N° 322
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
|
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 avril 2006 |
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 avril 2006
PROPOSITION DE LOI
sur le recours collectif ,
PRÉSENTÉE
Par Mme Nicole BRICQ, M. Richard YUNG, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Bertrand AUBAN, Jean-Pierre BEL, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Jean-Marie BOCKEL, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Roland COURTEAU, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Jean-Pierre DEMERLIAT, Charles GAUTIER, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Yannick BODIN, Yves DAUGE, Bernard DUSSAUT, Jean-Pierre GODEFROY, Mme Odette HERVIAUX, M. Alain JOURNET, Mme Bariza KHIARI, MM. Serge LAGAUCHE, André LEJEUNE, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. François MARC, Pierre MAUROY, Jean-Pierre MICHEL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, André ROUVIÈRE, Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Marcel VIDAL, Mme Dominique VOYNET, MM. Claude LISE et André VANTOMME
Sénateurs.
( Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
|
Consommation. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Nous vivons une révolution de l'offre de biens et de services qui se complexifie au détriment du consommateur. Dans les difficultés que ce dernier rencontre lors de l'utilisation du bien ou du service, on a pu constater qu'il était souvent démuni face à l'inadaptation et au coût exorbitant des réponses apportées par les services après-vente. Or, les entreprises commerciales peuvent être tentées d'exploiter la faiblesse des consommateurs, souvent des particuliers amateurs, qui dans la plupart des cas n'intenteront pas d'action en justice et se limiteront, au mieux, à l'envoi d'une lettre de réclamation. La plupart des consommateurs choisissent en effet de ne pas se défendre judiciairement compte tenu des coûts et de la complexité de la procédure.
Or, le développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication a eu pour effet de transformer les comportements de consommation des Français qui consacrent désormais une grande partie de leurs dépenses de loisirs au téléphone, à l'Internet et à l'informatique. Les litiges intentés par des consommateurs à leur fournisseur sont peu nombreux et de surcroît, les consommateurs ayant obtenu gain de cause le sont encore moins. Enfin, dans le même temps, les contentieux relatifs à l'Internet par exemple, ont augmenté de 80% en 2005, ce qui montre une croissance exponentielle des incidents.
Force est alors de constater qu'en droit français, l'effectivité du droit à réparation, dans les petits contentieux, est faible . Le manque de temps, d'expertise, et d'argent dissuade souvent les victimes d'intenter, individuellement, une action en réparation du préjudice subi contre l'auteur du dommage. De plus, la sophistication des contrats, rédigés par les professionnels, amenuise les chances de succès des demandeurs. Par ailleurs, la taille des services contentieux de ce type d'entreprise et la banalisation des modes de règlement des litiges créent une inégalité dans les modes de défense entre consommateurs et professionnels.
Si les consommateurs français agissent rarement en responsabilité contre leurs prestataires de services, tel n'est pas le cas dans de nombreux autres pays tels que le Québec, les États-Unis, l'Angleterre ou la Suède. Ces pays disposent en effet d'une action en justice ouverte à un groupe de citoyens qui donnent à une association le pouvoir de les défendre. Celle-ci se charge de la procédure et verse, quand elle gagne, les dommages intérêts aux plaignants. Ce type d'action a pour effet la simplification des modalités de l'action en justice, ce qui renforce les contrepouvoirs de la société civile et des associations face aux conglomérats industriels et commerciaux.
Il existe, en droit français, et depuis l'adoption de la loi du 18 janvier 1992, une action permettant à un groupe de citoyens de se défendre par l'intermédiaire d'une association : l'action en représentation conjointe . L'objectif de cette loi de Véronique Neiertz, la secrétaire d'État à la consommation de l'époque, était de « faciliter l'action en réparation de dommages trouvant leur source soit dans une faute de caractère pénal ou une présomption de faute, soit dans une responsabilité de plein droit ou une responsabilité contractuelle selon les articles 1147 et 1382 à 1386 du code civil ». L'article 8 de la loi du 18 janvier 1992 a ainsi inséré dans la loi n°88-14 du 5 janvier 1988 relative aux actions en justice des associations agréées de consommateurs, trois articles qui permettaient à celles-ci d'agir en justice pour obtenir la réparation des préjudices individuels subis par plusieurs consommateurs, en engageant l'action en représentation conjointe. Ces articles sont devenus les articles L. 422-1, L. 422-2, et L. 422-3 du code de la consommation.
