III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 22 OCTOBRE 2010
M. le président. « Art. 42. En 2011, le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l'article 706-163 du code de procédure pénale est affecté, à concurrence de 1,3 million d'euros, à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
(L'article 42 est adopté.)
IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
En 2011, le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l'article 706-163 du code de procédure pénale est affecté, à concurrence de 1,3 million d'euros, à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)
Commentaire : le présent article fixe à hauteur de 1,3 million d'euros la part du produit de la vente des biens confisqués à titre de sanction pénale qui sera affectée, en 2011, à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN NOUVEL ÉTABLISSEMENT PUBLIC POUR LA GESTION ET LE RECOUVREMENT DES AVOIRS SAISIS ET CONFISQUÉS
La loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale , en vue d'améliorer la lutte contre le blanchiment de capitaux et contre toutes les formes de délinquance générant des profits, a notamment élargi le champ des biens susceptibles d'être saisis ou confisqués 1 ( * ) , créé une procédure de saisie pénale aux fins de confiscation (mieux adaptée que les procédures civiles d'exécution, complexes et coûteuses), et renforcé les procédures d'entraide judiciaire internationale en ce domaine. Dans le même but, elle a institué l' Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués , dont le statut, les missions et l'organisation sont codifiés au titre XXX du livre IV du code de procédure pénale (articles 706-159 et suivants, dispositions introduites par l'article 4 de cette loi 2 ( * ) ).
Cette agence constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Elle est placée sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, et administrée par un conseil d'administration dont le président est un magistrat de l'ordre judiciaire nommé par décret. Aux termes de loi, elle est chargée d'assurer, principalement :
1° « la gestion de tous les biens , quelle que soit leur nature, saisis, confisqués ou faisant l'objet d'une mesure conservatoire au cours d'une procédure pénale, qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration ». Sont particulièrement visés, en pratique, des biens complexes comme les immeubles, bateaux, fonds de commerce, parts sociales, instruments financiers, etc. ;
2° « la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales » ;
3° l'aliénation ou la destruction des biens dont elle a été chargée d'assurer la gestion au titre du 1° et qui sont ordonnées ou autorisées par l'autorité judiciaire.
En outre, l'Agence est tenue de fournir, aux juridictions pénales qui la sollicitent, « les orientations ainsi que l' aide juridique et pratique utiles à la réalisation des saisies et confiscations envisagées ou à la gestion des biens saisis et confisqués », et elle peut mener « toute action d' information ou de formation destinée à faire connaître son action et à promouvoir de bonnes pratiques en matière de saisie et de confiscation ». Par ailleurs, la faculté lui est donnée d'« informer les services compétents et les victimes, à leur demande ou à son initiative, sur les biens qui sont restitués sur décision de justice, afin d'assurer le paiement de leurs créances, notamment fiscales, douanières, sociales ou de dédommagement ».
L'Agence met en oeuvre un traitement de données à caractère personnel pour centraliser les décisions de saisie et de confiscation qui lui sont notifiées, « ainsi que toutes les informations utiles relatives aux biens visés, à leur localisation et à leurs propriétaires ou détenteurs ». Ce fichier constitue une grande avancée opérationnelle par rapport à la situation actuelle : il doit en effet permettre aux services enquêteurs et aux juridictions de savoir, au cours d'une enquête, si des biens détenus par une personne sont déjà saisis par ailleurs. L'Agence est encore expressément chargée de veiller à l' abondement du fonds de concours dit « anti-drogues », qui reçoit les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d'infraction en matière de trafic de stupéfiants.
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Le fonds de concours « anti-drogues » Afin de renforcer d'un soutien financier spécifique l'action des services impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, le décret n° 95-322 du 17 mars 1995 a créé un fonds de concours destiné à recueillir le produit de la vente des biens confisqués dans le cadre de procédures pénales visant des infractions à la législation sur les stupéfiants. Le produit de ce fonds est réparti entre les différents services de l'Etat qui concourent à la lutte contre le trafic de stupéfiants. Actuellement, 60 % des sommes sont affectées au ministère chargé de l'intérieur, 20 % au ministère de la justice et 10 % à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) du ministère chargé du budget. Le solde de 10 % est consacré au financement d'actions de prévention. Dans le cadre de l'action engagée par les pouvoirs publics depuis plusieurs années pour mieux identifier, saisir et confisquer les biens acquis par le trafic de stupéfiants, l'abondement de ce fonds de concours dit « anti-drogues » a connu une progression très importante : alors que son montant était inférieur à 2 millions d'euros par an jusqu'en 2007, il a atteint près de 8 millions d'euros en 2008 et près de 12 millions en 2009. Source : rapport n° 328 (2009-2010) de notre collègue François Zocchetto, au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale |
Un rapport annuel est prévu pour rendre compte de l'ensemble de ces activités, « comprenant notamment un bilan statistique, ainsi que toute réflexion et toute proposition visant à l'amélioration du droit et des pratiques en matière de saisie et de confiscation ».
D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le budget de l'Agence sera arbitré, et son bilan effectué, conformément aux procédures appliquées pour l'ensemble des établissements publics, dans un cadre interministériel associant le secrétariat général du ministère de la justice et la direction du budget. Par ailleurs, la composition du conseil d'administration de ce nouvel organisme sera définie par le décret en Conseil d'Etat actuellement en cours d'élaboration : il est prévu que le ministre de la justice y soit représenté par le directeur des affaires criminelles et des grâces, ainsi que par le secrétaire général du ministère, tandis que le ministère chargé du budget serait représenté par le directeur général des finances publiques. Le suivi régulier de l'opérateur doit être confié au service France Domaine.
