articles 1er A à 5
M. le président. Sur les articles 1er A à 5, je ne suis saisi d’aucun amendement.
Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...
Le vote est réservé.
article 5 bis
M. le président. Sur l’article 5 bis, je suis saisi d’un amendement n° 1, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois, accepté par le Gouvernement et ainsi libellé :
Alinéas 16 et 20
Remplacer les mots :
de 1 %
par les mots :
, dont le taux ne peut être inférieur à 1 %,
La parole est à M. le rapporteur.
M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Cet amendement vise à harmoniser les dispositions relatives au financement du droit individuel à la formation des élus applicables à la Guyane et à la Martinique avec les dispositions applicables en métropole.
M. le président. Sur les articles 6 à 8, je ne suis saisi d’aucun amendement.
Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...
Le vote est réservé.
Vote sur l’ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.
M. Pierre-Yves Collombat. J’ai bien conscience d’être minoritaire – puisqu’on a tenté de m’ensevelir sous les flots du réalisme ! –, mais je voudrais revenir sur un certain nombre de points pour expliquer notre position, qui peut paraître un peu paradoxale.
Je rappelle tout d'abord que le statut de l’élu n’est une nécessité que pour les élus des petites collectivités. C’est ce qui explique la rapidité très relative avec laquelle on essaie de le mettre en place… Si le problème concernait les grandes collectivités, il serait réglé depuis longtemps !
On me reproche de faire une fixation sur le statut de l’élu. Qu’est qu’un statut ? C’est l’ensemble des garanties et obligations qui s’attachent à un groupe en raison de ses spécificités. Or ce qui fait la spécificité de l’élu local, c’est qu’il a été élu par ses concitoyens pour gérer des affaires publiques en leur nom et dans l’intérêt général ; tout le reste en découle.
Cependant, on ne tient actuellement aucun compte de cette spécificité dans l’interprétation du code pénal. Actuellement, le fait d’être un élu constitue même une circonstance aggravante !
La proposition de loi résout un problème en matière d’interprétation du droit social. Mais pourquoi faut-il prendre la peine de préciser que l’indemnité représentative de frais de mandat n’entre pas dans le calcul du revenu qui donne droit à des prestations comme le RSA ?
J’ai un peu envie de rire quand notre collègue distingue quatorze mesures : une partie de ces mesures vise à pallier des aberrations dues à l’absence d’un statut de l’élu ! À ce compte-là, on pourrait en voter beaucoup et pendant longtemps des propositions de loi de ce genre !
Par ailleurs, on ne peut pas séparer totalement l’examen d’un texte de son contexte. Or le contexte de cette proposition de loi, c’est celui de l’offensive anti-élus menée obstinément depuis plusieurs années. À laquelle s’ajoute l’offensive contre les petites communes : voyez le projet de loi NOTRe tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale !
Mme Cécile Cukierman. C’est la fin des communes !
M. Pierre-Yves Collombat. Si j’avais le temps, je vous dresserais la liste des dispositions qui illustrent cette offensive. Il n’y aura bientôt plus de communes !
Il arrive un moment où le symbole – et l’exercice de mortification qui nous est proposé à travers la charte de l’élu local en est un – compte plus que le concret.
Le concret, parlons-en : la proposition de loi ne comporte que quelques mesures importantes ; la plupart sont vraiment microscopiques !
En résumé, le dilemme est le suivant : faut-il accepter de renoncer au droit d’aînesse, c'est-à-dire au statut des élus, au profit du plat de lentilles qui nous est proposé ? Vous connaissez ma réponse.
Contrairement à ce qu’ont affirmé tous les autres orateurs, je pense qu’il existera un jour un statut de l’élu : celui que prévoyait déjà le rapport du sénateur Marcel Debarge en 1982, à une époque où les socialistes et la gauche entendaient « changer la vie ».
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Nous voterons naturellement cette proposition de loi. Le statut de l’élu se construit à petits pas, mais il vaut mieux des petits pas que pas de pas du tout.
J’ai beaucoup moins d’expérience que certains d’entre vous, mais je me souviens que, en 2000, le Sénat a voté un excellent statut de l’élu, proposé par Jean-Paul Delevoye. Ce statut était complet, parfait même ; il ne se heurtait à aucune difficulté telle que la fusion de communes au sein de communes nouvelles. Et il comportait toutes les dispositions que nous nous apprêtons à voter.
