Recueil des notes de synthèse de mars à octobre 2020

II. LES PAYS NORDIQUES, HORS L'EXCEPTION SUÉDOISE

A. LE DANEMARK

1. L'évolution du cadre légal de gestion de la crise

Le premier cas avéré de Covid-19 est identifié au Danemark le 27 février 2020. La plupart des premiers patients ont été contaminés dans les stations de ski d'Italie du Nord et d'Autriche avant de propager le coronavirus sur le sol danois. Le 12 mars, 674 cas sont déjà confirmés, dont quatre placés en soins intensifs, dans l'ensemble des cinq régions du Danemark, ainsi que dans l'archipel autonome des Féroé. Le même jour est enregistré le premier décès tandis que le Parlement danois examine et adopte en urgence une loi destinée à lutter contre l'épidémie de Covid-19 qui entre en vigueur le 17 mars.

a) Les premières mesures du gouvernement

Avant l'adoption de législations d'urgence, au début du mois de mars, les autorités danoises émettent leurs premières recommandations : les résidents revenant de zones à risque sont invités à s'isoler en quarantaine chez eux, les organisateurs d'événements rassemblant plus de 1 000 personnes (6 mars) puis 100 personnes (13 mars) sont appelés à les annuler ou les reporter, la population est mise en garde contre les contacts physiques habituels lors d'échanges de salutations, les entreprises sont exhortées à généraliser le télétravail.

À compter du 13 mars, le gouvernement danois annonce les premières mesures contraignantes en imposant le télétravail dans l'administration pour tous les postes et fonctions le permettant, en fermant les crèches et garderies, les écoles, collèges et lycées, ainsi que les universités, qui doivent se convertir à l'enseignement numérique à distance, en fermant également les établissements culturels et les installations sportives. Le 14 mars, le Danemark ferme ses frontières.

b) Le cadre révisé de la loi sur les épidémies et les législations spéciales

Le gouvernement danois a considéré qu'il ne pouvait lutter efficacement contre l'épidémie, en vue à la fois de contenir ou ralentir sa propagation et d'atténuer ses effets, sans l'adoption de législations spéciales car le cadre de la loi sur les maladies contagieuses et transmissibles ^{32 ( * )} , pourtant révisée en octobre 2019 n'était ni parfaitement adéquat, ni complètement opérationnel.

Entre le 12 mars et le 25 juin, le Parlement danois a approuvé en urgence 29 lois dans des délais exceptionnellement courts, dont 16 textes jusqu'au 2 avril. Ce paquet législatif très dense couvre aussi bien des mesures exceptionnelles de restriction des libertés publiques et de sanction pénale à la disposition du gouvernement pour endiguer la propagation de l'épidémie que des mesures d'organisation de l'accueil de jour des enfants et d'organisation temporaire du système éducatif ou encore des mesures de soutien à l'économie, aux familles ou aux collectivités territoriales.

En matière de gestion de la crise sanitaire, trois lois spéciales méritent une attention particulière. On relèvera qu'elles prévoient toutes une clause d'extinction ou abrogation automatique au 1 ^er mars 2021, si bien que les restrictions des droits et libertés publiques garantis par la Constitution danoise qu'elles contiennent sont strictement limitées dans le temps. Elles ont été adoptées à l'unanimité.

La première loi de modification ^{33 ( * )} de la loi sur les épidémies de 2019 vise à habiliter le ministre de la santé à prendre immédiatement des mesures d'endiguement et de mitigation contre la propagation de la Covid-19. Au coeur de la loi sur les épidémies de 2019 se trouve la constitution dans chaque région d'une commission des épidémies ( epidemikommission ) aux larges pouvoirs présidée par un commissaire de police et rassemblant des représentants de l'État ^{34 ( * )} et des régions. Le gouvernement danois, avec l'approbation du Parlement, a transféré les compétences des commissions des épidémies au ministre de la santé et des personnes âgées. Grâce à cette recentralisation, décidée pour gagner en rapidité d'exécution et en coordination, le ministre obtient les facultés suivantes :

- imposer un examen médical, une admission à l'hôpital et l'isolement dans un lieu adapté à toute personne présumée infectée ;

- imposer le confinement strict ( afspærring ) des zones concernées ou à risque ^{35 ( * )} ;

- imposer une vaccination obligatoire de certains groupes à risque ;

- interdire les réunions, manifestations et événements de grande ampleur ;

- interdire ou restreindre l'accès aux institutions publiques, aux moyens de transport collectifs, aux hôpitaux et établissements médicosociaux, mais aussi aux locaux commerciaux recevant du public ;

- prendre des mesures contraignantes visant à la détection et au traçage des infections notamment en posant des règles générales d'obligation de signalement ;

- prendre des mesures dérogatoires diverses, en particulier pour s'affranchir au besoin des droits reconnus aux patients (droit à un diagnostic et à un traitement rapides, libre choix de l'hôpital) pour s'assurer que les capacités de traitement du système de santé puissent être consacrées en priorité aux malades les plus graves.

À certains égards, cette loi d'urgence régularise a posteriori certaines mesures prises quelques jours avant par l'exécutif. Certaines facultés n'ont en revanche pas encore été utilisées comme en matière de vaccination obligatoire. D'autres ont été appliquées et précisées dans une série d'arrêtés du ministre de la santé et des personnes âgées si bien qu'à compter du 18 mars, les rassemblements de plus de dix personnes ont été interdits, tandis que les cafés, bars, restaurants, centres commerciaux, clubs, salles de spectacle et la plupart des commerces hors alimentation et pharmacie ont été fermés ^{36 ( * )} . Les cérémonies religieuses ont été reportées jusqu'après la Pentecôte, les visites à l'hôpital et dans les établissements médicosociaux ont été restreintes ^{37 ( * )} . En outre, les prisons n'ont plus accueilli de nouveaux prisonniers, les visites et les sorties ont été supprimées. Les cabinets dentaires ont été fermés, sauf urgence, pour une période de trois mois. Les violations des mesures prises en application de la loi sur les épidémies modifiée constituent des infractions pénales passibles d'une amende et d'une peine d'emprisonnement de 6 mois au plus ^{38 ( * )} . Lors du vote au Parlement, le ministre de la santé et des personnes âgées a accepté de mettre en place un groupe de suivi de l'épidémie et des mesures adoptées.

