Séance du 6 novembre 2014

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.

M. Vincent Capo-Canellas. Je souhaitais rassurer Jean-Pierre Caffet, que j’ai écouté comme toujours avec plaisir, sur la question du calendrier. Il y a le temps de la stratégie, c’est celui de ce projet de loi de programmation des finances publiques ; il y a le temps de la mise en œuvre, c’est celui dont il sera question lors du débat budgétaire. Nous pourrons alors discuter sereinement des amendements tendant à baisser la dépense publique, non pas par simple posture philosophique, mais parce que nous pensons que cette baisse est inévitable : si le pays ne réduit pas sa dépense, il ne fait pas reculer son déficit ; il risque donc, à terme, de se heurter au mur de la dette, d’être pris dans une tenaille d’où il ne pourra se sortir.

Nous le savons, si nous ne réduisons pas la dépense publique, nous devrons nous adresser aux marchés et donc faire face au risque potentiel de remontée des taux.

Nous avons été quelques-uns à le souligner lors de la discussion générale, la situation objective de notre pays dépend d’événements et d’éléments totalement extérieurs. Certains pays ont déjà fait des réformes ; ils ont, par conséquent, moins besoin que nous de faire appel aux marchés. La France est donc actuellement relativement intéressante pour certains fonds qui ont besoin de placer leurs liquidités. Mais tout cela n’a qu’un temps ! Et cela nous met dans une situation d’extrême fragilité, surtout si ces fonds sont placés dans une optique spéculative. Or nos travaux en commission des finances ont montré la très grande sensibilité de notre pays à une éventuelle remontée des taux.

Il faut donc traiter ce problème, ce qui implique de donner des signaux, en montrant que nos fondamentaux économiques s’améliorent, et de baisser le niveau de la dette. De ce point de vue, nous pensons que la trajectoire budgétaire que vous avez retenue est trop optimiste, monsieur le secrétaire d’État.

Naturellement, la question du réglage, soulevée à juste titre par Jean-Pierre Caffet, se pose aussi. Mais chaque gouvernement européen doit y faire face. Elle requiert d’opérer des choix entre le court terme et le moyen terme. Le risque est évidemment d’être confronté à un effet récessif de court terme, qu’il s’agit donc d’anticiper, d’évaluer et de traiter. En revanche, on sait très bien que, si rien n’est fait à court terme, le mur se rapprochera de nous à moyen terme.

Dans cette perspective, nous avons le sentiment que le réglage proposé par le Gouvernement n’est pas le bon, tout simplement parce qu’il fait la part belle au court terme, sans préparer l’avenir.

La difficulté est de s’adapter à cette réalité et de trouver le réglage qui permettra de faire des économies aujourd’hui sans trop affecter l’activité, pour préparer la croissance de demain.

Un élément de fond nous sépare, chers collègues socialistes : nous pensons, nous, que la politique que vous menez ne nous permettra pas de prendre le train de la croissance. C’est la double peine : non seulement les déficits vont augmenter, mais surtout nous ne créons pas les conditions de la croissance !

Je ne reviendrai pas sur ce qui vient d’être fort bien dit par différents orateurs ; j’évoquerai seulement les réformes structurelles, qu’il faut mener même si c’est difficile. Mais le pays, je le crois, peut entendre la voix de la responsabilité : faire des efforts aujourd’hui pour que cela aille mieux demain.

Nous avons collectivement conscience qu’il n’y a pas eu assez d’efforts faits dans le passé, au cours d’exercices budgétaires dans lesquels nous avons aussi une part de responsabilité. Il s’agit désormais de regarder devant nous, et de créer les conditions pour qu’un consensus réaliste se dégage.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Mme Nicole Bricq. Philippe Dallier a évoqué la perspective d’une remontée des taux d’intérêt. Ce n’est pas la peine de se faire peur ! On le sait, la peur n’évite pas le danger. Elle peut même, parfois, paralyser l’action.

Il est juste de dire que la Fed a arrêté de faire tourner la « planche à billets ». Néanmoins, la présidente de la Fed, Mme Janet Yellen, le fait prudemment. Les États-Unis n’ont en effet aucun intérêt à ce que l’Europe, et particulièrement la deuxième puissance économique du continent, la France, aillent mal. Les premiers partenaires de l’Europe, ce sont les États-Unis, et les entreprises américaines investissent dans l’appareil productif français assez massivement, il faut le savoir. Elles n’ont donc aucun intérêt, d’un point de vue économique, à ce que la France soit victime d’une remontée brutale des taux. La politique de moindre création de liquidités menée par la Fed est donc relativement prudente et tient compte de cet aspect macroéconomique.