Je rejoins les propos de Jean-Jacques Hyest : la réforme constitutionnelle a permis l’avancée que représente cette proposition de loi. Il n’en est pas moins fort dommage que le texte de Jean-Paul Delevoye n’ait jamais été examiné par l’Assemblée nationale.
Le Sénat travaille à la construction d’un statut de l’élu et, encore une fois, mieux vaut une petite avancée que pas d’avancée du tout.
Néanmoins, il reste beaucoup à faire pour motiver nos concitoyens afin qu’ils continuent à s’engager tant dans les communes traditionnelles que dans les communes nouvelles que nous sommes en train de leur « fabriquer », d’autant qu’on souhaite voir leur mode de fonctionnement évoluer encore.
Il va falloir que nous développions des arguments extrêmement pédagogiques pour garder ce tissu d’élus locaux qui fait la caractéristique de notre pays… en même temps que notre corps électoral.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite revenir sur ce qu’a dit notre collègue René Vandierendonck à la fin de son propos, s’agissant de la formation des élus locaux.
À l’occasion de la discussion du texte qui est devenu la loi du 3 février 1992, j’avais pris position pour que les formations destinées aux élus ne fussent pas mises en œuvre par les partis ou par des organismes qui leur étaient liés. J’avais proposé qu’elles fussent réalisées par des organismes publics, tels que des universités et des GRETA, ou par des organismes agréés. Si l’on réfléchit, il apparaît qu’une telle solution permettrait d’éviter un certain nombre de dérives.
Malheureusement, à l’époque, je n’avais pas été suivi, les représentants des partis, dans leur grande diversité, trouvant judicieux que ceux-ci exercent cette responsabilité.
Enfin, je tiens à dire que j’ai été frappé par le culte du minimalisme qui s’est manifesté dans certaines interventions, et je veux ainsi répondre notamment à mon ami Pierre-Yves Collombat. J’aime beaucoup Micromégas, surtout en cette année où l’on célèbre à juste titre Voltaire. Mais enfin, il n’est pas juste de dire qu’il n’y a dans ce texte que de « petits pas », de « petites mesures », voire des « mesures microscopiques ».
Mes chers collègues, depuis la loi du 3 février 1992, je n’ai pas le souvenir d’un texte de loi qui comporte autant d’avancées concrètes,…
M. Pierre-Yves Collombat. La loi sur la démocratie de proximité, c’était quand même autre chose !
M. Jean-Pierre Sueur. … qu’il s’agisse des indemnités, de la formation ou des facilités données pour concilier la vie professionnelle, notamment dans le secteur privé, et les mandats électifs.
Nous voterons donc ce texte avec enthousiasme.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je comprends à certains égards la colère de notre collègue Pierre-Yves Collombat : elle naît d’une accumulation, ces dernières années, de dispositions qui ont, en réalité, conduit à un certain éloignement des élus par rapport à la population.
Il y a eu les grands cantons, les binômes, la volonté de déplacer les compétences de proximité des départements vers les régions, le seuil de 20 000 habitants pour les intercommunalités, l’élection directe envisagée par l’Assemblée nationale pour les délégués communautaires de nos communautés de communes, sans parler d’une certaine suspicion entretenue sur les missions des élus.
Cher collègue Collombat, je le comprends, tout cela crée un contexte justifiant les réactions que vous pouvez avoir.
Toutefois, même dans ce contexte, que je déplore moi aussi, je trouve paradoxal d’aller jusqu’à parler d’« offensive anti-élus », d’« offensive anti-communes rurales » ou d’« exercice de mortification » à propos du texte que nous sommes sur le point d’adopter.
À bien y regarder, celui-ci comprend tout de même des mesures de progrès pour nos élus locaux, ce dont notre assemblée peut se féliciter. Je pense aux avancées en matière de droit à la formation ou d’indemnités pour les maires de communes rurales, mais également à tout ce qui concerne le retour à l’emploi, le temps libéré à l’égard de l’employeur… Tant et si bien que nous prendrions un risque à rejeter, pour des raisons d’humeur, des mesures qui seront très appréciées par la plupart de nos élus, notamment ruraux.
