Séance du 2 décembre 2011

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. Bravo !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. François Sauvadet, ministre de la fonction publique. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous me permettrez de commencer cette intervention en livrant une confidence à M. le rapporteur spécial : j’ai moi-même beaucoup de plaisir à vous retrouver, cher Francis Delattre, après vous avoir côtoyé sur les bancs de l’Assemblée nationale. (Sourires.)

Comme cela a été rappelé, la mission « Régimes sociaux et de retraite » est constituée des subventions d’équilibre que l’État verse à des régimes anciens, marqués par un fort déséquilibre entre cotisants et pensionnés, et qui se trouvent donc dans l’impossibilité de s’autofinancer. Il s’agit des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins et des mineurs, pour citer les plus importants.

Il revient à l’État d’accompagner l’extinction progressive des régimes fermés mais surtout de faire évoluer les régimes ouverts en cohérence avec les orientations générales relatives aux retraites.

Ainsi, la réforme des retraites de 2010 a été transposée aux régimes financés par le biais de cette mission, mais de manière différée afin de respecter le rythme de montée en charge prévu par la réforme des régimes spéciaux de 2008.

L’augmentation structurelle des crédits de cette mission, qui s’élèvent à 6,6 milliards d’euros en 2012 et affichent ainsi une hausse de près de 10 % par rapport à 2011, est liée à la baisse du nombre de cotisants, aux revalorisations annuelles des retraites et à l’élévation du montant des nouvelles pensions liquidées.

Monsieur le rapporteur spécial, vous souhaitez obtenir des précisions quant à la contribution exceptionnelle de 250 millions d’euros prévue en faveur du compte d’affectation spécial « Pensions ». Cette contribution vise simplement à constituer une réserve centralisée qui pourra, si nécessaire, alimenter les contributions employeur des ministères au compte d’affectation spéciale « Pensions ». L’objectif est d’éviter des mouvements croisés entre ministères en fin d’année.

Concernant le compte d’affectation spéciale « Pensions », le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une dépense de 54,6 milliards d’euros, soit une augmentation de 2 milliards d’euros par rapport à 2011. Cette progression est liée à l’évolution des retraites des fonctionnaires civils et des militaires, en hausse de 4,4 %. Je le répète, elle tient compte de l’évolution démographique, de l’indexation des pensions sur l’inflation, qui est loin d’être anecdotique, ainsi que de la réforme de 2010. Ainsi, 65 700 départs sont attendus en 2012 contre 83 200 en 2010.

Les recettes de ce compte d’affectation spéciale intègrent l’augmentation du taux de cotisation des fonctionnaires – il atteindra 8,39 % en 2012, soit une progression de 0,27 point – et le relèvement du taux de cotisation employeur.

En 2012, l’économie attendue au titre du compte d’affectation spéciale « Pensions », à la suite de la réforme des retraites adoptée l’an passé, est estimée à environ 440 millions d’euros, se décomposant ainsi : 120 millions d’euros de moindres dépenses de pensions et 320 millions d’euros de recettes supplémentaires.

L’accélération du calendrier de montée en charge de la réforme récemment adoptée par le Gouvernement permettra, dès 2012, de dégager 19 millions d’euros d’économies sur ce compte d’affectation spéciale. Madame Demontès, je vous l’assure : cette réforme était indispensable.

Vous m’avez posé plusieurs questions au sujet du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Premièrement, pourquoi le taux d’actualisation retenu cette année ne s’élève-t-il qu’à 1,53 %, au lieu de 1,63 % dans la loi de finances pour 2011 ?

Le recueil des normes comptables de l’État prévoit une actualisation par référence au taux des emprunts d’État. En l’occurrence, s’agissant de pensions indexées sur l’inflation, il a été décidé de prendre pour référence les obligations d’État indexées sur l’inflation, c'est-à-dire les OATi. En adéquation avec l’échéance des engagements de retraite, c’est le taux de l’obligation assimilable du Trésor indexé sur l’inflation de maturité 2029 qui a été retenu : au 31 décembre 2010, ce taux s’élevait à 1,53 %, contre 1,63 % un an plus tôt.

Deuxièmement, pourquoi le ministère de la défense a-t-il dû procéder à des recrutements supplémentaires afin d’assurer le traitement des dossiers des pensionnés des anciennes colonies ?

