Séance du 25 juin 2014

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures quarante.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant réforme ferroviaire (n° 650, 2013-2014), dont la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire est saisie au fond, est envoyé pour avis, à sa demande, à la commission des finances.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales (projet n° 596, texte de la commission n° 642, rapport n° 641).

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Thani Mohamed Soilihi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. Thani Mohamed Soilihi. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, au 1^er juin 2014, on comptait, dans notre pays, 68 645 personnes incarcérées. En treize ans, la population carcérale a augmenté de 44 %. De deux choses l’une : ou bien la délinquance a explosé dans des proportions étonnantes, ou bien la justice emprisonne davantage.

Si l’on procède de bonne foi à un examen de la situation, on observe que, à l’évidence, la justice est plus sévère : la moyenne des peines fermes d’emprisonnement est passée de 8,7 à 11,3 mois entre 2007 et 2011 ; de plus, 30 % des peines prononcées sont des peines de prison ferme, contre 5,5 % en Allemagne, par exemple.

La politique pénale menée pendant dix ans par l’ancienne majorité, fondée sur l’enfermement, a entraîné de façon quasiment automatique une surpopulation carcérale. Or, comme Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, le soulignait devant la commission des lois lors de son audition, « nous n’avons pas besoin d’évaluation pour le savoir, […] la surpopulation [carcérale], ne permettant pas ce minimum en démocratie qu’on appelle la dignité, favorise la récidive ».

Aujourd’hui, en France, le taux d’occupation carcérale moyen est de 119,38 % par rapport au nombre de places disponibles. Sur 247 sites d’emprisonnement, tous types confondus, 10 ont une densité supérieure à 200 % et 32 une densité comprise entre 150 % et 200 %.

Outre-mer, la situation est pire encore : au 1^er juillet 2012, le taux atteignait 223 % à la maison d’arrêt de Majicavo, à Mayotte, 234 % au quartier maison d’arrêt de Nouméa, en Nouvelle-Calédonie, et 306 % au quartier maison d’arrêt de Faa’a-Nuutania, en Polynésie française.

Ces taux d’occupation illustrent avec force la gravité de la situation propre aux collectivités et départements ultramarins, situation que vous avez, madame la garde des sceaux, prise en compte, en installant un groupe de travail spécifique sur ce sujet, lequel devrait rendre son rapport au mois de juillet prochain.

De nombreuses études ont également démontré que la vie en prison, où l’on peut côtoyer des criminels aguerris, fabrique de la récidive. Il s’agit même souvent d’une véritable école du crime. Une phrase prononcée par un prisonnier, et largement reprise par les médias, illustre très justement cette situation : « Vous entrez en prison avec un CAP de voleur, vous sortez avec un mastère de criminologie. »

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Tout à fait !

M. Thani Mohamed Soilihi. De surcroît, 80 % des condamnés quittent aujourd’hui la prison sans aucun accompagnement ni projet de réinsertion. Or il est démontré que les sorties « sèches » augmentent le risque de récidive.

Enfin, l’incarcération coûte beaucoup plus cher que le suivi en milieu ouvert : environ 32 000 euros par détenu annuellement et 150 000 euros par place à construire, alors que, à titre indicatif, le coût d’un placement sous bracelet électronique est de 10,43 euros par jour.

Devant ces constats, et compte tenu du contexte budgétaire actuel, faut-il continuer à remplir encore et toujours les prisons ? Faudra-t-il, pour financer ce système, lever un nouvel impôt ? En outre, eu égard à l’importance de la récidive après un passage en prison, est-il opportun de s’obstiner à recourir à l’enfermement systématique ?

Vous avez fait le choix, madame la garde des sceaux, de privilégier la prévention de la récidive, en rétablissant l’individualisation de la peine en fonction de la gravité des faits et de la personnalité de l’auteur de ceux-ci, et de redonner aux magistrats leur pleine liberté d’appréciation.

Pour ce faire, vous nous proposez de supprimer, conformément à l’engagement pris par le Président de la République, les peines planchers, dispositif qui s’est montré inefficace pour contrer la récidive et se trouve à l’origine d’un allongement de la durée des peines et d’un accroissement de la surpopulation pénale. Nous disposons d’un recul suffisant, de sept années, pour apprécier cette inefficacité.

Le texte que vous nous présentez aujourd’hui prévoit également d’enrichir l’arsenal répressif mis à la disposition des juges, en créant une nouvelle peine en milieu ouvert. La contrainte pénale consiste à imposer, sous le contrôle du juge de l’application des peines, le respect d’obligations et d’interdictions. Elle exigera un engagement du détenu, à qui il incombera, par exemple, de trouver un emploi, un hébergement, ou encore de rembourser ses victimes.