La loi modifiant le droit pénal et la procédure pénale ^{39 ( * )} prévoit le doublement des sanctions pour une longue série d'infractions ^{40 ( * )} si elles concernent ou sont liées à l'épidémie de Covid-19 au Danemark. La peine plancher de certaines infractions comme le vol de désinfectants ou d'équipements de protection est temporairement relevée de telle sorte qu'une amende ne puisse être prononcée et qu'une peine de prison soit automatiquement infligée. Si les infractions commises concernent l'obtention d'un prêt, d'un crédit, d'un soutien financier ou d'une subvention au titre du paquet de soutien à l'économie pour faire face à l'épidémie alors les peines ne sont plus doublées mais quadruplées. Enfin, pour toutes les autres infractions qui ne sont pas énumérées, le fait d'être lié à l'épidémie sera systématiquement considéré comme une circonstance aggravante.

La seconde loi de modification ^{41 ( * )} de la loi sur les épidémies de 2019 a procédé à certains ajustements et étendu encore les pouvoirs du ministre de la santé et des personnes âgées. Ainsi, il peut interdire les rassemblements de plus de deux personnes hors du contexte familial. Cette faculté n'a cependant jamais été utilisée et le plafond n'a pas été abaissé en dessous de dix personnes depuis le mois de mars. Pour clarifier les précédentes mesures, il a été précisé que les pouvoirs d'interdiction ou de restriction d'accès à des institutions, des équipements collectifs ou des locaux commerciaux valaient non seulement pour les espaces intérieurs mais aussi pour les espaces en plein air qui en dépendent. Le montant des amendes en cas d'infraction aux mesures de confinement peuvent être graduées en fonction de la taille de l'entreprise ou de l'organisme responsable ^{42 ( * )} . Par ailleurs, la police a reçu le pouvoir d'interdire temporairement aux citoyens de séjourner ou s'installer dans certains espaces publics sans ordonnance d'un juge, dès lors qu'il est fait le constat qu'à un endroit déterminé de façon répétée se créent des attroupements ou des rassemblements. C'est une façon d'éviter qu'insensiblement l'interdiction de former des réunions de plus de dix personnes ne perde toute portée en plein air ^{43 ( * )} . Parallèlement, il appartient au ministre de la santé de poser des règles de recours contre les décisions de la police ou d'autres autorités.

On relèvera que l'ensemble des mesures prises n'institue pas de confinement général de la population. On notera également que la loi sur les épidémies amendée par les législations d'urgence ne s'applique pas au Groenland et aux Féroé, territoires autonomes compétents en matière de santé et de protection civile. Elle pourrait leur être étendue par un certain type d'acte mais cela n'a pas été fait.

c) La réouverture progressive de la société

La première phase de desserrement des contraintes s'ouvre dès le 15 avril avec la reprise de l'activité des crèches, des maternelles et des écoles primaires. Le plan de réouverture de la société ( genåbning af samfundet ) approuvé par le Parlement danois comprend quatre phases successives jusqu'à la fin de l'été et des débats ont lieu avant d'amorcer chaque nouvelle étape.

Réouverture par étapes de la société au Danemark à compter du 15 avril 2020 ^{44 ( * )}

Source : regeringen.dk

2. L'articulation de l'action de l'État et des régions

a) Les régions responsables de la prise en charge hospitalière

Le système de santé danois est fortement décentralisé. Les régions danoises sont responsables du système hospitalier : elles possèdent et gèrent des hôpitaux, elles sont donc directement responsables des prestations de soins hospitaliers et en déterminent elles-mêmes la dimension, la nature et le coût dans leur ressort. Étant donné l'étroitesse et l'homogénéité du pays dont la population est très mobile, les différentes politiques hospitalières divergent peu entre régions. En outre, les médecins de ville, tant généralistes que spécialistes, ainsi que les dentistes et kinésithérapeutes, entrent aussi dans la compétence des régions danoises : les praticiens demeurent des indépendants en exercice libéral mais ils passent des conventions avec les régions qui remboursent les soins et consultations des seuls conventionnés. Comme les médicaments sont également remboursés par les régions, il peut en être déduit que l'essentiel du domaine de la santé et de l'assurance-maladie appartient au domaine des régions.

En matière de santé, les responsabilités des communes demeurent subsidiaires en dehors du domaine médico-social. Les communes sont responsables d'activités de prévention, de rééducation en dehors de l'hôpital, du traitement des addictions, des établissements d'accueil pour personnes dépendantes.

Le rôle central des régions dans la gestion du système de santé explique la mise en place d'une Covid-19 Intensiv Task Force associant étroitement les instances nationales et les cinq régions danoises pour évaluer les besoins et répartir les ressources, notamment en soins intensifs, pendant la pandémie.

Plus largement, des contacts très réguliers ont été maintenus entre le gouvernement, l'association des régions, l'association des communes et l'association des médecins danois ( Praktiserende Lægers Organisation - PLO ). Plusieurs accords multipartites ont été signés pour coordonner et ajuster pas à pas l'action de chaque acteur sur des points concrets et bien circonscrits. Un accord a été ainsi trouvé entre l'État danois, les collectivités territoriales et les médecins lors d'une table ronde le 13 avril 2020 pour accroître les soins non liés à la Covid-19 et planifiés pour réduire les listes d'attente. En général, la pression sur les services hospitaliers a été maintenue à des niveaux acceptables pendant toute la crise sanitaire si bien qu'il n'y a pas eu véritablement de politique de rationnement des soins, seules les opérations chirurgicales non essentielles étant reportées dans les premières semaines de la crise.