La mesure dite de « décristallisation » des pensions concerne 30 000 pensionnés. Pour bénéficier de la revalorisation de leur indice de pension, les personnes concernées doivent formuler leur requête avant le 31 décembre 2013. Ainsi, durant les trois prochaines années, un volume important de demandes sera adressé au service concerné du ministère de la défense, qui, à ce jour, en a déjà reçu 5 000.

Cinq agents ont donc été affectés à titre temporaire – j’insiste sur ce point – à ce service par le secrétariat général du ministère de la défense, afin que ces dossiers soient traités dans des délais raisonnables eu égard à l’âge, parfois avancé, des bénéficiaires.

Vous vous demandez en outre comment expliquer la différence entre les 34 000 cotisants au régime des ouvriers d’État du ministère de la défense et les 25 000 emplois équivalents temps plein identifiés par la Cour des comptes ?

Ce ne sont pas les emplois à temps partiel qui expliquent cet écart, mais une question de périmètre : les 34 000 cotisants correspondent à la sphère de la défense entendue au sens le plus large, laquelle englobe notamment GIAT et DCNS.

Par ailleurs, comment allons-nous opérer un meilleur suivi des heures supplémentaires entrant dans le calcul des droits à pensions des mêmes ouvriers d’État ? Dans sa réponse à la Cour des comptes, mon collègue Gérard Longuet s’est engagé à mettre en place le suivi centralisé des heures supplémentaires, préconisé par la Cour, et à revoir l’organisation du travail pour limiter au maximum leur utilisation, surtout en fin de carrière.

Madame Demontès, vous m’avez interrogé sur l’adossement de la RATP au régime général ; ce sujet reste à l’étude.

Enfin, Mme Escoffier a évoqué le financement de la branche retraite des exploitants agricoles, en regrettant que le Gouvernement n’apporte pas une réponse définitive à ce problème. Je souhaite donc vous rappeler le sens de notre action à cet égard, madame la sénatrice.

Depuis 2009, le Gouvernement a souhaité apporter des réponses pérennes aux déséquilibres du système de protection sociale agricole. La branche maladie, adossée depuis 2009 au régime général, est de facto équilibrée. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 intègre une mesure de financement de la branche retraite articulée sur une reprise de dette par la CADES et l’affectation de 400 millions d’euros de ressources à la branche retraite des exploitants.

Si cette mesure ne permet pas de boucler le financement du régime, elle constitue néanmoins un effort considérable dans la période actuelle et illustre surtout la volonté du Gouvernement de traiter cette question de façon pérenne. Je resterai personnellement très attentif à cette question, comme vous l’êtes vous-même, madame Escoffier.

régimes sociaux et de retraite

M. le président. Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

État B

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : pensions

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les articles 65 et 66 qui sont rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Pensions

Article 65

I. – Le code des pensions civiles et militaires de retraite est ainsi modifié :

1° L’article L. 40 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les mots : « au conjoint survivant » sont remplacés par les mots : « aux conjoints survivants ou divorcés » ;

b) Les deuxième et dernier alinéas sont supprimés ;

2° L’article L. 43 est ainsi rédigé :

« Art. L. 43. – La pension définie à l’article L. 38 est répartie comme suit :

« a) À la date du décès du fonctionnaire, les conjoints survivants ou divorcés ayant droit à pension se partagent la part de la pension de réversion correspondant au rapport entre le nombre de conjoints survivants ou divorcés et le nombre total de lits représentés. Cette part est répartie entre les conjoints au prorata de la durée respective de chaque mariage.

« Un lit est représenté soit par le conjoint survivant ou divorcé, soit par les orphelins de fonctionnaires dont l’autre parent n’a pas ou plus droit à pension ;

« b) La différence entre la fraction de la pension prévue à l’article L. 38 et les pensions versées aux conjoints survivants ou divorcés du fonctionnaire en application du a est répartie également entre les orphelins ayant droit à la pension prévue à l’article L. 40 qui représentent un lit. » ;

3° L’article L. 45 est abrogé ;

4° Le deuxième alinéa de l’article L. 46 est supprimé ;

5° Au début du premier alinéa de l’article L. 55, sont ajoutés les mots : « Sous réserve du b de l’article L. 43, ».

