Présentation des dispositions législatives et réglementaires intéressant les collectivités territoriales, adoptées au cours de l'année 2009

X.- OUTRE-MER

L'examen de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) s'est déroulé dans un contexte dominé par une actualité économique et sociale sans précédent, aux Antilles comme dans l'île de La Réunion, et marqué par de fortes revendications concernant le coût de la vie, lui-même imputé à certains dysfonctionnements dans le contrôle des prix et à certaines situations de monopole.

Or, le projet de loi initial avait été conçu presqu'un an auparavant et reposait sur un double diagnostic :

- le niveau de vie dans les DOM demeure globalement inférieur à celui de la métropole : les PIB des départements d'outre-mer sont tous inférieurs à 75 % de la moyenne des PIB par habitant de l'Union européenne, (56,8 % pour la Guyane, 60,6 % pour la Réunion, 67,3 % pour la Guadeloupe, 74,9 % pour la Martinique) ce qui permet à ces territoires d'être reconnus par la Commission européenne comme relevant de l'objectif de convergence et pouvant bénéficier de mesures d'aides particulières et dérogatoires au droit commun communautaire (article 87-3-a du traité européen) ;

- mais au sein de leur proche environnement régional, ces départements jouissent d'un niveau de développement et d'un pouvoir d'achat nettement supérieurs à la moyenne : ce niveau de développement et les handicaps structurels des régions d'outre-mer liés à l'éloignement, la petite taille, l'insularité génèrent des coûts d'exploitation plus lourds que ceux des pays voisins et en conséquence une compétitivité faible, y compris dans les secteurs où les départements d'outre-mer disposent d'un réel savoir-faire.

Le texte initial visait donc, d'une part, en tenant compte des différentes évaluations réalisées, à réformer certains mécanismes dont l'efficacité n'est pas avérée et, d'autre part, à créer dans les départements d'outre-mer une zone franche qui permette une large exonération fiscale des entreprises visant à accroître leur rentabilité et leurs capacités à l'exportation.

Les événements sociaux ont conduit le secrétaire d'État, M. Yves Jégo, et le Parlement à enrichir ce texte qui est passé de 33 à 76 articles et à « toiletter » de nombreuses dispositions. Les apports principaux de la loi consistent dans l'amélioration des dispositifs de contrôle des prix et dans la mise en place d'outils fiscaux visant à une relance économique.

Au final, le texte comporte cinq titres concernant, respectivement, le soutien au pouvoir d'achat , les mesures de soutien à l'économie et aux entreprises , la relance de la politique du logement , la continuité territoriale et les dispositions diverses.

Les principales mesures législatives sont les suivantes :

- Dans le titre 1 ^er , la LODEOM fait écho aux revendications concernant le pouvoir d'achat exprimées à l'occasion de la crise antillaise des mois de février et mars derniers. Elle autorise notamment la mise en place d'un système de contrôle des prix ( article 1 ^er ) et permet l'exonération de charges sociales sur certains suppléments de salaire ( article 3 ) ^{1 ( * )} .

- Dans le titre II, la loi met en place les zones franches d'activité (ZFA) dont l'objectif est d'apporter une réponse, à travers un allégement des charges fiscales des entreprises, au déficit de compétitivité qui a été relevé. Ces allégements concernent l'impôt sur les bénéfices (IR / IS), mais également la taxe professionnelle, la taxe sur le foncier bâti et dans certains cas le foncier non bâti. ( articles 4 à 7 ). On note que le niveau des allégements est plus élevé pour certaines zones géographiques dont les handicaps structurels sont plus lourds, ainsi que pour certains secteurs économiques qui ont été identifiés par les acteurs économiques eux-mêmes, dans les DOM, comme présentant des enjeux particuliers en termes de développement endogène.

Par ailleurs, toujours dans le titre II, sont prises des mesures de rationalisation ou de réallocation des moyens (TVA-NPR, aide au fret, exonération de charges sociales...) ainsi que des mesures d'adaptation de la loi de défiscalisation. Y figurent également les dispositions ( article 26 ) introduisant une nouvelle modalité d'aide à la rénovation des établissements hôteliers (en complément à la défiscalisation), le moratoire pour les dettes sociales ( article 32 ), ainsi que l'article 31 , créant le fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

- Le titre III est consacré à la politique du logement . La loi institue un GIP indivision destiné à faciliter la libération de foncier ( article 35 ), prévoit la sortie progressive de l'application du dispositif GIRARDIN sur la défiscalisation du logement libre et intermédiaire, mais y substituant ( article 39 ) un mécanisme adapté aux attentes du terrain (SCELLIER/DOM). Enfin et surtout, la loi, dans son article 38 , crée un nouveau schéma de défiscalisation dont la principale caractéristique est d'être centré autour des OLS et qui a pour ambition de répondre aux engagements du gouvernement pour la production de logement social ou intermédiaire.

- Dans son titre IV, la loi LODEOM pose les fondations d'un nouveau système d'aide à la continuité territoriale, axé sur l'intervention d'un opérateur unique (l'ANT) qui, à travers la mise en place de GIP, devrait assurer le pilotage commun de la politique de continuité, du passeport mobilité et de la formation professionnelle en mobilité ( article 50 ).

- Enfin, le titre V de la loi est consacré à des mesures diverses (ordonnances, schéma minier...). Il porte cependant en particulier la création d'une Commission nationale de l'évaluation de la politique de l'État en outre-mer qui devra, tous les deux ans, rendre un rapport sur la mise en oeuvre de la loi et ses effets concrets sur les économies ultra-marines.

Dans le détail, les articles de la LODEOM couvrent un nombre considérable de questions introduites au fil de la discussion parlementaire et dont il est rappelé ci-après les grandes lignes.

I.- SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT

Dans cette perspective, comme il a été rappelé ci-dessus, plusieurs dispositifs ont été mis en place. Ainsi :

- l'article premier , ajouté par la commission des finances du Sénat, confère à l'État la faculté de réglementer les prix des produits de première nécessité dans les collectivités territoriales d'outre-mer où il exerce cette compétence . Cette mesure a pour objectif de répondre aux préoccupations relatives à la vie chère exprimées localement au cours des manifestations qui ont marqué le début de l'année 2009. Un décret en Conseil d'État réglementera, après consultation de l'Autorité de la concurrence et en conformité avec le deuxième alinéa du 2 de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, le prix de vente, dans toutes les collectivités territoriales d'outre-mer pour lesquelles l'État est compétent, de certains produits déterminés pour chaque collectivité territoriale d'outre-mer en fonction de ses particularités ;

- l'article 2 dispose que les comparaisons de prix, notamment avec les prix pratiqués en métropole, établies par les observatoires des prix et des revenus mis en place outre-mer feront l'objet d'une publication trimestrielle . Ajouté en séance publique par le Sénat, il s'inscrit comme l'article précédent dans le souci de soutenir le pouvoir d'achat outre-mer. Prévue par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer , désormais abrogée, la création des OPR visait à améliorer l'évaluation des politiques publiques mises en place localement, l'utilisation des outils statistiques disponibles et la comparaison des prix et revenus entre la métropole et l'outre-mer. Mais ces observatoires des prix et des revenus (OPR) n'ont été mis en place qu'en 2007 (décret n° 2007-662 du 2 mai 2007) ;

- l'article 3 , adopté à l'initiative du Gouvernement en séance publique au Sénat, transpose dans la loi l'un des éléments des accords qui ont été signés, par les partenaires sociaux, en Guadeloupe et en Martinique. Il vise à permettre aux entreprises ultramarines d'accorder des augmentations de salaire sans avoir à acquitter de cotisations sociales . Ainsi, dans les départements et régions d'outre-mer et dans les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, il est prévu qu'un accord régional ou territorial interprofessionnel, conclu selon les modalités prévues à l'article L. 2232-2 du code du travail et applicable dès 2009, peut permettre de verser un bonus exceptionnel d'un montant maximal de 1 500 € par salarié et par an. Sous réserve du respect des conditions prévues au présent article, ce bonus exceptionnel est exclu de l'assiette de toutes les cotisations ou contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi, à l'exception des contributions définies aux articles L. 136-2 et L. 137-15 du code de la sécurité sociale et à l'article 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale dès 2009 et pour une durée maximale de trois ans.