En outre, les régions ont conclu le 16 mars 2020 un accord avec l'association des médecins pour faciliter les consultations des généralistes à distance en vidéo ou par téléphone ^{45 ( * )} . Le recours à ce type de consultations qui existait déjà a été largement amplifié à l'occasion de la pandémie. Il fallait ajuster leurs modalités, notamment de remboursement.

Le gouvernement a souhaité également faciliter l'action des régions et des communes en faisant adopter une loi d'urgence dispensant temporairement leurs achats pendant la crise sanitaire du respect de certaines obligations légales ^{46 ( * )} . En particulier, jusqu'au 1 ^er juillet 2020 dans un premier temps, puis jusqu'au 1 ^er novembre et enfin jusqu'au 1 ^er mars 2021, les régions et communes peuvent à titre dérogatoire payer d'avance leurs fournisseurs pour des achats allant jusqu'à 1 million de couronnes (135 000 euros) et ne pas appliquer volontairement de pénalités pour des retards liés à l'épidémie. Le ministre de l'intérieur et des affaires sociales et le ministre des finances ont pris également les arrêtés nécessaires pour donner aux collectivités territoriales les mêmes obligations et les mêmes compétences que l'État en matière d'autorisation de crédits et de compatibilité pour la bonne gestion de l'épidémie de Covid-19.

b) L'Autorité nationale de santé comme pivot

L'État par l'intermédiaire du ministère de la santé et des différentes agences qui en dépendent joue dans le système de santé un rôle de pilotage stratégique global, de régulation, de supervision, de coordination et de financement partiel des dépenses de santé des collectivités sur base contractuelle. La réglementation du secteur pharmaceutique dépend également de l'État.

L'autorité nationale de santé ( Sundhedsstyrelsen ) ^{47 ( * )} occupe une place centrale au sein du ministère de la santé et a joué un rôle essentiel dans la supervision et la coordination opérationnelle de la réponse à la crise, en s'appuyant sur les capacités scientifiques de l'institut épidémiologique national, le Statens Serum Institut , qui sert également de laboratoire national de référence. C'est elle qui a été chargée de la définition de la stratégie et de l'établissement de lignes directrices et de recommandations en matière de prévention, de tests, de triage, d'orientation et de prise en charge à destination tant du système hospitalier que des praticiens de ville.

En se fondant sur les prévisions et estimations de l'institut épidémiologique d'État, l'autorité nationale de santé a élaboré un plan capacitaire ^{48 ( * )} . L'évaluation des ressources révèle au niveau national qu'en mars 2020, le Danemark pourrait disposer de 1 242 lits en soins intensifs avec respirateurs dont 925 qui pourraient être libérés et consacrés aux malades de la Covid-19 dans les hôpitaux publics gérés par les régions. En outre, 116 autres respirateurs pourraient être mobilisés dans les hôpitaux privés (87) et militaires (29), dans les universités (20) et d'autres établissements (4), tandis que 80 respirateurs supplémentaires avaient été déjà commandés par les régions, avant l'acquisition par l'État de 160 autres respirateurs dans le cadre d'un appel d'offres européen. Au total, l'autorité nationale de santé estimait que 1 060 respirateurs pouvaient être mobilisés ^{49 ( * )} .

Parallèlement, l'évaluation des besoins potentiels a reposé sur un scénario de contamination de 10 % de la population soit 580 000 personnes et les données disponibles sur le déroulement de l'épidémie en Chine et en Italie. Au pic de l'épidémie, le besoin de lits en soins intensifs avec respirateur était estimé à une fourchette de 827 à 991 lits. Malgré un risque réel de saturation et l'incertitude des prévisions, la situation du système hospitalier danois n'était pas défavorable étant donné les capacités existantes, éventuellement étendues par les acteurs privés et l'armée, les commandes en cours et l'effet des mesures strictes de distanciation sociale. De fait, à l'été, l'épidémie n'avait pas eu l'ampleur envisagée et le système hospitalier public n'avait pas été mis en difficulté malgré la pression accrue en avril. Il n'a pas non plus été fait appel aux ressources des hôpitaux privés et militaires.

Sundhedsstyrelsen a également géré la communication pendant la crise. Son site internet www.sst.dk publie toute l'information disponible quotidiennement actualisée et les recommandations d'hygiène et de distanciation. Les citoyens et résidents au Danemark ont reçu des messages de prévention par courrier et par SMS. Des brochures ont été éditées pour des publics plus ciblés (personnes âgées, femmes enceintes notamment). L'autorité de santé a également installé une ligne téléphonique permanente pour soulager les centres téléphoniques des urgences et les cabinets des généralistes. Chaque semaine est publié un rapport d'état des lieux de l'épidémie au Danemark présentant l'évolution de la situation sanitaire, la stratégie suivie et les mesures mises en oeuvre, ainsi que des prévisions d'évolution de l'épidémie et des focus thématiques.

3. L'intensification de la politique de tests

La stratégie de détection et de tests définie par l'autorité nationale de santé a évolué régulièrement au cours de l'épidémie et s'est constamment renforcée. Initialement, la politique est restrictive : seules sont testées les personnes présentant des symptômes sévères ou celles appartenant à des publics spécifiques (personnes âgées, malades chroniques, femmes enceintes et nourrissons en cas de symptômes plus légers, personnels de santé et médicosociaux) dès lors qu'ils présentent des symptômes légers. À partir du 24 mars, le test a pu être réalisé sur prescription du médecin traitant ou sur recommandation d'un service d'urgence joint par téléphone. Des installations temporaires de tests ont été établies à l'extérieur des hôpitaux (tentes, drive-through ).

