II. LES QUESTIONS ÉNERGÉTIQUES : UN ENJEU ESSENTIEL
L'énergie est une question vitale pour ce pays pauvre en ressources naturelles et sans accès à la mer : alors que la demande intérieure des ménages et des entreprises augmente, la Hongrie souffre d'une situation énergétique vulnérable. Sa production énergétique est la plus faible de la région ; les importations représentent jusqu'à 62 % de sa consommation en énergies fossiles, dont 78 % du gaz naturel en provenance de Russie.
Cette dépendance est particulièrement sévère en ce qui concerne le secteur de la production de chaleur, basée à plus de 80 % sur le gaz naturel. En outre, la Hongrie souffre d'un prix du gaz élevé, supérieur de 30 à 40 % aux prix pratiqués en Europe de l'Ouest, d'après une étude de l'Office hongrois de l'énergie.
La Hongrie est également fortement handicapée par la vétusté de ses unités de production thermiques et l'obsolescence de son bâti immobilier, lui conférant un très faible taux d'efficacité énergétique . Face à ce constat, une stratégie énergétique nationale a été validée par le gouvernement en juillet 2011, fondée sur trois principes : la durabilité, la compétitivité économique et la sécurité de l'approvisionnement.
Le but est d'assurer l'indépendance énergétique du pays ; pour ce faire, l'État n'hésite pas à intervenir de manière plus volontariste et à mettre en place des taxes dites « de crise ». Le plan d'action prévoit aussi de doubler la capacité nucléaire actuelle d'ici les vingt prochaines années.
Deux lignes de force caractérisent la stratégie énergétique hongroise : la diversification énergétique et la volonté forte de créer un marché régional intégré de l'énergie à l'échelon centre-européen. En 2010, la Hongrie était reliée à trois des sept pays voisins. En 2013, ce chiffre est passé à cinq et un sixième pays le sera prochainement. En 2015, le contrat d'approvisionnement avec Gazprom arrivera à terme ; la Hongrie se prépare activement à sa renégociation et à la baisse des tarifs, tout en indiquant que Gazprom restera un partenaire privilégié. Elle manifeste son intérêt pour tous les projets d'infrastructure, y compris non-européens, comme South Stream , gazoduc paneuropéen soutenu par la Russie.
A. LES INQUIÉTUDES DES ÉNERGÉTICIENS FRANÇAIS ET ÉTRANGERS FACE À LA VERSATILITÉ DES DÉCISIONS DE L'ÉTAT
Le secteur énergétique hongrois est largement contrôlé par des multinationales étrangères , arrivées au moment des privatisations qui ont suivi le changement de régime, si bien qu'en 2011, 75 % du marché de l'électricité était détenu par des entreprises étrangères. Phénomène notable, les sociétés françaises tiennent une place importante sur ce marché, avec la présence notamment de Dalkia, EDF et GDF Suez. Elles déploient leur activité aussi bien pour la production d'électricité que pour la gestion et l'entretien du réseau de distribution.
Les dirigeants des entreprises françaises que la délégation du groupe d'amitié France-Hongrie a rencontrés font état d'une insécurité et d'une instabilité juridiques préjudiciables à l'exercice de leurs missions sur le marché hongrois.
Ils déplorent l'interventionnisme de l'État, quasiment sans limite depuis 2010, et mentionnent le fâcheux précédent qui a opposé le groupe Suez à la ville de Pécs : le siège de Pécsi Vizmû Zrt, le réseau de distribution d'eau détenu à 48 % par Suez environnement, a été occupé le 5 octobre 2009 par une société de gardiens de sécurité employés par la mairie de Pécs.
Il s'agissait d'empêcher aux employés et dirigeants l'accès aux bâtiments, afin de permettre leur remplacement par une nouvelle entreprise créée par la mairie (à un vote unanime du conseil municipal), Tettye Forrásház Zrt , chargée de la gestion et de la distribution d'eau. Le contrat, dont l'échéance était fixé en 2020, a été rompu unilatéralement au motif que l'eau était facturée à un prix trop élevé 5 ( * ) .
Un compromis a finalement été trouvé en avril 2013, avec l'achat par le gouvernement hongrois de l'entreprise pour 3 milliards de forints (9,9 millions d'euros), tandis que la municipalité de Pécs a versé un euro symbolique.
Les inquiétudes sont donc vives : de la part des entrepreneurs qui ont fait état à la délégation de leur désarroi face aux dispositions fiscales rétroactives (pouvant atteindre le montant de l'EBITDA annuel et jusqu'à 2,5 % du chiffre d'affaires), les taxes de crise qui affectent leur secteur, le changement non concerté et unilatéral des cadres réglementaires.
