M. le président. La parole est à M. Alain Fouché, sur l’article.
M. Alain Fouché. La loi Marcellin s’est appliquée en deux phases.
Celle de la fusion des communes fut menée de façon autoritaire par les préfets, tandis que l’État majorait ses subventions de 50 %.
M. Jean-Jacques Hyest. C’est vrai !
M. Alain Fouché. D’ailleurs, certaines communes recevaient de l’État des aides plus importantes que les coûts qu’elles avaient à supporter ! Malgré cet effort financier, cette démarche n’a pas réussi parce que les préfets agissaient de manière beaucoup trop autoritaire.
Devant l’échec des fusions autoritaires, la volonté du législateur fut de passer à une seconde phase, avec la création des communes associées et des maires délégués. Les sections ont donc leur sens !
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, sur l'article.
M. Michel Mercier. Je comprends très bien les propos qui ont pu être tenus au sujet de cette pauvre loi Marcellin, qui a suffisamment échoué pour que nous n’essayions pas de continuer à la faire vivre !
Rétablir les sections peut paraître une très bonne idée, à ce détail près que les électeurs de la commune déléguée n’élisent jamais le maire de la commune, ce qui est tout de même un peu dommage.
M. Alain Fouché. Ils élisent un maire délégué !
M. Michel Mercier. Oui, mais ils n’élisent pas le maire de la commune ! Pour ma part, je trouve bien meilleur le système introduit par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui permet à tous les habitants de la commune d’élire le maire. Dans le département que j’ai l’honneur de représenter, les communes concernées ont opté pour la fusion complète, parce que leurs habitants voulaient pouvoir élire le maire, ce que le système des sections leur interdisait.
M. Bruno Sido. C’est un choix qu’on peut comprendre.
M. le président. La parole est à M. Charles Guené, sur l'article.
M. Charles Guené. Je déplore moi aussi que le pacte républicain ait été rompu pour 700 communes de France, dont une centaine se trouvent dans mon département.
À mon sens, la réflexion n’a pas été suffisamment poussée, la mesure ayant été adoptée à l’Assemblée nationale au détour d’un amendement. Si le projet de loi relatif à l’élection des sénateurs que nous avons adopté prospère, les communes déléguées éliront des grands électeurs sénatoriaux, mais certaines ne pourront pas élire un maire délégué… Je crois que l’on aurait pu ouvrir à toutes la possibilité d’avoir le statut de commune nouvelle. En effet, les communes nouvelles peuvent, au moins pendant les six premiers mois, opter pour un système qui leur permet d’élire un maire délégué. Il est tout de même étonnant que les communes qui ont accepté de fusionner en 1971 ne disposent même pas de cette faculté !
Tout cela n’est pas très sain ni très démocratique. Je pense que nous serons obligés d’y revenir, car on reste, avec ce texte, au milieu du gué, ce qui ne manquera pas de décevoir les communes concernées. Nous manquons une occasion de faire œuvre utile, c’est pourquoi je voterai les amendements de M. Masson.
M. le président. La parole est à M. Marc Laménie, sur l'article.
M. Marc Laménie. Même si, dans mon département des Ardennes, les fusions ont été beaucoup moins nombreuses qu’en Haute-Marne, je fais miens les propos de mes collègues Bruno Sido et Charles Guené.
Est-il vraiment nécessaire de modifier des dispositifs qui ne sont pas si mauvais que cela ? L’ancrage local est une notion importante. Soulignons en outre que les communes associées sont souvent de petite taille.
M. Mercier a eu raison de soulever le problème de l’élection du maire par les habitants de la commune associée. Un maire délégué n’a pas forcément la même légitimité.
On peut regretter la suppression des sections électorales. Nous sommes tous attachés à la démocratie locale, sachant que c’est lors des élections municipales que l’on enregistre les plus forts taux de participation : la gestion de proximité revêt une grande importance aux yeux de nos concitoyens.
Je voterai moi aussi les amendements de M. Masson.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 21, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I.- L'article 27 de la même loi est ainsi modifié :
1° Le I est ainsi rédigé :
« I. – Les deux derniers alinéas de l’article L. 261 du même code sont ainsi rédigés :
« L’article L. 255-1 est applicable dans les communes de 1 000 habitants et plus.