Cette stratégie restrictive répondait aussi à la nécessité de prioriser les cibles en raison des carences en matériels nécessaires pour réaliser les tests PCR en laboratoire (produits chimiques, pipettes, plateaux en plastique) ^{50 ( * )} . La pression du public et les critiques répétées des experts relayées dans les médias ont permis l'élargissement de la politique de tests au cours du mois d'avril. Les personnes en contact étroit avec des personnes à risque ou délivrant un service essentiel ont été d'abord incluses dans le groupe des personnes susceptibles d'être testées même avec des symptômes légers. À partir du 20 avril, les capacités de test accrues ont permis de les ouvrir à toute personne présentant des symptômes, puis à partir du 27 avril aux personnes asymptomatiques appartenant à des groupes cibles (résidents et personnel de maisons de retraite, personnes devant être hospitalisées dans les 24 heures ou devant subir une intervention chez un spécialiste en dehors de l'hôpital).

Une nouvelle stratégie, beaucoup plus offensive, est dévoilée le 12 mai 2020 par le gouvernement danois pour faciliter la réouverture de la société et la reprise de l'activité économique ^{51 ( * )} . À la politique de tests est alors associé un volet de détection et de traçage des contacts des personnes testées positivement ^{52 ( * )} . Il sera offert à ces personnes d'être testées quatre, six et huit jours après le contact. Il leur est demandé de se confiner jusqu'au résultat, à domicile ou dans des lieux mis à disposition par les autorités. En outre, deux parcours de test ont été définis, l'un appelé voie médicale ( sundhedssporet ) pour les personnes présentant des symptômes adressées par un médecin, les patients hospitalisés et le personnel soignant, sous la responsabilité des régions, l'autre appelé voie sociale ( samfundssporet ) pour les proches contacts des personnes infectées et des échantillons de citoyens sélectionnés au hasard, sous la responsabilité de l'État via 16 centres administrés par l'institut épidémiologique national. Dès le 18 mai, le recours à la voie sociale de test est ouvert à tous les citoyens danois asymptomatiques sans prescription médicale. Enfin, la création d'une nouvelle agence nationale de coordination des capacités est prévue pour le mois d'août.

Outre l'organisation de la prise en charge des patients, la politique de tests a donc constitué un domaine d'intervention essentiel des régions. Elles continuent à gérer la voie médicale de dépistage. Fin mai, les régions avaient réalisé 85 % des tests de Covid-19 réalisés au Danemark, soit plus de 500 000 tests ^{53 ( * )} et bâti une capacité de 12 500 tests par jour ^{54 ( * )} . La montée en charge de la voie sociale de dépistage ouverte à tout citoyen a depuis fait baisser la part relative des régions, puisque l'État a déployé une capacité de 50 000 tests par jour à partir de juin. Les régions ont cependant continué d'accroître leurs capacités de test régionales et ont établi un nouveau protocole de dépistage plus systématique et plus régulier de tout le personnel de santé ^{55 ( * )} . Un accord conclu le 30 juin entre le ministère de la santé et des personnes âgées, l'association des régions et l'association des communes a défini également une stratégie de tests systématiques et réguliers du personnel des établissements sociaux, notamment les résidences pour personnes âgées.

Au 30 juin, pour 5,8 millions d'habitants, la situation épidémiologique du Danemark était la suivante :

- 828 000 personnes testées (14,5 % de la population) et 12 700 cas confirmés de Covid-19 ;

- 605 décès ^{56 ( * )} ;

- 32 personnes restaient hospitalisées dont dix en soins intensifs ^{57 ( * )} .

B. LA FINLANDE

1. L'évolution du cadre légal de gestion de la crise

Le premier cas avéré de Covid-19 a été identifié en Finlande le 30 janvier 2020. Il s'agissait d'un touriste originaire de Wuhan détecté à l'hôpital central de Laponie et isolé à la suite du diagnostic. Le 27 février 2020, dans un discours devant le Parlement, la Première ministre Sanna Marin faisait état de deux cas confirmés. Au 6 mars 2020, le nombre était porté à 15 cas répartis dans plusieurs régions finlandaises.

a) Les premières mesures du gouvernement

En février, le gouvernement a multiplié les interventions auprès des forces politiques et devant le Parlement à propos de l'état de préparation de la Finlande. Un groupe de coordination a également été mis en place.

En mars, le nombre de mesures prises pour lutter contre l'épidémie s'est accéléré. Ainsi, début mars, il a été décidé de :

- annuler des événements publics jusqu'à la fin mai ;

- mettre en quarantaine pendant deux semaines des personnes revenant de zones à risque ;

- privilégier le travail à distance autant que possible ;

- éviter les déplacements ;

- limiter les contacts rapprochés pour protéger les groupes à risque ;

- augmenter les tests de dépistage.

L'évolution de la situation sanitaire courant mars a obligé le gouvernement à prendre des mesures plus restrictives.

b) Le régime de l'état d'urgence

Aux termes du §3 de la loi 1552/2011 du 29 décembre 2011 relative aux pouvoirs d'urgence ^{58 ( * )} , les conditions exceptionnelles pouvant justifier l'adoption de telles mesures sont, notamment, « de tels événements ou menaces particulièrement graves contre l'approvisionnement de la population ou contre les fondements de la vie économique du pays qui représentent un risque essentiel pour les fonctions vitales de la société » (§3 - 3) et « une pandémie qui dans ses effets peut être assimilée à un accident majeur particulièrement grave » (§3 - 5). Ce sont sur ces deux motifs que s'est appuyé le gouvernement finlandais pour déclarer l'état d'urgence le 16 mars 2020 ^{59 ( * )} , jusqu'au 13 avril dans un premier temps, dans le but de protéger la population et sauvegarder le fonctionnement de la société et de l'économie.

