Les Parlements dans la société de l'information
Palais du Luxembourg, 18 et 19 novembre 1999
II. ARTICLE DE M. OLIVIER DE MAZIÈRES, BUREAU DES ÉLECTIONS, MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
L'adaptation du processus électoral et démocratique au
développement des nouvelles technologies de l'information
et de la communication
Les sociétés développées vivent aujourd'hui une mutation d'une ampleur au moins équivalente à celle qui a vu le passage d'une économie agraire à une production industrielle. L'émergence d'une « société de l'information », portée par les innovations technologiques, se traduit ainsi par une transformation des modes d'action dans tous les domaines, y compris en matières politique et administrative. Comme dans d'autres pays, l'administration française cherche à intégrer ces évolutions, afin d'améliorer la qualité des services rendus aux citoyens et de réduire les coûts supportés par les contribuables. Le processus électoral n'échappe pas à ces efforts. Sa position particulière, au coeur du fonctionnement démocratique de notre pays, conduit toutefois à lui réserver un traitement différent de celui des autres modes d'action publique. Le principal défi qui s'offre à nous est d'accroître l'efficacité du dispositif actuel, tout en préservant sa transparence aux yeux des électeurs.
A. LE PROCESSUS ÉLECTORAL ET SES LIMITES
Le processus électoral ne se limite pas à l'organisation de bureaux de vote dans lesquels les citoyens se rendent pour désigner leurs représentants, pour une période précise et suivant un mode de scrutin donné. Cet aspect est la partie la plus spectaculaire du processus, mais elle est loin d'en épuiser le contenu.
Considéré dans une acception plus large, le processus électoral peut se définir comme l'enchaînement d'opérations administratives et de faits politiques permettant aux électeurs de désigner leurs représentants. La distinction qui s'opère entre les opérations administratives et les faits politiques n'est rien d'autre que la différence entre ce que décide l'autorité publique et ce qui s'impose à elle.
Cet enchaînement d'opérations et de faits se déroule en 4 étapes principales, chacune d'entre elles requérant, suivant des modalités diverses, l'utilisation de nouvelles technologies. Je distinguerai ainsi :
a) la préparation administrative du scrutin
b) les conditions du débat démocratique
c) l'expression du vote
d) la centralisation et la publicité des résultats.
a) La préparation administrative du scrutin
Elle débute cinq à six mois avant le jour du vote et relève des services de l'État. Concrètement, plusieurs circulaires sont rédigées par le bureau des élections du ministère de l'intérieur, avant d'être adressées aux préfets des départements, ainsi qu'aux 36.000 maires de France, ces derniers étant alors sollicités comme agents de l'État. Le contenu de ces documents varie selon le scrutin considéré et les normes applicables, mais leur structure est toujours semblable, en ce qu'elles traitent des modalités de dépôt et d'enregistrement des candidatures, de la propagande électorale, des opérations de vote proprement dites, du recensement et de la centralisation des résultats, des moyens de recours et des dispositions relatives au remboursement par l'État d'une partie des dépenses des candidats.
Ces opérations relèvent conjointement des préfets et des maires. Ainsi, la mise sous pli de la propagande électorale (professions de foi et bulletins des candidats) est le plus souvent assurée par les agents des préfectures. Les préfets concourent également au processus électoral par la délimitation annuelle du périmètre des bureaux de vote, tandis que leurs représentants participent, conjointement avec ceux des maires, à l'établissement des listes électorales.
L'organisation administrative du scrutin fait intervenir d'autres services de l'État : le ministère des affaires étrangères, pour le vote des Français résidant à l'étranger, la Police nationale pour l'établissement des formulaires de vote par procuration, la direction de la Gendarmerie nationale, chargée d'acheminer en préfecture les procès-verbaux de vote des communes rurales, les services de La Poste pour l'expédition de la propagande électorale, l'INSEE pour ce qui concerne la mise à jour des listes électorales et enfin les magistrats des ordres judiciaire et administratif, dont la jurisprudence se trouve intégrée dans les circulaires et dont les représentants président les commissions de propagande 1 ( * ) et les commissions de contrôle des opérations de vote propres aux communes de plus de 20.000 habitants 2 ( * ) . On ne saurait enfin oublier le rôle du ministère des finances, à travers le remboursement des frais de propagande 1 ( * ) , non plus que celui de la commission de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques.
Au total, la préparation du scrutin est une opération fortement étatisée et centralisée. L'effectif important du bureau des élections du ministère de l'intérieur (21 agents, auxquels s'ajoutent les 8 personnes chargées de superviser l'application informatique permettant de centraliser les résultats électoraux), ainsi que la fréquence de ses contacts avec les préfets et les maires le démontre amplement. C'est encore plus vrai lorsque le scrutin se déroule dans une circonscription nationale (européennes, présidentielles et référendums). Cet état de fait peut être regardé comme légitime, tant on se trouve ici au coeur de l'activité régalienne de l'État, qui garantit a priori la neutralité du scrutin et l'égalité de traitement entre les candidats.