II.- MESURES DE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

Le titre II relatif aux mesures de soutien à l'économie et aux entreprises fixe le régime applicable aux zones franches d'activités. Il s'agit d'une des principales mesures du texte, à savoir la création, dans les départements d'outre-mer, de zones franches d'activité consistant en des abattements de 50 % des bases d'impôt sur les bénéfices, de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties, dans la limite d'un plafond annuel de 150 000 euros. Certaines zones géographiques et certains secteurs bénéficient d'un abattement préférentiel égal à 80 % des bases d'imposition. La loi prévoit également l'ajustement de dispositifs fiscaux déjà en place dont l'efficacité s'est révélée incertaine.

- Les articles 4 à 10 détaillent ces abattements et exonérations (sur les bénéfices, la taxe professionnelle, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour certains terrains...) et la durée de leur application.

On notera également que des sujets très variés ont pu être abordés notamment à la suite d'amendements parlementaires :

• L'article 11 , introduit par le Sénat, répond au débat sur l'empoisonnement par le chlordécone de vastes terres cultivables dans les Antilles et pose le principe du respect de la réglementation sanitaire dans les départements et régions d'outre-mer. Il vise à rappeler que la réglementation communautaire en matière de risques sanitaires s'applique dans les DROM et charge l'État de la faire respecter. Conformément à la réglementation communautaire, la préservation de l'environnement et de la santé des pollutions chimiques impose, à titre préventif, de restreindre ou d'encadrer strictement l'emploi des substances classées comme extrêmement préoccupantes pour la santé, notamment dans les lieux publics. Ainsi, ces restrictions ou cet encadrement obligent à vérifier s'il existe ou non des produits de substitution moins dangereux et à effectuer des recherches de solutions de rechange moins nocives en vue de parvenir à des réponses plus écologiques tenant compte de l'état de l'avancée scientifique.

• Les articles 15 et 18 renforcent, à compter du 1 ^er janvier 2010, la coopération fiscale entre l'État et les collectivités ultramarines fiscalement autonomes : Mayotte, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna ainsi que la Nouvelle-Calédonie. L'article 18 notamment, modifie l'article 217 duodecies du code général des impôts qui prévoit un régime de défiscalisation des bénéfices investis dans les collectivités ultramarines autres que les départements d'outre-mer, soit Mayotte, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Il conditionne le bénéfice de la défiscalisation, s'agissant des investissements réalisés à partir du 1 ^er janvier 2010 dans les collectivités dites « de l'article 74 », autres que Wallis-et-Futuna, à la signature entre la collectivité concernée et l'État d'une convention fiscale « contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ». A l'initiative de M. Robert LAUFOAULU, le Sénat a adopté un amendement indiquant que « la collectivité de Wallis-et-Futuna transmet à l'État toutes informations utiles ».

• L'article 16 modifie les conditions auxquelles la réalisation d'un investissement productif outre-mer doit répondre pour ouvrir droit à une réduction d'impôt sur le revenu, en application de l'article 199 undecies B du code général des impôts. Ce dispositif a connu de nombreuses évolutions y compris dans loi de finances pour 2009. Il élargit le bénéfice de la défiscalisation à certains secteurs économiques tels que recherche et développement, investissements relatifs aux câbles sous-marins de communication ou à des travaux de rénovation hôtelière et propose de rendre plus transparentes les modalités d'application, en particulier pour la location de véhicules, le secteur de la navigation de plaisance ou les investissements réalisés dans le secteur des énergies renouvelables.

• L'article 17 transpose à la défiscalisation des investissements assise sur l'impôt sur les sociétés l'essentiel des mesures prévues pour la défiscalisation assise sur l'impôt sur le revenu, codifiées à l'article 217 undecies du code général des impôts, en faveur des investissements réalisés entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2017.

• L'article 19 a pour objet de dématérialiser la transmission des informations que sont tenues de fournir les sociétés de portage des investissements défiscalisés (« Ces informations sont transmises sur un support électronique dans le même délai que celui prévu pour le dépôt de la déclaration de résultats de l'exercice au cours duquel les investissements mentionnés au premier alinéa sont réalisés ou achevés lorsqu'il s'agit d'immeubles, suivant des modalités fixées par décret. »).

• Les articles 20 à 23 renforcent les sanctions en cas de non-respect de l'obligation de déclaration ou de déclaration frauduleuse des investissements défiscalisés (ou encore de non-respect par l'entreprise locataire des engagements pris dans le cadre d'une opération de défiscalisation) et les obligations (nécessité, pour le bénéficiaire, d'être à jour de ses obligations fiscales et sociales).

• L'article 24 crée une aide aux entreprises situées dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna, destinée à abaisser le coût du fret des matières premières ou produits importés dans ces départements ou ces collectivités pour y entrer dans un cycle de production ou exportés vers l'Union européenne Le montant de l'aide est fixé chaque année en loi de finances.

• L'article 25 modifie le régime des exonérations de charges sociales par coordination avec la loi de finances initiale pour 2009.

• L'article 26 crée à partir de la date de promulgation de la loi et jusqu'au 31 décembre 2017, une aide pour la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les normes de construction et d'éco-construction sont adaptées aux départements et collectivités d'outre-mer afin de favoriser, dans le cadre de ces rénovations, l'utilisation de techniques et de matériaux locaux, notamment le bois. Ce dispositif répond à un engagement pris le 21 novembre 2008, par M. Yves JÉGO, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, lors des Assises du tourisme outre-mer, à l'issue desquelles avait été annoncé un plan d'action global en faveur du développement de ce secteur, fortement créateur d'emplois. Le montant de l'aide est déterminé par décret, après consultation des professionnels locaux, en fonction du classement de l'hôtel. Ce montant ne peut être supérieur à 7 500 € par chambre à rénover dans la limite de 100 chambres. Pour chaque établissement, l'exploitant ne peut prétendre qu'une seule fois au bénéfice de cette aide.

• L'article 27 , introduit au Sénat par amendement du Gouvernement, a pour objet d'étendre aux collectivités ultramarines les règles applicables en métropole en matière de fourniture de service téléphonique au public . À cette fin, l'article L. 113-4 du code de la consommation a été réécrit. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes devra remettre au Parlement, au plus tard neuf mois après la promulgation de la loi, un rapport portant, dans les départements et collectivités d'outre-mer où elle est compétente, d'une part, sur les conditions de la formation des prix des services de communications électroniques, sur les écarts entre les capacités réelles des réseaux et les capacités utilisées ainsi que sur le lien entre les capacités et le niveau des prix et, d'autre part, sur les conditions de la formation des prix des services de téléphonie fixe et mobile.

• Les articles 28 à 30 sont de nature fiscale . Sont notamment concernés les exonérations de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi PONS, visées au code général des impôts (CGI - art. 1594 I ter), et le régime de la TVA non perçue récupérable (NPR), suite au rapport d'une mission d'audit de modernisation de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de juillet 2007.

