Présentation des dispositions législatives et réglementaires intéressant les collectivités territoriales, adoptées au cours de l'année 2009

VII.- AMÉNAGEMENT ET DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

I.- RAPIDE HISTORIQUE DE LA GENÈSE DE LA LOI

Appartenant aux directions départementales de l'équipement (DDE), les parcs de l'équipement sont conçus comme des outils de collaboration entre l'État et les départements dans le domaine routier et sont soumis à un régime particulier. Les parcs emploient trois catégories de personnels : des ouvriers des parcs et ateliers ( OPA ) (7 600 en 2008), des fonctionnaires et des agents non titulaires non ouvriers (850, les deux catégories confondues). Les OPA sont des agents non titulaires dans une position quasi-statutaire. Leur carrière est régie par un décret de 1965.

Le développement de la décentralisation a conduit à la mise en place d'un nouveau système de relations entre les deux principaux intervenants des parcs , précisé par la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services . Une convention est ainsi conclue entre l'État et chaque département, définissant annuellement les prestations que le parc peut fournir à la collectivité territoriale.

Par ailleurs, les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu les activités industrielles et commerciales des parcs de l'équipement sont retracées dans le compte de commerce n° 904-21 « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l'équipement (dans le domaine routier) ».

Cependant, la part d'activité réalisée, par le parc, pour chaque partenaire a évolué, compte tenu des transferts successifs de la voirie nationale vers le domaine routier départemental : ainsi, les départements gèrent désormais 385 000 km de routes contre 55 000 km en 1972 tandis que l'État ne possède plus que 12 000 km de routes d'intérêt national et autoroutes non concédées.

Face à cette évolution, l'article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert des parcs de l'équipement aux départements . Au préalable, une mission de réflexion sur l'avenir des parcs a été confiée, en septembre 2004, à M. Jean Courtial, conseiller d'État. Les conclusions de cette mission ont été remises au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, en janvier 2006. Le Gouvernement a, sur la base de ces conclusions, remis un rapport au Parlement en janvier 2007, portant sur le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement, qui a servi de fondement à la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009.

Pour tenir compte des spécificités propres à chaque département, le Gouvernement a prescrit, en 2007, l'établissement de documents d'orientation stratégique (DOS) dans chacun d'eux, afin d'évaluer les besoins et les objectifs respectifs des départements et de l'État, dans le cadre de ce transfert. La majorité des départements s'est prononcée pour un transfert du parc, global ou partiel, selon des modalités adaptables au niveau local. Toutefois, les conseils généraux ont mentionné dans les DOS un certain nombre de garanties destinées à permettre la réussite de ce transfert au sein de leurs services, notamment le futur statut des OPA et la faculté, pour le parc, d'intervenir dans le champ concurrentiel.

II.- ANALYSE DES ARTICLES DE LA LOI IMPLIQUANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'article 3 définit la consistance du transfert et le principe présidant à la détermination du nombre des emplois transférés . Sont transférés des services ou parties de services du parc constituant une entité fonctionnelle, à savoir un outil cohérent et opérationnel . Les services-supports, chargés de la gestion administrative et financière des parcs, sont également transférés. Le nombre des emplois transférés est calculé sur la base de la part d'activité du parc pour le compte de la collectivité bénéficiaire au cours de l'année du transfert des routes nationales d'intérêt locale (2006, 2007 ou 2008 suivant les cas). L'année de référence servant au calcul est celle de l'année précédant la signature de la convention prévue à l'article 4 ou de l'arrêté ministériel défini à l'article 5. La totalité des emplois du parc peut cependant être transférée si la collectivité le demande mais l'État ne peut pas imposer un transfert supérieur au minimum obligatoire si le conseil général ne le souhaite pas.

L'article 4 renvoie à une convention , conclue entre l'État et la collectivité territoriale intéressée, le soin de préciser l'étendue, les modalités et la date d'application du transfert des parcs . La date limite de signature de la convention a été reportée au 15 décembre 2009, au lieu du 1 ^er octobre 2009, pour un transfert effectif au 1 ^er janvier 2010, et au 1 ^er juillet 2010 pour un transfert effectif pour le 1 ^er janvier 2011.