Pour autant, force est de constater que l'action en représentation conjointe comporte des points de blocage qui en rendent l'utilisation lourde, compliquée et donc rare. Le citoyen consommateur se trouve donc démuni pour défendre son droit à réparation.
L'action en représentation conjointe, innovation de la loi Neiertz, a permis de faire progresser le droit de la consommation. Mais il s'agit, 14 ans après, de donner une réelle effectivité au droit de la consommation en substituant à l'action en représentation conjointe, telle que prévue à l'article L. 422-1 du chapitre II du titre II du Livre IV du code de la consommation, le recours collectif, qui paraît mieux à même de rééquilibrer les relations entre les consommateurs et les entreprises. La nouvelle procédure applicable au recours collectif est prévue par les articles L. 422-1-3 à L. 442-1-7 nouveaux qu'il est proposé d'insérer dans le code de la consommation.
Le Titre I er modifie le code de la consommation pour y insérer le recours collectif.
L'article 1 er institue et donne une définition du recours collectif.
L'article 2 instaure un mécanisme de mise en oeuvre du recours collectif.
L'action en représentation conjointe comporte, dans son mécanisme, un point de blocage majeur : l'association doit être mandatée par au moins deux des victimes concernées, les associations ne pouvant pas agir sans mandat. Or, la sollicitation publique des mandats est interdite, ce qui limite la capacité des associations à faire connaître l'ouverture d'une procédure. Même les associations agréées qui ont reçu mandat pour agir, ne peuvent librement solliciter les mandants nécessaires pour intenter l'action. En conséquence, l'article 2 propose de maintenir l'exigence d'au moins deux mandats pour solliciter l'association, mais il autorise la sollicitation publique des mandats, à condition qu'elle respecte les conditions prévues à l'article L. 422-1-3 proposé pour modifier le code de la consommation.
L'article 3 définit le champ d'application du recours collectif par secteur. Son étendue précise sera déterminée par décret 1 ( * ) .
Le Titre II modifie le code de la consommation en prévoyant les conditions de mise en oeuvre du recours collectif.
À cet égard, il importe d'indiquer que l'instauration du recours collectif est conforme à l'actuel article 31 du code de procédure civile selon lequel : « L'action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d'une prétention, sous réserve des cas dans lesquels la loi attribue le droit d'agir aux seules personnes qu'elle qualifie pour élever ou combattre une prétention, ou pour défendre un intérêt déterminé ».
L'article 4 créant un nouvel article L. 422-1-3 du code de la consommation détermine le mécanisme procédural du recours collectif. Au premier alinéa, et pour la première phase, l'association agréée introduit, pour le compte de deux personnes au moins, l'action en déclaration de responsabilité pour préjudice de masse au détriment des demandeurs et à celui de victimes indéterminées, mais déterminables.
L'action a pour objet d'établir la faute du défendeur et d'aboutir à un jugement en déclaration de responsabilité pour préjudice de masse. Le juge devra donc vérifier l'existence du préjudice de masse en s'appuyant sur l'existence d'un préjudice pour les citoyens consommateurs représentés par l'association, et sur l'existence potentielle d'un préjudice analogue pour ceux qui se trouveraient dans la même situation que les demandeurs.
L'instauration de ce premier degré dans l'action permettrait aussi au juge de vérifier que l'association agréée est à même de représenter les plaignants. Au stade de ce pré contrôle, il examinera le sérieux des moyens et des bases de l'action. Dans cette première phase, le juge appréciera l'opportunité de l'ouverture de l'action. Un recours doit être envisagé, pour garantir le respect des droits de la défense.