Ces mesures s’inscrivent donc dans une démarche de prévention de la récidive en favorisant la réinsertion. Le Gouvernement ne souhaite pas remettre tous les délinquants en liberté, comme cela a pu être dit. Tout délit mérite une sanction, mais cette dernière doit être utile et garantir la réinsertion du condamné dans la société à sa sortie.

Ce faux procès en laxisme qui est fait depuis toujours à la gauche dans ce pays est ridicule et dangereux.

Les arguments avancés contre cette réforme ont oscillé entre mises en cause contradictoires, invoquant le peu de changements que l’application de celle-ci apportera ou dénonçant, au contraire, une augmentation de la délinquance, indignations feintes, prédictions fantasmatiques d’une hausse de la délinquance et accusations injustes de vouloir vider les prisons. Je souhaite véritablement que les débats qui auront lieu dans cet hémicycle ne nous opposent pas de cette façon stérile et caricaturale.

La commission des lois, par la voix de son rapporteur, Jean-Pierre Michel, dont je salue l’excellent travail, a procédé à des améliorations intéressantes du texte, qui vous ont été présentées hier de manière détaillée. Néanmoins, je souhaiterais revenir rapidement sur certaines d’entre elles.

J’évoquerai, tout d’abord, la suppression de la rétention de sûreté.

La rétention de sûreté, qui permet de retenir en fin de peine des condamnés considérés comme dangereux et dont les bases juridiques sont jugées « hasardeuses et incertaines » par le contrôleur général des lieux de privation de liberté, ne concerne, à ce jour, que quatre personnes. Cette mesure n’est pas faite pour remplacer l’internement en hôpital psychiatrique. Les détenus concernés ont besoin de soins, que la prison n’est pas en mesure de dispenser.

Je pense, ensuite, aux tribunaux correctionnels pour mineurs, créés par la loi du 10 août 2011 et ayant vocation à juger les mineurs récidivistes âgés de plus de 16 ans au moment de la commission de faits correctionnels punis de cinq ans d’emprisonnement. Ces tribunaux dérogent au principe de la spécialisation des juridictions pour mineurs et se sont révélés, dans la pratique, inutiles, coûteux et chronophages.

Quant au fait que la contrainte pénale soit prononcée à titre principal pour une série de délits punis de courtes peines d’emprisonnement n’impliquant pas de violences aux personnes, Alain Bauer, professeur de criminologie entendu par la commission des lois, nous a fait savoir que l’Allemagne a supprimé de son code pénal la peine de prison pour la quasi-totalité des délits : aujourd’hui, seules 20 % des infractions, contre 60 % en France, y donnent lieu à un emprisonnement.

Le dernier point sur lequel il me semble utile d’insister concerne l’intégration dans le texte des dispositions contenues dans la proposition de loi de nos collègues Jean-René Lecerf, Gilbert Barbier et Christiane Demontès relative à l’atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d’un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, qui avait été adoptée, en 2011, à l’unanimité par le Sénat.

En conclusion, je tiens à rappeler que ce projet de loi est l’aboutissement d’une large concertation avec les acteurs du monde judiciaire et pénitentiaire et la société civile, ayant débuté avec la conférence de consensus que vous avez bien voulu mettre en place, madame la garde des sceaux. Il consacre une philosophie de la politique pénale qui tranche avec celle que nous avons connue pendant dix ans, en donnant enfin aux tribunaux correctionnels et à la défense les moyens d’assurer une véritable individualisation des peines. Nous espérons néanmoins voir évoluer le texte dans le sens indiqué par le rapporteur de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC, du groupe écologiste et du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, dans un contexte de surpopulation carcérale chronique, et alors que le taux d’incarcération se rapproche de son niveau de la fin du XIX^e siècle – en dépit du cortège de mesures prises, malheureusement insuffisamment cohérentes ou trop factuelles –, la nécessité d’une réforme de fond de notre système pénal s’est imposée.

Je veux saluer, comme les orateurs précédents, la constitution d’une conférence de consensus, présidée par Nicole Maestracci. Cette méthode a permis une large confrontation d’idées entre acteurs de sensibilités différentes, appartenant au monde judiciaire ou à la société civile.

Je veux aussi saluer le talent du Gouvernement, de l’Assemblée nationale et, aujourd’hui, du Sénat, leur souci de retour à meilleure justice et à davantage de pragmatisme. Je rends en particulier hommage à M. le rapporteur de la commission des lois pour le remarquable travail qu’il a accompli.

Le projet de loi que nous examinons est un texte abouti, qui s’inscrit dans le prolongement de la démarche engagée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, visant à redonner sens à la sanction pénale, mais trop souvent dénaturée par les lois suivantes.