L'article 5 établit la procédure de transfert des parcs applicable en cas d'échec de la négociation devant conduire à la signature d'une convention entre l'État et la collectivité bénéficiaire décrite à l'article 4. Lorsque la convention n'a pas pu être signée au 1 ^er juillet 2010 (dernière échéance prévue par l'article 4), le transfert entre en vigueur au 1 ^er janvier 2011, selon des modalités fixées par un arrêté conjoint des ministres en charge des transports et des collectivités locales , qui précise, comme la convention, la nature et l'étendue des services et emplois transférés.

L'article 6 détermine les règles établissant le montant de la compensation financière due par l'État aux collectivités bénéficiaires du transfert des parcs de l'équipement . Les charges déjà remboursées par le biais du compte de commerce, sur lequel sont notamment inscrites les dépenses de rémunération des OPA, ne donnent pas lieu à compensation. De même, les OPA transférés au-delà du nombre minimum prévu par l'article 3 ne sont pas compensés dans la mesure où ils constituent un transfert à la demande. En revanche, les charges afférentes aux agents fonctionnaires et non-titulaires qui n'apparaissent pas au compte de commerce sont compensées. Par ailleurs, l'État poursuivra le versement de la subvention d'équilibre au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) pour l'ensemble des OPA, y compris ceux qui seront transférés.

L'article 8 prévoit les modalités d'exercice du droit d'option des fonctionnaires entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée, selon les mêmes modalités prévues par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée.

L'article 11 accorde aux OPA un délai d'option de deux ans entre le maintien du régime d'agent de l'État et l'intégration dans la fonction publique territoriale . Si les ouvriers ne demandent pas leur intégration dans la fonction publique de l'État, ils restent mis à disposition de la collectivité, celle-ci versant un remboursement à l'État. En revanche, s'ils demandent leur intégration dans un délai de deux ans à compter de la date du transfert du parc, ils sont intégrés de plein droit dans un cadre d'emplois existant de la fonction publique territoriale. Les OPA qui n'auront pas demandé leur intégration dans ce délai de deux ans pourront toujours présenter une demande en ce sens ultérieurement, mais la collectivité territoriale ne sera pas tenue d'y répondre favorablement. Cet article prévoit également deux garanties pour les OPA demandant leur intégration dans la fonction publique territoriale : la conservation des droits acquis en matière de pensions et la garantie d'une rémunération en tant que fonctionnaire territorial au moins égale à leur rémunération antérieure.

L'article 12 prévoit la réalisation d'un état des lieux des emplois transférés aux collectivités territoriales et des intégrations dans la fonction publique territoriale , dans un délai de trois ans à compter de la date du transfert du parc, afin de procéder à des éventuels ajustements du dispositif de transfert des personnels.

L'article 14 fixe les règles de transfert des biens immobiliers utilisés pour l'activité des parcs de l'équipement aux collectivités territoriales . Les dispositions générales relatives à la mise à disposition des biens utilisés au moment d'un transfert d'une compétence à une collectivité territoriale, prévues à l'article L. 1321-1 du CGCT, sont adaptées au cas particulier des parcs de l'équipement. Les biens sont de plein droit mis à la disposition de la collectivité destinataire du transfert d'activité, dans les conditions constatées par un procès-verbal établi contradictoirement, qui précise la nature, l'état et la situation juridique des biens ainsi remis ainsi que leur mode d'évaluation. Dans le cadre d'un transfert partiel de l'activité de service d'un parc, les immeubles n'entrant pas dans le champ de ce dernier sont mis à disposition de l'État. Par ailleurs, la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert reçoit gratuitement les biens de la personne morale qui en était propriétaire ou locataire, et se substitue à celle-ci pour l'exercice de l'ensemble des obligations et de la plupart de ses droits.

L'article 16 permet à la personne morale bénéficiaire du transfert de devenir gratuitement propriétaire des immeubles affectés au parc , lorsqu'elle en est l'unique utilisateur.

L'article 17 prévoit les modalités de répartition , entre l'État et les collectivités bénéficiaires du transfert des parcs de l'équipement, des biens meubles qui y sont affectés (véhicules et engins de construction ou d'entretien). Ce transfert s'inscrit dans le cadre général défini par l'article L. 1221-4 du CGCT. La loi fonde les règles de répartition de ces biens, appartenant à l'État ou au département, compte tenu de leur situation pendant l'année civile qui a précédé le transfert des services.

L'article 18 prévoit que chaque département bénéficie du reversement du solde éventuellement positif du compte de commerce , à proportion des frais engagés par celui-ci pour le parc pendant les trois années ayant procédé son transfert.