L'alinéa 2 de l'article 4 ouvre la deuxième phase du jugement. Une fois le jugement déclaratif de responsabilité pour préjudice de masse rendu, le juge procède à l'évaluation individuelle des préjudices de chaque victime et fixe les dommages intérêts dus à chacun. La deuxième phase du procès ne peut s'ouvrir qu'au terme de l'expiration d'un délai de suspension de l'instance, mis à profit par le demandeur pour procéder à la publicité ordonnée par le juge. Lors de ce délai l'association informe les victimes potentielles du groupe de l'ouverture de l'action . La recherche des victimes potentielles peut être réalisée par l'association ou par un cabinet d'avocats.
L'article 5, alinéa 1 er prévoit les conditions dans lesquelles la publicité est possible . L'association peut, pour retrouver toutes les victimes, utiliser le démarchage. Pour tous les plaignants dont les coordonnées n'auraient pu être obtenues, une publication par voie de presse peut être envisagée.
L'article 5 , alinéa 2 prévoit que, une fois l'action jugée recevable par le juge de première instance, l'association réalise les opérations de publicité et de démarchage pour recueillir les mandats des plaignants.
Dans la mesure où c'est une association agréée qui fédère les membres du groupe, la prohibition du démarchage ne pose pas de problème. D'ailleurs, la loi du 1 er août 2003 a autorisé les associations d'investisseurs, (à certaines conditions et après avoir été autorisé par le juge), à recourir à la publicité pour recueillir des mandats d'agir en représentation conjointe. On peut donc, de la même façon, autoriser toutes les associations agréées à recourir à la publicité pour recueillir les mandats d'agir sur la base du jugement de 1 ère instance. L'autorisation de faire du démarchage sera limitée aux associations agréées.
L'article 6 prévoit la mise en oeuvre du mécanisme selon lequel l'action en réparation n'est applicable qu'aux victimes qui ont manifesté le souhait d'être partie à l'instance ( opt-in ).
L'article 7 prévoit les conditions du recours . Ladite association ne serait autorisée à faire de la publicité qu'au terme de l'expiration d'un certain délai. Le délai imparti au défendeur pour intenter un recours contre la décision . Le recours peut être suspensif. C'est la raison pour laquelle il doit être réalisé en référé, pour ne pas bloquer la procédure trop longtemps. Ainsi, s'il était intenté un recours, celui-ci ne pourrait l'être que sous forme de référé délivré à bref délai.
Enfin, une fois le jugement de deuxième étape rendu, il est applicable à tous les demandeurs qui ont expressément choisi de faire partie du groupe. Dans cette formule, le silence vaut refus 2 ( * ) .
L'article 8 prévoit les conditions dans lesquelles les associations répartissent, entre les différents demandeurs, les dommages intérêts. L'association recevra le montant total qu'elle répartira entre les victimes en fonction du préjudice allégué par chacune d'entre elles et reconnu comme tel par le juge, conformément au droit commun de la réparation.
Le coût du recours collectif et la nécessité de l'intervention d'avocats supposent un encadrement du mode de rémunération de ces derniers. Afin d'éviter des honoraires trop lourds qui écarteraient les défendeurs démunis, l'une des solutions économiquement viables serait de prévoir une rémunération de l'avocat qui soit adossée au produit de l'action judiciaire, selon le principe des honoraires complémentaires. Le pouvoir de détermination des conditions d'attribution des honoraires complémentaires, pourrait être conféré par la loi au gouvernement 3 ( * ) .
Conclusion
La conviction des auteurs de la proposition de loi est que l'instauration du recours collectif aura des effets positifs sur le renforcement des droits des individus regroupés dans une action collective, face, notamment, à la toute puissance des conglomérats industriels, financiers, et commerciaux. Par ailleurs, le recours collectif valorise l'investissement des citoyens dans l'action publique dont l'efficacité et la crédibilité seront ainsi renouvelées. L'idée selon laquelle l'action collective est plus efficace que l'action isolée pourrait en effet restaurer l'intérêt des citoyens pour la cause publique et civique. La gauche, qui s'est toujours battue pour la conquête de nouveaux droits est bien placée pour proposer de nouvelles avancées.