Nous sommes d’ailleurs nombreux, dans cet hémicycle, à nous féliciter du nouvel intitulé de ce projet de loi, qui recouvre la sanction pénale dans toutes ses dimensions et toutes ses composantes respectueuses de la dignité du condamné.

Cela a été rappelé, le projet de loi se structure en une trilogie : renforcement de l’individualisation des peines ; création d’une nouvelle peine de milieu ouvert, la contrainte pénale ; promotion de mesures d’exécution des peines permettant de lutter contre la récidive.

La redéfinition de la peine dit clairement les deux objectifs à atteindre : sanctionner le condamné, mais aussi favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion dans notre société. Ce second objectif était et est encore trop souvent perdu de vue, les centres de détention et les maisons d’arrêt étant devenus trop souvent des lieux de désocialisation.

Comme le soulignait le magistrat Serge Portelli en 2010, « juger, c’est juger autant l’homme que l’acte. L’individualisation des peines n’est pas une lubie ou un rêve laxiste, c’est une exigence morale, juridique et politique. C’est la condition absolue de l’efficacité d’une peine et la règle première de la lutte contre la récidive. »

Sans détailler plus avant ce dispositif, je veux saluer l’introduction de la mesure relative à l’atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d’un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits. Nous avons été nombreux à souligner à cette tribune, madame le garde des sceaux, combien l’article 7 quinquies A, qui reprend une proposition de loi adoptée à l’unanimité par le Sénat le 25 janvier 2011, est bienvenu.

S’agissant de la contrainte pénale, elle peut être une peine alternative à la prison, sous réserve que les moyens de suivi soient réellement renforcés par rapport à ce qu’ils sont aujourd’hui.

Il en va de même de la prévention de la récidive, qui fait du condamné l’acteur de son propre destin. Le projet de loi que nous examinons met le condamné en situation d’être responsable de sa propre sortie – non pas une sortie « sèche », mais une sortie accompagnée d’une réinsertion véritable –, sans pour autant méconnaître la place qui revient aux victimes dans le cadre d’une opportune justice « restaurative ».

Madame la garde des sceaux, je veux croire à l’intérêt de ce texte, et même à ses avancées, comme j’avais cru à celui de la loi pénitentiaire de 2009.

Toutefois, vous ne pouvez l’ignorer, la réussite de cette réforme implique que les trois conditions suivantes soient réunies.

Premièrement, il faut accroître les moyens mis à disposition des services judiciaires : à cet égard, la création de 1 000 emplois, dont 400 dès cette année, dans le corps des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation est un bon signe.

Deuxièmement, il convient de moderniser la probation française par le développement de la recherche et de la formation en criminologie et par l’intensification des relations avec les travailleurs sociaux.

Enfin, troisièmement, il importe de prendre en compte, chez les détenus, les problèmes de santé et d’addiction sous toutes leurs formes, et pas seulement la forme médicamenteuse.

Il faudra de l’énergie, de la détermination et de la constance pour remplir ces conditions. Je sais, madame la garde des sceaux, votre pugnacité et votre inébranlable détermination. Avec les membres de mon groupe, je n’aurai aucune hésitation à voter ce projet de loi, garant de notre contrat social et de notre pacte républicain. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Charon.

M. Philippe Bas. Bravo !

M. Pierre Charon. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous abordons aujourd’hui la discussion d’un projet de loi dont l’examen aurait pu être l’occasion de réfléchir à l’élaboration d’une politique pénale plus ambitieuse, pour répondre aux besoins et aux enjeux d’une justice pour tous, et comprise par tous.

Annoncée, puis reportée – élections municipales à hauts risques obligent ! –, attendue, contestée même au sein du Gouvernement – comme en témoignent les missives adressées en juillet 2013 par le ministre de l’intérieur au Président de la République pour l’alerter sur un projet qui reposait, selon ses termes, sur un socle à la légitimité fragile, la conférence de consensus, et sur le fait que les conclusions du « jury » avaient été l’objet de fortes réserves au sein même de la magistrature –, cette réforme semble avant tout dictée par l’antisarkozysme, qui demeure décidément le principal moteur de la majorité (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.), comme en attestent les dangereux amendements adoptés par la commission des lois de notre assemblée, tendant par exemple à la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs récidivistes ou à celle de la rétention de sûreté.

Circonstance aggravante, une réforme de cette nature n’aurait jamais dû être examinée en procédure accélérée, au préjudice des droits du Parlement et d’un débat serein et constructif pour l’avenir de notre société.