II. – Le présent article est applicable aux fonctionnaires relevant de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ainsi qu’aux personnels relevant du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État, dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État.

III. – Le I est applicable à compter du 1^er janvier 2012.

Dans les cas où son application conduit à une révision et à une liquidation d’une pension inférieure à ce que percevait l’ayant cause du fonctionnaire avant le 1^er janvier 2012, cet ayant cause conserve le bénéfice de l’ancienne pension jusqu’à la notification par l’administration du nouveau montant calculé conformément à l’article L. 43 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue de la présente loi. Le trop-perçu ne peut faire l’objet d’aucune demande de l’administration tendant à la répétition des sommes indûment versées. – (Adopté.)

Article 66

I. – Le code des pensions civiles et militaires de retraite est ainsi modifié :

1° Après la dernière occurrence du mot : « montant », la fin du V de l’article L. 18 est ainsi rédigée : « du traitement ou de la solde mentionné à l’article L. 15 et revalorisé dans les conditions prévues à l’article L. 16. En cas de dépassement, les montants de la pension et de la majoration sont réduits à due proportion. » ;

2° L’article L. 28 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, après le mot : « cumulable », sont insérés les mots : « , selon les modalités définies à l’article L. 30 ter, » ;

b) Au début de la seconde phrase de l’avant-dernier alinéa, le mot : « Elle » est remplacé par les mots : « La rente d’invalidité » ;

c) À la première phrase du dernier alinéa, les mots : « au montant de la pension basée sur quarante annuités liquidables » sont remplacés par les mots : « au produit du pourcentage maximum prévu à l’article L. 13 par le traitement mentionné à l’article L. 15 et revalorisé dans les conditions prévues à l’article L. 16 » ;

3° L’article L. 30 est ainsi rédigé :

« Art. L. 30. – Lorsque le fonctionnaire est atteint d’une invalidité d’un taux au moins égal à 60 %, le montant de la pension prévue aux articles L. 28 et L. 29 ne peut être inférieur à 50 % du traitement mentionné à l’article L. 15 et revalorisé dans les conditions prévues à l’article L. 16. » ;

4° Après l’article L. 30, sont insérés des articles L. 30 bis et L. 30 ter ainsi rédigés :

« Art. L. 30 bis. – Lorsque le fonctionnaire est dans l’obligation d’avoir recours d’une manière constante à l’assistance d’une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie, il a droit à une majoration spéciale d’un montant correspondant à la valeur de l’indice majoré 227 au 1^er janvier 2004, revalorisé dans les conditions prévues à l’article L. 16. Le droit à cette majoration est également ouvert au fonctionnaire relevant du deuxième alinéa de l’article L. 28.

« Art. L. 30 ter. – Sans préjudice du plafond fixé au V de l’article L. 18, le montant total des prestations accordées au fonctionnaire invalide, à l’exclusion des majorations prévues aux articles L. 18 et L. 30 bis, ne peut excéder le montant du traitement mentionné à l’article L. 15 et revalorisé dans les conditions prévues à l’article L. 16. En cas de dépassement, le montant de chaque prestation est réduit à due proportion. » ;

5° (nouveau) Au dernier alinéa de l’article L. 56, la référence : « au deuxième alinéa de l’article L. 30 » est remplacée par la référence : « à l’article L. 30 bis ». 

II. – Le I est applicable aux fonctionnaires relevant de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ainsi qu’aux ouvriers relevant du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État, dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État.

III. – Le présent article est applicable aux instances en cours à la date du 13 janvier 2011, la révision des pensions prenant effet à compter de la date de réception par l’administration de la demande qui est à l’origine de ces instances.

IV. – Sous réserve des dispositions du III, le présent article entre en vigueur le 1^er janvier 2012 – (Adopté.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Remboursements et dégrèvements

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme la rapporteure spéciale.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me bornerai à évoquer quelques points essentiels sur une mission d’apparence technique.

Nous n’ignorons pas que la mission « Remboursements et dégrèvements » est très spécifique et que l’évolution de ses crédits dépend de paramètres exogènes tels que la croissance des assiettes, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement ou encore les arbitrages individuels des contribuables. De fait, les remboursements et dégrèvements se constatent plus qu’ils ne se pilotent.

Ce n’est pas une raison pour en livrer une présentation budgétaire sommaire.