La centralisation et l'étatisation du processus électoral ne résultent pas seulement de ces considérations, mais elles traduisent aussi un retard manifeste dans l'adaptation de l'action publique aux nouvelles technologies. Ceci est manifeste pour certaines opérations comme la délimitation du périmètre des bureaux de vote, l'élaboration des listes électorales, la diffusion des circulaires du ministère de l'intérieur, ainsi que les modalités de mise sous pli et d'expédition de la propagande.
b) Les conditions du débat démocratique
Le processus électoral ne se limite pas à des opérations administratives et la maturité du corps électoral dépend de sa capacité à ne pas se déterminer seulement en fonction de l'expérience personnelle de ses membres, mais aussi à travers l'écoute des candidats et la confrontation de leurs opinions. En cette matière, la situation de la France se caractérise par un cadre juridique restrictif mais incomplet. La liberté démocratique fondamentale, qui veut que l'expression des opinions politiques ne puisse être restreinte, est paradoxalement entravée par ce cadre juridique, au nom précisément de l'égalité de traitement entre les candidats.
La propagande écrite ne peut être diffusée qu'au travers de supports et selon des moyens limitativement énumérés par la loi. Ainsi, pendant les trois mois qui précèdent le 1 er jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du jour de scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l'élection est interdit, en dehors de panneaux prévus à cet effet et situés à l'entrée des bureaux de vote. Chacun de ces panneaux ne peut en outre contenir plus de deux affiches électorales 2 ( * ) , auxquelles peuvent s'ajouter deux petites affiches 3 ( * ) relatives à la tenue de réunions électorales. De surcroît, aucune affiche électorale ne peut être apposée dans les jours qui précèdent immédiatement chaque tour de scrutin. Enfin, chaque candidat ne peut faire envoyer aux électeurs avant chaque tour qu'une profession de foi et un bulletin de vote. Aucune propagande écrite n'est possible hors de ce cadre.
La propagande audiovisuelle obéit à une logique différente. Il ne s'agit plus d'assurer l'égalité de tous les candidats mais seulement de ceux qui sont investis par des groupes représentés au Parlement. Ces derniers bénéficient, avant les scrutins législatifs et européens, d'une durée d'émission à se répartir entre eux (3 heures dans le cas des législatives, 2 heures 30 pour les européennes), tandis que les autres candidats se voient attribuer, respectivement, 7 ou 30 minutes d'antenne. L'égalité des chances entre candidats, qui peut justifier l'encadrement de la propagande écrite, ne peut donc être évoquée en matière audiovisuelle.
Plus généralement, pendant les trois mois qui précèdent le 1 er jour du mois d'une élection, toute publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle à des fins électorales est prohibée. Est également interdite la promotion publicitaire des réalisations d'une collectivité dans les six mois qui précèdent un scrutin sur son territoire. Enfin, aucun numéro d'appel téléphonique ou télématique gratuit au profit d'un candidat ne peut être porté à la connaissance du public moins de trois mois avant l'élection.
Il faut insister sur le régime actuel de la propagande électorale pour souligner son caractère contraignant, peu cohérent et globalement inadapté aux conditions d'exercice du débat démocratique. L'obsolescence de ce régime se manifeste par le faible intérêt que suscite la propagande traditionnelle, chez les électeurs (faible audience des émissions télévisées) comme chez les candidats (fréquence du nombre de panneaux électoraux laissés vides lors de la récente élection européenne). L'utilisation de l'Internet, à travers l'exploitation de sites, l'ouverture de forums de discussion ou l'échange de courriers électroniques, contribuent à accélérer ce déclin. Elle favorisera en outre une interactivité entre citoyens et politiques conduisant, in fine, à une mobilisation accrue des électeurs. Le dernier scrutin européen a déjà laissé entrevoir le bouleversement en cours des modes de la communication politique.
Du point de vue électoral, cependant, la révolution en cours repose moins sur l'émergence de nouveaux supports de communication, que sur l'impossibilité pour l'État d'en contrôler l'utilisation par des interdictions juridiques. Contrairement à l'organisation administrative des scrutins, pour lesquelles un recours maîtrisé aux nouvelles technologies est possible, on se trouve confronté ici à un fait politique, qui s'impose à l'État.
c) L'expression du vote
Par-delà sa signification politique, le moment du vote relève d'une réglementation administrative, dont le contenu peut paraître bien désuet. Le déplacement jusqu'au bureau de vote, le recours à des bulletins imprimés au nom de chaque candidat, la distribution aux électeurs de cartes nominatives, l'usage d'isoloirs et d'enveloppes de scrutin, le contrôle d'identité opéré sur la base de listes électorales qui peuvent être modifiées entre deux tours, la nécessité d'émarger ces listes en face de son nom, ainsi que les modalités du dépouillement, détaillées par l'article L.65 du code électoral 1 ( * ) sont autant de pratiques quasi séculaires. À quelques nuances près, on vote en effet aujourd'hui de la même manière que sous la IIIe République.
Mais la question des nouvelles technologies se pose ici en des termes différents des étapes précédentes. Peu sollicités pour améliorer l'organisation du vote ou encadrer le développement de nouvelles techniques, les pouvoirs publics sont plutôt sommés de se prononcer pour ou contre une innovation radicale et souvent idéalisée : la « machine à voter ». L'éventuelle expérimentation de cette technique fait l'objet d'une étude en cours de l'Inspection générale de l'administration.