Cette situation nuit à l'image de la Hongrie qui a beaucoup perdu de son attractivité auprès des investisseurs étrangers. Les directeurs régionaux signalent les grandes difficultés à défendre des programmes d'investissement en Hongrie face aux assemblées d'actionnaires. Ces difficultés ne sont pas liées à la cyclicité économique ou à des contraintes de marché, mais aux revirements législatifs, par essence non intégrables dans les schémas prévisionnels. L'État hongrois s'est donné les moyens d'une capacité d'intervention sur les marchés très forte, préjudiciable à la lisibilité économique. Chez les entrepreneurs, le sentiment d'un « retour en arrière » prévaut.
Les mesures de réduction des charges énergétiques rencontrent plus d'adhésion auprès des ménages . Le discours populiste qui l'accompagne est fait pour séduire et peut être résumé ainsi : il est temps de redonner du pouvoir d'achat aux Hongrois en allégeant la facture énergétique 6 ( * ) , alors que les multinationales ont fait des profits extraordinaires pendant deux décennies.
Il n'en reste pas moins que la taxe sur la longueur des réseaux, qui touche à la fois les réseaux de gaz, d'électricité et de distribution de chaleur, pénalise fortement les secteurs ruraux et limite drastiquement les investissements nécessaires pour le raccordement des habitats isolés. Cela modifie les stratégies entrepreneuriales des groupes, qui ne cherchent plus à améliorer les réseaux, mais seulement à les maintenir en état. Les entrepreneurs français rencontrés par la délégation sénatoriale regrettent le manque de concertation, l'absence de réaction du corps social, les décisions unilatérales qui rendent impossible l'élaboration de plans stratégiques et la lisibilité des objectifs stratégiques du gouvernement, d'autant plus que ces secteurs nécessitent une vision à long terme (le temps de retour des investissements est estimé entre 20 et 30 ans).
Les groupes énergétiques envisagent différents moyens de réagir pour faire prévaloir leurs intérêts : le président de GDF a écrit à la Commission européenne et à l'organe d'arbitrage à Washington dans l'espoir d'une médiation. RWE, énergéticien allemand très impacté par ces taxes de crise, utilise le levier médiatique pour dénoncer, par le biais de communiqués de presse agressifs, la situation dont il est victime et la rupture des règles du marché unique. Dalkia a signé, en avril 2013, un partenariat stratégique avec le gouvernement qui, selon ses dirigeants, « crée une nouvelle forme de dialogue entre les représentants de l'État Hongrois et le secteur privé » .
La solution préconisée par tous consiste dans le maintien d'un dialogue constructif avec les autorités hongroises et l'augmentation de la lisibilité et de la prévisibilité des décisions gouvernementales. Mme Anita Orbán, ambassadrice de Hongrie pour la sécurité énergétique, est bien consciente des torts que cela occasionne aux entreprises du secteur, mais rappelle la charge énergétique très lourde supportée par les ménages, la nécessité de chauffer les logements 6 mois par an et le cap gouvernemental qui prévoit une diminution de la facture de 30 % d'ici juin 2014. L'analyse du gouvernement est que les ménages hongrois ne peuvent pas être taxés plus et les recettes fiscales supplémentaires ne peuvent venir que des sociétés.
La Hongrie ne fait cependant pas figure de « repoussoir ». Elle a des atouts reconnus par les multinationales : l'excellent niveau de formation des universités hongroises, la « profondeur » du marché financier qui n'est pas négligeable pour un pays de cette taille mais aussi la paix sociale et la possibilité de concertations fructueuses avec les syndicats et les partenaires sociaux.
Il n'en reste pas moins que les grands groupes ne développent pas de politique spécifiquement pour la Hongrie qui représente un marché de moins de 10 millions d'habitants, alors que la Pologne avec 40 millions d'habitants a renforcé son attractivité.
* 5 Le Premier ministre de l'époque, M. Gordon Bajnai, en visite à Paris, avait dénoncé le procédé de la mairie « inquiétant, inacceptable et non-européen », en indiquant qu'il ne voyait pas le problème comme un incident diplomatique franco-hongrois, mais qu'il chercherait plutôt à garantir la sécurité légale des entreprises.
* 6 L'étude de l'Office hongrois de l'énergie susmentionnée a également montré que les ménages hongrois dépensent en moyenne 20 % de leurs revenus pour l'énergie. Il existe une importante précarité énergétique en Hongrie, avec 10 % des ménages qui dépensent un tiers de leurs revenus pour régler leur facture énergétique.