Vous ne considérez pas non plus la charte de l’élu local comme une avancée significative. Évidemment, la République existe depuis longtemps, et l’on n’a pas attendu la charte pour que les élus, comme tous les Français, partagent les valeurs d’honnêteté et de probité qui s’attachent à la citoyenneté dans notre pays. On n’a même pas attendu cette charte, sans portée juridique, pour sanctionner les prises illégales d’intérêts.
Par conséquent, vous avez raison de dire à propos de ce document – pour ma part, je ne le qualifierais pas d’exercice de mortification – que, les choses allant sans dire, il est d’une certaine façon inutile. Nous n’avons certes pas à mettre en forme juridique des propos qui, pour certains d’entre eux, relèvent du café du Commerce.
Cependant, à l’inverse, cette charte, qui nous est fortement suggérée par l’Assemblée nationale, ne dit rien que nous puissions contester sur le fond. Alors, acceptons-la, pour permettre l’adoption de celles des mesures de ce texte qui sont réellement utiles et nécessaires.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par l’amendement accepté par le Gouvernement et précédemment adopté par le Sénat.
(La proposition de loi est adoptée.)
4
Nomination de membres de plusieurs organismes extraparlementaires
M. le président. Je rappelle que la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a proposé des candidatures pour des organismes extraparlementaires.
La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame : Mme Françoise Cartron membre titulaire du conseil d’administration de l’établissement public du musée du quai Branly ; Mme Sylvie Robert membre titulaire de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ; M. Alain Vasselle membre titulaire, M. Jacques-Bernard Magner et Mme Christiane Hummel membres suppléants de l’Observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements d’enseignement ; M. Michel Savin membre titulaire du conseil d’administration de la société Radio France ; Mme Colette Mélot membre titulaire et Mme Corinne Bouchoux membre suppléant du conseil d’administration de l’Institut national de l’audiovisuel ; Mme Catherine Morin-Desailly membre titulaire du conseil d’orientation stratégique de l’Institut français.
5
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
Adoption en procédure d’examen simplifiée d’un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen du projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (projet n° 675 [2013-2014], texte de la commission n° 335, rapport n° 334).
Pour ce projet de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure simplifiée.
projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 15 portant amendement à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
Article unique
Est autorisée la ratification du protocole n° 15 portant amendement à la convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, signé à Strasbourg le 24 juin 2013, et dont le texte est annexé à la présente loi.
M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
(Le projet de loi est adopté.)
6
Exonération fiscale des agents de l’Organisation internationale pour les migrations
Adoption d’un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation internationale pour les migrations portant sur l’exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France (projet n° 581 [2011-2012], texte de la commission n° 310, rapport n° 309).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, le projet de loi qui vous est soumis aujourd’hui a pour objet de ratifier un accord signé en 2010 entre la France et l’Organisation internationale pour les migrations, l’OIM.
La ratification de cet accord permettra notamment de régler une difficulté fiscale complexe relative aux frontaliers qui travaillent au siège de cette organisation qui, créée en 1951 et basée à Genève, avait pour mission première d’aider à la réinstallation des personnes déplacées pendant la Seconde Guerre mondiale.
Aujourd’hui, elle met ses services et son expertise à la disposition des gouvernements afin de promouvoir des migrations ordonnées, dans le respect du droit international et de la dignité humaine. L’OIM compte aujourd’hui 157 États membres et des bureaux dans plus de 150 pays.
Comme vous le savez sans doute, les rémunérations payées par les organisations internationales à leurs agents sont généralement soumises par elles à un impôt interne. En contrepartie, l’État de siège n’a pas le droit de les imposer.
Il s’agit là d’un principe reconnu, qui vise avant tout à assurer l’indépendance de ces fonctionnaires.
Il ne faut pas oublier non plus que les organisations internationales, donc les rémunérations des agents, sont financées par des contributions tant de l’État du siège que de tous les États membres. Dans le cas de l’OIM, cette règle est prévue par un accord de 1954 avec la Suisse.
Toutefois, la situation a été compliquée par le fait qu’une partie des personnels de l’OIM, une soixantaine de personnes, sont des travailleurs frontaliers qui résident en France.