Tel est l'objet de la proposition de loi que nous vous demandons de bien vouloir adopter.
PROPOSITION DE LOI
TITRE I er
DISPOSITIONS INTRODUISANT LE RECOURS COLLECTIF
Article 1 er
L'article L. 422-1 du code de la consommation est rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1 - Lorsque plusieurs personnes, ou plusieurs consommateurs, ont subi des préjudices individuels multiples ayant une origine commune, toute association agréée et reconnue représentative en application des dispositions du titre 1 er du Livre IV du Code de la consommation peut, si elle a été mandatée par au moins deux des personnes ou des consommateurs concernés, agir en réparation du préjudice subi par les mandants devant une seule juridiction ».
Article 2
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-1 - Le mandat peut être sollicité dans les conditions prévues par l'article L. 422-1-4 du code de la consommation ».
Article 3
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-2 - Le recours collectif s'applique à tout litige entre un non professionnel et un professionnel. L'étendue du champ d'application par secteur sera déterminée par décret en conseil des ministres ».
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU
MECANISME PROCEDURAL DU RECOURS COLLECTIF
Article 4
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-3 - L'action en déclaration de responsabilité pour préjudice de masse appartient exclusivement à toute association agréée et reconnue représentative en application des dispositions du titre 1 er du Livre IV du code de la consommation.
« À l'expiration d'un délai de 1 mois au cours duquel l'instance est suspendue, et en l'absence de recours, le juge procède à l'évaluation individuelle des préjudices de chaque victime et fixe les dommages intérêts dus à chacun. Le recours ne peut être intenté que dans le mois qui suit la déclaration de responsabilité pour préjudice de masse. Le recours ne peut avoir lieu qu'en référé ».
Article 5
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-4 - En l'absence de recours au terme du mois qui suit la déclaration de responsabilité pour préjudice de masse, ou en cas de rejet du recours, l'association doit retrouver les victimes du préjudice de masse. À cet effet, elle peut utiliser le démarchage et la publicité par tous moyens ».
Article 6
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-5 - Seules les personnes qui auront expressément manifesté leur volonté d'être partie à l'action sont considérées comme victime du préjudice de masse ».
Article 7
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-6 - Le juge alloue à chacune des victimes ayant manifesté la volonté d'être partie à l'action la réparation qui lui est due ».
Article 8
Après l'article L. 422-1 du même code, il est inséré un article rédigé comme suit :
« Art. L. 422-1-7 - L'association répartit, à l'issue de l'instance, les dommages intérêts entre les membres du groupe victime du préjudice de masse ».
* 1 Le nouveau décret remplacerait évidemment le décret du 11 décembre 1992 précisant les modalités d'application de la loi du 18 janvier 1992.
* 2 Le mécanisme de l' opt-out , à l'américaine, n'a pas été retenu. Si l'on applique le mécanisme de l' opt-out , on considère que sont représentés tous les membres du groupe, même ceux qui ont gardé le silence, sauf ceux qui ont dit expressément ne pas vouloir agir. Dans ce système, le silence vaut acceptation. Ainsi, il n'est pas nécessaire d'avoir un mandat pour engager une action. En conséquence, une association pourrait engager une action au nom d'un groupe dont tous les membres n'ont pas donné de mandat. Or, ce système présente des risques d'inconstitutionnalité. Décision du Conseil Constitutionnel à propos des syndicats en date du 25 juillet 1989 et excluant que l'action puisse être intentée par les syndicats
* 3 Le droit français a aménagé des exceptions à l'interdiction des honoraires au résultat, sur cette question, il a reconnu, dans la loi du 10 juillet 1991 la notion « d'honoraires complémentaires », selon laquelle « Est licite la convention qui, outre la rémunération des prestations effectuées, prévoit la fixation d'un honoraire complémentaire en fonction du résultat obtenu ou du service rendu ».