• L'article 31 crée un fonds exceptionnel d'investissement outre-mer, dont le montant est fixé chaque année par la loi de finances . Ces aides sont destinées à financer des investissements structurants. L'objet du fonds est d'apporter une aide financière de l'État aux personnes publiques qui réalisent, dans les départements d'outre-mer, dans les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie, des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de façon déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local.

• L'article 32 prévoit que les entreprises installées et exerçant leur activité au 1 ^er avril 2009 dans les départements d'outre-mer peuvent demander, avant le 31 décembre 2009, aux caisses de sécurité sociale compétentes de leur département le sursis à poursuites pour le règlement de leurs créances, pour les périodes antérieures au 1 ^er avril 2009, relatives aux cotisations patronales de sécurité sociale, ainsi qu'aux pénalités et majorations de retard correspondantes . Cette demande entraîne de plein droit une suspension de six mois des poursuites afférentes auxdites créances, ainsi que la suspension du calcul des pénalités et majorations de retard durant cette période.

III.- LA RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

L'article 33 autorise des sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré des départements d'outre-mer, de Saint-Martin et de Mayotte à devenir actionnaires de sociétés immobilières et étend aux DOM des mesures de réquisition des logements vacants. Jusqu'ici, les sociétés civiles immobilières et les sociétés de placement immobilier constituaient, en pratique, les principales formes juridiques utilisées pour la réalisation, outre-mer, d'investissements ouvrant droit à des réductions d'impôt sur le revenu et les dispositions légales précisant l'objet des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré et des sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré leur interdisant d'acquérir des parts de sociétés civiles immobilières ou de sociétés civiles de placement immobilier.

L'article 34 assouplit, uniquement outre-mer, le régime légal de l'indivision en étendant le champ des actes pouvant être accomplis par l'un des indivisaires sans l'accord des autres à la réalisation de travaux d'amélioration, de réhabilitation et de restauration de l'immeuble indivis. Le régime de l'indivision, organisé par les articles 815 et suivants du code civil, se caractérise par la concurrence de droits de même nature exercés sur un même bien. Ce régime n'est nullement spécifique à l'outre-mer mais il y est répandu, ce qui contribue aux difficultés rencontrées outre-mer en matière de logement. Désormais, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Saint-Martin, lorsqu'un immeuble indivis à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel est vacant ou n'a pas fait l'objet d'une occupation effective depuis plus de deux années civiles, un indivisaire peut être autorisé en justice, dans les conditions prévues aux articles 813-1 à 813-9 du code civil, à exécuter les travaux d'amélioration, de réhabilitation et de restauration de l'immeuble ainsi qu'à accomplir les actes d'administration et formalités de publicité, ayant pour seul objet de le donner à bail à titre d'habitation principale.

L'article 35 autorise la création d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les DOM et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus, dans les conditions prévues aux articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche. A cet effet, il peut prendre toute mesure permettant de définir ces biens et d'en identifier les propriétaires et créer ou gérer l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet.

Les autres articles de ce titre ont essentiellement une portée fiscale comme l'article 38 qui prévoit :

- une réforme de la réduction d'impôt en faveur de certains investissements réalisés outre-mer dans le secteur du logement régi par l'article 199 undecies A du code général des impôts ;

- la création, sous la forme d'une nouvelle rédaction de l'article 199 undecies C du même code, d'un dispositif de défiscalisation en faveur du logement, notamment social, et l'instauration de divers avantages fiscaux en matière de taxe foncière, de taxe sur la valeur ajoutée et de droits d'enregistrement applicables à des opérations relatives à des logements construits dans le cadre de ce nouveau dispositif ;

- la création d'une incitation fiscale à l'impôt sur les sociétés à la cession de logements outre-mer dans le cadre d'opérations de location-accession.

Il faut aussi noter que :

- l'article 39, issu d'un amendement du sénateur Jean-Paul Virapoullé (La Réunion, UMP), étend aux COM la réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif, dite SCELLIER-CARREZ, prévue par l'article 199 septvicies du code général des impôts ;

- est inséré, dans le code de la construction et de l'habitation, un nouvel article L. 371-5 disposant que les articles du même code relatifs à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), établissement public administratif dont la mission est d'aider à la rénovation du parc privé de logements, sont applicables, à compter du 1 ^er janvier 2010, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ( article 42 ) ;

- les règles d'urbanisme applicables à la zone des cinquante pas géométriques, en vue de permettre la cession à des personnes privées de parcelles libres classées en zones urbaines sont aménagées ( article 43 ) ;

- la durée légale d'existence des Agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, établissements fonciers de gestion de la zone du même nom est prolongée ( article 45 ) ;

- les conditions dans lesquelles les immeubles du domaine de l'État en Guyane peuvent être concédés ou cédés à d'autres personnes publiques en vue de conduire des opérations d'aménagement sont assouplies. En effet, l'État demeurant le principal propriétaire des réserves foncières en Guyane (90 % environ), il est indispensable qu'il puisse donner les moyens aux collectivités territoriales et à leurs groupements et établissements publics de conduire des opérations d'aménagement ( article 48 ).

IV.- LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

La continuité territoriale fait l'objet d'une clarification. L'article 49 pose le principe que les pouvoirs publics mettent en oeuvre outre-mer, au profit de l'ensemble des personnes qui y sont régulièrement établies, une politique nationale de continuité territoriale . Cette politique doit reposer sur les principes d'égalité des droits, de solidarité nationale et d'unité de la République. Elle tend à rapprocher les conditions d'accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale outre-mer.

Un fonds de continuité territoriale est créé (article 50) en faveur des personnes ayant leur résidence habituelle dans l'une des collectivités suivantes : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, La Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.

Les ressources affectées à ce fonds sont fixées chaque année par la loi de finances. Les modalités de fonctionnement du fonds sont fixées par décret. Le fonds de continuité territoriale finance des aides à la continuité territoriale ainsi que des aides destinées aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire. Il finance également des aides liées aux déplacements justifiés par la formation professionnelle en mobilité. Les résidents des collectivités peuvent bénéficier des aides financées par le fonds de continuité territoriale sous conditions de ressources. Les plafonds de ressources pris en compte sont fixés par arrêtés conjoints du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'outre-mer.

L'aide destinée à financer une partie des titres de transport des personnes résidant dans l'une des collectivités entre leur collectivité de résidence et le territoire métropolitain est désormais appelée « aide à la continuité territoriale . » L'aide à la continuité territoriale peut aussi financer une partie des titres de transport entre collectivités à l'intérieur d'une même zone géographique ou à l'intérieur d'une même collectivité, en raison des difficultés particulières d'accès à une partie de son territoire.

L'aide destinée aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire est appelée passeport-mobilité études et a pour objet le financement d'une partie des titres de transport. Cette aide est attribuée aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur lorsque l'inscription dans cet établissement est justifiée par l'impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d'étude choisie, dans la collectivité de résidence. Cette situation est certifiée par le recteur chancelier des universités ou, le cas échéant, le vice-recteur territorialement compétent. Elle peut par ailleurs être attribuée aux élèves de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy relevant du second cycle de l'enseignement secondaire lorsque la filière qu'ils ont choisie est inexistante dans leur collectivité de résidence habituelle et que la discontinuité territoriale ou l'éloignement constituent un handicap significatif à la scolarisation.

