Séance du 8 juillet 2020

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le ministre, je veux tout d’abord vous souhaiter la bienvenue dans notre assemblée au nom du groupe du RDSE, le groupe le plus ancien du Sénat,…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Celui de l’impôt sur le revenu !

M. Philippe Dallier. Joseph Caillaux !

M. Jean-Claude Requier. Oui, Joseph Caillaux !

Je vous souhaite donc de réussir dans vos nouvelles fonctions.

Cela a été constaté à maintes reprises, ce projet de loi de règlement des comptes de l’État pour 2019 peut sembler d’un autre monde au regard de la situation inédite que nous vivons depuis le début de l’année 2020.

Les propos nuancés et prudents que l’on pouvait tenir l’année dernière quant aux perspectives de rééquilibrage et de redressement progressif des finances publiques ne sont hélas ! plus de mise.

Pour anticiper le débat d’orientation de la semaine prochaine, et ne pas sombrer dans un pessimisme mortifère, j’évoquerai les derniers chiffres publiés par l’Insee. En effet, depuis la fin de mars, l’Insee publie des notes de conjoncture à échéances rapprochées, environ toutes les deux semaines.

Le dernier point de conjoncture publié ce matin même confirme la chute d’activité de 17 % au deuxième trimestre de 2020, au lieu des 20 % précédemment estimés. Les créations d’entreprises en mai ont néanmoins bondi de 60 % ! Enfin, il est fait état d’une récession de 9 %, et non de 11 %, en 2020.

Ce résultat reste encore très incertain, car il faudra attendre la fin de l’année pour le confirmer, mais cela tempère – très modestement – les prévisions les plus pessimistes.

Ce projet de loi de règlement pour 2019 comporte principalement une bonne nouvelle : en 2019, le déficit a finalement été contenu à 3 %. Pourtant, les mesures de 17 milliards d’euros prises pendant le mouvement des « gilets jaunes », en particulier la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, avaient fait craindre un dérapage des finances publiques. In fine, le solde de 2019 est donc relativement fidèle à la loi de programmation de 2017, ce qui mérite d’être souligné.

De même, l’endettement s’était stabilisé autour de 98 % du PIB. Pour la première fois depuis longtemps, on a constaté une baisse de la part de la dépense publique et du taux des prélèvements obligatoires.

Ces bons résultats sont dus en partie aux recettes perçues grâce aux fameuses primes d’émission sur la dette. Les primes d’émission, ou « produits d’avances », constituent une ressource estimée par certains à plus de 90 milliards d’euros, accumulés depuis dix ans, depuis la mise en place de la politique d’assouplissement quantitatif de la BCE et le phénomène de taux d’intérêt durablement bas.

« Bonne affaire » pour la puissance publique, ces primes ont contribué à abaisser fortement le paiement des intérêts de la dette, aujourd’hui nettement au-dessous des niveaux connus il y a quelques années.

Il est vrai que la réduction du déficit structurel aurait pu être plus importante. Le pilotage des dépenses de l’État apparaît toujours d’une grande complexité – et pas toujours d’une grande lisibilité – compte tenu des masses financières en jeu et de la multiplicité des administrations, chacune avec leur propre gestion du personnel. Je renverrai ici à l’excellent rapport d’information du rapporteur général sur la maîtrise de la masse salariale de l’État, qui remonte déjà à 2015.

L’analyse du budget par missions appelle quelques commentaires.

En tant que corapporteur spécial, avec mon collègue Yvon Collin, de la mission « Aide publique au développement », je salue la hausse de 1 milliard d’euros des restes à payer, c’est-à-dire la différence entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Cela concerne principalement le programme 209, « Solidarité à l’égard des pays en développement ».

Ces crédits supplémentaires correspondent à l’engagement présidentiel d’augmenter la part de l’aide au développement dans la richesse nationale, objectif assorti d’une volonté de rééquilibrage vers l’aide bilatérale plutôt que multilatérale, et vers les dons plutôt que les prêts.

Cette politique permettra de replacer la France à un niveau comparable à celui de ses voisins – Allemagne, Royaume-Uni, etc. –, car elle est aussi un outil du rayonnement à l’étranger, n’en déplaise aux critiques qui ont pu être exprimées dans cette assemblée.

Dans le « palmarès » des missions budgétaires, l’enseignement scolaire reste de loin le premier poste de dépenses de l’État, avec plus de 70 milliards d’euros. Situation paradoxale, alors que la rémunération des enseignants est nettement inférieure à la moyenne de l’OCDE.

