EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Nous sommes en guerre économique et pourtant ni notre pays ni les institutions européennes n'en tirent les conséquences. Dans cet hyper-affrontement économique, nous sommes les spectateurs pas même engagés dune bataille mondiale dont lun des enjeux majeurs est de capter les richesses du Vieux Continent. LUnion européenne a beau qualifier la Chine de « rival systémique », elle peine à mettre en place les outils pour défendre ses intérêts. Dautant quelle affronte également son vieil allié transatlantique qui ne cesse de la harceler avec son droit extraterritorial et ses menaces de guerres commerciales. Dans ce contexte international, la France doit trouver sa place, celle dune puissance maîtrisant son destin. Et pour ce faire, elle doit, au sein dune Europe puissance jusqu'alors absente, élaborer une doctrine nationale de sécurité économique articulée au niveau national et dans les territoires. Cest lobjectif de cette proposition de loi : instaurer un programme national dintelligence économique.
Le monde se réarme économiquement et nous Français, refusons de ladmettre tandis que les autres pays se battent depuis très longtemps sur les champs de bataille économique. Les États-Unis ont toujours été de solides guerriers économiques. Et cela depuis leur naissance. Face aux ambitions hégémoniques du Japon, ils ont su réagir et stopper net les prétentions de leur allié asiatique à la fin des années 80. Les administrations républicaines et démocrates se sont entendues pour protéger les intérêts économiques du pays. Elles ont su déployé et conforté les moyens administratifs afin de soutenir le Made in America dans une parfaite entente public-privée : constitution dun réseau (Advocacy center) au sein des principaux ministères (département) ; création du poste de conseiller économique à la Maison Blanche ; engagement de lappareil sécuritaire et de renseignement dans la compétition économique mondiale en soutien aux entreprises américaines, utilisation du droit comme arme de guerre économique ainsi que l'a montré le rapport d'information bipartisan des députés Pierre Lellouche et Karine Bergé en février 2016 sur « l'extraterritorialité de la législation américaine ». Extraterritorialité qui permet d'infliger de très lourdes amendes (9 milliards de dollars pour la BNP en 2014), voire de fragiliser des fleurons de l'industrie française alors rachetés par des concurrents...anglosaxons (Technip en 2017, Alstom Power en 2014). Sans parler de la surveillance globale américaine détournée à des fins d'espionnage économique de nos entreprises comme le souligne le rapport du Parlement européen sur « le système d'interception Échelon » publié en 2001. Autant de menaces confirmées par les révélations en 2013 d'Edward Snowden ex-agent de la CIA et de la NSA. Ces techniques intrusives de captage de l'information économique affaiblissent les entreprises françaises et européennes et leur font perdre de nombreux marchés dans l'aéronautique par exemple (Airbus en 1995 en Arabie Saoudite) ou dans les télécommunications (Thomson CSF en 1994 au Brésil).
Quant à la Chine, elle a pris le temps dobserver, dapprendre et copier le modèle dintelligence économique japonais afin d'élaborer une véritable stratégie de guerre économique mêlant les valeurs confucéennes, marxistes et celle dun libéralisme anglo-saxon particulièrement agressif et protectionniste. Les services de renseignement occidentaux ne cessent d'alerter leurs gouvernements sur les risques d'espionnage des grands équipementiers télécoms chinois. La politique chinoise est claire : face aux agressions économiques de ses concurrents, elle applique la réciprocité. D'où le projet des Routes de la Soie lancé en 2013 et la signature de contrats fondés sur le droit chinois avec la création de tribunaux arbitraux installés sur le territoire chinois. La Chine fabrique un droit extraterritorial qui pourrait poser problème à notre économie dans les prochaines années.
Aujourd'hui, Washington et Pékin saffrontent pour le leadership économique mondial, principalement sur le front technologique : 5G, intelligence artificielle, Big Data, batteries électriques, cybersurveillance, véhicule connecté, espace, armement....La plupart de ces batailles économiques se jouent également sur le front des normes et des standards.
La France et lEurope dans tout cela ? Nous demeurons totalement désarmés aussi bien matériellement quintellectuellement. Les grandes doctrines sécuritaires de la France et de lEurope concernent essentiellement la lutte contre le terrorisme, contre la prolifération nucléaire et dans une moindre mesure contre le changement climatique et les migrations. Quid de la sécurité économique de 66 millions de Français et 448 millions dEuropéens ? Cest le vide stratégique.