L'aide destinée aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation professionnelle en mobilité est désormais intitulée passeport-mobilité formation professionnelle. Cette aide est attribuée aux personnes poursuivant une formation professionnelle, prescrite dans le cadre de la politique de l'emploi, en dehors de leur collectivité de résidence, faute de disposer dans celle-ci de la filière de formation correspondant à leur projet professionnel. Cette aide concourt au financement des titres de transport nécessités par cette formation et n'est pas cumulable avec le passeport-mobilité études. Elle concourt également au financement des frais d'installation et de formation. Elle peut permettre l'attribution aux stagiaires d'une indemnité mensuelle. Par dérogation, les personnes admissibles à des concours, dont la liste est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé de l'outre-mer, peuvent bénéficier du passeport mobilité formation professionnelle.

La gestion des aides ci-dessus est déléguée par l'État à un opérateur intervenant dans le domaine de la mobilité et de la continuité territoriale. Dans chaque collectivité concernée est constitué un groupement d'intérêt public auquel peuvent participer l'État, les collectivités territoriales qui le souhaitent et, le cas échéant, toute personne morale de droit public ou de droit privé.

Enfin, parmi les dispositions diverses, il convient de relever les mesures concernant :

- les conditions d'achat de l'électricité issue de la canne à sucre : la loi propose de revaloriser le prix d'achat de l'électricité produite à partir de la bagasse, résidu fibreux de la canne après extraction du sucre. Ce souci de soutenir financièrement l'ensemble de la filière réunionnaise de la canne à sucre doit s'articuler avec les dispositions de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 fixant les conditions de rachat de l'électricité produite à partir de biomasse ( article 53 ) ;

- la suppression d'une discrimination fondée sur l'application stricte de l'article 2295 du code civil : ce dernier impose, pour obtenir le cautionnement d'un contrat , de disposer d'une caution domiciliée dans le ressort de la cour d'appel du contrat. Ces dispositions pèsent plus particulièrement sur les Français originaires d'outre-mer qui s'installent en métropole et, faute de caution, se voient refuser la souscription de prêts à la consommation ou de prêts immobiliers ( article 55 ) ;

- la réforme de l'organisation et des attributions des instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer, introduite par le Gouvernement en séance publique au Sénat : elle clarifie les modalités d'organisation et les attributions des deux instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer. Les organes dirigeants de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) sont ainsi resserrés tandis que les compétences de l'Institut d'émission outre-mer (IEOM), en charge de l'émission du franc CFP dans les collectivités du Pacifique, sont complétées ( article 56 ) ;

- l'adaptation des règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local à Mayotte ( article 57 ) ;

- la répression de l'orpaillage clandestin : l'article 58 prévoit de renforcer le dispositif répressif de lutte contre l'orpaillage clandestin car cette activité, qui consiste à extraire illégalement de l'or dans les rivières, s'est développée rapidement en Guyane depuis une quinzaine d'années, causant de graves dommages environnementaux et sanitaires pour les populations locales. L'article 59 introduit par le Gouvernement au Sénat, s'inscrit dans le même contexte que le précédent et encadre l'élaboration d'un schéma d'orientation minière pour la Guyane ;

- la modification des règles de la représentation au sein du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins : sur initiative parlementaire en séance publique au Sénat, l'article 61 modifie les règles de répartition des membres du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), en augmentant la proportion de représentants désignés par les comités régionaux ;

- l'article 62 sur l'exercice de la pêche maritime à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises : ajouté par le Sénat en séance publique, il vise à permettre l'octroi à des navires étrangers d'autorisations de pêche dans les zones économiques exclusives (ZEE) de Mayotte et des Îles Éparses, ces dernières ayant été rattachées aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) depuis 2007 ;

- le transfert de compétence en matière audiovisuelle , conformément à l'Accord de Nouméa de 1998 : la loi prévoit que les autorisations délivrées aux services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie avant le 1 ^er janvier 2008 et en vigueur au 1 ^er janvier 2009 sont reconduites jusqu'au 31 décembre 2011 ;

- la ratification de huit ordonnances publiées en application des articles 38 et 74-1 de la Constitution et plusieurs modifications des dispositions du code de l'organisation judiciaire applicables à Mayotte ( article 66 ) ;

- l'habilitation du conseil régional de la Guadeloupe pour la création d'un établissement public régional à caractère administratif chargé d'exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région, en application de l'article 73, alinéa 3, de la Constitution et des articles L.O. 4435-2 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales. De même, il est habilité à fixer des règles spécifiques à la Guadeloupe en matière de maîtrise de la demande d'énergie, de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables, dans les limites prévues dans sa délibération n° CR / 09-269 du 27 mars 2009 publiée au Journal officiel du 3 avril 2009 ( articles 68 et 69 ) ;

- l'extension du régime du PACS (515-1 à 515-7 du code civil) et du concubinage (article 515-8 du code civil) à la Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis-et-Futuna.

In fine , la loi comprend encore cinq mesures importantes quoiqu'hétérogènes, à savoir :

- l'article 72 vise à permettre au Gouvernement de légiférer par voie d'ordonnance , selon la procédure de l'article 38 de la Constitution, dans des domaines très variés et en des termes généraux. Le nombre et le champ de ces habilitations ont fait l'objet de plusieurs modifications au Sénat, en commission des finances puis en séance publique :

- à l'initiative des députés, l'article 73 reconnaît que les langues créoles font partie du patrimoine national, ce qui constitue une mesure symbolique forte ;

- l'article 74 crée une Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer. Il précise notamment que la commission est composée en majorité de membres des assemblées parlementaires, le nombre de députés étant égal à celui des sénateurs. Elle comprend en outre des représentants de l'État ainsi que des collectivités concernées et, le cas échéant, des personnalités qualifiées.

Cette commission assure le suivi de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'État outre-mer, en particulier des mesures prises pour favoriser le développement économique et social des collectivités concernées, qu'elles soient antérieures ou postérieures à la promulgation de la présente loi. Elle établit tous les deux ans un rapport public d'évaluation de l'impact socio-économique qui rend compte, en particulier, de l'incidence de l'organisation des circuits de distribution et du niveau des rémunérations publiques et privées outre-mer sur les mécanismes de formation des prix. Par ailleurs, la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer remet chaque année au Parlement, avant le 1 ^er octobre, un rapport d'activité qui présente sommairement les évaluations entreprises ;

- l'article 75 crée une quote-part outre-mer de la dotation de développement urbain en introduisant un nouvel article dans le code général des collectivités territoriales ;

- enfin, l'article 76 modifie l'article L. 711-1 (V) du code du travail applicable à Mayotte afin de préciser les modalités de collecte des fonds de la formation professionnelle à Mayotte .

Ce texte de 63 articles comporte des dispositions déterminantes pour l'avenir des deux collectivités visées. Comme l'a souligné le rapporteur pour la commission des lois du Sénat, M. Christian Cointat (Français établis hors de France, UMP), dans les deux cas, il s'agit, pour le Parlement et pour la République, d'assurer le respect des engagements de l'État.

- Vis-à-vis de la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, il poursuit l'application de l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998 et de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, en organisant de nouveaux transferts de compétences de l'État dont le principe a été approuvé lors de la VII ^e réunion en décembre 2008, à Matignon, du Comité des signataires de l'Accord de Nouméa.

- Pour Mayotte , il inscrit dans la loi le changement de statut en faveur duquel les électeurs de la collectivité se sont prononcés lors de la consultation du 29 mars 2009. En effet, Mayotte est, aux termes de la loi organique du 25 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a actualisé le statut défini par la loi du 11 juillet 2001, une collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution et dénommée «collectivité départementale de Mayotte». Cette départementalisation parachève le rapprochement avec le droit commun dans lequel Mayotte s'était engagée au fil de ses statuts successifs depuis 1958.