Toutefois, la maîtrise des dépenses s’est améliorée grâce à des économies en gestion de l’ordre de 1 milliard d’euros. Cette bonne gestion permet d’afficher un déficit public à « seulement » 92,7 milliards d’euros, soit tout de même 15 milliards de mieux que la loi de finances initiale !

M. Philippe Dallier. « De mieux » ! De plus !

M. Jean-Claude Requier. On fera encore « mieux » cette année, c’est-à-dire encore pire ! (Sourires.)

Il aurait été encore plus faible sans le basculement du CICE en baisse de cotisations sociales, qui a représenté un coût important, certes annoncé pendant la campagne présidentielle. À ce titre, n’aurait-on pu envisager une bascule plus partielle ou progressive plutôt que la pérennisation d’un dispositif dont l’efficacité économique n’a pas été tout à fait démontrée ?

Enfin, la lecture des documents budgétaires attire l’attention sur les fameux indicateurs de performance, mis en place depuis l’adoption de la LOLF.

D’après les informations fournies, entre 50 % et 60 % des objectifs seulement seraient atteints, ce qui reste un niveau relativement faible. Il faut certes relativiser la portée de ces indicateurs, qui ne donnent qu’une vision parcellaire des politiques publiques, avec de fortes disparités entre les ministères. Mais on peut se poser la question de leur pertinence.

J’évoquerai enfin la bonne tenue des comptes des collectivités territoriales. Depuis 2018, elles ont pleinement joué le jeu de la contractualisation et contenu leurs dépenses de fonctionnement. On le voit aujourd’hui, elles ont aussi eu un rôle essentiel d’action de proximité dans la crise sanitaire, avec les commandes et l’approvisionnement en équipements de protection – masques, gel et autres.

Derrière ces bons résultats globaux se cachent bien sûr des disparités importantes entre les territoires. La grande réforme de la péréquation reste à mener. Les résultats des élections municipales ont révélé le fossé toujours plus important entre la France des métropoles et celle des petites villes et des campagnes, qui tendent à choisir des options politiques de plus en plus différentes.

En conclusion, l’exercice budgétaire 2019 restera comme un moment de gestion améliorée des deniers publics, qui aidera, espérons-le, à affronter le défi inédit qui est aujourd’hui le nôtre.

En l’absence d’amendements déposés sur ce texte, et après les quelques modifications mineures apportées à l’Assemblée nationale, les membres du groupe du RDSE voteront majoritairement en faveur de son adoption. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE. – MM. André Gattolin et Michel Canevet applaudissement également.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Monsieur le président, monsieur le ministre – soyez le bienvenu au Sénat ! –, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, au risque d’encourir les foudres des pères fondateurs de la LOLF, Didier Migaud et Alain Lambert, qui souhaitaient faire de l’examen du projet de loi de règlement un moment fort du débat budgétaire – ce que, d’ailleurs, nous ne sommes jamais vraiment parvenus à faire, ayons l’honnêteté de le reconnaître –, je crois pouvoir dire, comme d’autres, qu’il y a un petit côté surréaliste à examiner ce projet de loi de règlement pour 2019 alors que, depuis la mi-mars, nous sommes entrés dans une crise économique dont l’ampleur et les conséquences rendent de facto caducs tous les chiffres sur lesquels nous sommes amenés à nous prononcer ce soir.

Cette nouvelle crise, personne ne l’avait vue venir, en tous les cas dans ses causes, et elle clôt en effet une période d’une dizaine d’années seulement qui nous a conduits de la crise précédente à celle-ci. C’est peut-être à mon sens d’abord sous cet angle-là que nous devrions d’abord regarder ce texte, et non pas seulement comme le troisième exercice budgétaire de ce quinquennat.

Qu’avons-nous fait de ces dix ans, mes chers collègues ? Plutôt que l’examen des seuls chiffres de l’exercice 2019, voilà en fait la bonne question.

M. Jean-Raymond Hugonet. Très bien !

M. Philippe Dallier. Cependant, plions-nous à l’exercice.

Monsieur le ministre, certes, le Gouvernement est fondé à mettre en avant les quelques chiffres macroéconomiques qui représentent une amélioration par rapport à l’exercice 2018, notamment ceux du chômage, en net recul, ce que l’on peut mettre au crédit de la politique du Gouvernement. On peut souligner que la croissance a été, pour une fois, nettement meilleure en France qu’en Allemagne, et même supérieur à la moyenne de la zone euro.

Le Gouvernement est également fondé à souligner que, pour la troisième année consécutive, la croissance nominale a été meilleure que la croissance potentielle, soutenue en 2019 par l’investissement et la consommation des ménages.

Cependant, monsieur le ministre, il faut aussi rappeler que ce 1,5 % de croissance est nettement inférieur aux 2,3 % de 2017 et au 1,8 % de 2018.