Je voudrais aussi vous faire remarquer, chers collègues, que le projet de loi de finances pour 2015, présenté le 1^er octobre dernier, reposait sur des hypothèses d’évolution des taux élaborées en septembre. On prévoyait alors que les émissions d’OAT – obligations assimilables du Trésor – à dix ans se feraient à un taux de 1,90 % à la fin de l’année 2014 et de 2,40 % à la fin de l’année 2015. Compte tenu de la baisse des taux depuis le mois de septembre, le scénario a été révisé. C’est celui dont tient désormais compte le projet de loi de finances, avec un taux à dix ans de 1,50 % à la fin 2014 et de 2 % à la fin 2015, ce qui reste tout de même très prudent.

Ces observations me donnent l’occasion de saluer la manière dont l’Agence France Trésor gère la dette du pays. Vous aurez noté que, au 30 septembre 2014 – c’est le dernier chiffre dont nous disposons –, l’Agence France Trésor a continué à préfinancer, dans le cadre de la gestion active de la dette, les deux prochains programmes d’émission en réalisant 25,7 milliards d’euros de rachat de dettes arrivant à maturité en 2015 et 2016. L’année 2015 est en effet une « grosse » année en ce qu’elle va voir arriver à maturité les nombreux emprunts contractés à sept ans au moment de la crise, en 2008.

Il faut donc saluer ce travail de rachat par anticipation, qui nous permet de nous prémunir contre la hausse des taux.

Aussi, mes chers collègues, je le répète, il est inutile de se faire peur. Nous savons bien qu’un problème de confiance se pose avec les acteurs économiques, les entreprises, mais aussi les ménages. Il convient de ne paralyser l’action ni des unes ni des autres. Faisons confiance à la confiance !

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour explication de vote.

Mme Éliane Assassi. Même si Thierry Foucaud a déjà développé notre analyse lors de la discussion générale, je tiens à expliciter ce qui justifiera le vote des élus du groupe CRC sur les amendements présentés par le Gouvernement.

J’ai été très attentive aux diverses interventions de cet après-midi. En fait, on nous propose de choisir entre le pire et le moins pire ! La situation vécue par le peuple français est difficile, elle est source de souffrances comme il en a rarement subi depuis plusieurs décennies. Or j’ai le sentiment que les sénateurs de l’UMP, de l’UDI-UC ou du groupe socialiste, de manière assez extraordinaire, sont tous d’accord pour imposer une cure d’austérité à notre pays, à la grande majorité des Français ; ils sont d’accord pour leur demander des efforts et des sacrifices sous prétexte de réduire la dette et les déficits, lesquels s’amplifient en même temps que les mesures d’austérité s’alourdissent. Vous comprendrez, mes chers collègues, que nous ne puissions adhérer à une telle démarche !

J’attends avec impatience l’intervention du Président de la République de ce soir. Pour tout vous dire, j’ai des doutes ; d’ailleurs, je ne crois pas être la seule à en avoir ! (Rires et exclamations sur les travées de l’UMP.)

M. Philippe Dallier. Cela nous surprend !

Mme Éliane Assassi. Personnellement, j’ai beaucoup de respect pour la fonction de Président de la République et je fais partie de ceux qui ont voté pour François Hollande en mai 2012. Je nourris toujours quelques espoirs, même si je suis bien obligée de constater que, jusqu’à présent, ils ont été déçus. (M. Alain Gournac s’exclame.) Mais sait-on jamais ?

En conclusion, je dirai que nous ne pouvons être d’accord ni avec ce que proposent l’UMP et l’UDI-UC ni avec ce que proposent nos collègues du groupe socialiste.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 22.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 1^er demeure supprimé.

Chapitre I^er

Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

Mme la présidente. L’amendement n° 23, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné au b du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est fixé à - 0,4 % du produit intérieur brut potentiel.

Le solde structurel correspondant à l’objectif à moyen terme mentionné au premier alinéa est atteint en 2019.

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, décrits dans le rapport mentionné à l’article 1^er de la présente loi, l’évolution du solde structurel des administrations publiques, défini à l’annexe 4 au rapport annexé à la présente loi, s’établit comme suit :

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 2 demeure supprimé.

Article 3

Mme la présidente. L’amendement n° 24, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Article 3

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2 :

1° L’évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel, et de la dette publique s’établit comme suit :

;

2° L’évolution du solde public effectif, décliné par sous-secteur des administrations publiques, s’établit comme suit :

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 3 demeure supprimé.