Cette annonce s'est accompagnée de nouvelles mesures, parmi lesquelles :

- la suspension de l'enseignement en présentiel dans l'enseignement primaire, secondaire et supérieur à compter du 18 mars. Les cours sont à partir de cette date organisés dans la mesure du possible par des moyens alternatifs tels que l'enseignement à distance, les solutions digitales, voire l'auto-apprentissage. Les crèches et structures préscolaires ne sont pas fermées, le gouvernement conseillant toutefois à ceux qui le peuvent d'assurer la garde d'enfants en bas âge au sein du foyer ;

- la limitation des rassemblements dans les lieux publics à dix personnes au plus, accompagnée de la recommandation d'éviter de passer du temps dans les espaces publics lorsque cela n'est pas nécessaire ;

- la fermeture de lieux publics tels que les bibliothèques, les musées ou encore les installations sportives et de loisirs. Les communautés religieuses et les acteurs du secteur privé et du tertiaire sont encouragés à fermer leurs locaux ;

- l'interdiction des visites aux personnes âgées ou appartenant à un groupe à risque dans les centres d'hébergement, les établissements de soins, les unités de soins et les hôpitaux ;

- la mise en travail à distance, lorsque c'est possible, des employés du secteur public.

Les personnes de plus de 70 ans ont reçu la recommandation de limiter autant que possible leurs contacts avec les autres en se mettant en pseudo-quarantaine à l'exception de ceux exerçant un mandat législatif ou local.

En outre, le gouvernement a pris des dispositions pour augmenter les capacités dans les services de soins des secteurs public et privé et réduire les activités non urgentes, et pour accroître des capacités de test de dépistage.

Enfin, la Finlande a amorcé un retour des contrôles à ses frontières. Elle a fini par suspendre le trafic de passagers, à l'exception du retour des résidents finlandais, ceux-ci étant encouragés à rentrer en Finlande sans délai, tout en devant se soumettre à une quarantaine à leur arrivée.

Outre ces mesures, des exceptions aux dispositions des lois sur les heures de travail et sur les congés ont été prises concernant les personnels critiques des secteurs public et privé, ainsi que des mesures visant à permettre, en cas de besoin, la réquisition du personnel formé du milieu médical et de celui de la sécurité interne.

Le 20 mars, le gouvernement finlandais a présenté des mesures visant à sécuriser les emplois ainsi qu'un plan d'aide de 15 milliards d'euros pour soutenir les entreprises et les personnes.

Le 24 mars, le gouvernement finlandais a déposé un projet de loi sur la fermeture des restaurants, des cafés et des établissements vendant de l'alcool. Le même jour, un soutien direct aux petites et moyennes entreprises pour les aider à traverser cette période de crise a été annoncé.

Le 26 mars, en s'appuyant sur l'article 118 de la loi sur les pouvoirs d'urgence ^{60 ( * )} et en raison de l'intensité locale de l'épidémie - plus du double de cas confirmés que dans le reste de la Finlande, la Première ministre a annoncé des restrictions de déplacement dans la région d'Uusimaa, la plus peuplée de Finlande et dans laquelle se situe la capitale Helsinki. Il devint ainsi interdit d'entrer ou de sortir de la région, à l'exception du droit de chacun de rentrer chez lui, de déplacements essentiels à la conduite de fonctions officielles, de raisons professionnelles, de motifs tenant au décès d'un membre de la famille, à l'accès à un enfant ou à toute autre raison personnelle impérieuse ^{61 ( * )} . Cette mesure est entrée en vigueur le 28 mars.

Le 30 mars, la date de fin des mesures d'urgence a été portée au 13 mai 2020. L'état d'urgence a finalement été levé le 15 juin 2020 ^{62 ( * )} .

c) La levée des restrictions

Le 15 avril 2020, les restrictions de déplacement vers ou hors la région d'Uusimaa ont été levées ^{63 ( * )} , considérant que les motifs justifiant ces restrictions n'existaient plus : la région était à cette date toujours celle comptant le plus de cas mais la différence avec les autres régions s'était réduite. S'agissant des autres restrictions, leur levée a été décidée début mai pour commencer à prendre effet au 14 mai ^{64 ( * )} .

Réouverture par étapes de la société en Finlande à compter du 14 mai 2020 ^{65 ( * )} (dates théoriques telles qu'elles étaient envisagées début juillet 2020)

Au 1 ^er juillet, pour 5,5 millions d'habitants, la situation épidémiologique depuis le début de la crise était la suivante :

- 251 600 tests effectués et 7 242 cas confirmés ;

- 329 décès ;

- 20 personnes hospitalisées mais aucune en soins intensifs ;

- une prévalence de 130 cas pour 100 000 habitants ^{66 ( * )} .

2. Pilotage et organisation du dispositif administratif

Le 30 mars, le gouvernement finlandais a décidé de réorganiser le dispositif de gestion de crise au niveau central.

Le groupe de coordination de la Covid-19, installé en février 2020, était initialement composé des secrétaires permanents et des responsables de la préparation de chaque ministère en charge de la gestion de la situation. À compter du 30 mars, les secrétaires permanents de tous les ministères ont été inclus dans le groupe de coordination ^{67 ( * )} . Ce groupe a pour mission de mettre en oeuvre les décisions du gouvernement pour juguler l'épidémie et de coordonner la coopération entre les différents ministères. Il se réunit au moins deux fois par semaine.

Outre le groupe de coordination, deux centres placés auprès des services de la Première ministre participent à la gestion de la crise :

- le centre de situation se concentre principalement sur la surveillance de la situation épidémique et ses effets. Il en rend compte au Président de la République, au gouvernement et aux autres autorités ;

- et le centre des opérations, qui conserve la vision globale de la progression de la mise en oeuvre des décisions du gouvernement.

Un dernier groupe de travail, composé des secrétaires permanents des différents ministères, a été constitué début avril pour travailler sur la sortie de la crise du coronavirus et la stratégie de reconstruction. Le groupe de travail a remis ses conclusions le 1 ^er mai s'agissant de la sortie de crise ^{68 ( * )} et le 31 mai s'agissant de l'après-crise ^{69 ( * )} .