« Par dérogation aux dispositions du présent chapitre, l’élection des conseillers municipaux a lieu dans les conditions prévues au chapitre II du présent titre lorsqu’elle concerne des sections électorales comportant moins de 1 000 habitants. » ;
2° Le II est ainsi rédigé :
« II.- L'article L. 254 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 254. – Sous réserve de l’article L. 255-1, l’élection des membres du conseil municipal a lieu au scrutin de liste pour toute la commune. » ;
3° Le III est ainsi rédigé :
« III.- L’article L. 255 du même code est abrogé. » ;
4° Le IV est ainsi rédigé :
« IV.- Les deux premiers alinéas de l’article L. 255-1 du même code sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« En cas de fusion de communes avec création d’une commune associée, celle-ci constitue de plein droit à sa demande, une section électorale élisant au moins un conseiller municipal. Le nombre de conseillers à élire dans la commune est réparti par arrêté préfectoral, entre les sections électorales, proportionnellement à leur population. »
II. – Les sections électorales correspondant à des communes associées qui existaient avant la promulgation de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral sont rétablies.
III. – Les vingtième et vingt et unième alinéas de l'article 33 de la même loi sont ainsi rédigés :
« Art. L. 273-7. - Lorsque la commune est divisée en secteurs municipaux en application de l’article L. 261, le représentant de l’État dans le département répartit les sièges de conseiller communautaire entre les secteurs, en fonction de leur population respective, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
« Lorsque la commune est divisée en sections électorales en application de l’article L. 255-1, les conseillers communautaires sont élus selon les modalités prévues par les articles L. 273-11 et L. 273-12. »
La parole est à M. Jean Louis Masson.
M. Jean Louis Masson. La loi du 17 mai 2013 a supprimé toutes les sections électorales, sauf dans les communes de 20 000 à 30 000 habitants. Cette dérogation, pour le moins étrange, ne concernerait que quatre communes de France. Quelles sont-elles, madame le ministre, et pourquoi un traitement particulier est-il réservé à ces seules quatre communes ?
Comme je l’ai expliqué il y a quelques instants, lorsqu’une section électorale correspond à une commune associée, la suppression de la première prive la seconde de sa raison d’être ; en particulier, les habitants de la commune associée sont empêchés de désigner eux-mêmes leurs élus.
Je précise que lorsqu’une commune comprend une commune associée, le maire est élu par l’ensemble du conseil municipal ; les conseillers de la commune associée participent donc à son élection et peuvent présenter leur candidature. Il y a même, dans mon département, une commune qui comporte deux communes associées, dont les élus sont majoritaires au sein du conseil municipal ! J’ajoute que la commune associée peut, le cas échéant, faire le choix d’une fusion pleine, ce qui règle le problème de l’élection du maire. Il existe donc des possibilités.
Le présent amendement a pour objet, premièrement, de supprimer la curieuse dérogation accordée aux communes de 20 000 à 30 000 habitants. Il vise deuxièmement à rétablir les sectionnements électoraux correspondant à des communes associées qui existaient jusqu’à présent. Troisièmement, il tend à prévoir que, dans les communes de 1 000 habitants et plus comportant un sectionnement électoral qui correspond à une commune associée, les conseillers communautaires soient désignés comme dans les communes de moins de 1 000 habitants. Sur ce point, je rappelle que j’avais fait adopter par le Sénat une disposition identique au cours de la première lecture du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, malgré l’opposition du rapporteur et du Gouvernement. Malheureusement, elle a été ensuite supprimée par l’Assemblée nationale.
M. le président. L'amendement n° 31 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I. - Les deux derniers alinéas des articles L. 254 et L. 261 et le dernier alinéa de l’article L. 258 du code électoral sont supprimés.
Les articles L. 255 et L. 255-1 du même code sont abrogés.
II. - L'article 27 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral est abrogé.
III. - L’article 33 de la même loi est ainsi modifié :
1° Le vingtième alinéa est ainsi rédigé :
« Art.- L. 273-7.- Lorsque la commune est divisée en secteurs municipaux, le représentant de l’État dans le département répartit les sièges de conseiller communautaire entre les secteurs, en fonction de leur population respective, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. » ;
2° Les vingt et unième et vingt-quatrième alinéas sont supprimés.