La loi comprend ainsi trois titres distincts : le premier titre traite des compétences respectives de l'État, de la Nouvelle-Calédonie et des provinces (répartition des compétences, modalités de transfert des compétences et le haut-commissaire de la République), le deuxième concerne la modernisation du statut de la Nouvelle-Calédonie et le dernier est consacré à Mayotte.

TITRE I ^ER - COMPÉTENCES RESPECTIVES DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE, DES PROVINCES ET DE L'ÉTAT

Chapitre premier : répartition des compétences

S'agissant de la répartition des compétences, les principales modifications sont apportées par les articles suivants :

L'article premier a trait à l'organisation des transferts de compétences de l'État à la Nouvelle-Calédonie. Il modifie l'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 qui définit les compétences de l'État en Nouvelle-Calédonie, en distinguant :

- les matières dans lesquelles l'État est compétent ;

- les matières dans lesquelles l'État est compétent, sous réserve des dispositions permettant à la Nouvelle-Calédonie de s'associer à l'exercice de ces compétences (relations intérieures) ;

- les compétences que l'État exerce jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions prévues à la loi organique.

La loi organique actualise la définition de ces compétences  notamment sur les points suivants :

- la référence à l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, pour l'attribution à l'État de la compétence en matière de défense, est supprimée, car elle est apparue inutile (la défense est une compétence régalienne de l'État),

- la référence aux marchés publics et délégations de service public est remplacée par celle sur les contrats publics de l'État et de ses établissements publics, ce qui permet d'englober les partenariats public-privé,

- le recensement de la population est explicitement cité comme une compétence de l'État, de même que la police et la sécurité de la circulation aérienne extérieure.

Le Sénat a complété ces dispositions en précisant que l'État est également compétent en matière de :

- lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme ;

- police et sécurité de la circulation maritime s'effectuant entre tous points de la Nouvelle-Calédonie, et sauvegarde de la vie en mer dans les eaux territoriales.

L'article 2 est relatif aux compétences de la Nouvelle-Calédonie relevant de l'article 22 de la loi organique susmentionnée. Il prévoit :

- d'étendre la compétence de la Nouvelle-Calédonie à la réglementation des appareils à pression, cette modification faisant suite à un avis du Conseil d'État ;

- d'élargir la compétence de la Nouvelle-Calédonie à tout type de contrat public (et non aux seuls marchés et délégations de service public), en dehors de ceux conclus par l'État et d'inclure parmi les compétences de la Nouvelle-Calédonie la détermination des normes de construction ce qui permettra d'éviter les écarts de normes d'une province à l'autre. A l'initiative de M. Simon Loueckhote (Nouvelle-Calédonie, UMP), la compétence a aussi été étendue en matière de réglementation de la distribution d'énergie électrique.

L'article 3 dispose que les compétences attribuées à l'État par les dispositions du III de l'article 21 sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du Congrès commençant en 2004 et 2009. Les compétences transférées et l'échéancier des transferts font l'objet d'une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès. Il prévoit également que l'État apporte à la Nouvelle-Calédonie un concours technique et une aide à la formation pour l'exercice des compétences transférées en application de l'alinéa précédent.

L'article 4 crée un Conseil consultatif de la recherche placé auprès du Congrès de Nouvelle-Calédonie (une délibération du congrès fixe les conditions d'organisation et de fonctionnement de ce conseil, dont le haut-commissaire est membre et dans lequel le gouvernement et les provinces sont représentés) et comporte plusieurs dispositions concernant l'enseignement, telles que :

- la consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré ainsi que sur la création ou la suppression en Nouvelle-Calédonie de filières de formation de l'enseignement secondaire ;

- l'association du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à l'élaboration des contrats d'établissement entre l'État et les établissements universitaires intervenant en Nouvelle-Calédonie ;

- le Conseil consultatif de la recherche est consulté sur les projets de contrat entre l'État et les organismes de recherche établis en Nouvelle-Calédonie. Il peut conclure des conventions d'objectifs et d'orientation avec ces établissements ou organismes.

L'article 5 délègue aux provinces la compétence en matière de placement des demandeurs d'emploi. En effet, chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie a créé une agence pour l'emploi, alors qu'un avis du Conseil d'État et un avis du tribunal de Nouméa ont reconnu la compétence de la Nouvelle-Calédonie dans ce domaine. Ces deux juridictions, saisies par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ont estimé qu'en application du 2° de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, confiant à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de droit du travail, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour fixer les règles générales d'organisation du placement et les règles relatives à la définition de la qualité de demandeur d'emploi. Le tribunal administratif a, par ailleurs, considéré qu' « en l'absence de texte le prévoyant expressément, il ne saurait y avoir de délégation de pouvoir ».

L'article inscrit donc dans la loi organique la possibilité, pour le congrès, de déléguer cette compétence, afin qu'elle soit exercée au plus près de la réalité des bassins d'emploi. A l'initiative de M. Simon Loueckhote, l'article donne aussi la possibilité aux provinces, avec l'accord du congrès, d'exercer par délégation des compétences en matière de transport maritime

L'article 6 prévoit la participation financière de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à l'établissement public d'incendie et de secours. L'État y participe également jusqu'en 2014 sous forme de subventions d'investissement. Les conditions d'organisation et de fonctionnement de l'établissement prévoient une représentation de ces collectivités en rapport avec leur participation.

Chapitre II : Modalités de transfert des compétences

L'article 7 modifie les règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences, régie par l'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie :

- Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'État, à l'exercice des compétences transférées, diminuées des augmentations de ressources entraînées par les transferts : le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la loi organique est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur une période de dix ans précédant le transfert de compétences ; le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi organique est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Ces droits à compensation évoluent chaque année comme la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.

- Le transfert des personnels ouvre droit à une compensation spécifique. Les fractions d'emploi ne pouvant donner lieu à transfert après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés donnent également lieu à compensation financière.

- Le principe est rappelé que toute charge nouvelle incombant à la Nouvelle-Calédonie du fait de la modification par l'État des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée.

L'article 8 détaille les règles de compensation des charges d'investissement liées au transfert des compétences en matière d'enseignement en prévoyant que :

- la période de référence pour le calcul de la moyenne des dépenses actualisées déterminant le droit à compensation des charges d'investissement est comprise entre 1998 et 2007. Cette période correspond à celle demandée par le Congrès et sa cristallisation vise principalement à éviter que le montant de la compensation soit réduit si l'État engageait dans les années à venir une baisse de ses dépenses d'investissement ;

- au-delà, l'État devra assurer jusqu'à leur terme le financement des opérations de réalisation des lycées qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif. Cette disposition consacre un engagement de l'État validé lors de la réunion du Comité des signataires de l'Accord de Nouméa le 8 décembre 2008 ;

- enfin, le président du gouvernement transmettra jusqu'au transfert prévu à l'article 4 au haut-commissaire le programme prévisionnel d'investissement relatif aux lycées arrêté par le congrès et sur le fondement de ce programme, et le haut-commissaire arrêtera la liste des établissements pour lesquels l'État s'engage à mettre à la disposition de la Nouvelle-Calédonie les postes nécessaires.