Plus généralement, comme le prévoit la loi sur les maladies contagieuses 1227/2016 du 27 décembre 2016 ^{70 ( * )} et son décret d'application 146/2017 du 9 mars 2017 ^{71 ( * )} , le ministère des affaires sociales et de la santé est en charge de la préparation, de l'orientation et de la surveillance de la prévention des maladies infectieuses.

3. La politique de tests et de traçage

La politique de tests, ainsi que la capacité d'y recourir, a évolué au fur et à mesure de la situation épidémiologique ^{74 ( * )} .

Avant la découverte de cas domestiques, le principe était de tester tous les cas suspectés et contacts. La capacité limitée de tests a conduit l'institut finlandais de santé publique (THL), le 12 mars, à recommander de donner la priorité aux patients ayant des symptômes d'infection sévère des voies respiratoires et aux personnels de santé. Lorsque les capacités le permettaient, les personnes présentant des symptômes modérés, ceux revenant de l'étranger et d'autres groupes de patients étaient testés. Une attention particulière était portée aux groupes de patients vulnérables ayant une pathologie sous-jacente et aux personnes âgées de plus de 70 ans.

Ces lignes directrices ont été modifiées à partir du 15 avril du fait de l'augmentation de la capacité de test au profit d'une approche plus offensive d'identification de tous les patients présentant des symptômes, quel que soit le degré de gravité. Ces tests sont effectués sur ordonnance, dans des structures publiques comme privées.

Dans le cas de la région d'Uusimaa, la capacité de test dans le secteur public était de 250 par jour en février, 500 par jour début mars, 1 000 par jour fin mars et 1 500 par jour début avril.

À l'échelle du pays, au 29 avril, la capacité du secteur public était de 5 500 tests par jour, avec cependant des différences régionales, avec un objectif de porter ce nombre à 7 000. Il semblerait toutefois que la pleine capacité de réalisation n'ait pas été atteinte, certains districts ayant notamment fait part de difficultés pour se procurer les ressources nécessaires aux tests. De ce fait, les tests n'ont pas pu tous être effectués le même jour que la prescription. Dans le privé, au 30 avril, les prestataires avaient réalisés au total près de 25 000 tests, avec un maximum journalier légèrement supérieur à 1 000, tout en critiquant le rôle limité qu'on leur avait confié dans la gestion de la crise puisque, selon leurs dires, ils auraient eu la capacité de traiter 4 000 échantillons par jour.

Depuis la capacité de test ne cesse d'augmenter, le gouvernement ayant annoncé un nombre de 10 000 par jour, puis de 13 000.

S'agissant des tests sérologiques, ils ont été mis en place autant par des acteurs publics que privés. THL a conduit une étude au printemps sur la diffusion du coronavirus dans la population et a invité des finlandais à y participer. L'objectif était de réaliser à ce titre 750 tests sérologiques par semaine.

En matière de traçage ^{75 ( * )} , les cas contacts sont définis comme les personnes ayant été en situation de face à face avec une personne infectée ou dans la même pièce pendant plus de 15 minutes. Il s'agit également des personnels soignants ou de laboratoire s'étant occupés d'un cas avéré ou d'un échantillon positif.

Le traçage des cas contacts est laissé à l'appréciation du médecin responsable, les pratiques pouvant, de ce fait, varier grandement entre les différentes régions, notamment du fait de sa situation épidémiologique. En général, les personnes ayant eu un contact rapproché avec une personne infectée sont contactées et informées de la possibilité d'une infection les concernant et des instructions à suivre si elles présentent des symptômes. Ces personnes reçoivent également la recommandation d'éviter tout contact social, de se déplacer et de surveiller la survenance de symptômes pendant 14 jours suivant l'exposition.

Le gouvernement a présenté le 22 avril sa stratégie fondée sur quatre piliers : tester, tracer, isoler et traiter, incluant une application mobile de traçage pour les personnes volontaires, Ketju ^{76 ( * )} . Cette application a été lancée en phase de test mi-mai, utilisant la technologie Bluetooth pour conserver un enregistrement anonyme des personnes rencontrées, lorsqu'elles ont également installé l'application. Aucune information personnelle n'est collectée et les utilisateurs n'ont pas accès aux données. Le fonctionnement de l'application est le suivant : lorsqu'un utilisateur de Ketju passe un certain temps à proximité d'un autre utilisateur, l'application enregistre cette rencontre de façon anonyme. Si une personne commence à ressentir des symptômes, elle se voit délivrer une ordonnance pour effectuer un test de dépistage. Si ce dernier s'avère positif, le médecin appelle la personne pour en parler et lui demander également si elle utilise l'application. Dans l'affirmative, elle se voit délivrer un code à entrer dans l'application, cela actera un statut positif au coronavirus et déclenchera l'envoi de notifications aux autres utilisateurs précédemment rencontrés, sans pour autant préciser l'identité de la première personne, pour les avertir d'une exposition potentielle et leur recommander de prendre contact avec un médecin.

Le ministère des affaires sociales, parallèlement, a préparé un projet de loi visant à amender la loi sur les maladies contagieuses pour créer une base légale à cette application mobile. Ce projet de loi modificatif, soumis au Parlement fin juin, a été adopté puis promulgué par le Président finlandais le 9 juillet 2020. Les modifications sont entrées en vigueur le 31 août ^{77 ( * )} .

S'agissant des masques faciaux, le gouvernement a annoncé le 3 juin ne pas publier de recommandation générale sur l'utilisation des masques mais considérer tout de même qu'ils pouvaient être utilisés dans les situations qui ne permettaient pas d'éviter un contact proche ^{78 ( * )} .