L'article 19 , inséré par la commission des lois du Sénat, précise les modalités de prise en charge du coût de la remise en état des terrains prévue par le code de l'environnement . En effet, les articles L. 125-7, L. 512-17 et L. 514-20 de ce code prévoient que l'acheteur d'un terrain doit être informé par le vendeur des installations ou risques de pollution susceptibles d'affecter l'environnement sur la parcelle cédée, et que le vendeur peut être tenu de remettre en état, à ses propres frais, le site concerné. Ainsi, les terrains utilisés par les parcs de l'équipement, susceptibles d'être gratuitement transférés en pleine propriété aux départements, peuvent nécessiter des travaux coûteux de remise en état afin de respecter les exigences environnementales. La loi prévoit ainsi que la charge résultant des activités passées du parc sera imputée sur chaque sous-compte du compte de commerce retraçant l'activité des parcs, avant que celui-ci ne soit soldé et que la part devant éventuellement revenir au département n'ait été calculée.

L'article 20 , proposé par le Sénat et adopté par la commission mixte paritaire, concerne l'accès au réseau ANTARES des collectivités bénéficiaires du transfert du parc . Cet article prévoit, lorsque la collectivité bénéficiaire du transfert décide de raccorder son réseau radio à ANTARES, son droit à bénéficier de l'usage des équipements radio, sous réserve de l'accord de l'État et de sa participation financière aux frais afférents.

L'article 21 autorise les départements à effectuer pour le compte de l'État, en dehors du cadre concurrentiel, des prestations ciblées , destinées à assurer la continuité du service public sur le réseau routier national, pour une durée de trois ans. Cette dérogation aux règles concurrentielles ne vaut que lorsque le respect du principe de continuité du service public ne pourra être assuré par d'autres moyens, compte tenu des dispositions de l'article 86-2 du traité instituant la Communauté européenne qui ne permet aux services économiques d'intérêt général de déroger à ces règles que lorsqu'elles feraient « échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».

L'article 22 permet aux départements d'effectuer, pour une durée maximale de trois ans, des prestations pour le compte des communes et intercommunalités , afin d'assurer la continuité du service public et la sécurité des personnes sur le réseau routier géré par le bloc communal. Cette intervention est possible selon deux modalités distinctes : dans un cadre concurrentiel, d'une part, ou en dérogeant temporairement aux règles de la concurrence dans un nombre limité de cas (entretien des engins affectés à leur voirie, viabilité hivernale, sécurisation de leur réseau en cas de conditions météorologiques défavorables), d'autre part.

L'article 23 , inséré à l'initiative du sénateur Bruno Sido (Haute-Marne, UMP), vise à autoriser les départements à entretenir, à la demande des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), l'ensemble de leurs moyens matériels , et notamment leurs engins et véhicules d'intervention. Cette disposition vise à conforter l'activité des parcs de l'équipement des départements et à les rapprocher de celle des SDIS.

L'article 27 , inséré par le Sénat, étend les dispositions relatives au droit d'option aux OPA affectés aux ports et aérodromes transférés aux collectivités territoriales, selon les dispositions de l'article 107 de la loi du 13 août 2004 précitée . Le délai d'option est de deux ans à compter de la publication de la loi pour les agents déjà mis à disposition. En cas de transferts futurs, il sera de deux ans à compter de la date de transfert du service. À l'expiration de ce délai, ils gardent la possibilité de demander leur intégration, mais celle-ci n'est plus de droit. Les agents qui n'ont pas exercé ce droit restent en mise à disposition sans limitation de durée.

La loi n° 2009-1503 comporte 52 articles regroupés en sept titres :

- le titre premier relatif à l'organisation des transports ferroviaires et guidés ;

- le titre II portant dispositions diverses ;

- le titre III relatif à la régulation des activités ferroviaires ;

- le titre IV relatif à la convention relative au tunnel routier sous le mont Blanc ;

- le titre V relatif au transport routier ;

- le titre VI relatif à l'aviation civile ;

- le titre VII relatif à la marine marchande.

Il s'agit principalement pour cette loi de transposer les dispositions communautaires constituant le troisième paquet ferroviaire relatif au transport des voyageurs.

On rappellera que les premier et deuxième paquets ferroviaires, portant respectivement sur les infrastructures (1997) et l'ouverture du marché du fret, ont déjà été transcrits en droit français.