Notre convention fiscale avec la Suisse a longtemps permis de régler cette difficulté : ces rémunérations étaient soumises au seul droit suisse. Cependant, du fait d’un avenant entré en vigueur en 1997, et qui n’avait pas du tout cet objectif, leur imposition est désormais attribuée à la France. Donc, depuis cette date, les rémunérations des fonctionnaires de l’OIM travaillant à Genève et habitant du côté français de la frontière sont imposables par la France, tandis que ceux qui vivent en Suisse restent exonérés.
Au-delà de la question de principe et des bonnes relations entre la France et l’OIM, cette situation crée des difficultés pour les contribuables et les services fiscaux, difficultés liées au cumul de l’impôt français et de l’impôt interne de l’organisation.
L’objet de l’échange de lettres entre la France et l’OIM, signé le 15 octobre 2010, est d’abord de régler cette situation. Il prévoit donc une exonération pour les agents résidant en France et travaillant à Genève, qui sont donc soumis au seul impôt interne de l’organisation. Il rétablit ainsi l’égalité de traitement qui existait avant 1997 avec les personnels résidant en Suisse.
Par ailleurs, l’échange de lettres tend à prévoir l’exonération des rémunérations des agents de l’OIM qui travaillent dans les bureaux de Paris et de Marseille, sauf s’ils sont de nationalité française.
Ajoutons que, conformément à notre pratique, tous les revenus exonérés en vertu de cet échange de lettres seront soumis en France à la règle dite du « taux effectif », c’est-à-dire qu’ils resteront pris en compte pour l’application du barème progressif de l’impôt sur le revenu en France sur les autres revenus perçus par le foyer fiscal. C’est un point essentiel, car il garantit le respect du principe d’égalité devant l’impôt.
Mesdames, messieurs les sénateurs, tel est l’objet de ce projet de loi qui est soumis aujourd’hui à votre approbation. (Mme Michèle André, présidente de la commission des finances, applaudit.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Éric Doligé, rapporteur de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un texte concernant la situation particulière des fonctionnaires de l’Organisation internationale pour les migrations, créée en 1951, voilà soixante-quatre ans. Un certain nombre de problèmes se posent aujourd'hui quant à l’imposition de ces fonctionnaires, selon qu’ils sont français ou qu’ils ont une autre nationalité, qu’ils habitent ou non en France, qu’ils sont transfrontaliers ou non, qu’ils travaillent à Genève ou sur le territoire français.
La création de l’OIM et la parution de différents textes ultérieurs ont créé des difficultés qu’il faut absolument surmonter pour éviter les frictions actuellement constatées.
Un problème spécifique est apparu pour les personnels transfrontaliers de l’OIM résidant en France mais travaillant au siège de Genève. Il est une conséquence indirecte et malencontreuse de l’avenant du 22 juillet 1997 à la convention fiscale franco-suisse de septembre 1966.
Avant l’entrée en vigueur de cet avenant, les revenus des travailleurs transfrontaliers employés dans le canton de Genève étaient, en effet, imposables en Suisse. Ce principe s’appliquait à l’ensemble des travailleurs transfrontaliers, les fonctionnaires de l’OIM étant alors exonérés de l’impôt sur le revenu en vertu de l’accord de siège que j’évoquais à l’instant.
L’avenant de 1997 a perturbé cet équilibre en attribuant à la France le pouvoir d’imposer les revenus des travailleurs transfrontaliers qui ne seraient pas imposés par la Suisse. Or les revenus des fonctionnaires de l’OIM sont imposés non par la Suisse mais par I’OIM. Comme la France et l’OIM ne sont pas liées par un accord de siège permettant d’exonérer les fonctionnaires internationaux, ceux-ci se sont retrouvés soumis à une double imposition, au titre de l’impôt sur le revenu en France et de l’impôt interne perçu par 1’OIM.
Depuis août 1998, date d’entrée en vigueur de cet avenant, des mesures ponctuelles ont été prises pour remédier à ce problème, qui concerne uniquement une soixantaine de fonctionnaires. Sans avoir une envergure exceptionnelle, il pose quand même des questions de fond importantes : suspension des procédures de recouvrement, remises gracieuses consenties par l’administration fiscale, ou encore remboursement par l’OIM de l’impôt français payé par certains agents. Nous avons été obligés, pour aplanir les choses, de trouver des artifices dont nous aurions préféré nous passer. Chacun conviendra toutefois que l’on ne peut se satisfaire de tels expédients.