Pire, l'Union européenne est devenue l'objet d'affrontement économique entre ses propres membres. Une bataille qui touche aussi bien ses acteurs économiques publics que privés. Le champ d'affrontement est très vaste et concerne les stratégies, les législations et les programmes financiers de l'Union. Dans le marché intérieur européen, la France est, tous les ans, déficitaire d'environ 30 milliards d'euros dans ses échanges commerciaux. La faute à une absence de stratégie nationale coordonnée et adaptée aux cadres européens, principalement dans le domaine politique, législatif, des normes, des programmes de financements, des accords internationaux conclus par l'UE... Résultat : notre pays subit des importations massives et destructrices de nos tissus industriels et agricoles. Plusieurs menaces et opportunités sont aujourd'hui totalement ignorées.
Ces enjeux sont alarmants malgré une énumération réduite à quelques exemples. À cela s'ajoute une absence encore plus dommageable pour la France et plus largement l'Europe : le manque de protection européenne face aux stratégies chinoises et américaines.
Nous devons combler ce déséquilibre si nous voulons conserver le projet européen et éviter d'être le plat de résistance au menu de la guerre commerciale sino-américaine et des stratégies de prédation économique intra-européennes.
Cette situation de guerre économique est contraire à la vision des relations internationales portée par les auteurs de cette proposition de loi. À cette concurrence par tous moyens et dans laquelle tous les coups sont permis, il est souhaitable de lui substituer une coopération internationale qui rééquilibre les échanges et permette les développements humain et économique. Cependant considérant la réalité des relations internationales, il est indispensable que la France se dote d'outils. C'est pourquoi ce texte de loi propose pour la première fois l'élaboration et la mise en place d'un programme national dintelligence économique. L'intelligence économique est une approche des affaires fondée sur le recueil et la protection des informations indispensables au succès des entreprises. Elle repose sur une veille concurrentielle constante dans les domaines susceptibles d'impacter les résultats de l'entreprise (marketing, juridique, techniques, technologiques, normes...) ; sur le recoupement d'informations accessibles en source ouverte croisé avec des informations sensibles ; enfin sur leur analyse afin de permettre au décideur de prendre les meilleures décisions pour son organisation. L'intelligence économique anticipe les évolutions des marchés et renforce les stratégies économiques à long terme. En son coeur bat l'information qui doit circuler et atteindre les bonnes personnes. L'intelligence économique est l'affaire aussi bien des entreprises que des pouvoirs publics. L'État doit les aider à obtenir l'information la plus juste et la plus précise possible.
La France s'éveille à l'intelligence économique en 1994 à la suite du rapport du Commissariat général au Plan dit « rapport Martre ». L'année suivante, en pleine cohabitation, Matignon et l'Élysée s'accordent pour créer le Comité pour la compétitivité et la sécurité économique (CCSE). Rattaché au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), le CCSE est composé de sept grands capitaines d'industrie chargés d'alerter le gouvernement en cas d'attaque des intérêts économiques du pays. Autre élément fondateur de l'IE en France : le rapport du député Bernard Carayon en 2003 qui donne naissance au poste de Haut responsable à l'intelligence économique (HRIE), ancêtre de l'actuel Commissaire à l'information stratégique et à la sécurité économiques (CISSE) installé au ministère de l'économie. Autant d'initiatives qui n'ont pourtant pas permis d'appliquer réellement la démarche d'intelligence économique dans les entreprises et l'État. C'est pourquoi, il est temps de franchir une nouvelle étape considérant l'utilité de l'intelligence économique pour servir notre indispensable stratégie industrielle.
La France ne dispose daucune législation majeure dans ce domaine contrairement aux autres grandes puissances. Comme la Chine qui protège son marché intérieur et projette son économie dans le monde à travers les routes de la soie. Comme les États-Unis qui possèdent deux lois sur lespionnage économique et dont les administrations sont pleinement conscientes des enjeux de la concurrence mondiale. Comme la Russie qui interdit les investissements étrangers dans de nombreux domaines.
