Séance du 15 février 2018

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente-cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen de quatre projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces quatre projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

projet de loi autorisant l’approbation de l’amendement au protocole de montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone

 

Article unique

Est autorisée l’approbation de l’amendement au protocole de Montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, adopté à Kigali le 15 octobre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation de l’amendement au protocole de Montréal du 16 septembre 1987 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (projet n° 186, texte de la commission n° 280, rapport n° 279).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)

 

projet de loi autorisant l’approbation du protocole additionnel à l’accord du 9 octobre 1997 entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république fédérale d’allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières concernant l’emploi transfrontalier d’aéronefs

 

Article unique

Est autorisée l’approbation du protocole additionnel à l’accord du 9 octobre 1997 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières concernant l’emploi transfrontalier d’aéronefs, signé à Metz le 7 avril 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation du protocole additionnel à l’accord du 9 octobre 1997 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à la coopération dans leurs zones frontalières entre les autorités de police et les autorités douanières concernant l’emploi transfrontalier d’aéronefs (projet n° 62, texte de la commission n° 282, rapport n° 281).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

 

projet de loi autorisant la ratification de l’accord de partenariat et de coopération renforcé entre l’union européenne et ses états membres, d’une part, et la république du kazakhstan, d’autre part

 

Article unique

Est autorisée la ratification de l’accord de partenariat et de coopération renforcé entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République du Kazakhstan, d’autre part (ensemble sept annexes et un protocole), signé à Astana le 21 décembre 2015, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l’accord de partenariat et de coopération renforcé entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République du Kazakhstan, d’autre part (projet n° 187, texte de la commission n° 284, rapport n° 283).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)

 

projet de loi autorisant l’approbation du protocole annexe à la convention générale entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république algérienne démocratique et populaire sur la sécurité sociale du 1^er octobre 1980 relatif aux soins de santé programmés dispensés en france aux ressortissants algériens assurés sociaux et démunis non assurés sociaux résidant en algérie

 

Article unique

Est autorisée l’approbation du protocole annexe à la convention générale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire sur la sécurité sociale du 1^er octobre 1980 relatif aux soins de santé programmés dispensés en France aux ressortissants algériens assurés sociaux et démunis non assurés sociaux résidant en Algérie, signé à Alger le 10 avril 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation du protocole annexe à la convention générale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire sur la sécurité sociale du 1^er octobre 1980 relatif aux soins de santé programmés dispensés en France aux ressortissants algériens assurés sociaux et démunis non assurés sociaux résidant en Algérie (projet n° 188, texte de la commission n° 286, rapport n° 285).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)

 

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement (texte de la commission n° 199, rapport n° 198).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le président de la commission, en remplacement de M. le rapporteur.

M. Hervé Maurey, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, en remplacement de M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en son absence, je vais vous faire part des propos que le rapporteur souhaitait vous tenir ce matin.

Nous sommes réunis pour examiner les conclusions de la commission mixte paritaire qui s’est tenue le 20 décembre 2017 en vue d’élaborer un texte commun sur le projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 et n° 2016-1060 du 3 août 2016.

Je ne reviendrai pas sur le contenu de ces deux ordonnances, dont nous avons déjà eu l’occasion de discuter lors de l’examen du projet de loi en première lecture. L’objectif principal est de moderniser plusieurs outils et procédures essentiels à la démocratie environnementale, qu’il s’agisse de la concertation préalable, de l’évaluation environnementale ou de la participation du public au stade des procédures d’autorisation.

La commission mixte paritaire a mené ses travaux dans un état d’esprit particulièrement ouvert et constructif, et je me félicite de l’accord que nous avons trouvé en bonne intelligence avec l’Assemblée nationale. En effet, le texte élaboré par la commission mixte paritaire reprend des apports importants de chacune des deux assemblées et constitue ainsi un compromis très équilibré.