B. UN FINANCEMENT POTENTIELLEMENT DIVERSIFIÉ
L'article 706-163 du code de procédure pénale, issu de la loi précitée du 9 juillet 2010, établit la liste des ressources susceptibles de bénéficier à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués . Ce sont :
1° « les subventions , avances et autres contributions de l'Etat et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée » ;
2° « les recettes fiscales affectées par la loi » ;
3° « une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente, sauf lorsque la loi prévoit la restitution intégrale à la personne saisie de ce produit et des intérêts échus le cas échéant, et sous réserve de l'affectation de ce produit au fonds de concours [« anti-drogues »] ». Il convient ici de noter qu'actuellement, l'intégralité du produit des biens confisqués revient à l'Etat, au titre de recettes non fiscales du budget général. Suivant l'article 36 de la LOLF, l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de la loi de finances ;
4° « le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations, dans les mêmes limites et sous les mêmes réserves que pour les ventes visées au 3° » ;
5° le produit de dons et legs.
II. LE DISPOSITIF
Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, affecte à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués le produit de la vente de ces biens, pour 2011, à concurrence de 1,3 million d'euros.
Cette disposition constitue l'application du 3° précité de l'article 706-163 du code de procédure pénale, qui prévoit en effet, parmi les ressources dont l'Agence peut bénéficier, « une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente [...] ».
Selon les indications fournies par le Gouvernement au sein de l'annexe « Evaluations préalables » du présent PLF, le montant de 1,3 million d'euros retenu correspond au besoin de financement pour 2011 de l'Agence .
Dans le détail, ce montant recouvre :
- pour 0,9 million d'euros , la masse salariale des 10 agents que l'Agence emploiera dès l'année prochaine, en provenance des services judiciaires, de la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère chargé du budget et de la gendarmerie nationale ;
- pour 0,11 million , le loyer que l'Agence devrait supporter ;
- pour 0,07 million , ses autres charges d'installation et de fonctionnement ;
- enfin, pour 0,22 million , les autres charges liées à son activité.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Parmi les ressources de financement de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués prévues, comme indiqué ci-dessus, par la loi du 9 juillet 2010, le présent article tend à privilégier un autofinancement.
Cette solution se trouve en partie commandée par un contexte où, comme le fait valoir l'annexe « Evaluations préalables » précitée, les possibilités de subventions, par l'Etat ou d'autres personnes publiques, s'avèrent limitées. Tout au plus, on note que la mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) a prévu de verser à l'Agence une subvention de 50 000 euros par an. Par ailleurs, le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis, qui sera versé sur le compte de l'Agence à la Caisse des dépôts et consignations, n'apparaît pas à la hauteur du besoin de financement.
Au contraire, d'après la plate-forme d'identification des avoirs criminels (PIAC), les biens saisis et confisqués ont représenté 93 millions d'euros en 2008 et 185 millions d'euros en 2009 . Le montant du produit de la vente de ces biens n'est pas connu 3 ( * ) , mais l'affectation d'une partie de ce montant constitue, à l'évidence, un moyen de financement sensiblement plus important que les autres ressources pouvant bénéficier à l'Agence. En tout état de cause, la mesure permettra de financer les besoins de l'établissement pour 2011.
En outre, ce dispositif d'autofinancement constitue une incitation à la mise en place d'une gestion efficace des biens saisis et confisqués . Il convient de relever qu'un semblable financement par prélèvement d'une partie du produit des ventes se trouve mis en oeuvre au Canada, en faveur de la direction de la gestion des biens saisis (DGBS), dont le modèle a inspiré la création de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
Du reste, le présent article vise le seul exercice 2011 : pour 2012, le montant de l'affectation à l'Agence du produit de la vente des biens confisqués devra être ajusté par la loi de finances, en tenant compte de la vraisemblable montée en puissance des activités de ce nouvel établissement.
Cependant, faute d'avoir obtenu en temps utile les précisions qu'il a demandées au Gouvernement sur l'évaluation des biens saisis et confisqués et celle du produit de leur vente, votre rapporteur général a souhaité réserver le vote de cet article lors de son examen par votre commission des finances.
Votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
* 1 Pour mémoire, un bien est dit « saisi » quand il se trouve placé sous main de justice, et donc juridiquement indisponible (« gelé »), même s'il n'est pas mis sous scellés, pendant une enquête judiciaire dans l'attente du jugement de l'affaire. Il est « confisqué » lorsque la juridiction de jugement, en condamnant la personne poursuivie, a prononcé une confiscation à titre de peine complémentaire ; cette confiscation, contrairement à une saisie, emporte transfert de la propriété du bien à l'Etat.
* 2 Ces dispositions entreront en vigueur à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 706-165 du code de procédure pénale pour définir leur modalités d'application.
* 3 Il n'existe pas de liste de l'ensemble des biens saisis et confisqués au plan national, et les données statistiques actuelles permettent d'établir une évaluation approximative du stock de biens saisis et confisqués mais pas de la vente de ces biens. De fait, l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au PLF de chaque année n'individualise pas le produit afférent.