4. L'accroissement des capacités hospitalières et l'acquisition d'équipements de protection

Le nombre de lits en soins intensifs était estimé à 300 et celui en unités de surveillance à 150 à 200 au début de la crise. Après la déclaration de l'état d'urgence, le ministère des affaires sociales et de la santé a donné l'instruction à tous les services de soins d'urgence de rationaliser leurs activités et aux hôpitaux d'augmenter leurs capacités. Cela a été réalisé par la conversion de salles d'opération et de salles de réveil en unités de soins intensifs. Les autorités ont par ailleurs annoncé que les capacités pouvaient, en tant que de besoin, être doublées. Le district hospitalier Helsinki-Uusimaa, qui gère 21 hôpitaux, possède 84 lits en soins intensifs pouvant être dédiés aux malades de la Covid-19, ce nombre pouvant être porté à 150, voire 220 lits en cas de besoin. Le 15 avril, une étude a estimé la capacité hospitalière suffisante pour satisfaire les besoins compte tenu du développement de l'épidémie ^{79 ( * )} .

S'agissant du nombre de respirateurs, il est d'environ 1 000 d'après le ministère des affaires sociales et de la santé, dont 280 à Helsinki et sa région.

S'agissant des médicaments et autres biens utilisés dans les services de soins, le gouvernement a restreint la vente de tels produits pour garantir la disponibilité des produits médicaux.

Le 23 mars, le ministère des affaires sociales et de la santé a mis en service, du fait des conditions, le stock d'urgence de fournitures médicales et d'équipements de protection (masques faciaux, appareils de protection respiratoire, masques chirurgicaux, blouses) de l'État, afin d'assurer une protection suffisante aux professionnels de santé. Lors de l'ouverture du stock, les autorités se sont cependant aperçues que l'équipement était insuffisant pour faire face à la durée de la crise, notamment parce qu'une partie du stock était périmé et parce que les lignes directrices incluaient en tant que bénéficiaires de ces équipements un grand nombre d'acteurs des services de soins et du social, y compris les services de soins à domicile pour les personnes âgées.

L'agence nationale d'approvisionnement d'urgence a fait part de ses difficultés pour acquérir sur le marché un nombre suffisant de masques PPE, ce qui l'a fait s'écarter de ses pratiques habituelles d'achat pour recourir à des prestataires qui n'auraient pas été utilisés dans des circonstances normales. C'est ainsi qu'elle a dû faire face, dans une livraison en date du 7 avril, à des écarts qualitatifs et quantitatifs tels qu'elle a dû prendre des mesures pour résilier partiellement le contrat, demander un remboursement des produits non livrés et une remise sur ceux incorrects. Elle a également saisi la police, qui a enquêté puis procédé à deux arrestations et confisqué pour 2,7 millions d'euros de biens. Considérant les difficultés d'approvisionnement, la Finlande a accéléré le démarrage de la production locale de masques PPE.

La Finlande a signé l'accord européen de passation conjointe de marché pour l'achat de contre-mesures médicales le 27 mars mais n'a pas pu participer aux quatre appels d'offres passés dans le cadre de l'accord. Ce dernier existe depuis plusieurs années mais la Finlande ne l'avait pas signé et il y aurait débat aujourd'hui quant à la lenteur dont auraient fait preuve les autorités en 2020 pour rejoindre l'accord. Une enquête interne au ministère de la santé a exonéré les responsables de toute faute.

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* 32 Lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme, n° 1026 du 1er octobre 2019.

* ³³ Lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme, n° 208 du 17 mars 2020.

* ³⁴ Un médecin nommé par l'agence pour la qualité des soins, un vétérinaire nommé par l'agence de sécurité alimentaire, un représentant de l'administration des douanes et des impôts, trois élus des conseils régionaux, un représentant du système régional de préparation aux crises des hôpitaux (regionale sygehusberedskab) et un représentant du centre régional de protection civile (Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscenter).

* ³⁵ Il s'agit de bloquer complètement une zone limitée qui peut aller d'un bâtiment à une ville en empêchant toute communication avec l'extérieur. Le ministre règle les déplacements autorisés des résidents de la zone. §1, Bekendtgørelse om afspærring og besøgsrestriktioner på plejehjem og sygehuse i forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (arrêté du ministre de la santé et des personnes âgées sur le confinement et les restrictions de visites n° 215 du 17 mars 2020)

* ³⁶ Forsamlingsbekendtgørelsen (arrêté n°224 du 17 mars 2020). Expressément, l'interdiction de rassemblement ne s'applique ni aux logements privés, ni au Parlement, pas plus qu'aux hôpitaux, cliniques, centres de soins et cabinets médicaux publics et privés (§1 al. 2 & §9). Les locaux commerciaux restant ouverts doivent respecter des mesures d'hygiène et de distanciation (une personne pour 4 m ² au sol dans les zones ouvertes au public) (§7).

* ³⁷ Précisément, l'agence pour la sécurité des patients (Styrelsen for Patientsikkerhed) enjoint aux communes et aux régions compétentes de prendre les mesures d'interdiction et de restriction des visites nécessaires respectivement dans les établissements médicosociaux et les hôpitaux publics et privés. Les visites des familles aux mourants ou en cas de situation critique doivent être préservées dans le respect des règles sanitaires appropriées (§§2-7, arrêté précité n° 215/2020).

* ³⁸ §29, Epidemiloven.

* ³⁹ Lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og udlændingeloven n° 349 du 2 avril 2020.

* ⁴⁰ Violence ou menaces contre un agent public, fausse déclaration sur l'honneur, faux en écriture, diffusion de données personnelles, vol, cambriolage, fraude, escroquerie, fraude informatique, abus de mandat, extorsion, usure, vol avec violence, recel, blanchiment, détournement de fonds publics, délit d'usage, utilisation illicite de données de santé.

* ⁴¹ Lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme og forskellige andre love, n°359 du 4 avril 2020.

* ⁴² Le montant des amendes pour l'ouverture illicite d'un restaurant, magasin, club de sports ou autres loisirs varie désormais entre 10 000 couronnes danoises, soit 1 350 euros (moins de 10 salariés) et 40 000 couronnes soit 5 400 euros (40 salariés et plus) pour une première infraction. En cas de récidive, l'amende est doublée.