L'article 9 complète les dispositions de mise à disposition de services auprès de la Nouvelle-Calédonie, afin d'assurer la continuité de l'exercice des compétences transférées :

- avant même que les conventions relatives à la mise en oeuvre des transferts soient signées, le président du gouvernement ou le président de l'assemblée de province pourra donner des instructions aux chefs des services de l'État en charge des compétences transférées. Les exécutifs de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces pourront donc exercer leur autorité sur ces services dès la date de transfert de compétence ;

- afin de surmonter la règle selon laquelle ne sont transférés que les services exclusivement chargés d'une compétence transférée, l'État et la Nouvelle-Calédonie pourront organiser la mise à disposition à la Nouvelle-Calédonie des services ou parties de services de l'État chargés des compétences, telles que la police et la sécurité de la circulation aérienne intérieure, ou de la circulation maritime dans les eaux territoriales.

L'article 10 fixe le cadre des services mixtes et de la délégation par l'État de l'exercice de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie. L'État et la Nouvelle-Calédonie peuvent décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service et les modalités de mise en oeuvre de cette décision font alors l'objet d'une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, pour faciliter l'exercice par la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne intérieure, l'État peut lui déléguer l'exercice de la compétence qu'il détient en vertu du 14° du I de l'article 21. Les modalités de mise en oeuvre de cette délégation sont fixées par une convention, passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui précise notamment l'étendue, les limites de la délégation consentie et les modalités de contrôle de l'État.

L'article 11 prévoit que le Gouvernement devrait présenter à la Commission consultative d'évaluation des charges un bilan sur l'évolution entre 2007 et 2009 des emplois de l'État visés par le transfert des compétences, notamment en matière de police ou de sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales, d'enseignement du second degré public et privé, de santé scolaire, d'enseignement primaire privé, de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile.

L'article 12 organise le transfert des personnels de l'enseignement. Le nombre d'élèves concernés par le futur transfert de compétences dans le domaine de l'enseignement étant élevé, cet article prévoit donc des modalités particulières pour qu'un nombre important d'agents de l'État enseignant actuellement en Nouvelle-Calédonie puisse y demeurer, permettant de maintenir pour tous dans cette collectivité territoriale des prestations éducatives de qualité. Il insère au sein du statut de la Nouvelle-Calédonie deux dispositions qui précisent les conditions statutaires d'emploi des personnels de l'État affectés aux établissements d'enseignement primaire et secondaire, après que cette compétence ait été transférée à la collectivité.

L'article 13 vise le programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges arrêté par chaque assemblée de province afin qu'il soit transmis non seulement au représentant de l'État, comme c'est actuellement le cas, mais aussi au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ce qui est effectivement plus logique. Dans un second temps, une fois que la mise à disposition globale des personnels de l'enseignement auprès de la Nouvelle-Calédonie aura pris fin, le programme prévisionnel ne sera plus transmis qu'à l'exécutif néo-calédonien.

L'article 14 , issu d'un amendement de M Simon Loueckhote, permet à l'État et à la Nouvelle-Calédonie de conclure, après le transfert des compétences des conventions visant à définir leurs attributions respectives avec un double objet :

- préciser le périmètre des compétences transférées, puisque certains des domaines visés, comme le droit civil, peuvent comporter des éléments relevant de la compétence régalienne de l'État. Ce serait le cas pour ce qui concerne les matières se rattachant à la nationalité et aux libertés publiques (mariage, filiation) ;

- préciser les attributions que l'État doit conserver, par cohérence, après le transfert. Tel serait le cas par exemple en matière d'enseignement, puisque l'État devrait conserver sa compétence en matière de définition des programmes, étant donné qu'il assurera la collation et la délivrance des diplômes.

Chapitre III : Haut-commissaire de la République et action de l'État

Le haut-commissaire de la République et l'action de l'État font l'objet de trois articles qui précisent que :

- à compter du transfert de la compétence en matière de sécurité civile, le haut-commissaire peut prendre, dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités de la Nouvelle-Calédonie, toutes mesures nécessaires visant à assurer la sécurité civile. Ce pouvoir ne peut être exercé par le haut-commissaire qu'après mise en demeure adressée aux autorités de la Nouvelle-Calédonie restée sans résultat ( article 15 ) ;

- à défaut de publication dans un délai de quinze jours des actes ressortissant à la compétence de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, le haut-commissaire en assure sans délai la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ( article 16 ) ;

- une convention entre l'État et la Nouvelle-Calédonie fixe les modalités du concours des administrations centrales de l'État à la Nouvelle-Calédonie pour l'élaboration des règles dont elle a la charge à l'occasion des transferts de compétences prévus par la loi ( article 17).

TITRE II - MODERNISATION DU STATUT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Chapitre premier : Applicabilité des lois et règlements en Nouvelle-Calédonie

L'article 18 précise les conditions d'application des lois et règlements en Nouvelle-Calédonie.

En effet, si la Nouvelle-Calédonie, collectivité régie par le titre XIII de la Constitution, dispose de compétences normatives propres, les lois et règlements y sont applicables dans les domaines relevant de la compétence de l'État, sous réserve d'une mention expresse. Ce régime de spécialité législative est clarifié, sur le modèle du dispositif existant pour la Polynésie française.

Chapitre II : Consultation du Congrès de la Nouvelle-Calédonie

L'article 19 réécrit l'ensemble de l'article 90 du statut de la Nouvelle-Calédonie, afin de rénover les procédures par lesquelles son assemblée délibérante doit être consultée sur certains textes et décisions des pouvoirs publics intéressant la Nouvelle-Calédonie. Il rapproche ce régime de consultation de celui défini, de façon harmonisée, dans les statuts des COM fixés au cours des cinq dernières années.

Chapitre III : Conditions d'intervention de la Nouvelle-Calédonie et des provinces en matière économique

L'article 20 vise non seulement à autoriser les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général, mais également à l'nitiative de la commission des lois du Sénat a introduit une disposition supplémentaire visant à permettre aux provinces de créer des sociétés d'économie mixte (SEM) dans le but de mettre en oeuvre des opérations concourant au développement économique. Elle étend les possibilités de création à la mise en oeuvre d'opérations concourant au développement économique. Ceci permet de contourner le critère de carence de l'initiative privée qui doit être rempli pour que la création d'une SEM soit possible, en l'état actuel du droit. Afin d'encadrer cette dérogation, deux limites sont fixées : les compétences de la province et le principe de liberté du commerce et de l'industrie doivent être respectés. Cette nouvelle disposition donnera ainsi aux provinces davantage de possibilités juridiques afin de développer leur potentiel économique, actuellement fort inégal.

D'autres assouplissements sont introduits :

- L'article 21 encourage le développement de l'intercommunalité en Nouvelle-Calédonie en permettant aux établissements publics de coopération intercommunale de participer à des syndicats mixtes.

- L'article 22 insère dans le statut de la Nouvelle-Calédonie la notion de groupement d'intérêt public (GIP), en créant un article qui lui est consacré qui en décrit les membres ainsi que les objets possibles, ainsi que leurs conditions de création.

- L'article 23 étend les possibilités de délégation de services publics, « loi Sapin », à de nouvelles personnes publiques et exclut du champ d'application des règles de mise en concurrence les prestations in house .

- L'article 24 donne la possibilité pour les provinces d'accorder des subventions et des aides économiques à des entreprises sans l'intermédiation d'un établissement bancaire ou financier. Un état récapitulatif des aides financières accordées doit être désormais annexé au compte administratif.

Chapitre IV : Dispositions financières et comptables

Ce chapitre comporte 5 articles, qui règlent les dispositions financières et comptables applicables.