La question du vote électronique n'épuise toutefois pas les réflexions sur la manière de voter. Il est en effet souhaitable et possible d'améliorer par ailleurs l'acte matériel qu'est le vote. On doit en effet avoir conscience que le formalisme et le caractère pérenne du processus actuel révèlent sa crédibilité comme mode d'expression de la démocratie et son acceptation par les citoyens. Le contenu hautement symbolique de ce moment civique doit ainsi conduire à être prudent lorsqu'on envisage de le modifier par l'introduction d'une nouvelle procédure.
d) La centralisation et la publicité des résultats
C'est le moment du processus électoral où les nouvelles technologies sont les plus utilisées. Dès l'achèvement du dépouillement, les procès-verbaux issus de chaque bureau sont transmis à la préfecture du département après avoir transité, dans les communes importantes, par un bureau centralisateur. Jusqu'au scrutin européen de juin dernier, les services préfectoraux procédaient à l'agrégation de ces résultats pour l'ensemble du département, avant de transmettre ces données à la presse et aux services centraux du ministère, lesquels procédaient à une agrégation au plan national, puis rendaient publics les résultats pour tout le pays.
À l'occasion du scrutin européen, un nouveau dispositif informatique destiné à améliorer la collecte des résultats a été mis en place. Désormais, les préfectures saisissent, sur support informatique, les résultats pour chaque bureau de vote du département. Ces données sont transmises à la base centrale du ministère à mesure de leur saisie et c'est le système informatique central qui procède, en temps réel, aux différentes agrégations nécessaires à la communication des résultats. Pour ce faire, le découpage des départements en bureaux de vote est enregistré dans la base informatique préalablement au scrutin. Les préfectures n'ont donc, au cours de la soirée électorale, qu'à renseigner les lignes qui s'affichent sur l'écran de saisie.
Il est en outre possible de consulter, en soirée et ultérieurement, les résultats du scrutin. Chaque donnée saisie est en effet automatiquement enregistrée dans la base centrale, à laquelle ont accès les utilisateurs habilités, y compris les représentants de la presse. Cette fonction de consultation permet de connaître le taux de participation et les résultats du scrutin pour chaque niveau de découpage (bureaux de vote, communes, cantons, circonscriptions législatives, département). Les résultats apparaissent par nom de candidat ou clivage et peuvent s'afficher sous la forme de tableaux chiffrés ou d'histogrammes. Il est également possible de formuler des demandes spécifiques, comme les résultats relatifs à une entité géographique précise ou ceux des communes situées dans une strate de population donnée. L'ensemble des tableaux et histogrammes peut enfin être édité.
Cette innovation poursuit un objectif politique, qui est de redonner au ministère de l'intérieur une place prédominante dans la communication des résultats électoraux. Jusqu'alors, les journalistes départementaux étaient informés des résultats locaux en même temps, voire plus tôt que l'administration centrale. Les rédactions nationales pouvaient ainsi mobiliser leurs réseaux pour procéder au même travail d'agrégation que le ministère et disposer en même temps que lui, voire avant, des résultats nationaux. Le nouveau dispositif automatisé permet au ministère de communiquer les résultats avant quiconque. L'interface graphique et la possibilité d'interroger la base à partir de critères multiples (résultats dans une commune ou un canton spécifique, pour une strate de population, une personnalité ou une tendance politique donnée) permettent en outre d'offrir au public un outil d'information sans équivalent dans le pays. L'objectif poursuivi à terme est de rendre ces informations accessibles à tous sur l'Internet.
Le nouvel outil a en outre permis de réaliser une opération d'estimation dès la fermeture des bureaux de vote. Chaque préfecture a sélectionné, avant le scrutin, trois bureaux de vote « test » particulièrement représentatifs de la manière de voter dans son département, tant du point de vue de la participation que de la répartition des voix. Dès l'achèvement du dépouillement, les résultats de ces bureaux ont été acheminés en priorité vers les préfectures puis saisis dans la base informatique. L'agrégation immédiate de ces résultats et l'application de coefficients correcteurs prédéterminés ont permis de fournir, moins d'une heure après la clôture de tous les bureaux de vote, une estimation du vote pour toute la métropole, qui s'est avérée très proche du résultat final et bien plus fiable que les sondages réalisés par divers instituts à la sortie des bureaux.
La rencontre des nouvelles technologies et du processus électoral se pose donc dans des termes radicalement différents suivant le moment du processus auquel on se situe. Elle est déjà bien engagée en matière de centralisation et de publicité des résultats, où elle s'opère sous l'impulsion des pouvoirs publics. Elle reste limitée mais dotée d'un fort potentiel de croissance en matière de propagande électorale, mais il s'impose alors à l'État et soulève la question de son contrôle. Il est en revanche quasi inexistant pour ce qui concerne la préparation administrative du scrutin et l'expression du vote, exigeant une intervention rapide dans le premier cas, une plus grande prudence dans le second.