Premier constat, les Français expriment une volonté très nette de protection et de fermeté : 72 % d’entre eux demandent une plus grande sévérité à l’égard des récidivistes et une limitation des remises en liberté. Force est de constater que ce texte ne sera pas de nature à les rassurer, puisqu’il va exactement à l’encontre de leurs attentes !

Vous avez la conviction erronée que l’on incarcère trop en France, que la prison est l’école du crime et qu’il faut, pour ces motifs, prendre des dispositions pour empêcher à tout prix le recours à l’emprisonnement.

Personne ne souhaite que l’on enferme en prison des personnes qui n’ont rien à y faire, mais il y a aussi des personnes qui devraient y être et qui n’y sont pas, ou qui ne sont pas condamnées. (Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste.)

Plusieurs sénateurs du groupe socialiste. C’est bien vrai !

M. Pierre Charon. Par ailleurs, l’idée selon laquelle c’est la prison qui crée la récidive est fausse et caricaturale ; c’est bien la récidive qui conduit en prison.

Comme le soulignait Isabelle Gorce, la directrice de l’administration pénitentiaire que vous avez nommée, madame la ministre, « les courtes peines posent des problèmes complexes. Beaucoup, en maison d’arrêt, ont déjà été condamnés à des peines en milieu ouvert, et c’est donc à la suite d’échecs successifs qu’ils finissent par être condamnés à une petite peine d’emprisonnement. » Il vaudrait donc mieux réformer et encadrer les alternatives à la détention.

Vous multipliez les erreurs d’analyse, comme le démontrent les statistiques pénales du Conseil de l’Europe publiées récemment. En réalité, la vraie question, que vous escamotez de manière purement idéologique, c’est celle du dimensionnement du parc immobilier pénitentiaire. Vous préférez vider les prisons pour faire de la place, plutôt que de revoir ce dimensionnement en y consacrant les crédits nécessaires. Notre pays a besoin de 100 000 places de prison, or il n’en compte que 57 500.

Vous avez abandonné le projet, nécessaire mais timide, de l’ancienne majorité, qui prévoyait la construction de 24 000 places de prison, effort indispensable pour nous mettre en conformité avec les normes européennes et pouvoir faire exécuter effectivement les peines d’emprisonnement. Pour les deux années à venir, 2 000 places seulement sont budgétées.

En réalité, ce texte est une succession de dispositions inquiétantes.

Tout d’abord, la suppression des peines planchers pour les délinquants récidivistes relève d’une posture idéologique et constitue un signal de laxisme à l’égard des récidivistes.

Ensuite, la création de la contrainte pénale, cette nouvelle peine qui est en fait une liberté encadrée, permettra d’éviter un peu plus encore l’incarcération.

La dernière version du dispositif, des plus extrémistes, élaborée par la commission des lois institue une peine autonome, que les juges n’auront plus la latitude d’appliquer ou non et qui se substituera purement et simplement à la prison en cas de vol, de recel de vol, de filouterie, de dégradations, d’usage de stupéfiants, de délit de fuite et de certains délits routiers.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Vous voulez mettre tout le monde en prison ?

M. Pierre Charon. Vous souhaitiez donner de la place à l’aménagement de la peine, mais vous ne semblez plus maîtriser la voie que vous avez ouverte, madame la ministre, tant les plus jusqu’au-boutistes des vôtres vous donnent du fil à retordre !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est complètement excessif !

M. Pierre Charon. Demandez donc son avis à M. Valls, vous verrez !

Il est également proposé d’ajouter, dans la panoplie, une possibilité d’ajournement aux fins d’investigation sur la personnalité ou la situation de l’intéressé, dont la principale conséquence sera l’augmentation du nombre des peines inexécutées.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Il y en a déjà 100 000 !

M. Pierre Charon. Il y a aussi la procédure d’examen automatique de tous les dossiers des détenus pour les libérer aux deux tiers de leur peine – en réalité à la moitié, du fait des crédits de réduction de peine.

Ce sont là autant de signaux dangereux. Ne vaudrait-il pas mieux s’attacher à réduire les délais d’exécution des décisions de justice ? Plus d’un tiers des peines de prison ferme ne sont pas exécutées plus de sept mois après leur prononcé,…

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Voilà, c’est cela le problème !

M. Pierre Charon. … et 25 % d’entre elles ne le sont pas après un an. Pour que la peine soit dissuasive, elle doit être effective !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Que proposez-vous ?

M. Pierre Charon. Il faut assortir votre réforme de moyens qui soient à la hauteur des enjeux, bannir toute disposition faisant prospérer l’impunité,…

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Évidemment !

M. Pierre Charon. … assurer la sécurité des personnes et des biens dans notre pays. Sans cela, nous ne pourrons voter le projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est excessif et extrémiste !

M. le président. La parole est à Mme Catherine Tasca. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)