Pour commencer, je persiste à croire que la maquette budgétaire et le dispositif d’évaluation de la performance sont perfectibles, en dépit de l’inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d’amélioration formulées par le Sénat, comme par l’Assemblée nationale d’ailleurs. Je ne prendrai qu’un exemple : est-il normal, après une réforme aussi substantielle que celle de la taxe professionnelle, que le projet annuel de performance n’ait connu que des ajustements à la marge ? Nous ne le pensons pas.

Qu’en est-il des crédits ? Ils s’élevaient à 84,9 milliards d’euros dans le projet de loi de loi de finances pour 2012 déposé par le Gouvernement. Nous avons néanmoins adopté deux amendements à l’article d’équilibre dont il faudra tirer les conséquences sur la mission. Les remboursements et dégrèvements sont en effet majorés de 440 millions d’euros par la révision de l’hypothèse de croissance à 1 % et de 251 millions d’euros par les votes du Sénat sur la première partie ; je rappelle toutefois que ce surcoût est compensé par des recettes fiscales en très forte progression.

Si nous avions adopté l’amendement visant à anticiper les conséquences des mesures de rigueur contenues dans le dernier collectif pour 2011 – mais une telle démarche n’était pas acceptable –, les remboursements et dégrèvements auraient été minorés de 25 millions d’euros, en raison des effets induits de la non-indexation du barème de l’impôt sur le revenu. Quant à l’évaluation des conséquences de cette non-indexation sur les barèmes de l’aide personnalisée au logement – l’APL –, les plafonds d’imposition pour les impôts locaux ou la vie de nos concitoyens en général, elle reste bien sûr à faire.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État enregistreront l’année prochaine les effets de l’abrogation du bouclier fiscal, du recentrage du crédit d’impôt « développement durable », du « rabot » sur les dépenses fiscales et de la suppression du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt. Compte tenu de ses modalités d’imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission, le terme n’en étant pas connu à ce jour.

Le montant global de la prime pour l’emploi devrait être de l’ordre de 2,9 milliards d’euros en 2011 et de 2,5 milliards en 2012, dont 2,15 milliards de part restituée. Cette baisse résulte du gel du barème et de l’imputation du RSA. Alors que les revalorisations du barème avaient conduit à une hausse significative du coût de la prime entre 2001 et 2008, celui-ci passant de 2,5 milliards à 4,5 milliards d’euros, la tendance s’est inversée à compter de 2009. Ce phénomène se reflète également dans le montant moyen de prime pour l’emploi par foyer, passé de 501 euros en 2008 à 444 euros en 2011.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux représentent 10,3 milliards d’euros, soit une baisse de 12 %. Cette baisse traduit les effets de la réforme de la taxe professionnelle, c’est-à-dire la disparition progressive des dégrèvements de TP que ne compense pas la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

J’observe que la réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l’État des impositions directes locales, qui s’élève à 18,8 % en 2011, contre 26 % en 2009. Cet aspect mérite d’être souligné au moment où M. le ministre chargé des collectivités territoriales insiste de nouveau sur la nécessité pour les collectivités de participer à la réduction du déficit public, comme j’ai pu le constater récemment en lisant La Tribune.

Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l’autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d’État transférée.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission invite le Sénat à adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

M. le président. Je rappelle au Sénat que la conférence des présidents a fixé, pour cette discussion, à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote sur les crédits.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, bis repetita non placent : je crains de devoir commencer mon intervention en exprimant les mêmes inquiétudes que l’an dernier à la même époque.

La première concerne le manque d’intérêt du Gouvernement pour cette mission. Je préférerais d’ailleurs qu’il s’agisse d’un manque de disponibilité, qui empêcherait l’administration de répondre dans des délais convenables au questionnaire budgétaire qui lui a été transmis.

Ce désintérêt ressort aussi du projet annuel de performance, qui s’avère très peu précis dans la maquette de la mission.

Ma seconde inquiétude porte sur la mesure de la performance. Il est vrai qu’il n’est guère commode de procéder à une évaluation dès lors qu’on ignore quels critères prendre en compte… Ce qui est sûr, c’est qu’on ne saurait se fonder uniquement sur une appréciation de la qualité du service rendu aux usagers, sur la rapidité des remboursements ou du traitement des contentieux. Il convient d’imaginer un faisceau de critères pertinents, permettant de réaliser une juste évaluation, notamment des coûts de gestion et de dépense fiscale.