Par ailleurs, cette situation est source de tensions entre la France et l’OIM.
À partir de 2008, le problème a été porté au niveau politique, ce qui a conduit le ministre français du budget et les responsables de l’OIM à chercher un accord. L’accord proposé prend la forme d’un échange de lettres en date du 15 octobre 2010.
Cet accord prévoit que seront dorénavant exonérées d’impôt sur le revenu en France deux catégories de personnels de l’OIM : d’une part, les fonctionnaires de 1’OIM qui résident en France et travaillent au siège de Genève, c’est-à-dire les transfrontaliers, afin de résoudre les difficultés survenues avec l’avenant de 1997 à la convention fiscale franco-suisse ; d’autre part, les fonctionnaires de l’OIM qui n’ont pas la nationalité française, mais qui résident en France et travaillent dans l’un des bureaux situés en France, à Paris ou à Marseille, ce deuxième point équivalant à ce que prévoirait un accord de siège.
Il convient de préciser que l’accord contient une règle dite du « taux effectif », qui prévoit que les revenus exonérés des agents de l’OIM seront tout de même pris en compte pour l’application du barème progressif de l’impôt sur le revenu en France sur leurs autres revenus. Le caractère redistributif de notre système fiscal est ainsi préservé.
Derrière le cas particulier de l’OIM qui nous intéresse aujourd’hui, se pose, bien sûr, la question du traitement fiscal des fonctionnaires internationaux.
Mme Nathalie Goulet. Absolument !
M. Éric Doligé, rapporteur. Je voudrais à cet égard faire quelques remarques.
Tout d’abord, comme vous le savez, les fonctionnaires internationaux bénéficient d’un certain nombre d’immunités et privilèges, parmi lesquels figure une exonération d’impôt sur le revenu. Cette exonération, prévue par la convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, est en quelque sorte une garantie de l’indépendance des agents des organisations internationales à l’égard de l’État hôte ou de leur État d’origine. Je dirai à ce propos que, s’il suffisait de ne pas payer d’impôt pour être indépendants, nous aimerions tous ne pas payer d’impôt pour voir garantie notre indépendance sur tel ou tel sujet ! (Sourires.)
Je le répète, cette exonération est, dans la quasi-totalité des cas, « compensée » par un impôt interne, que ce soit à l’OIM, à l’ONU ou encore au sein des institutions de l’Union européenne.
Il n’en demeure pas moins que le débat sur le sujet est parfaitement légitime. Dans un contexte budgétaire difficile, au moment où chacun est appelé à faire des efforts, le niveau relativement faible de l’imposition des fonctionnaires internationaux peut poser question. Nous avons eu ici même un débat particulièrement riche à ce sujet, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2014.
Il s’agit toutefois d’un problème complexe, qui touche aussi à la question de l’attractivité des organisations internationales pour les fonctionnaires français : nous y sommes trop peu présents, trop peu influents, et il ne faudrait pas, en les soumettant à un impôt supplémentaire, dissuader encore davantage nos ressortissants d’y travailler.
Ce serait, par ailleurs, juridiquement impossible : l’exonération des fonctionnaires internationaux est prévue par les traités internationaux ratifiés par la France, et la loi ne saurait revenir dessus sans contrevenir à l’article 53 de la Constitution.
La seule issue serait de renégocier la convention de Vienne de 1961, mais aussi chacun des accords signés avec des organisations internationales, et il y en a des centaines ! Ce serait, vous en conviendrez, une tâche d’une singulière ampleur.
Quoi qu’il en soit, il ne faut pas prendre les fonctionnaires de l’OIM en otages d’un débat qui, aussi légitime soit-il, dépasse très largement le cas de cette seule organisation.
Le présent accord vise à régler un problème très particulier, qui ne concerne qu’un pays et qu’une institution. Il constitue une sorte de retour à la normale par rapport à la situation actuelle, qui n’est satisfaisante ni pour 1’OIM, ni pour l’administration fiscale française, ni pour les personnes concernées. Il permettra ainsi de restaurer la confiance entre la France et l’OIM, quelque peu entamée ces dernières années.
Dans un esprit de responsabilité, je vous recommande donc d’approuver le présent accord entre la France et l’Organisation internationale pour les migrations. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.