- Des dispositions nouvelles pour renforcer la transparence et l'efficacité de la procédure budgétaire ( article 25). Le Sénat a souhaité conforter le rôle de contrôle du Congrès. Elle a donc adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le Congrès devra « [ définir], par une délibération distincte du vote du budget, les conditions et critères d'attribution des aides financières et d'octroi des garanties d'emprunt aux personnes morales. » Ce contrôle de l'assemblée délibérante sur l'intervention économique de la Nouvelle-Calédonie est la contrepartie des larges compétences de cette dernière en la matière.

- Sur les modalités de vote et d'approbation des comptes des provinces, l'article 26 indique que le haut commissaire n'est pas autorisé à établir, après avis de la chambre territoriale des comptes, le budget pour l'année en cours s'il n'a pas été voté par l'assemblée de province avant le 31 mars, quand le défaut d'adoption résulte de l'absence de communication avant le 15 mars, à l'assemblée de province, d'informations indispensables à l'établissement de son budget.

- Les règles budgétaires et comptables pour l'adoption et l'exécution des budgets de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et de leurs établissements publics qui figurent actuellement dans le code des juridictions financières sont introduites dans la loi organique pour plus de sécurité juridique (article 27).

- Sont inscrites dans le statut de la Nouvelle-Calédonie des règles budgétaires et comptables qui figurent actuellement au titre II de la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire (article 28).

- Les pouvoirs de la chambre territoriale des comptes sont accrus ( article 29) notamment pour pouvoir se voir communiquer des documents.

- L'article 30 transfère dans la loi organique, par souci de clarté du droit, les dispositions relatives au fonds intercommunal de péréquation des communes qui figuraient auparavant dans la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendance .

- La création d'une fiscalité intercommunale en Nouvelle-Calédonie est rendue possible ( article 31 ) ; cet article introduit donc les EPCI dans la liste des organismes habilités à bénéficier d'« impôts, taxes et centimes additionnels ». A l'image de ceux que perçoivent les provinces et les communes, leur taux sera fixé par l'organe délibérant de l'EPCI, dans les limites fixées par le Congrès, ce qui ne remet donc pas en cause l'équilibre financier entre la Nouvelle-Calédonie et ses subdivisions territoriales.

- Enfin, l'article 32 , fortement remanié par le Sénat, permet à la Nouvelle-Calédonie, à ses établissements publics, aux provinces et à leurs établissements publics de déroger à l'obligation de dépôt de leurs fonds auprès de l'État.

Chapitre VI : Organisation et fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie

Section 1 - Fonctionnement des institutions

Sont rappelés sous cette section les principes de ce fonctionnement : la subsidiarité, le droit de participation de la Nouvelle-Calédonie aux négociations avec l'Union européenne...

Sur le volet fonctionnement et compétences du Congrès, dont le contour a été considérablement enrichi, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, M. Christian Cointat, un grand nombre d'articles du statut de la Nouvelle-Calédonie ont été modifiés pour améliorer les modalités d'information du Congrès et des citoyens, conforter sa gestion et ses pouvoirs de contrôle, ainsi que pour étendre le champ des lois du pays aux garanties accordées aux fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie et des communes, préciser les compétences de la commission permanente, créer un rapport sur la situation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces en matière de développement durable, fixer les règles d'entrée en fonction des membres du gouvernement et élection du vice-président ou encore mieux assurer la continuité institutionnelle au sein du gouvernement et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

On notera que concernant le sénat coutumier, l' article 40, inséré par le Sénat à l'initiative de sa commission des lois, vise à préciser certaines modalités de fonctionnement du sénat coutumier et à valoriser ses avis auprès du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Section 2 - Statut des élus

Six articles détaillent et renforcent le statut des élus :

- L'article 41 insère au sein du statut de la Nouvelle-Calédonie un nouvel article 193-1, précisant les conditions de remplacement du membre du Congrès ou d'une assemblée de province présumé absent. Il s'agit ainsi d'éviter que la disparition d'un élu, comme cela a pu survenir au début de cette décennie en Polynésie française, ne perturbe le fonctionnement normal de ces assemblées en y modifiant, le cas échéant, les équilibres politiques.

- L'article 42 relatif au régime indemnitaire des collaborateurs du Congrès et certains élus porte le plafond des indemnités susceptibles d'être versées aux collaborateurs du congrès à un tiers de celui des indemnités susceptibles d'être versées aux élus et met en place des indemnités forfaitaires de représentation pour les présidents du sénat coutumier, du conseil coutumier et du conseil économique et social.

- L'article 43 prévoit que l'assemblée de province détermine, dans les limites fixées par le code général des collectivités territoriales, les garanties accordées à ses membres en ce qui concerne les autorisations d'absence ou le crédit d'heures, les garanties accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle, les garanties accordées à l'issue du mandat et le droit à la formation, les indemnités de déplacement et frais de séjour engagés pour prendre part aux réunions de l'assemblée et les dépenses résultant de l'exercice d'un mandat spécial, ainsi que le régime de sécurité sociale et de retraite. Elle fixe aussi le montant de l'indemnité forfaitaire pour frais de représentation éventuellement allouée à son président.

Par ailleurs, le Congrès détermine, dans les limites fixées par le code général des collectivités territoriales pour les membres des assemblées délibérantes des départements et des régions, les garanties accordées aux membres du Congrès en ce qui concerne les autorisations d'absence ou le crédit d'heures, les garanties accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle, les garanties accordées à l'issue du mandat et le droit à la formation, les indemnités de déplacement et frais de séjour engagés pour prendre part aux réunions du Congrès et les dépenses résultant de l'exercice d'un mandat spécial, ainsi que le régime de sécurité sociale et de retraite.

- L'article 44 actualise le niveau de rémunération des membres du gouvernement et des assemblées de province.

- L'article 45 instaure un véritable régime de protection des élus. Celui-ci prévoit que les membres du gouvernement, le président du gouvernement, le président du Congrès, le président de l'assemblée de province ou un élu suppléant l'un d'entre eux ou ayant reçu une délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la Nouvelle-Calédonie ou les provinces conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales.

La Nouvelle-Calédonie ou les provinces sont tenues de protéger les membres du gouvernement, le président du gouvernement, le président du Congrès, le président de l'assemblée de province ou un élu suppléant l'un d'entre eux ou ayant reçu une délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

- Enfin, l'article 46 étend et actualise les dispositions relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités. Ainsi, il met en place un régime d'inéligibilité et d'incompatibilité pour les sénateurs coutumiers, et un régime d'incompatibilité interdisant aux membres du gouvernement, du Congrès et des assemblées de province d'être titulaires, simultanément à leur mandat, de fonctions dirigeantes notamment dans les entreprises ayant des liens étroits avec les collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie.

Section 3 - Exercice des recours juridictionnels

Les procédures applicables sont désormais strictement encadrées.

L'article 47 complète la saisine du Conseil d'État par voie d'exception et devrait favoriser un meilleur respect de la hiérarchie des normes dans le cadre du statut de la Nouvelle-Calédonie. Il précise que le Conseil d'État peut également être saisi par le président du Congrès, par le président du gouvernement, par le président d'une assemblée de province ou par le haut-commissaire, aux fins de constater qu'une disposition d'une loi du pays est intervenue en dehors du domaine défini à l'article 99. L'autorité qui saisit le Conseil d'État en informe immédiatement les autres autorités mentionnées à l'alinéa précédent. Celles-ci peuvent présenter leurs observations dans un délai de quinze jours. Le Conseil d'État se prononce dans les trois mois de la saisine prévue aux deux alinéas précédents.