IV. - Le I s’applique à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la promulgation de la présente loi.
La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Cet amendement tend à nettoyer certains articles du code électoral pour y supprimer les dernières dispositions relatives aux sections. Par cette simplification, il s’agit de faciliter l’action publique, politique et administrative.
En effet, les sections restent une source de grande complexité. Elles créent des difficultés manifestes et importantes pour constituer des majorités au sein des conseils municipaux. Ainsi, il semble pertinent de supprimer les sections dans l’ensemble des communes, même si, messieurs les sénateurs, j’ai pris bonne note des particularités que vous m’avez exposées lors d’un déplacement dans votre région. J’ai bien compris les messages des élus locaux, qui restent encore très attachés à ces dispositions.
Toutefois, je souligne que la mesure de simplification proposée est issue d’une initiative sénatoriale, que le Gouvernement a accepté de prolonger et de reprendre à son compte.
Monsieur Masson, les quatre communes de moins de 20 000 habitants comportant aujourd’hui des sections électorales sont Oyonnax, dans l’Ain, Dole, dans le Jura, Saumur, en Maine-et-Loire, et Chaumont-en-Bassigny, en Haute-Marne.
M. le président. L'amendement n° 39, présenté par M. Richard, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I. - L'article 27 de la même loi est ainsi modifié :
1° Le I est ainsi rédigé :
« I. - Les deux derniers alinéas de l'article L. 261 du même code sont supprimés. » ;
2° Le II est ainsi rédigé :
« II. - Les communes associées correspondant à des sections électorales supprimées en application du I sont transformées en communes déléguées soumises à la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. » ;
3° Les III et IV sont abrogés.
II. - L'article 33 de la même loi est ainsi modifié :
1° Le vingtième alinéa est ainsi rédigé :
« Art. L. 273-7. - Lorsque la commune est divisée en secteurs municipaux, le représentant de l'État dans le département répartit les sièges de conseiller communautaire entre les secteurs, en fonction de leur population respective, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. » ;
2° Les vingt et unième et vingt-quatrième alinéas sont supprimés.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 39 et pour donner l’avis de la commission sur les amendements nos 21 et 31 rectifié bis.
M. Alain Richard, rapporteur. Je voudrais faire un petit résumé des chapitres précédents, pour que l’on comprenne bien pourquoi nous en sommes là.
Premier épisode, le dispositif de la loi de 1971 a pris fin. La loi du 16 décembre 2010, adoptée par la précédente majorité, a prévu que, à l’avenir, lorsque des communes décideraient de se regrouper, elles deviendraient une commune nouvelle et non pas des communes fusionnées. À cette occasion, il a également été décidé qu’il n’y aurait pas de représentation séparée au sein du conseil municipal. Après l’alternance, la nouvelle majorité n’a pas remis en cause cette disposition, qui va donc régir toutes les situations à venir. Nous parlons donc d’un dispositif résiduel.
La loi de 2010 a également prévu un système de représentation par un maire délégué choisi au sein du conseil municipal. Ainsi, les anciennes communes regroupées au sein d’une commune nouvelle gardent une identité. Ensuite, bien entendu, libre aux personnes qui constituent des listes de candidats de s’assurer que les différentes composantes territoriales sont représentées. Il n’y a plus de séparation au sein du conseil municipal, puisque tout le monde est élu ensemble.
Deuxième épisode, on a décidé d’abaisser à 1 000 habitants le seuil d’application du système proportionnel des listes groupées. Je rappelle à ce titre que le projet de loi présenté par le gouvernement précédent fixait ce seuil à 500 habitants.
M. Alain Fouché. On ne l’a pas voté !
M. Alain Richard, rapporteur. Le gouvernement que vous souteniez à l’époque a bien proposé cela ! Vous n’avez pas non plus voté contre ; vous avez simplement laissé cette mesure dans le tiroir !
