré un article L. 213-11–1 ainsi rédigé :
« Art. L. 213–11–1. – Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose la rétrocession du bien à l’ancien propriétaire.
« Le prix proposé pour la rétrocession vise à rétablir, sans enrichissement sans cause de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d'accord amiable, l'ancien propriétaire peut saisir le juge de l'expropriation.
« À défaut de réponse de l’ancien propriétaire dans un délai de trois mois à compter de la notification de la proposition de rétrocession, celui-ci est réputé avoir renoncé à la rétrocession.
« Lorsque la rétrocession du bien à l’ancien propriétaire est impossible, le titulaire du droit de préemption en propose la rétrocession aux ayants droits de l’ancien propriétaire ou à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien. »
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 29, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Remplacer cette phrase par quatre phrases ainsi rédigées :
« Le prix de rétrocession est proposé sur la base du prix acquitté lors de la cession. Ce prix est majoré, s'il y a lieu, du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que le titulaire du droit a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux utiles d'amélioration et de démolition réalisés par le titulaire du droit. En cas de dégradation du bien, le prix est diminué des dépenses que l'acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l'état dans lequel il se trouvait lors de la cession initiale. Il n'y a pas lieu de tenir compte, dans la fixation de ce prix, des facteurs étrangers à la consistance et à l'état du bien qui ont modifié sa valeur vénale.
La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement estime que cette nouvelle rédaction, qui est certes plus précise, pourra s’avérer judicieuse dans le cadre d’éventuels contentieux. C’est la raison pour laquelle celle-ci lui paraît préférable.
Mme la présidente. L'amendement n° 30, présenté par M. Maurey, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Remplacer les mots :
sans cause
par les mots :
injustifié
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 29.
M. Hervé Maurey, rapporteur. L’amendement présenté par la commission vise, après le terme « enrichissement », à remplacer les mots « sans cause » par le mot « injustifié ».
Quant à l’amendement du Gouvernement, il nous semble figer par trop la position du Conseil d’État…
M. Hervé Maurey, rapporteur. Ce faisant, vous me retirez les mots de la bouche. (Sourires.)
Mme la présidente. L’amendement n° 29 est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 30.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 6, modifié.
(L'article 6 est adopté.)
Article 7
L’article L. 213–12 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 213–12. – En cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l’article L. 213–11 ou au premier alinéa de l’article L. 213–11–1, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel peuvent saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
« En cas de non-respect des obligations définies au cinquième alinéa de l’article L. 213–11 ou au dernier alinéa de l’article L. 213–11–1, la personne qui avait l’intention d’acquérir ce bien peut saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
« Dans les cas prévus aux articles L. 213–11 et L. 213–11–1, la renonciation à la rétrocession n’interdit pas de saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
« L’action en dommages et intérêts visée au présent article se prescrit par cinq ans :
« 1° Dans le cas prévu à l’article L. 213–11, à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre mentionné à l’article L. 213–13 ;
« 2° Dans le cas prévu à l’article L. 213–11–1, à compter de la décision de la juridiction administrative devenue définitive. »
Mme la présidente. L'amendement n° 5, présenté par Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Gérard Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Le droit actuel prévoit la possibilité d’une action en dommages et intérêts dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide d’aliéner ou d’utiliser son bien à d’autres fins que celles qui sont prévues à l’article L. 210–1, et n’en propose pas la rétrocession à l’ancien propriétaire.
Dans ce cas, celui-ci ou l’acquéreur évincé peut saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
Une telle disposition nous semble juste puisque l’ancien propriétaire qui ne peut récupérer son bien subit un dommage flagrant. Le présent article prévoit d’étendre ces dispositions, et donc cette possibilité d’action devant les tribunaux, au cas où la décision de préemption aurait été annulée par le juge.
Dans ce cadre, et en continuité avec la jurisprudence, il apparaît nécessaire d’instaurer cette possibilité de rétrocession au profit de l’ancien propriétaire ou de l’acquéreur évincé dans des conditions financières acceptables par l’ensemble des parties, ce que prévoit le présent article.
Pour autant, il nous semble excessif d’y stipuler, à l’alinéa 4, que le propriétaire peut agir pour obtenir des dommages et intérêts même lorsqu’il a renoncé à cette rétrocession.
En effet, si l’ancien propriétaire a renoncé à son droit, il n’y a aucune raison de prévoir qu’il pourrait obtenir des juridictions des indemnités de dommages et intérêts.
En outre, une telle disposition pourrait constituer une importante source de contentieux pour les collectivités, ce qui ne nous paraît pas en adéquation avec l’objectif de la proposition de loi portée par notre collègue M. Maurey, à savoir la sécurisation juridique de cette procédure.
Nous vous proposons donc, au travers de cet amendement, de supprimer ces dispositions.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hervé Maurey, rapporteur. Avis défavorable. Il s’agit, là encore, d’un amendement qui va à l’encontre de notre volonté d’un texte équilibré, en écartant des dispositions favorables aux propriétaires.
Même si le bien est rétrocédé, le préjudice causé peut être réel. Il est donc normal qu’une action en dommages et intérêts soit alors possible. Par ailleurs, le propriétaire peut ne pas souhaiter la rétrocession, soit parce que la consistance du bien a changé, soit parce que sa situation personnelle a évolué. L’avis de la commission est donc d’autant plus défavorable.
Il nous paraît très important de maintenir cet article tel que nous l’avons proposé.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Repentin, pour explication de vote.
M. Thierry Repentin. Nous nous abstiendrons sur cet amendement, en espérant que le groupe CRC-SPG ne nous en tiendra pas rigueur. La proposition de loi de M. Maurey rejoint en effet sur ce point celle qui a été rédigée par le groupe socialiste.