Il faut également noter que cette croissance s’était d’ailleurs fortement ralentie tout au long de l’année 2019, jusqu’à marquer un recul au dernier trimestre, laissant anticiper avant même la crise sanitaire une année 2020 difficile, avec un acquis de croissance limité à 0,1 %, ce qui est, pour le coup, le plus mauvais chiffre depuis 2012.

Si le Gouvernement peut effectivement mettre en avant certains chiffres, de là à nous expliquer, comme Gérald Darmanin et Bruno Le Maire l’ont fait, contrairement à vous, monsieur le ministre, que la France était sur la voie d’un redressement spectaculaire et inédit depuis 2007, il y a un pas que je ne peux pas franchir lorsqu’il s’agit d’analyser les seuls chiffres de l’exercice 2019.

Le discours qui consiste donc à dire que tout allait bien avant que la crise du covid ne vienne nous frapper de plein fouet ne tient pas.

Et puis, surtout, ne feignons pas d’oublier que, chaque fois que l’économie mondiale ralentit, ce qui était en train de se produire, il y a, en France, un effet retard qui tient d’abord à la structure de notre économie, notamment à la faiblesse de nos exportations, et donc à une moindre exposition à la conjoncture internationale.

C’est d’ailleurs ce qui s’était déjà produit en 2009-2010. Souvenez-vous des discours tenus à l’époque, même aux États-Unis, par certains qui découvraient et vantaient même le système français et ses amortisseurs sociaux.

Pour autant, cet effet retard ne nous a jamais prémunis des conséquences d’un coup de frein brutal de l’économie mondiale, encore moins d’une crise comme il y a dix ans. Et c’est ce qui était en train de se produire, mes chers collègues.

Oui, nous plongeons moins vite que les autres, mais nous plongeons toujours plus profondément, avec une remontée vers la surface bien plus lente que chez nos principaux partenaires ou concurrents.

M. André Gattolin. Défaitiste ! (Sourires.)

M. Philippe Dallier. C’est ce qui était en train de se passer en 2019 et probablement ce qui se serait passé en 2020 avant la crise du covid.

Mais, pour ce qui est de la crise dans laquelle nous sommes entrés, il n’y a malheureusement aucun effet retard. Bien pire, la structure de notre économie est en fait un accélérateur ou un multiplicateur des effets de la crise, ce qui explique que nous allons connaître en 2020 une récession bien plus forte que chez certains de nos grands voisins.

Mais revenons aux chiffres de 2019. Le déficit public s’est élevé à 3 % du PIB contre 2,3 % en 2018. Le déficit budgétaire s’est élevé l’an dernier à 92,7 milliards d’euros, contre 76 milliards en 2018. Difficile également d’y voir une amélioration, même en intégrant, monsieur le ministre, la double année du CICE transformé en baisse de charges, car ce serait oublier, comme l’a rappelé notre rapporteur général, que vous avez bénéficié d’une meilleure conjoncture que prévu, d’une très bonne élasticité des recettes à la croissance – 1,2 – et de taux d’intérêt encore très inférieurs à votre estimation initiale. Cela vous a permis de trouver 5 milliards d’euros.

Ces trois facteurs, à eux seuls, auraient dû vous permettre de compenser presque en totalité cette double année de transformation du CICE en baisse de charges. La cause du creusement du déficit en 2019 ne vient donc pas de là. Et la Cour des comptes l’a d’ailleurs relevé assez sévèrement : il n’y a eu en fait aucune réduction du déficit structurel.

Celui-ci s’est situé, comme en 2018, à 2,2 %, ce qui signifie qu’aucun effort particulier n’a été réalisé, alors même que, dans la loi de programmation votée par le Parlement, nous nous étions fixé un objectif de 1,9 %.

Cela s’explique d’abord par une progression de la dépense publique de 1,8 %, alors qu’elle aurait dû se limiter à 0,6 %, conformément à ce que nous avions voté en loi de finances initiale. L’explication de tout cela, bien évidemment, c’est la crise des « gilets jaunes », que le Gouvernement a dû éteindre en lâchant du lest sur la dépense publique et en réduisant la pression fiscale.

La masse salariale de l’État et de ses opérateurs s’est élevée en 2019 à 89 milliards d’euros, soit une hausse de 1,6 %, alors que la loi de programmation nous imposait une maîtrise stricte de la dépense. Le Gouvernement a en fait renoncé, en l’assumant, d’ailleurs, à tout effort en la matière. Mais sans aucun effort sur la masse salariale, comment donc réduire la dépense publique dans ce pays ? Monsieur le ministre, il y a là un mystère que je ne comprends pas et que vous devriez nous expliquer.