M. Jean-Jacques Hyest. C’est le Gouvernement qui inscrit les projets de loi à l’ordre du jour !
M. Alain Richard, rapporteur. Nous avons finalement fixé ce seuil à 1 000 habitants, et la plupart des représentants des différents groupes ont considéré que c’était une option raisonnable. À partir de là, pour toutes les communes de plus de 1 000 habitants, le législateur a fait le choix de l’élection d’un conseil municipal solidaire, et non pas morcelé. Là encore, libre à ceux qui constituent des listes – il peut y en avoir plusieurs – de s’assurer qu’elles représentent bien l’ensemble des anciens territoires.
Troisième épisode, qui constitue un nouveau point de rencontre entre la majorité actuelle et l’ancienne majorité, le principe d’une élection directe des conseillers communautaires a été adopté.
À ce moment-là, on est tombé sur un obstacle sérieux. Il existe en effet de nombreux cas dans lesquels au moins une section, du fait de la répartition démographique des sièges, n’aura pas de conseiller communautaire, ce qui ne permet donc pas d’assurer la représentation de la population au sein du conseil communautaire et pose un problème d’égalité devant le suffrage : certains électeurs de la commune participent à l’élection du ou des conseillers communautaires, alors que d’autres ne le peuvent pas.
En cherchant, sans préjugés – je n’avais pas d’expérience directe de ces situations –, des solutions alternatives, je me suis rendu compte que la seule possible était celle que proposait le Gouvernement. Si une section au moins d’une commune ne peut pas, du fait de sa faible population, participer à l’élection des conseillers communautaires, on ne peut que passer au système de la commune déléguée. Le maintien des communes associées correspond donc en réalité à un tout petit reliquat.
Il faut aussi observer qu’à l’Assemblée nationale une majorité se dégage assez clairement pour mettre fin à ce système dans toutes les communes de plus de 1 000 habitants.
Il me semble que les députés, en fixant le seuil à 20 000 habitants, ont fait une erreur rédactionnelle. En effet, laisser subsister une « parenthèse » pour les communes comptant entre 20 000 et 30 000 habitants ne correspond à aucune logique. Par conséquent, l’amendement n° 39 vise à conserver les sections uniquement pour les communes de moins de 1 000 habitants.
Certes, on peut décider de refaire tout le débat à l’envers ! Mais ceux qui ont fait, depuis plusieurs années, les choix que je viens de résumer – disparition des communes associées en cas de fusion, application du scrutin proportionnel à partir de 500 habitants, puis de 1 000 habitants, et élection directe des conseillers communautaires – ne peuvent que constater que la situation des sections de communes devient tout à fait particulière. Elles ne peuvent subsister que dans les communes de moins de 1 000 habitants et que si l’ensemble des sections de communes peuvent participer à l’élection des conseillers communautaires.
Je ne vois pas comment on pourrait, aujourd’hui, reconstituer un système qui est en contradiction avec la législation que nous avons adoptée. C’est la raison pour laquelle la commission a déposé l’amendement n° 39 et émis un avis défavorable sur les amendements nos 21 et 31 rectifié bis.
M. Jean-Pierre Sueur. C’est très clair !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. J’ai bien entendu les éléments de clarification apportés par M. le rapporteur. Il n’en reste pas moins que le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 39 de la commission, ainsi que sur l’amendement de M. Masson. Le vœu du Gouvernement demeure d’aller vers la suppression des sections électorales à tous les niveaux.
M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote sur l'amendement n° 21.
M. Jean Louis Masson. Sous la précédente législature, on a supprimé la possibilité de créer des communes associées, mais la volonté du législateur, à l’époque, était bien de maintenir le droit des communes associées existantes de fonctionner ainsi. Contrairement à ce que laisse entendre M. le rapporteur, on ne peut donc pas dire que la majorité précédente ait enclenché une démarche conduisant à la suppression du sectionnement électoral.
Par ailleurs, contrairement à ce qu’indique M. le rapporteur, il est tout à fait possible de maintenir les communes associées avec un sectionnement électoral au-delà de 1 000 habitants. Il suffit d’adapter le mode de désignation des délégués communautaires.