En France depuis 2003, le cadre législatif se limite à quelques articles de lois, des décrets et circulaires sur la gouvernance de la politique publique dintelligence économique. Une seule loi évoque la protection des entreprises devant le vol ou le détournement de leurs données sensibles : la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires. Quant à loi Pacte de 2019, elle contient certains articles renforçant la surveillance des investissements étrangers lorsqu'ils « sont de nature à porter atteinte à l'ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale. » La loi Pacte complète ainsi le décret 2014-479 du 14 mai 2014 dit « décret Montebourg » relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable.
Si la notion de sécurité nationale existe, celle de sécurité économique reste à bâtir. Le décret n°2019-206 du 20 mars 2019 relative à la gouvernance de la politique de sécurité économique rappelle dans son article 1 que « la politique de sécurité économique vise à assurer la défense et la promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la Nation, constitués notamment des actifs matériels et immatériels stratégiques pour l'économie française. Elle inclut la défense de la souveraineté numérique. » La France est ouverte aux investissements étrangers et doit le rester en se protégeant sans naïveté face aux opérations financières destinées à nuire à son économie.
Un tel enjeu de sécurité ne mérite-t-il pas un large débat et une grande loi ? Cest le seul moyen de répondre aux questions posées par ce nouveau contexte économique international : que faut-il protéger et comment ? Comment détecter et sécuriser les technologies porteuses ? Comment accompagner nos entreprises sur les marchés prioritaires et mouvementés ?... Seul un programme national dintelligence économique peut aider lÉtat, les territoires et nos acteurs économiques à naviguer dans cette mondialisation de plus en plus belliqueuse à l'appui de stratégies défensives et offensives. Le Sénat doit se souvenir qu'en novembre 1924, il avait déjà le projet de créer un Conseil supérieur de défense économique 1 ( * ) .
Les Régions occupent pleinement leur place dans ce dispositif national. Depuis plus de vingt ans, elles voient leurs prérogatives en matière de développement économique se renforcer. Certaines circulaires les associent à la politique publique dintelligence économique. Une charte partenariale État-Régions de France sur lIntelligence économique territoriale/Sécurité économique a été signée le 18 décembre 2019. Dans un document publié plus récemment, intitulé « Lintelligence économique territoriale. Une ambition des régions françaises pour la compétitivité des entreprises et des territoires », Régions de France confirme son intérêt et son engagement dans la sécurité économique. Il faudra donc agir davantage avec nos territoires, en particulier les régions et les agglomérations des villes.
Un programme national dintelligence économique commence forcément par définir les nouveaux enjeux auxquels nous faisons face. Cest pourquoi, il doit sappuyer sur une profonde réflexion préalable et incontournable sur les impacts des affrontements économiques de notre époque. Contrairement au concept enseigné dans les facultés et les grandes écoles, la politique na jamais détenu le monopole de la violence. Celui-ci est largement partagé par l'économie. LUniversité doit donc semparer du concept de guerre économique au lieu de le disqualifier et de lexclure du champ de la recherche. Sans le monde académique, il ny a pas de pensée stratégique capable de nourrir les dirigeants politiques et économiques afin de les aider dans la conduite des affaires. Il faut nous réinscrire dans un rapport de force économique mondial et ne plus perdre de temps.
Face à une telle réalité, en agissant au niveau local, national et européen, notre pays doit sengager pleinement afin de relever ce nouveau défi. Et ce au plus haut niveau de lexécutif comme cest le cas aux États-Unis, au Japon, en Chine, en Russie... L'intelligence économique exige une mobilisation sans logique de silo dans chaque ministère. Il appartient donc au Premier ministre de piloter ce programme national dintelligence économique afin de coordonner tous les services de lÉtat et mettre la puissance publique au service de la défense de notre modèle socio-économique. Il importe également d'associer le Parlement afin de mieux intégrer ces enjeux dans l'adoption de la législation comme du budget et de pouvoir exercer ainsi un contrôle efficace des actions du pouvoir exécutif. Lintelligence économique impose une approche pluridisciplinaire et interministérielle. Du Service de linformation stratégique et de la sécurité économique (Sisse) installé au ministère de lÉconomie aux ministères régaliens (Intérieur, Défense, Justice) en passant par lagriculture, lenseignement et la recherche...tous les services de lÉtat doivent être impliqués dans cet enjeu patriotique à la fois économique, politique et culturel. En un mot, civilisationnel. Il est urgent de doter la France d'outils efficaces à travers la création d'un secrétariat général à l'intelligence économique relevant des services du Premier ministre.