Au bout du compte, notre dette publique aura continué de progresser, pour frôler le triste record de 100 % du PIB. Encore heureux que les taux d’intérêt soient restés très bas, historiquement bas, permettant à la charge de la dette de diminuer encore, laissant croire à certains que notre endettement pourrait être sans limites.

Un mot, tout de même, à la suite de notre collègue Requier, pour nos collectivités territoriales, dont cette loi de règlement souligne les bons résultats.

Les contrats de Cahors avaient été vécus par beaucoup de collectivités comme une injustice, alors que l’État demandait aux autres ce qu’il a toujours été en peine d’observer pour lui-même.

M. Jean-Raymond Hugonet. Très bien !

M. Philippe Dallier. Les chiffres définitifs de l’exercice 2019 le prouvent une nouvelle fois : les collectivités territoriales ont maîtrisé la croissance de leurs dépenses de fonctionnement, à 0,8 % seulement, avec pourtant un investissement dynamique.

Alors que 70 % de l’investissement public est porté par la sphère locale, les années écoulées avaient été très dures, entre la baisse des dotations et les hausses non financées de compétences. Tout cela avait conduit à un recul préoccupant de l’investissement, de 18 % entre 2013 et 2016. L’année 2019 rompt avec cette logique, mais c’est aussi l’effet du cycle électoral, puisque l’investissement est reparti à la hausse l’année dernière avec près de 13 % en un an. Ces bons résultats en investissement expliquent à 80 % le léger besoin de financement des administrations publiques locales.

Reconnaissons-le : les élus locaux, eux, savent faire les efforts qu’on leur demande. Il faut le souligner, particulièrement ici, au Sénat.

Pour conclure, et comme je vous y invitais au début de mon propos, ce ne sont pas seulement les chiffres de 2019 qu’il nous faut aujourd’hui considérer, alors que nous entrons dans la plus grave crise économique depuis 1929 ; ce sont ceux des dix dernières années. Qu’avons-nous fait de ces dix ans ?

Malheureusement, rien ou si peu de ce qu’il aurait fallu faire pour préparer la France à une nouvelle crise qui n’aurait pas manqué de survenir, peut-être pas en 2020, mais en 2021 ou en 2022, où nous aurions alors connu un nouveau ralentissement ou une nouvelle crise. Nous n’avons pas su, dans les dix dernières années, réduire notre dépense publique. Nous avons financé nos dépenses courantes par toujours plus de déficit et de dette, alors que d’autres, après la crise de 2008-2010, ont su redresser la barre et se trouvent aujourd’hui dans une bien meilleure situation.

C’est notamment le cas de l’Allemagne, mais pas seulement.

Alors, pour faire face à cette crise, le Gouvernement a ouvert les vannes de la dépense publique. C’est probablement nécessaire, mais jusqu’où, mes chers collègues, pouvons-nous aller ? C’est quand même la question que nous devons nous poser. À la fin de l’année, la dette publique aura atteint 120 % du PIB.

Remercions également ici la chancelière allemande Angela Merkel, qui a, peut-être pas contre toute attente, mais, en tout cas, à la surprise de certains en Allemagne et de ce côté-ci du Rhin, accepté un plan de relance fort, accepté aussi une certaine mutualisation des dettes…

M. André Gattolin. Son économie dépend à 25 % des exportations vers les autres pays européens !

M. Philippe Dallier. Mais ce n’était pas évident ! Et le fait qu’elle l’ait fait montre aussi que l’Allemagne est capable de bouger.

Mes chers collègues, n’attendons pas que les solutions à nos problèmes viennent de l’autre côté du Rhin. C’est ici, chez nous, que nous devons avoir le courage de regarder la réalité en face et d’appeler les Français à faire les efforts nécessaires.

Nous avons perdu dix ans, peut-être n’est-il pas encore trop tard, mes chers collègues.

Pour toutes ces raisons, et parce que c’est aussi un regard politique que nous portons sur ce projet de loi de règlement, le groupe Les Républicains ne votera pas ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi qu’au banc des commissions.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019

Article liminaire

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2019 s’établissent comme suit :

M. le président. Je mets aux voix l’article liminaire.

(L’article liminaire n’est pas adopté.)

Article 1^er

I. – Le résultat budgétaire de l’État en 2019, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de – 92 685 941 144,57 €.

II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2019 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

M. le président. Je mets aux voix l’article 1^er.

(L’article 1^er n’est pas adopté.)

Article 2

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2019 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

M. le président. Je mets aux voix l’article 2.

(L’article 2 n’est pas adopté.)

Article 3

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2019 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2019 s’établit à – 84 637 762 232,93 € :