Madame le ministre, votre amendement est tout de même un peu curieux : il vise à supprimer une disposition résultant de l’adoption la semaine dernière par le Sénat d’un amendement que j’avais déposé. Vous demandez donc à notre assemblée de se déjuger purement et simplement ! Nous n’allons pas manger notre chapeau, alors que le Gouvernement a été mis en minorité, la semaine dernière, avec le soutien de nos collègues de certains groupes de la majorité. Il me paraîtrait singulier que, d’une semaine sur l’autre, nous votions ici tout et son contraire !
À mes yeux, la seule solution est celle qu’apporte l’amendement n° 21, qui vise à sauvegarder les sectionnements électoraux. Il permet de régler le problème de la représentation au sein des intercommunalités.
M. le président. En conséquence, l'article 2 est ainsi rédigé.
Articles additionnels après l'article 2
M. le président. L'amendement n° 41 rectifié, présenté par M. Richard, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après l'article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque l'élection du maire et des adjoints suit immédiatement le renouvellement général du conseil municipal, il peut être procédé à cette élection même si le conseil est incomplet. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Richard, rapporteur. À l’heure actuelle, selon la jurisprudence du Conseil d’État, qui a fait une exégèse des dispositions du code général des collectivités territoriales, si le conseil municipal est incomplet, il peut néanmoins voter pour élire le maire. Parce qu’un tel cas risque de se présenter un peu plus fréquemment désormais, il nous a semblé préférable de le préciser dans l’article L. 2122-8 dudit code.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement. Il n’est pas inutile de prévoir qu’un conseil municipal incomplet peut procéder à la désignation du maire et des adjoints.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 2.
L'amendement n° 26, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Après l'article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le cinquième alinéa de l'article 25 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Si en raison de l’insuffisance du nombre de candidats, les sièges de conseillers municipaux ne sont pas tous pourvus à l’issue du deuxième tour, le conseil municipal est malgré tout réputé complet et peut procéder à l’élection du maire et des adjoints. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 5, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 2321-5. – À compter du 1er janvier 2015, les communes où plus du tiers des actes de naissance ou de décès dressés au cours d’une année civile concernent des personnes non domiciliées dans la commune sont remboursées des dépenses de tenue de l’état civil par une dotation particulière.
« Cette dotation est prélevée sur les ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement par la loi de finances de l’année. Son montant est fixé chaque année par le comité des finances locales en fonction des frais de gestion supportés l’année précédente par les communes concernées. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 7, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Après l'article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au second alinéa de l’article L. 2541-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « de l’article L. 2121-22, » sont supprimés.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 6, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les troisième et quatrième alinéas de l’article L. 2541-2 du code général des collectivités territoriales sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« La convocation indique les questions à l’ordre du jour.
« Dans les communes de moins de 3 500 habitants, elle est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le délai de convocation est fixé à cinq jours francs.
« En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l’ouverture de la séance au conseil municipal, qui se prononce sur l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour d’une séance ultérieure. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 8, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :
Après l'article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 2541-5 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 2541-5. - Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
Article 3 A (nouveau)
I. – Après l’article L. 273-5 du code électoral, il est inséré un article L. 273-5-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 273-5-1. – Dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, le conseiller suppléant mentionné au dernier alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales est le candidat élu conseiller municipal suivant, sur la liste des candidats au siège de conseiller communautaire, le conseiller élu dans les conditions prévues aux articles L. 273-6 et suivants, dans les communes de 1 000 habitants et plus, ou le premier membre du conseil municipal suivant, dans l'ordre du tableau, le conseiller communautaire désigné dans les conditions prévues à l'article L. 273-11 dans les communes de moins de 1 000 habitants. »
II. – La première phrase du dernier alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral est ainsi rédigée :
« Dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, lorsqu'une commune ne dispose que d'un seul siège, un conseiller communautaire suppléant, désigné selon les modalités prévues à l'article L. 273-5-1 du code électoral, peut participer avec voix délibérative aux réunions de l'organe délibérant en cas d'absence du conseiller titulaire dès lors que ce dernier en a avisé le président de l'établissement public. »
M. le président. L'amendement n° 35, présenté par M. Richard, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Rédiger ainsi cet alinéa :
I.- Après le quinzième alinéa de l'article 33 de la même loi, il est inséré un article L. 273-5-1 ainsi rédigé :
La parole est à M. le rapporteur.