Après l’expression de cette double inquiétude, qui tend à devenir itérative – j’espère ne pas avoir à en faire part une nouvelle fois l’an prochain ! –, j’en viens au problème de la baisse du taux de prise en charge par l’État de la fiscalité directe locale.

Cette baisse est principalement due à la réforme de la taxe professionnelle, dont on peut regretter qu’elle ne soit pas compensée par une autonomie fiscale accrue des collectivités locales.

Je relève que le projet de loi de finances pour 2012 prévoit des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en baisse de 1,4 milliard d’euros, soit 11,9 % de diminution par rapport à 2011. L’action Taxe professionnelle et contribution économique territoriale est passée de 7,1 milliards d’euros en 2011 à 5,6 milliards d’euros en 2012, accusant ainsi une baisse de 20 %.

En quatre ans, les remboursements et dégrèvements au titre de la taxe professionnelle ou des nouvelles impositions ont diminué de près de 60 %. Je ferai donc à mon tour le constat de la chute du niveau de prise en charge de la fiscalité directe locale par l’État.

Au total, je voudrais, dans ce contexte quelque peu difficile, me féliciter qu’ait été mise en place une mission d’évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle. Cette mission que vous connaissez bien, monsieur le président, puisque vous en êtes le rapporteur, ne manquera pas de faire le point sur les conséquences de cette réforme pour les différents acteurs concernés, collectivités locales ou entreprises. Je veux croire que ses conclusions permettront de corriger ou d’aménager les dispositions qui, aujourd’hui, ne donnent pas pleinement satisfaction, et, à l’occasion d’une prochaine loi de finances, de modifier l’orientation des crédits de cette mission.

Il n’en demeure pas moins que le groupe du RDSE votera les crédits qui nous sont soumis. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. La parole est à Mme Annie David.

Mme Annie David. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question de l’adoption ou du rejet de ces crédits est, au fond, relativement secondaire puisque leur caractère très largement évaluatif est établi et que leur consommation peut être soumise à bien des aléas susceptibles d’en modifier les montants et les contours.

Quant aux sommes imputées sur les crédits de la mission, rien ne permet d’affirmer qu’elles sont l’exacte image des remboursements et dégrèvements accordés.

Le problème du périmètre de cette mission, dont la consommation de crédits relève davantage de la constatation que du pilotage budgétaire, tient à ce qu’il est à la fois très large et trop étroit.

Il est large au regard du montant des sommes en jeu et du fait qu’un surplus de croissance économique, s’il améliore les recettes de TVA brute, par exemple, conduira immanquablement à un surcroît de remboursements à budgétiser ; ces sommes montrent d’ailleurs que les politiques publiques se sont souvent limitées, ces dernières années, à de simples mesures d’ajustement fiscal.

Comment oublier, par exemple, les mesures du plan de relance et les remboursements accélérés de crédit d’impôt sur les sociétés, ou encore la réforme du crédit impôt recherche, dont l’impact a été significatif sur le produit dudit impôt sur les sociétés ?

Mais ce périmètre est également trop étroit, les crédits de la mission étant loin de refléter le foisonnement des mesures correctrices de l’impôt dans notre pays.

Ainsi, l’impôt sur les sociétés ne compte, au sein de la mission, que pour 13,4 milliards d’euros en mesures d’atténuation de recettes, alors que les mesures correctrices sont évaluées par la Cour des Comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires à plus de 100 milliards d’euros.

Pour ce qui est du régime des groupes, il pèse 35 milliards d’euros. Quant à l’imposition à taux privilégié des dividendes intra-groupe, elle représente 18 milliards d’euros de plus ! Et la niche Copé, c’est 8 milliards d’euros par an !

C’est dire que nous n’avons, au travers de cette mission, qu’une connaissance imparfaite de l’ensemble des processus de formation des recettes fiscales et des dispositions les modifiant. On est d’ailleurs en droit de se demander si un document annexe aux crédits de la mission ne devrait pas être établi, qui retracerait la réalité du coût des mesures correctrices de l’impôt.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les quelques remarques que, au nom du groupe CRC, je souhaitais formuler sur cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste-EELV.)