S’agissant de l’ordonnance relative à l’évaluation environnementale, le texte intègre deux ajouts significatifs du Sénat, qui correspondent à des propositions formulées dans le cadre du rapport de la commission d’enquête sur la compensation des atteintes à la biodiversité, dont le président était Jean-François Longeot et le rapporteur Ronan Dantec.

Le premier ajout exige du maître d’ouvrage qu’il réponde systématiquement par écrit aux observations formulées par l’autorité environnementale dans son avis rendu sur l’étude d’impact du projet ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation. L’objectif est que, au moment de la procédure de consultation du public, tous les éléments puissent être mis à sa disposition en toute transparence. Cette disposition vise à conforter et à généraliser une pratique déjà fréquente chez les maîtres d’ouvrage.

Le second apport reprend une proposition visant à enrichir l’étude d’impact d’un projet par l’analyse de ses incidences sur la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers. Outre les effets du projet lui-même, cette disposition intégrera l’impact sur le foncier des mesures d’évitement, de réduction et de compensation. En effet, comme souligné dans les conclusions de la commission d’enquête, ces mesures peuvent elles-mêmes représenter des surfaces importantes, qui s’ajoutent à l’emprise des infrastructures elles-mêmes. Il est important de prendre en compte l’ensemble de ces enjeux fonciers, en vue d’améliorer l’insertion territoriale des projets.

S’agissant de l’ordonnance relative à la participation du public, le texte de la commission mixte paritaire reprend également plusieurs ajouts du Sénat.

À notre demande, a été maintenu à quatre mois le délai dans lequel les vices de procédure ou de forme au titre de la participation préalable peuvent être invoqués par voie d’exception lors d’un recours contre la décision d’autorisation d’un projet. Cela permettra de maîtriser les risques de contentieux et de conserver l’équilibre trouvé entre les différentes parties prenantes lors de l’élaboration des ordonnances.

Par ailleurs, le texte retient une proposition du Sénat visant à étendre aux collectivités territoriales et aux associations de protection de l’environnement l’allongement à quatre mois du délai d’exercice du droit d’initiative, que l’Assemblée nationale avait initialement réservé aux habitants.

Enfin, l’accord trouvé en commission mixte paritaire intègre une disposition que nous avions adoptée en première lecture en vue d’inscrire dans la loi une proposition de la mission commune d’information sur la démocratie en 2017, dont nos collègues Henri Cabanel et Philippe Bonnecarrère avaient été respectivement président et rapporteur. Il s’agit de la désignation facultative d’un garant chargé de la phase d’information et de participation intermédiaire, entre la concertation préalable, en amont, et l’enquête publique, en aval, pour les projets non soumis à la Commission nationale du débat public. L’objectif est d’améliorer la continuité de l’information et de la participation du public pour les différentes phases de réalisation d’un projet.

En définitive, la commission mixte paritaire a adopté un texte particulièrement équilibré, et je me félicite que les discussions dans notre assemblée aient permis de traduire concrètement plusieurs propositions formulées à l’issue de travaux de contrôle menés l’année dernière.

Les deux ordonnances, enrichies par le Parlement via le présent projet de loi, permettront de renforcer la qualité environnementale des plans, programmes et projets ainsi que d’en améliorer l’acceptabilité, tout en proposant de réelles mesures de simplification pour les aménageurs publics et privés. Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter sans réserve ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains, ainsi que sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Sébastien Lecornu, secrétaire d’État auprès du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire. Monsieur le président, monsieur le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, cher Hervé Maurey – le département de l’Eure occupe la tribune ce matin (Sourires.) –, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à saluer le rapporteur, M. Alain Fouché, qui va bientôt nous rejoindre, ainsi que l’ensemble des membres de la commission. C’est un plaisir de me retrouver une nouvelle fois devant vous pour examiner ce projet de loi de ratification.