B. COMMENT ACCROÎTRE LE RECOURS AUX NOUVELLES TECHNOLOGIES EN MATIÈRE ÉLECTORALE ?
Les propositions qui seront développées dans cette seconde partie s'appuient notamment sur les conclusions d'une étude récemment menée en Finlande, pour le compte du ministère de l'intérieur, un des tous premiers pays pour ce qui concerne les nouvelles technologies. Sans méconnaître les particularismes propres à la France, une compréhension des pratiques étrangères est en effet un préalable nécessaire au développement de ces outils.
1. La préparation administrative du scrutin
L'omniprésence de l'État à ce stade se justifiait par le passé, alors qu'elle était l'unique moyen de garantir l'égalité entre les candidats. Elle est désormais dépassée, alors même que les nouvelles technologies permettent d'inaugurer des modes d'action publique plus dynamiques, moins coûteux et, à maints égards, plus efficaces.
L'une des premières faiblesses du processus électoral à ce stade réside dans les conditions de révision des listes électorales. En l'état actuel, une liste doit être dressée, pour chaque bureau, par une commission composée de représentants du préfet, du maire et du président du tribunal de grande instance. Plus de 63.000 listes sont ainsi révisées chaque année, à partir de données nominatives transmises à l'INSEE par chaque commune, actualisées au niveau national pour contrôler les cas de double inscription et les radiations consécutives à une condamnation pénale (en liaison avec les services du casier judiciaire), puis retournées aux communes. Ses échanges s'opèrent sur des supports papier. Les informations reçues servent de base à la révision des listes, au même titre que les demandes d'inscription déposées en mairie, avant le 31 décembre de l'année précédente, par les électeurs concernés 1 ( * ) . Les listes étant définitivement arrêtées à la fin du mois de février, les commissions disposent donc de deux mois pour procéder aux inscriptions et radiations nécessaires. Dans ce délai, les éventuels désaccords donnent lieu à des échanges d'information avec l'INSEE, voire à des recours contentieux devant le juge d'instance.
Ce dispositif est en pratique complexe (notamment par le fait qu'il donne lieu à des communications multiples entre au moins quatre autorités publiques), coûteux pour l'État 2 ( * ) et d'une fiabilité douteuse, si l'on en juge par la masse de contentieux, parfois très médiatisés, qu'il génère. Il fait en outre intervenir un institut statistique qui est assujetti par ailleurs à des missions multiples, sans rapport direct avec la pratique électorale. Il paraît donc urgent de rechercher un nouveau mode de recensement des électeurs, propre à garantir un meilleur respect des règles relatives à la capacité électorale et à l'éligibilité des personnes.
Les nouvelles technologies rendent aujourd'hui possible la création d'un registre national des électeurs, à l'exemple de ce qui se pratique au Canada ou en Finlande. Ce registre pourrait être confié à une agence indépendante dont le conseil de surveillance serait composé de représentants des principales tendances politiques et qui aurait pour mission d'établir, sous support informatique, la liste des électeurs. Le registre serait continûment actualisé, à partir des données transmises par les communes. Chaque citoyen conserverait ainsi la liberté de voter dans la commune de son choix, dans les limites prévues par le code électoral, à condition de faire connaître ce choix aux municipalités concernées, qui informeraient l'agence nationale, laquelle aurait compétence pour instruire les cas de doubles inscriptions.
Un état du registre pourrait être rendu public 40 jours avant le scrutin et consultable en préfecture. L'agence adresserait à chaque électeur, au moins 30 jours avant le scrutin, une carte électorale lui précisant l'adresse de son bureau de vote. Un électeur pourrait demander une correction du registre jusqu'à 20 jours avant le vote et l'agence rendrait sa décision 15 jours au plus tard avant le scrutin, avec recours possible devant les juridictions judiciaires. Le registre national serait enfin imprimé et utilisé comme liste d'émargement le jour venu. Le coût d'une telle réforme reste à évaluer, mais elle permettrait de simplifier considérablement le dispositif actuel, en éliminant les échanges multiples entre l'INSEE, les préfectures et les communes, tout en offrant une sécurité juridique et une fiabilité technique accrues.
Une autre anomalie réside dans le fait que le périmètre géographique des bureaux de vote résulte d'un arrêté pris chaque année par le préfet du département 1 ( * ) . Or, on voit mal ce qui interdirait de décentraliser cette compétence aux communes. Le souci d'éviter des manipulations politiques n'est pas recevable si l'on veut bien considérer que le bureau de vote n'est pas une circonscription électorale, dont le périmètre pourrait avoir des conséquences sur l'issue d'un scrutin. De plus, rien n'interdirait que les décisions du conseil municipal relatives à cette délimitation puissent faire l'objet d'un recours devant le préfet ou l'autorité juridictionnelle.
Les services de l'État conserveraient en outre la tâche d'enregistrer les périmètres ainsi définis et pourraient se voir confier la mission d'en dresser une cartographie, qui constituerait le point de départ d'une cartographie des circonscriptions électorales aujourd'hui très lacunaire. Aussi surprenant que cela puisse paraître, personne n'est en effet en mesure de fournir aujourd'hui une carte précise des circonscriptions électorales, particulièrement pour les cantons et circonscriptions législatives situés dans des zones urbaines. Cela résulte du fait que les décrets portant délimitation de cantons sont souvent anciens et que les cartes annexées qu'ils contiennent ne correspondent plus au tissu urbain actuel 2 ( * ) .