L'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire est effective depuis le 31 mars 2006, celle du service international de transport de voyageurs est prévue au plus tard pour le mois de janvier 2010.

L'idée fondamentale est de mettre en place un processus de régulation efficace dans le domaine des transports ferroviaires pour permettre un accès non discriminatoire de tous les opérateurs au réseau.

Selon l'article 1 ^er de la loi (titre premier) , les entreprises ferroviaires exploitant des services de transport international de voyageurs pourront notamment assurer des dessertes intérieures à condition que l'objet principal du service exploité par l'entreprise ferroviaire soit le transport de voyageurs entre des gares situées dans des États membres de l'Union européenne.

On trouve encore au titre premier des dispositions relatives à la certification des conducteurs de train (transcription de la directive 2007/109/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la communauté) [article 2 de la loi], des dispositions relatives aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires (transcription du règlement [CE] n° 1371/2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires) concernant notamment le droit au transport pour les personnes en situation de handicap, le droit d'information sur les tarifs, le droit de disponibilité des billets et des réservations ainsi que le droit à une indemnisation en cas de retard ou de perte de bagage [article 3 de la loi]. Sur ce point, on notera que le dispositif retient les principes suivants :

- s'agissant des transports régionaux qui ont la qualité de services publics de transport ferroviaire organisés par les régions ou relevant de la compétence du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), seules les dispositions impératives du règlement précité sont obligatoires, les autorités organisatrices restant libres de demander à leur opérateur ferroviaire, à travers la convention qui les lie, d'exiger le respect de tout ou partie des dispositions applicables aux voyageurs internationaux ou de mettre en place toute autre disposition en faveur de leurs usagers ;

- s'agissant des services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs, l'entrée en vigueur est fixée cinq ans après celle du règlement, soit au 3 décembre 2014, avec la possibilité d'un report renouvelable deux fois par période maximale de cinq ans. Ce dispositif tient compte du fait que les règles du droit français sont parfois plus exigeantes que celles du règlement européen, notamment en matière d'accessibilité des personnes à mobilité réduite et d'indemnisation de voyageurs.

Pour faciliter la mise en place d' opérateurs ferroviaires de proximité et leur permettre d'optimiser les moyens techniques et humains en fonction de leurs besoins, l'article 4 de la loi prévoit la possibilité pour Réseau ferré de France (RFF) de leur confier des moyens de gestion de l'infrastructure sur des lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises. Sur ces lignes, ces opérateurs assureraient aussi les services de traction ferroviaire.

L'article 5 de la loi met en oeuvre l'ouverture progressive de la région Île-de-France à la concurrence. En application du Règlement européen relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit Règlement « OSP » (« Obligations de service public ») n° 1370-2007 du 23 octobre 2007, l'article 5 détermine d'une part les conditions dans lesquelles les nouveaux services pourront être mis en concurrence par le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) et fixe les échéances de l'ouverture à la concurrence des services existants :

- 15 ans pour les services de bus ;

- 20 ans pour les services de tramway ;

- 30 ans pour les autres services réguliers de transport guidé.

D'autre part, le texte confirme les compétences du STIF en qualité d' autorité organisatrice de transports et accorde à cet organisme, à l'expiration des droits d'exploitation de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), la pleine propriété des matériels roulants qui appartiennent aujourd'hui à cette dernière. En revanche, l'article 5, mettant fin à certaines controverses, transfère immédiatement l'ensemble de l'infrastructure à la RATP.

Le titre II de la loi comporte des dispositions diverses relatives au remboursement de la dette de RFF, à la validation de certains actes administratifs émanant notamment de cet organisme, aux voies de recours contre les décisions de la commission intergouvernementale concernant la sécurité de la liaison fixe trans-Manche et enfin à la dissuasion de l'usage intempestif du signal d'alarme à des fins de perturbation du trafic.

Le titre III a trait à la régulation des activités ferroviaires . Il crée une autorité administrative indépendante : l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF).

Composée de sept commissaires nommés pour six ans, cette commission pourra être saisie par tous les acteurs du secteur (entreprises ferroviaires, opérateurs de transports combinés, etc.). Elle disposera de larges pouvoirs d'enquête,  d'un pouvoir réglementaire supplétif et pourra prononcer des sanctions. Cette autorité devra être consultée sur l'ensemble des textes réglementaires relatifs au transport ferroviaire (en particulier les textes relatifs aux barèmes des péages versés à Réseau ferré de France pour l'utilisation de ses infrastructures et sur les tarifs des services de transport de voyageurs lorsqu'ils sont effectués en monopole).