Comme j’ai eu l’occasion de le dire à l’Assemblée nationale, la semaine dernière, je suis particulièrement satisfait que nous soyons collectivement parvenus à bâtir un texte très équilibré sur deux ordonnances particulièrement techniques. La première, je le rappelle, porte sur l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes ; la seconde a trait à l’information et à la participation du public lors de l’élaboration de décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Je tiens plus particulièrement à remercier le rapporteur de la commission pour le travail qu’il a mené sur ce texte depuis plusieurs mois et l’ensemble des sénateurs ayant pris part à ce débat, notamment M. le président Hervé Maurey.

Votre démarche constructive a permis d’aboutir à un accord en commission mixte paritaire, le 20 décembre dernier. Nous disposons donc, à l’issue de cette CMP, d’un texte équilibré et reprenant la majeure partie des dispositions adoptées à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Il était important, me semble-t-il, de faire émerger un consensus sur un texte traitant spécifiquement de la concertation. Je rappelle d’ailleurs que ces deux ordonnances sont elles-mêmes le fruit d’une concertation approfondie, au sein de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique, menée par le sénateur et ancien ministre de la défense Alain Richard.

Deux ordonnances, donc. L’une est relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes, avec un objectif de simplification et de clarification des procédures. L’autre permet de réformer les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public, avec une volonté d’associer davantage, en amont, les citoyens à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

Bien entendu, c’est surtout la seconde ordonnance qui a donné lieu à d’importants débats entre les parlementaires. C’est bien normal, car cette ordonnance était, je le rappelle, l’une des réponses du gouvernement de l’époque à un changement de mentalité dans notre société, qui s’est notamment opéré et exprimé après le terrible drame de Sivens. J’aimerais en rappeler trois principales mesures.

Tout d’abord, la création d’un droit d’initiative, qui permettra au public, aux collectivités locales ou aux associations de demander l’organisation d’une concertation préalable en amont de l’instruction d’un projet.

Ensuite, la mise en place d’une véritable concertation préalable en amont de l’instruction d’un projet, plan ou programme. Trop souvent, nos concitoyens ont pu avoir le sentiment que la participation intervenait trop tard pour leur permettre d’avoir une réelle influence sur le projet et sur le sens de la décision publique s’y attachant. La concertation préalable répond à cette critique et permettra d’apaiser localement les tensions qui peuvent parfois survenir.

Enfin, la soumission des plans ou programmes nationaux à une saisine de la Commission nationale du débat public, connue sous l’acronyme de CNDP, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. Cela permettra d’associer le public, pour des plans ou programmes encadrant la réalisation de projets, le plus en amont possible, au moment des discussions sur les périmètres d’implantation de ces projets.

Cette ordonnance a, bien entendu, des effets directs et concrets, comme l’illustrent deux exemples d’actualité.

La CNDP a d’ores et déjà décidé d’organiser une concertation préalable sur les documents stratégiques de façade des quatre grandes façades maritimes françaises. Cette concertation, qui a d’ailleurs déjà commencé, permettra de lancer un débat sur la planification spatiale de ces espaces maritimes et littoraux.

La CNDP annonce également, pour le mois de mars, le lancement d’un débat public sur la révision de la programmation pluriannuelle de l’énergie, la PPE. Le Parlement, comme je l’ai déjà indiqué à cette tribune, sera tenu informé.

Je souhaite réaffirmer ici une conviction forte du Gouvernement : l’information et la participation du public le plus en amont possible sont des facteurs de réussite de la transition écologique portée par l’État et ses différents opérateurs. Je pense notamment aux projets de méthaniseurs ou d’éoliennes, qui peuvent susciter, et c’est légitime, des inquiétudes. La concertation n’est pas une perte de temps ; c’est un moyen, à la fois, d’apaiser les tensions sur le terrain et de faciliter l’autorisation et la réalisation de ces projets dans des délais rapides. Les sénateurs qui participent ou ont participé aux groupes de travail sur l’éolien et la méthanisation ont pu constater que la concertation était une priorité dans nos échanges et le gage de premiers résultats.

Enfin, j’aimerais rappeler les principaux points de consensus ayant émergé en commission mixte paritaire, grâce au travail des parlementaires.