Il importe donc de reconstituer cette cartographie. La précision et l'ergonomie croissante des logiciels cartographiques, ainsi que la fiabilité accrue des fonds de carte produits par l'IGN peuvent faciliter l'accomplissement de cette tâche. Le bureau des élections du ministère de l'intérieur a d'ores et déjà entrepris de tester les outils informatiques qui pourraient être affectés à cet objectif, notamment dans la perspective du prochain remodelage des cantons et des circonscriptions législatives 3 ( * ) .
Les modalités de mises sous pli et d'expédition de la propagande électorale posent un autre problème. Les candidats peuvent en effet adresser à chaque électeur un bulletin de vote et une profession de foi, dont la mise sous pli et l'expédition sont assurées par les agents des préfectures, en collaboration avec La Poste 4 ( * ) . En pratique, ces opérations donnent lieu à la mobilisation d'un très grand nombre d'agents souvent renforcés par l'embauche de personnes au chômage. Réunis dans de vastes salles, ces personnes glissent les bulletins et professions de foi de chaque candidat dans des enveloppes, libellées, parfois manuellement, aux noms et à l'adresse de chaque électeur, puis acheminées par camions entiers vers les bureaux de poste.
Il s'agit assurément d'une des opérations les plus lourdes et les plus coûteuses confiées aux préfectures. Leur coût s'est ainsi élevé à 148 MF pour le scrutin européen de 1999, 106 MF pour les élections régionales de 1998 et 190 MF lors du scrutin législatif de 1997, soit en moyenne 22 % du coût total de ces scrutins. Si l'on y ajoute les bulletins déposés dans les bureaux de vote et les affiches électorales, le scrutin de juin 1999 a ainsi donné lieu à l'impression d'environ 150 millions de documents par liste de candidats, soit au total, près de 3 milliards de documents.
Par-delà ces considérations administratives et économiques, on peut s'interroger sur la pertinence de ces envois. Nonobstant le faible intérêt que suscite leur application chez les électeurs, les dispositifs déjà évoqués relatifs à la propagande écrite et audiovisuelle garantissent l'information des citoyens. Par ailleurs, la croissance des connections à l'Internet offre aux candidats un vecteur de propagande infiniment plus souple, plus efficace et moins coûteux que l'expédition de documents, dont rien ne justifie qu'elle soit assurée par les services de l'État. On doit enfin souligner l'inutilité qu'il y a à adresser aux électeurs un bulletin au nom de chaque candidat, alors même qu'ils trouveront ces bulletins, en nombre suffisant, dans leurs bureaux de vote respectifs.
Le récent scrutin européen a ainsi donné lieu à une innovation notable. Une liste de candidats a choisi, pour des raisons d'économie et de souplesse, de diffuser sa profession de foi par le seul canal de son site Internet, en invitant ses militants à imprimer ce document et à le diffuser autour d'eux. Cette liste a recouru au même procédé pour la diffusion de son bulletin de vote, suggérant aux électeurs qui le souhaitait de l'imprimer afin de l'utiliser le jour du scrutin. Une procédure juridictionnelle est en cours, qui permettra de dire si cette pratique est ou non conforme au code électoral. Quoi qu'il en soit, elle ouvre, pour la diffusion de la propagande électorale, une voie d'avenir qui ne manquera pas de s'amplifier lors des prochains scrutins et dont les avantages, en termes d'économie et de simplification administrative, méritent d'être soulignés.
À supposer que l'expédition de documents écrits demeure nécessaire, à titre transitoire, rien n'empêcherait qu'elle soit assurée par les candidats eux-mêmes, à charge pour l'État d'en rembourser le coût. Il est en revanche illégitime et contre-productif que les pouvoirs publics continuent à assurer eux-mêmes une telle opération. Cette réforme s'inscrit dans le cadre plus large d'une privatisation des opérations de propagande, qui me paraît être la conséquence normale du développement des nouvelles technologies.
Un dernier dysfonctionnement lié à la préparation du scrutin concerne les conditions de diffusion des circulaires du ministère de l'intérieur. L'impression et la diffusion de ces documents fait l'objet de marchés publics. Les préfectures reçoivent au minimum autant de circulaires qu'elles comptent de bureaux de vote dans leur département, puis assurent leur diffusion aux communes concernées. Il s'agit d'une procédure lourde, susceptible de générer des retards en matière de diffusion et dont le coût est loin d'être négligeable. 85.000 documents ont ainsi été imprimés au titre de 1999. Le bureau des élections étudie donc la possibilité de diffuser les circulaires aux préfectures sous une forme numérisée, par le biais de l'Intranet du ministère de l'intérieur.