Le titre I a pour objet la définition des objectifs d'un programme national intelligence économique (article 1) ainsi que les principaux acteurs et domaines concernés (article 2).
Le titre II concerne la mise en oeuvre de ce programme. Il crée le secrétariat général à l'intelligence économique (SGIE) placé auprès du premier ministre et définit ses missions (article 3). Le service de l'information stratégique de la sécurité économique est rattaché à ce secrétariat général (article 4). Un emploi de chargé d'intelligence économique est créé auprès de chaque ministre (article 5). Sont créés des programmes de recherche interdisciplinaire en intelligence économique et des chaires universitaires (article 6) ainsi que des modules d'enseignement en matière d'intelligence économique. Enfin est fondé un institut national d'études de l'intelligence économique (article 7). Sont mis en place des outils d'intelligence juridique (article 8), une coordination des services de renseignements en matière économique (article 9) ainsi qu'une veille permanente en matière technologique, géoéconomique et normative (article 10). Il est instauré une obligation d'analyse d'intelligence économique pour toute forme de financement public quel que soit son domaine à partir du seuil de montant des procédures formalisées européennes en matière de fourniture de services dans le domaine de la défense ou la sécurité qui est de 428 000 € hors-taxes actuellement (article 11).
Le titre III organise les pouvoirs publics en matière d'intelligence économique internationale et européenne. Pour ce faire il est créé un poste de chargé d'intelligence économique dans chaque ambassade (poste diplomatique) (article 12). Afin d'intégrer l'intelligence économique dans l'action européenne de la France, le SGIE sera consulté par le secrétariat général aux affaires européennes ce qui concerne le marché intérieur européen comme les relations de l'union européenne avec les pays tiers (article 13). Concernant l'action internationale de la France hors union européenne, le SGIE concevra une stratégie d'influence économique internationale en coordination avec le ministère des affaires étrangères ainsi que les agences concernées (article 14).
Le titre IV traite de la mobilisation des territoires. Ainsi le SGIE pourra assister les collectivités territoriales en matière d'intelligence économique à la demande de ces dernières. Pour se faire, il met aussi en place un réseau de correspondants au sein des préfectures de département (article 15). Il est créé un contrat - plan de stratégies de réindustrialisation pluriannuelle signée entre l'État, les régions et les collectivités territoriales ayant une compétence économique. Ce contrat-plan définie et précise en particulier les modalités d'appui et d'intelligence économique dans un but de développement local (article 16). Afin de partager les informations pertinentes ainsi que les enjeux et opportunités qui sont identifiés par les différents acteurs, il est instauré une conférence biannuelle de l'intelligence économique comprenant l'État, les collectivités territoriales, les corps sociaux intermédiaires, les entreprises et les syndicats (article 17).
Le titre V précise les obligations des fonctionnaires et agents publics en matière d'intelligence économique. L'article 18 instaure une obligation de sensibilisation et de formation aux enjeux de l'intelligence économique des agents publics. L'article 19 impose que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique doive demander l'avis du SGIE lors d'une demande d'autorisation de cumul d'emplois publics et privés (alinéa 1), lors d'une demande d'autorisation de « pantouflage » (alinéa 2) ou de « retro pantouflage » (alinéa 3) pour les fonctionnaires soumis à ces obligations.
Le titre VI précise les modalités d'association du Parlement. Il est créé une délégation parlementaire à l'intelligence économique composée de 10 sénateurs et de 10 députés (article 20) ainsi qu'une obligation d'intégration des éventuels enjeux relatifs à l'intelligence économique dans les études d'impact et les exposés des motifs des projets ou propositions de loi (article 21).
Le titre VII traite de la mobilisation des forces vives de la nation. Ainsi il est créé un conseil national de l'intelligence économique (CNIE) (article 22) qui a pour mission d'éclairer et de conseiller les pouvoirs publics sur toutes les questions relatives à l'intelligence économiques en France au niveau national et à celui des territoires (article 23).
Enfin, le gouvernement est tenu de faire un rapport annuel au Parlement des actions entreprises en matière intelligence (article 24).
* 1 AN, CE 44 et Journal officiel, Documents parlementaires, Sénat, 1924, Proposition de loi n° 651, p. 585.