Premièrement, un seuil maximal de 5 millions d’euros de dépenses publiques ou de subventions publiques à l’investissement a été réintroduit pour déclencher le droit d’initiative.

Je sais que le Sénat était plutôt réticent quant à l’idée d’inscrire un tel seuil dans la loi, rappelant que cela relevait davantage du domaine réglementaire. Du côté de l’Assemblée nationale, en revanche, la mesure constituait un marqueur important. Aussi, je tiens à remercier sincèrement le rapporteur Alain Fouché et vous-même, monsieur le président de la commission, d’avoir accepté la réintroduction de ce seuil, dans un esprit de compromis – toujours très présent au Sénat – que je salue.

Comme vous l’avez rappelé, monsieur le président de la commission, l’ensemble des acteurs souhaitent une ratification rapide de ces ordonnances.

Le rapporteur à l’Assemblée nationale, le député Jean-Marc Zulesi, a d’ailleurs adopté la même démarche sur un autre point, en acceptant de conserver le délai de quatre mois fixé par le Sénat pour les recours en illégalité pour vice de forme ou de procédure.

Deuxièmement, a été réintroduite une articulation entre les procédures de concertation et débat public issues du code de l’environnement, d’une part, et la concertation prévue dans le code de l’urbanisme, d’autre part. Les échanges en CMP ont permis d’aboutir à une rédaction claire et répondant, je crois, aux préoccupations des deux assemblées.

Troisièmement, les parlementaires ont fait évoluer la rédaction d’une mesure introduite par le sénateur Ronan Dantec sur la prise en compte de la compensation écologique de la consommation d’espaces agricoles dans les études d’impact des projets. Les débats ont été nourris en CMP sur ce sujet. Après plusieurs échanges, ils ont abouti, sur ce point également, à une rédaction de compromis, ce dont je me réjouis. Le Gouvernement présentera tout à l’heure un amendement purement rédactionnel sur ce point, en accord avec les rapporteurs de l’Assemblée nationale et du Sénat, afin d’améliorer l’écriture de la loi.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme j’avais pu le dire en première lecture, apprendre à perdre du temps en amont d’un projet ou d’une procédure est nécessaire pour ne pas en perdre ensuite. Consulter plus largement nos concitoyens permettra de lever les doutes qui peuvent parfois exister sur certains projets.

Il est désormais urgent de ratifier ces ordonnances. Mais cela ne signifie pas que nous nous priverons d’évaluer leurs effets. Je réaffirme aujourd’hui, à la tribune du Sénat, l’engagement que j’ai pris devant vous de procéder à une évaluation rapide de leur application. Le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, dit ESSOC, que vous allez prochainement examiner, prévoit justement un rapport sur l’ordonnance relative à l’information et la participation du public. Un délai de deux ans pour produire ce rapport et évaluer les premiers effets de l’ordonnance me paraît raisonnable. En attendant, je vous invite à adopter ce projet de loi dans la rédaction issue de la CMP, fruit de l’excellent travail que vous avez su mener avec les députés.

Sachez que c’était mon baptême du feu, mon premier texte en tant que membre du Gouvernement. Je tiens donc à vous remercier. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche, ainsi que sur des travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste, du groupe Les Républicains et du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme Nelly Tocqueville.

M. Ladislas Poniatowski. Encore une Normande !

Mme Nelly Tocqueville. Effectivement, la Normandie est présente ce matin ! (Sourires.)

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, lors de l’examen en première lecture de ce projet de loi ratifiant deux ordonnances du 3 août 2016 relatives à l’environnement, j’avais souligné le caractère consensuel et transpartisan du texte. Je suis donc satisfaite du succès de la commission mixte paritaire du 20 décembre dernier.

Rappelons-le, l’article 106 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », habilite le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, notamment dans le domaine du droit de l’environnement. Au total, six ordonnances auront été prises sur le fondement de cet article, en comptant les deux présentes. Je l’avais signalé le 10 octobre dernier, celles-ci vont dans le bon sens.