Les préfectures pourraient transférer à leur tour ces documents vers les communes possédant un accès à l'Internet. L'impression et la diffusion des circulaires sur un support papier seraient limitées aux communes non encore dotées d'une liaison numérique avec la préfecture. Une telle dématérialisation des échanges entre le ministère, les préfectures et les communes permettrait d'accélérer la diffusion des documents, tout en générant d'importantes économies. Les circulaires seraient ainsi diffusées sous un format spécifique, afin d'éviter qu'elles puissent être modifiées ou tronquées avant leur impression et préserver ainsi la sécurité juridique.
2. Les conditions du débat démocratique
Elles sont particulièrement accessibles aux évolutions technologiques en cours. Il s'agit là d'un fait politique, qui s'impose à l'État. D'un point de vue technique, il est en effet illusoire de prétendre restreindre l'usage de l'Internet, par exemple pendant le déroulement d'une campagne. Or, ce qui n'est pas techniquement possible n'est pas non plus souhaitable d'un point de vue politique. L'Internet encourage en effet une meilleure interactivité entre les électeurs et les politiques, donc un meilleur fonctionnement de la démocratie. L'existence de forums de discussion (« chats ») fournit notamment un lieu de confrontation des opinions, tandis que l'échange de courriers électroniques permet aux électeurs de s'adresser directement aux candidats, sans se heurter aux obstacles qui entravent les échanges écrits ou téléphoniques.
De plus, les nouvelles technologies permettent à chaque parti, quelle que soit sa notoriété ou l'étendue de ses moyens, d'accéder plus aisément à l'opinion publique. Une expérience développée en Finlande lors des campagnes législatives et européennes de 1999 mérite à cet égard d'être signalée. Le site Internet de la télévision publique proposait ainsi à chaque visiteur de répondre à plusieurs dizaines de questions relatives aux principaux problèmes de société. L'ensemble était comparé aux réponses des candidats et chaque électeur se voyait indiquer celui des candidats dont le programme correspondait le mieux ou le moins bien à ses réponses. Le résultat s'accompagnait de l'adresse des sites desdits candidats.
Initialement conçue dans un but ludique, cette initiative a connu un grand succès. Elle comble en effet une des lacunes de la propagande traditionnelle, en ne se bornant pas à juxtaposer les opinions des candidats, mais en s'efforçant de comparer leurs programmes de manière qualitative, ce qui contraint d'ailleurs chaque candidat à s'engager publiquement sur les questions les plus importantes. Malgré ses limites, cette innovation répond donc à l'objectif ultime de la propagande électorale, qui est d'éclairer la décision de l'électeur. L'adaptation de cet outil au contexte français pourrait être envisagée, sous la responsabilité des organes de presse, avec éventuellement des déclinaisons locales.
Toutefois, ces évolutions ne sont pas toutes positives. L'essor de l'Internet peut ainsi laisser libre cours à l'expression d'opinions prohibées par la loi. Ce danger réel appelle trois remarques. Il convient, en premier lieu, de ne pas confondre la liberté d'expression, totale sur l'Internet, et la liberté de candidature, mieux encadrée. On peut ainsi interdire aux personnes proférant de tels discours de solliciter les suffrages de leurs concitoyens. La liberté d'expression sur le réseau m'apparaît, en second lieu, comme le prix à payer pour pouvoir profiter de cet espace de démocratie. On peut enfin faire confiance à la maturité des électeurs pour rejeter de tels discours.
Plus largement, il convient de revoir l'organisation de la propagande électorale dans le sens d'une privatisation accrue. L'obsolescence du régime actuel a déjà été soulignée, tout comme l'inutilité de l'expédition à domicile des documents électoraux et l'aberration qu'il y a à faire accomplir cette tâche par les préfectures. L'abandon de ces pratiques pourrait être réalisé, au profit d'une ouverture à la publicité politique, telle qu'elle se pratique dans nombre de pays étrangers. Le risque d'avantager les candidats les plus fortunés, serait pallié par un plafonnement des dépenses et un remboursement accordé aux candidats ayant réuni au moins 5 % des suffrages. L'achat d'espaces publicitaires pourrait en outre faire l'objet de tarifs préférentiels, comme il en existe en matière d'annonces légales. Outre de probables économies, il en résulterait un allégement des tâches indues pesant sur les services de l'État, sans que l'impact de la propagande électorale s'en trouve réduit.
Ce recours éventuel à la publicité conduit aussi à s'interroger sur le fait de confier à l'État la charge des dépenses électorales, au nom de la transparence. La France a connu, de 1993 à 1995, un régime différent fondé sur la possibilité de recourir à des fonds privés, d'une manière plafonnée et avec un strict contrôle des comptes de campagne des candidats. Ce dispositif, facteur d'économies, permettait aussi de limiter les procédures de remboursement sur pièces justificatives, particulièrement lourdes à gérer au plan administratif. L'approche consistant à faire financer les campagnes électorales par les entreprises ou les personnes physiques était enfin cohérente avec une démarche civique visant à rapprocher les membres du corps social et les acteurs de la vie politique. Cela n'a pas empêché l'abandon du dispositif, au motif qu'il risquait d'aggraver les difficultés de financement des familles politiques les plus marginales. Une telle réaction conduit à s'interroger sur la place qu'on souhaite confier à l'État dans le jeu des forces politiques.