* ⁴³ Après plusieurs avertissements, la police danoise a interdit plusieurs lieux publics à partir de la fin avril comme par exemple le 2 juin 2020 un lieu de baignade et de détente très prisé près de Copenhague où le beau temps avait attiré trop de monde

* ⁴⁴ Les dates indiquées sont celles qui étaient prévues en juillet 2020 lors de la rédaction de cette note.

* 45 www.laeger.dk/sites/default/files/aftale_om_midlertidig_honorering_af_telefonkonsultation_i_almen_praksis_16.marts_.pdf

* 46 Lov om kommuners og regioners indkøb i forbindelse med håndtering af covid-19, n°325 du 31 mars 2020.

* ⁴⁷ Le terme de styrelsen pose une difficulté de traduction car la notion recouvre selon les domaines ce qui s'apparente tantôt à une direction d'un ministère (traduction littérale) tantôt à une agence ou une autorité administrative indépendante sous tutelle du ministre. Tout en faisant partie d'un ministère, une styrelsen est censée remplir une fonction de régulation à partir de personnels recrutés spécialement pour leurs compétences techniques et présente une certaine indépendance et neutralité politique tout en répondant aux instructions générales du ministre. C'est une caractéristique de la gouvernance administrative des États nordiques. Est retenue dans la présente étude la traduction d'autorité nationale de santé en s'inspirant de la traduction officielle en anglais Danish National Health Authority de Sundhedsstyrelsen.

* ⁴⁸ Sundhedsstyrelsen, Håndtering af COVID-19 : Progonse og Kapacitet i Danmark for intensiv terapi, 22 mars 2020.

* ⁴⁹ Sundhedsstyrelsen, Status på COVID-19 ved indgangen til den tredje uge af epidemiens første bølge i Danmark, med særligt fokus på intensiv kapacitet, Rapport - 3 ^e semaine, 23 mars 2020, p. 3.

* 50 K. Vrangbæk, S. Smith Jervelund, A. Krasnik, H. Okkels Brik, Policy Responses to Covid-19 - Denmark, WHO-Europe, p. 12

* 51 https://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2020/offensiv-national-teststrategi-sikrer-tryg-genaabning-af

* 52 Le 30 mai par décret est imposée l'obligation pour les personnes testées positives de révéler les personnes avec lesquelles elles sont entrées en contact sous peine d'amende.

* 53 Dans l'appréciation des chiffres de tests réalisés, il faut considérer le fait que plusieurs tests peuvent être réalisés pour une même personne.

* 54 https://www.regioner.dk/services/nyheder/2020/maj/milepael-regionerne-runder-en-halv-million-corona-tests

* 55 https://www.regioner.dk/media/13654/systematisk-test-af-sundhedspersonale-brev.pdf

* 56 Dont 353 à Copenhague et 123 dans le reste du Sjælland.

* 57 https://www.sst.dk/da/corona/tal-og-overvaagning

* 58 https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2011/20111552

* 59 https://vnk.fi/en/-/10616/hallitus-totesi-suomen-olevan-poikkeusoloissa-koronavirustilanteen-vuoksi

* 60 Cet article dispose que lors de conditions exceptionnelles, le droit de séjourner ou de se déplacer peut être interdit ou limité temporairement, pour au plus trois mois à la fois par décret du gouvernement, si cela est essentiel pour prévenir un danger grave qui menace la vie des personnes ou la santé.

* 61 https://valtioneuvosto.fi/en/-/10616/paaministeri-marinin-puheenvuoro-eduskunnassa-valmiuslain-kayttoonottoasetusten-lahetekeskustelussa-26-3-2020

* 62 https://valtioneuvosto.fi/en/-/10616/valmiuslain-mukaisten-toimivaltuuksien-kaytosta-luovutaan-poikkeusolot-paattyvat-tiistaina-16-kesakuuta?_101_INSTANCE_LZ3RQQ4vvWXR_languageId=fi_FI

* 63 https://vnk.fi/en/-/xx-1

* 64 https://valtioneuvosto.fi/en/-/10616/hallitus-linjasi-suunnitelmasta-koronakriisin-hallinnan-hybridistrategiaksi-ja-rajoitusten-vaiheittaisesta-purkamisesta

* 65 https://valtioneuvosto.fi/en/information-on-coronavirus/current-restrictions

* 66 https://thl.fi/en/web/infectious-diseases-and-vaccinations/what-s-new/coronavirus-covid-19-latest-updates/situation-update-on-coronavirus

* 67 Outre les membres déjà indiqués, ce groupe comprend également le directeur de la sécurité du gouvernement, le directeur de la communication, le directeur de l'institut national de la santé et un chef de département.

* ⁶⁸ https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/162214

* ⁶⁹ https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/162272

* ⁷⁰ https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2016/en20161227

* ⁷¹ Ce décret a été modifié mi-février pour inclure le nouveau coronavirus dans la liste des maladies transmissibles généralement dangereuses.

* ⁷² https://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/419458/Country-Health-Profile-2019-Finland.pdf

* ⁷³ https://stm.fi/en/hospitals-and-specialised-medical-care

* 74 https://www.covid19healthsystem.org/countries/finland/livinghit.aspx?Section=1.5%20Testing&Type=Section

* 75 https://www.covid19healthsystem.org/countries/finland/livinghit.aspx?Section=1.4%20Monitoring%20and%20surveillance&Type=Section

* 76 https://ketjusovellus.fi/

* 77 https://valtioneuvosto.fi/en/-/1271139/mobile-application-for-effectively-breaking-chains-of-covid-19-transmission-to-be-introduced-in-autumn-

* 78 https://valtioneuvosto.fi/-/10616/korjaus-hallitus-linjasi-neuvottelussaan-kasvosuojuksista-ja-keskusteli-rajaliikenteesta?languageId=en_US

* 79 https://www.covid19healthsystem.org/countries/finland/livinghit.aspx?Section=2.1%20Physical%20infrastructure&Type=Section