L’initiative du précédent gouvernement dans la rédaction de ces ordonnances doit, une nouvelle fois, être saluée, ainsi que les longs mois de travaux qui ont abouti à un large consensus avec les différents acteurs. Ce projet de loi s’inscrit donc pleinement dans le principe de continuité républicaine auquel nous sommes tous attachés.

Pour rappel, dès 2014, à la suite de la conférence environnementale, plusieurs groupes de travail se sont réunis. Cette riche concertation et les travaux menés en lien avec la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique, présidée par notre collègue Alain Richard, ont permis cette modernisation du droit de l’environnement.

À l’issue de cette démarche, un rapport a été rendu par le président des groupes de travail, Jacques Vernier, en mars 2015. Les ordonnances s’en inspirent très largement, comme nous avons eu l’occasion de le préciser.

Ces dernières, cela a été souvent rappelé, sont en quelque sorte une réponse au drame du barrage de Sivens et aux événements dramatiques que nous connaissons.

Elles sont d’autant plus essentielles qu’elles reposent tout d’abord sur des grands principes, notamment l’article 7 de la Charte de l’environnement, laquelle, ne l’oublions pas, a valeur constitutionnelle et consacre le principe du dialogue environnemental. Elles réaffirment également le principe figurant dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, à savoir la séquence « éviter, réduire, compenser ».

Pour mémoire, la première ordonnance porte sur la réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. La seconde est relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes.

Instaurer un haut niveau de dialogue et de participation du public, ainsi qu’une nécessaire qualité environnementale, constitue des objectifs primordiaux, que nous nous devons de promouvoir.

Sans détailler l’ensemble des dispositions proposées par ce projet de loi, je tiens à souligner quelques mesures phares, qui témoignent de la volonté d’atteindre ces objectifs. Je fais ici référence au renforcement du rôle et des prérogatives de la Commission nationale du débat public ; à la création d’un droit d’initiative citoyenne pour l’organisation de concertations préalables à certains projets ; au renforcement de la transparence et à la facilitation de la participation du public à la concertation, notamment par une plus grande dématérialisation ; à la clarification des procédures d’évaluation environnementale pour les projets, plans et programmes.

Comme j’ai pu l’indiquer lors de l’examen en première lecture, ce projet de loi est d’autant plus important qu’il permet de transposer la directive européenne relative à l’évaluation environnementale des projets et d’améliorer la conformité du droit français au droit de l’Union européenne et aux décisions de sa cour de justice. En cela, nous répondons donc à l’exigence de mise en conformité, ce dont nous pouvons nous satisfaire.

Les modifications apportées en commission mixte paritaire me semblent, là aussi, répondre à cette volonté de travailler ensemble. Des compromis ont été trouvés sur la majorité des points de divergence, et ce dans l’intérêt de tous. Je me félicite particulièrement que la CMP ait retenu le seuil de 5 millions d’euros à partir duquel le nouveau droit d’initiative citoyenne pour l’organisation d’une concertation préalable sur certains projets peut être activé. C’est une mesure que j’avais défendue par voie d’amendement.

Ces textes permettent des simplifications, sans pour autant réduire l’exigence de protection de l’environnement. C’est pourquoi le groupe socialiste et républicain du Sénat est satisfait de l’accord trouvé entre les deux chambres en commission mixte paritaire et, en conséquence, votera le texte. Toutefois, soyons conscients qu’il reste encore beaucoup de travail à effectuer sur ces sujets et qu’il sera certainement nécessaire, dans les prochains mois, d’évaluer l’efficacité de ces ordonnances et probablement, comme vous venez de le préciser, monsieur le secrétaire d’État, d’améliorer certains points. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. Alain Fouché, rapporteur, applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Il est temps qu’un Breton prenne la parole, sans quoi cet hémicycle ressemblera bientôt à celui de la région Normandie ! (Sourires.)

M. Ladislas Poniatowski. Et alors ? (Nouveaux sourires.)