On peut estimer qu'il appartient aux pouvoirs publics d'intervenir dans le processus électoral, afin de favoriser l'émergence ou la survie de mouvements politiques au travers de subventions publiques. Cette logique de discrimination positive correspond à la situation actuelle de la France, où le financement privé fait l'objet d'une interdiction globale. D'aucuns considèrent, toutefois, que l'intervention de l'État doit se limiter à prendre acte d'un rapport de forces politiques, sans chercher à en corriger les conséquences, notamment financières. Une telle approche justifie le recours à des dons privés et le fait que l'aide publique aux partis dépende seulement de l'importance de leur représentation dans les assemblées élues. Cette approche, commune à nombre de pays, me paraît plus rationnelle, plus conforme à l'obligation de neutralité politique qui incombe en toutes choses aux pouvoirs publics et, finalement, plus démocratique au sens le plus strict du terme.
3. L'expression du vote
IL faut aborder à présent la récurrente question des machines à voter. Il a été précisé que leur éventuelle expérimentation en France faisait l'objet d'une étude de l'Inspection générale de l'administration, qui devrait aboutir d'ici la fin de l'année. Malgré les avantages qu'on peut attendre d'une telle évolution, on doit insister sur la prudence qu'il convient de garder au sujet d'un acte aussi symbolique que le vote.
Un survol des expériences conduites en France et à l'étranger souligne la diversité des technologies associées au vote électronique. Les trois principales catégories en sont le vote téléphonique, le vote par Internet les urnes électroniques installées dans les bureaux de vote. Le vote au moyen d'ordinateurs connectés à l'Internet apparaît comme la solution la moins satisfaisante, en raison de ses limites en termes d'accessibilité et de sécurité des communications. En ces matières, le vote par téléphone paraît plus pertinent, à la condition d'être associé à un numéro d'identification personnelle du type de ceux émis par les banques pour l'utilisation des cartes de crédit. Ses principales limites résident toutefois dans les modalités de diffusion de ces numéros. L'usage d'urnes électroniques semble la solution la plus opportune en l'état actuel des technologies. L'évolution accélérée de ces dernières pourrait cependant modifier rapidement ce classement, au profit notamment du vote par téléphone.
Le recours aux urnes électroniques n'est pas une idée neuve. Une loi du 10 mai 1969 prévoyait déjà leur installation dans certaines communes. Selon l'exposé des motifs, il s'agissait d'assurer "un contrôle plus rigoureux de la sincérité du scrutin, en rendant impossible l'introduction frauduleuse d'enveloppes électorales dans l'urne pendant le vote ou la substitution de bulletins au cours du dépouillement". Cette expérience n'a connu qu'un succès limité. Après l'adoption du texte, le ministère de l'intérieur avait procédé à un concours permettant d'agréer trois modèles de machines, dont 600 exemplaires avaient été acquis. Ces machines ont été utilisées pour la première fois lors des élections législatives de 1973, en région parisienne, et en Corse. D'emblée, l'un des modèles agréés est apparu comme insuffisamment fiable, ce qui a conduit à le retirer. Les autres modèles ont à nouveau été mis en service lors des consultations suivantes mais, du fait de défaillances répétées et du coût très élevé de leur maintenance, le parc utilisable s'est progressivement réduit, passant à 346 unités en 1979.
À la suite d'un bilan réalisé en 1983, la décision a été prise de ne maintenir ces machines qu'en Corse, où elles ont continué à être utilisées jusqu'en 1986, époque à laquelle l'instauration d'un scrutin de liste proportionnel a conduit à les réformer. Aujourd'hui, aucun bureau de vote français n'utilise donc de machines à voter, alors que les dix articles du code électoral qui y font référence demeurent en vigueur. Ces textes précisent notamment les caractéristiques que doivent recouvrir les machines pour obtenir l'agrément ministériel : fonctionner au moyen de deux clefs différentes, assurer le secret du vote, permettre plusieurs élections le même jour, enregistrer les votes blancs, ne permettre qu'un vote par électeur, posséder un compteur permettant, à l'issue du scrutin, de connaître le total des voix des candidats et les votes blancs.
L'échec de cette expérience vient donc de pannes répétées, mais aussi des coûts d'achat et de maintenance de machines qui servaient rarement plus d'une fois par an. S'y ajoutaient les réticences d'élus ou d'électeurs qui pouvaient y voir une marque de suspicion à leur égard. Le choix de la Corse comme lieu d'implantation initial est ainsi emblématique. Enfin, le vote reste l'acte central de la vie civique et se voit, de ce fait, entouré d'une symbolique que le recours aux machines pouvait contribuer à banaliser. Le principal défi à relever en la matière reste toutefois celui de la transparence. En raison de la technicité des machines, la responsabilité d'assurer l'intégrité des élections exige, de fait, des compétences techniques, sans que l'on puisse préserver la transparence du processus aux yeux des citoyens.
L'évolution récente peut répondre à certaines de ces objections, notamment celles relatives au nombre de pannes et aux coûts de maintenance. Le recours au vote électronique présente, par ailleurs, de réels avantages. Outre la lutte contre la fraude électorale et la suppression des erreurs dues à la manipulation des bulletins au moment du dépouillement, qui reste son atout principal, on doit souligner les gains de temps considérables que cela permettrait de générer en matière de dépouillement, de centralisation et donc de communication des résultats. Le recours à de tels outils pourrait aussi constituer une réponse aux difficultés des personnes éprouvant des difficultés de transport ou d'accès physique aux bureaux de vote.