Article 4

Mme la présidente. L’amendement n° 25, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 4 demeure supprimé.

Article 5

Mme la présidente. L’amendement n° 26, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires s’établissent comme suit :

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 5 demeure supprimé.

Article 6

I. – Lorsque des écarts importants, au sens de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, sont constatés entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 de la présente loi, le Gouvernement, conformément à ses engagements tels qu’ils résultent du traité mentionné à l’article 1^er :

1° Explique les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces écarts sont appréciés dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent défini dans le rapport mentionné à l’article 1^er ;

2° Propose des mesures de correction dans le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Ces mesures de correction permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel décrite à l’article 2 de la présente loi dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés. Elles portent sur l’ensemble des administrations publiques.

II. – Les obligations prévues au 2° du I du présent article ne s’appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts constatés, définies au b du 3 de l’article 3 du traité mentionné à l’article 1er.

III. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l’examen du prochain projet de loi de finances de l’année.

IV. – Il est instauré une conférence des finances publiques associant les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Elle se réunit en cas de constatation d’un écart important au sens du I, et au moins une fois par an.

La conférence des finances publiques élabore un diagnostic sur la situation des finances publiques et apprécie les conditions requises pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques. À cet effet, elle évalue notamment la contribution des différentes administrations publiques requise pour assurer le respect de cette trajectoire et peut formuler toute recommandation permettant d’assurer l’atteinte de l’objectif de moyen terme.

Un décret détermine la composition et les modalités de fonctionnement de cette conférence.

Mme la présidente. L’amendement n° 1, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. On ne peut pas dire que le mécanisme de correction ait eu un effet extraordinaire jusqu’à maintenant, mais de là à le supprimer purement et simplement… Il contribue tout de même à la discipline des finances publiques.

La commission ne peut donc qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 6.

(L’article 6 est adopté.)

Chapitre II

L’évolution des dépenses publiques sur la période 2014-2017

Articles 7

Mme la présidente. L’amendement n° 27, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques s’établissent comme suit :

Taux de croissance des dépenses publiques en valeur, hors crédit d’impôt

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 7 demeure supprimé.

Article 8

Mme la présidente. L’amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général de l’État, hors remboursements et dégrèvements, des prélèvements sur recettes et des plafonds des impositions de toutes natures mentionnées au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 dans sa rédaction issue de la loi n° … du … de finances pour 2015, ne peut, à périmètre constant, excéder 372,95 milliards d’euros pour chacune des années 2015, 2016 et 2017, en euros constants de 2014. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d’évolution des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances de l’année pour chacune des années 2015 à 2017.

II. – Hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », cet agrégat, exprimé en euros courants, est au plus égal, à 282,81 Md€ en 2015, 280,65 Md€ en 2016 et 275,48 Md€ en 2017.

Cet amendement a déjà été défendu et la commission a fait part de son avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 8 demeure supprimé.

Article 9

Le plafond global des autorisations d’emplois de l’État et de ses opérateurs, mentionné aux articles 36 et 37 de la loi n° … du … de finances pour 2015, ne peut augmenter sur la période de programmation.

Mme la présidente. L'amendement n° 2, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Comme vous le savez, nous sommes, pour notre part, convaincus des vertus du service public et de son caractère déterminant quant aux performances économiques de notre pays. Selon nous, le lien entre dégradation de la qualité du service public et atonie de la croissance est indiscutable, notamment parce que l’existence de services publics de qualité permet de réduire le nombre de personnes privées d’emploi.

À cet égard, on peut notamment songer aux jeunes qui, après leur réussite à un concours, intègrent la fonction publique et se mettent ainsi au service de tous. Le plafonnement des effectifs de la fonction publique, sans réflexion sur les missions et métiers du secteur public, est donc une mesure à la fois antiéconomique et antisociale.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. La commission, qui souhaite mettre fin au dogme de la stabilisation des effectifs, a modifié légèrement la rédaction du Gouvernement, en remplaçant le terme « stabilisé » par les mots « ne peut augmenter », ce qui permet au Gouvernement de diminuer les effectifs.

Bien entendu, dans le droit-fil de cette rédaction, nous ne pouvons qu’être défavorables à l’amendement qui vient d’être défendu. Nous aurons l’occasion de nous exprimer longuement sur la question des effectifs, qui fait l’objet d’un désaccord entre nous, au cours de l’examen du projet de loi de finances, puisque les groupes de la majorité sénatoriale devraient proposer des réductions d’effectifs.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, qui vise à supprimer l’article 9, lequel prévoit, comme cela a été rappelé à l’instant, la stabilité du plafond des autorisations d’emplois de l’État et ses opérateurs.