Le titre IV allonge la durée des concessions du Tunnel du Mont-Blanc (Haute-Savoie) et du Tunnel de Sainte-Marie-aux-Mines (Vosges).

Le titre V est relatif au transport routier . Il est notamment prévu que l'activité de cabotage routier de marchandises sera subordonnée à la réalisation préalable d'un transport routier international. A cette condition, elle pourra être pratiquée à titre temporaire par tout transporteur routier pour compte d'autrui, établi dans un État partie à l'Espace économique européen et titulaire d'une licence communautaire, aux fins de rationalisation du transport international aux plans économique, énergétique et environnemental, sous réserve des dispositions transitoires prévues par les traités d'adhésion à l'Union européenne en matière de cabotage routier de marchandises ( article 33 de la loi).

Selon l'article 38 , l'État pourra autoriser les entreprises de transport public routier de personnes à assurer, à l'instar de ce qui est prévu pour le transport ferroviaire, des dessertes intérieures au cours de services réguliers internationaux de voyageurs effectués par autocar.

Conformément aux règles fixées par le paquet routier européen , les dessertes intérieures pourront être limitées, voire refusées, s'il s'avère que la finalité principale du demandeur n'est pas de transporter des voyageurs entre des arrêts situés dans différents États ou si elles compromettent l'équilibre économique d'un contrat de service public .

Dans ce cas, l'avis des autorités organisatrices de transport (notamment les régions, les départements et le Syndicat des transports d'Île-de-France) concernées devra être recherché selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État.

Le titre VI porte certaines dispositions relatives à l' aviation civile . On y trouve notamment la définition de la mission d'un équipage ainsi que des dispositions relatives à la durée du travail et au régime de travail du personnel navigant de l'aéronautique civile.

D'autres dispositions modifient le dispositif de sanctions aux infractions environnementales prononcées par l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires et adapte des dispositions du code de l'aviation civile aux prescriptions du règlement (CE) n° 2006/2004 du 27 octobre 2004, relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l'application de la législation en matière de protection des consommateurs.

Le titre VII , portant dispositions relatives à la marine marchande, crée une École nationale supérieure maritime .

Aucune disposition de la loi n° 2009-1503 ne concerne directement les collectivités territoriales, et notamment (sous réserve, peut-être, des dispositions précitées relatives aux droits des voyageurs ferroviaires dans les services publics régionaux de transport ferroviaire) la gestion par les régions des Services régionaux de voyageurs (SRV).

Ce texte, on l'a vu, a pour objet essentiel de transposer en droit interne les dispositions communautaires contenues dans le troisième « paquet ferroviaire » relatif au transport des voyageurs.

On relèvera cependant qu'au cours du débat devant la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale, le député M. Antoine Herth a déposé un amendement tendant à autoriser les régions qui le souhaiteraient à mettre en concurrence différents opérateurs « afin de permettre un développement plus rapide de l'offre en direction des voyageurs. ».

Cette proposition a fait l'objet d'un avis « plutôt favorable » du rapporteur de l'Assemblée nationale M. Yanick Paternotte . Quant à M. Dominique Bussereau , secrétaire d'État chargé des transports, il a rappelé que le Gouvernement s'engageait à prendre « toutes les dispositions afin d'autoriser les régions volontaires à transférer une ligne ou une partie de réseau à un opérateur autre que la SNCF. ».

Il a indiqué qu'un comité rassemblant les parties prenantes (Association des régions de France, État, SNCF, RFF, entreprises ferroviaires, usagers, Conseil économique et social) avait été mis en place en avril 2009 afin d'examiner la faisabilité d'une expérimentation, à l'image de celle qui avait préfiguré les Trains express régionaux (TER). Présidé par le sénateur M. Francis Grignon (Bas-Rhin, UMP), ce comité, a-t-il ajouté, devrait rendre ses conclusions au printemps 2010.

Après l'intervention d'un député faisant valoir que l'expérimentation ne pourrait donc avoir lieu qu'après les élections régionales, le secrétaire d'État a souligné que le comité précité devrait avoir, au préalable, réglé les problèmes techniques liés à l'emploi du personnel SNCF, à l'usage des gares et du matériel roulant.

A la suite de ces explications, M. Antoine Herth a retiré son amendement.