Ces considérations m'amènent à proposer 10 critères que devraient satisfaire les machines à voter et qui exigent, en toute hypothèse, une expérimentation préalable 1 ( * ) .
- La préservation du rituel symbolique attaché à la procédure de
vote.
- La simplicité d'utilisation, afin de ne pas rendre le geste de voter plus complexe.
- L'accessibilité à tous les électeurs.
- La sécurité des résultats, à travers un fonctionnement en miroir pour éviter toute perte de données.
- La polyvalence du dispositif, qui devra pouvoir s'adapter aux différents types de bulletins, de modes de scrutin et de circonscription électorales.
- La rapidité du dépouillement et de la centralisation des résultats.
- La transparence des procédures et la possibilité de contrôler les résultats a posteriori.
- La mobilité des machines permettant de les installer dans des lieux autres que les bureaux de vote traditionnels.
- La rentabilité du dispositif, dont le coût total devra être inférieur à celui du dispositif actuel.
- La robustesse des machines, qui devront résister à l'usure, malgré un usage peu fréquent.
Ne sont pas développés dans cet exposé les efforts à mener dans le domaine de la centralisation et de la publicité des résultats, où le recours aux nouvelles technologies est déjà une réalité et pour lequel le principal enjeu consiste désormais à assurer l'actualisation des outils, notamment informatiques, qui sont mis en oeuvre. Il est rappelé, pour conclure, que l'intégrité du processus électoral constitue le coeur du fonctionnement démocratique de nos sociétés et que la nécessité de préserver cette intégrité doit conduire à faire preuve d'une réelle circonspection dans l'adoption de réformes, particulièrement lorsqu'elles concernent le geste même de voter. Le respect des critères précités semble garantir qu'une telle évolution profite aux électeurs comme aux personnes en charge de l'organisation des élections. Il est plus aisé, et à maint égard plus urgent, de favoriser l'introduction des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans la préparation administrative des scrutins et dans le déroulement du débat démocratique. Les évolutions en cours dans ces domaines peuvent s'articuler autour de deux axes principaux : la dématérialisation des échanges entre les acteurs du processus électoral et la privatisation des opérations liées à la propagande et à la communication politique.
* 1 Instituées pour les élections européennes, présidentielles, Sénatoriales, législatives, régionales (et à l'Assemblée de Corse), cantonales et municipales, les commissions de propagande sont présidées par un magistral désigné par le 1 er président de la cour d'appel. Seuls les référendums ne sont pas assujettis à ces dispositions, sauf à ce que le décret de convocation des électeurs les y soumette.
* 2 Ces commissions sont instituées pour les mêmes scrutins que les commissions de propagande et sont présidées par un magistrat de l'ordre judiciaire (art. L. 85-1 du code électoral).
* 1 179 millions de francs pour tes élections européennes de juin 1999.
* 2 D'une dimension maximale de 594 x 841 mm.
* 3 297 x 420 mm au maximum
* 1 Après ouverture de l'urne, les enveloppes contenant les bulletins sont regroupées par paquet de 100. Chaque paquet est introduit dans une enveloppe dite « de centaine », qui est immédiatement cachetée, revêtue des signatures des membres du bureau de vote puis transmise à l'une des tables de dépouillement, où elle est ouverte. Un scrutateur extrait alors le bulletin de chaque enveloppe de vote et le passe, déplié, à un autre scrutateur, qui le lit. Les noms qui y figurent sont relevés par au moins deux autres scrutateurs, sur des feuilles de pointage séparées. Une fois le dépouillement achevé, ces feuilles sont collationnées par le président du bureau. Les résultats sont alors inscrits sur un procès-verbal, puis il en donne lecture à haute voix par le président.
* 1 Une loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 a par ailleurs prévu un mécanisme d'inscription automatique des jeunes de 18 ans, à partir des fichiers établis en application du code du service national, ainsi que des fichiers de l'assurance maladie. Ces données sont collationnées par l'INSEE, qui les contrôle puis les transmet aux commissions instituées pour chaque bureau de vote. Ce dispositif complique considérablement la tâche de l'INSEE et des autres autorités compétentes, tout en accroissant les incertitudes relatives à la fiabilité des listes.
* 2 5,1 millions de francs au titre des seuls frais d'impression des cadres vierges.
* 1 Article R.40 du code électoral, sauf naturellement dans les communes qui ne comptent qu'un bureau de vote.
* 2 Tel pont ou voie ferrée, qui constituait une frontière facile à identifier, peut avoir ainsi disparu du paysage.
* 3 Il est en revanche trop tôt pour confier cette mission à des communes parfois mal équipées, contrairement à ce qui existe fréquemment en Finlande.
* 4 Articles R.29 et suivants du code électoral.
* 1 Ces critères ne remplaceraient pas les normes d'agrément prévues par le code électoral, mais viendraient les compléter.