Afin de respecter l’engagement visant à stabiliser ces effectifs, les créations d’emplois dans les secteurs prioritaires que j’ai rappelés tout à l’heure – l’éducation, la justice, la sécurité, l’emploi – sont compensées par des réductions d’effectifs dans d’autres secteurs.

Je rappelle que le Gouvernement a mis en œuvre une véritable politique de lutte contre le chômage des jeunes, qui se traduit par plusieurs dispositifs applicables à la fonction publique.

Je profite de la présentation de cet avis pour revenir sur les propos de Jean-Pierre Caffet, qui a fort justement rappelé l’effet récessif que ne manquerait pas d’avoir, dans de nombreux domaines, une réduction des emplois de la fonction publique. Les agents de la fonction publique, ce sont autant de personnes qui perçoivent un salaire et qui consomment. Or, en écoutant certaines interventions des membres de la majorité sénatoriale, on a l’impression que le fonctionnaire devient le trou noir dans lequel l’État engloutirait l’ensemble des impôts versés par les Français ! Il faut, à un moment donné, réfléchir deux minutes.

Non seulement vous ne dites pas quels emplois vous voulez supprimer – nous saurons bientôt, quand viendra la saison 2 (Sourires.), si cela concerne les policiers, les infirmières ou les aides-soignantes –,…

M. Vincent Delahaye. Des enseignants !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. … mais vous oubliez aussi qu’un fonctionnaire est un salarié qui fournit un travail. Supprimer son poste, c’est potentiellement créer, toutes choses égales par ailleurs, un chômeur de plus. Et, je le répète, la rémunération d’un fonctionnaire sert en général à faire vivre une famille, qui dépense de l’argent.

Le pur investissement n’est pas l’unique facteur de stabilisation économique. D’ailleurs, en France, mesdames, messieurs les sénateurs, la consommation des ménages contribue de manière importante au soutien de l’activité économique, plus que dans d’autres pays, toutes les études le montrent. Nous aurons évidemment l’occasion de revenir sur ce débat.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 19, présenté par M. Delahaye, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

ne peut augmenter sur la période de programmation

par les mots :

diminue de 47 600 équivalents temps plein travaillé par an sur la période de programmation

La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Cet amendement concerne également le plafond des autorisations d’emplois dans la fonction publique.

Si l’embauche de fonctionnaires était un facteur de croissance, cela se saurait ! Du reste, nous aurions sans aucun doute une croissance bien supérieure à celle de tous les autres pays européens !

Les fonctionnaires sont payés par les impôts et les taxes. Le fait d’en recruter induit donc forcément une augmentation des charges supportées par l’ensemble des acteurs économiques. Or, aujourd'hui, ces acteurs n’en peuvent plus !

Par ailleurs, il faut le savoir, certains investisseurs étrangers donnent désormais la consigne de ne pas venir en France. Une telle situation devient dramatique pour notre pays.

Selon moi, les efforts à fournir concernant les effectifs doivent être bien plus importants que ceux qui nous sont proposés aujourd'hui. Une stabilisation n’est pas suffisante. C’est tout l’enjeu de cet amendement, qui vise à réduire le plafond des autorisations d’emplois, lequel doit progresser au même rythme que celui qui a été observé entre la loi de finances initiale de 2008 et celle de 2013. Ce rythme correspond à une diminution moyenne de 47 600 équivalents temps plein par an.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. La commission a demandé le retrait de cet amendement bien qu’il n’existe aucun désaccord de fond sur l’idée de stabilité ou même de diminution des effectifs de la fonction publique. Simplement, je crois que Vincent Delahaye est très impatient d’aborder le projet de loi de finances initiale pour 2015. Nous proposerons, je le lui annonce d’ores et déjà, des réductions d’effectifs – nous verrons lesquels – dans ce cadre.

À ce stade, il paraît difficile de retenir un objectif chiffré. En effet, dans la mesure où nous sommes en désaccord avec le Gouvernement sur la trajectoire et où nous cherchons à le libérer du dogme de la stabilisation des effectifs, nous n’allons pas nous imposer un carcan. Peut-être irons-nous d’ailleurs au-delà des réductions proposées par Vincent Delahaye.

Mes chers collègues, ne soyez pas impatients, ce débat nous occupera bientôt. Dans les prochaines semaines, vous ne serez pas déçus ! Rendez-vous le 20 novembre.