L'article 48 modernise certains aspects de la procédure de contrôle de légalité des actes des diverses institutions néo-calédoniennes (gouvernement et Congrès de la Nouvelle-Calédonie, assemblées de provinces et sénat coutumier) en tenant compte notamment des possibilités offertes par les technologies informatiques modernes. Il autorise, à l'instar des procédures de droit commun, une transmission de ces actes par voie électronique au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, celle-ci devant nécessairement intervenir, pour les décisions individuelles, dans les quinze jours de leur signature.

L'article 49 précise aussi qu'un membre du Congrès ne peut prendre part à l'adoption d'une loi du pays s'il est directement intéressé à l'affaire qui en fait l'objet soit en son nom personnel, soit comme mandataire.

L'article 50 étend aux actes des établissements publics et groupements d'intérêt public de la Nouvelle-Calédonie et des provinces les règles de publicité, de transmission et de contrôle de légalité qui ne sont actuellement applicables qu'aux actes directement pris par ces institutions.

L'article 51 étend les possibilités de saisine du Conseil d'État par le tribunal administratif en matière de répartition des compétences dans le cadre des recours en appréciation de légalité.

L'article 52 permet explicitement au représentant de l'État dans cette collectivité territoriale de saisir d'une demande d'avis le tribunal administratif. Ce dernier doit à son tour se tourner aussitôt vers le Conseil d'État si la demande concerne la répartition des compétences entre les institutions néo-calédoniennes ou entre celles-ci et l'État, par analogie avec la procédure applicable en matière de recours pour excès de pouvoir.

L'article 53 a pour objet de permettre à un contribuable ou à un électeur d'exercer des actions en justice appartenant à la Nouvelle-Calédonie ou à la province dont il relève. Cette faculté est exercée par la personne à ses propres frais et risques, et sous réserve qu'elle réunisse les deux conditions suivantes :

- l'institution en remplacement de laquelle l'action en justice est menée, en demande ou en défense, doit d'abord avoir été sollicitée par le contribuable ou l'électeur et refusé ou négligé d'exercer elle-même l'action suggérée ;

- le tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie doit avoir donné son autorisation préalable à l'électeur ou au contribuable.

Enfin, le texte comporte une série de dispositions extrêmement diverses concernant :

- l'orthographe des noms par lesquels sont officiellement désignées les huit aires coutumières ;

- les modalités et conséquences du changement de statut civil pour une personne mineure ou majeure, notamment dans son acte de naissance ;

- la détermination du domaine de la Nouvelle-Calédonie en matière aquatique (ce domaine inclut aussi les eaux souterraines et de surface) ;

- l'applicabilité des nouvelles dispositions budgétaires et comptables est fixée à partir de l'exercice 2011.

Sur cette partie, on notera qu'a été déclarée non conforme à la Constitution l'extension des mesures de promotion de l'emploi aux conjoints, de leurs partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou de leurs concubins, ainsi que des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence et de leurs conjoints, de leurs partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou de leurs concubins.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE

Concernant Mayotte, un article unique fixe le cadre applicable à cette collectivité et les délais à respecter, prenant acte de cette étape historique pour le développement économique et social comme pour la modernisation du droit applicable à Mayotte, approuvée à plus de 95 % lors du référendum local du 29 mars dernier.

L'article 63 prévoit une véritable départementalisation du statut de cette collectivité territoriale. A compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est ainsi érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer.

La collectivité départementale de Mayotte, qui avait un statut de collectivité d'outre-mer (COM) régie par l'article 74 de la Constitution, rejoint la catégorie des départements et régions d'outre-mer (DOM-ROM), régie par l'article 73 de la Constitution. Ce changement entraîne l'application dans cette île du principe dit d'assimilation législative, en vertu duquel les dispositions législatives et réglementaires sont localement applicables, à moins qu'elles n'en disposent autrement de manière expresse.

Dans les domaines pour lesquels les conditions ne sont pas encore réunies pour une application du droit commun à Mayotte, tels que le droit de la protection sociale ou celui des étrangers, le législateur devra prévoir le maintien de dispositions spécifiques, aussi longtemps que la situation économique et sociale et les problèmes migratoires l'exigeront.

Cette transformation statutaire devant prendre effet à compter du prochain renouvellement du conseil général de Mayotte, au mois de mars 2011, cet effort d'adaptation de la législation aux « caractéristiques et contraintes particulières » de Mayotte - conformément aux termes mêmes de l'article 73 de la Constitution - devra être engagé au cours des deux prochaines années.

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Il s'agit donc d'un texte particulièrement dense et précis, et dont la portée a encore été complétée par le texte adopté conjointement, à savoir la loi n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances (parue au JO n° 180 du 6 août 2009).

Dans le cadre du même processus des transferts progressifs de compétences prévu par l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998, le Gouvernement a suggéré un certain nombre de propositions de modifications et d'aménagements législatifs, dans le souci de procéder à une actualisation du droit institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

Ce texte de dix articles qui complètent la précédente loi organique a ainsi :

- rendu applicable aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces les dispositions relatives aux sociétés d'économie mixte de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes ( article 1er ) ;

- modifié le code des communes de la Nouvelle-Calédonie ( article 2 ) pour y introduire la notion d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ;

- précisé le régime juridique des groupements d'intérêt public institués en Nouvelle-Calédonie, sur le fondement de l'article 54-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 ( article 3 ) ;

- tiré les conséquences de la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 du Conseil constitutionnel en reprenant dans la loi ordinaire un article déclassé de la loi organique concernant le détachement pour les fonctionnaires appartenant à la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie ( article 4 ) ;

- complété le code des communes de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre au maire, agissant au nom de la commune, d'instruire et de délivrer l'ensemble des autorisations et actes relatifs à l'occupation et à l'utilisation du sol ( article 5 ) ;

- étendu aux communes de la Nouvelle-Calédonie les dispositions de l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2008 qui prévoit le versement d'une dotation exceptionnelle pour les communes qui ont délivré des passeports et des cartes nationales d'identité entre 2005 et 2008 ( article 6 ) ;

- modifié le code des juridictions financières en créant un article permettant au premier président de la Cour des comptes de confier à la chambre territoriale des comptes la vérification des comptes des sociétés, groupements ou organismes exerçant leur activité sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie ( article 7 ) ;

- prévu le traitement des recours devant le tribunal administratif comportant un moyen sérieux relatif à la répartition des compétences et le régime de rattachement individuel ( article 8 ) ;

- placé sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) le temps attribué à chaque liste en fonction de la représentation des partis et des groupements politiques du Congrès ( article 9 ) ;

- ratifié les ordonnances suivantes ( article 10 ) :

- ordonnance n° 2008-728 du 24 juillet 2008 portant adaptation des dispositions du code de l'éducation relatives à l'enseignement supérieur dans les îles Wallis-et-Futuna ;

- ordonnance n° 2008-860 du 28 août 2008 relative à l'adaptation de la législation douanière applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- ordonnance n° 2009-536 portant diverses dispositions d'adaptation du droit de l'outre-mer ;

- ordonnance n° 2009-537 portant extension et adaptation à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, dans les Terres australes et antarctiques françaises, et en Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions de nature législative ;

- ordonnance n° 2009-538 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales ;

- ordonnance n° 2009-664 du 11 juin 2009 relative à l'organisation du service public de l'emploi et à la formation professionnelle à Mayotte.

* 1 La circulaire sur l'exonération de charges sociales pour le bonus exceptionnel est en cours de parution.