B. DIRECTIVE 89/397/CE DU 14 JUIN 1989 RELATIVE AU CONTRÔLE OFFICIEL DES DENRÉES ALIMENTAIRES
Contenu de la directive
Cette directive vise à harmoniser les contrôles réalisés dans l'Union européenne en matière de denrées alimentaires.
Les contrôles visés par cette directive concernent les denrées et additifs alimentaires, mais également les matériaux et objets entrant en contact avec les denrées (équipements, matériel de nettoyage), les modalités d'étiquetage et de présentation, les moyens de conservation.
La directive fixe les grands principes qui doivent guider la mise en oeuvre de ces contrôles :
- ces contrôles doivent être réalisés en cas de soupçon de non conformité, mais aussi régulièrement, dans un but préventif ;
- la mesure de contrôle doit être proportionnée à l'objectif poursuivi ;
- les contrôles doivent s'exercer à tous les stades : production, importation, entreposage, transport, distribution et commerce.
La directive détaille ensuite les différentes modalités de contrôle possibles : inspection, prélèvement d'échantillons, vérification de la fiabilité des systèmes d'auto-contrôles.
Elle autorise les agents de contrôle à prendre des mesures lorsqu'ils constatent des irrégularités et prévoit des garanties au profit des personnes contrôlées.
Enfin, elle impose aux Etats membres d'établir des programmes de contrôle tenant compte des recommandations de la Commission européenne en la matière.
Etat de la transposition
Cette directive devait être transposée au 14 juin 1990.
Jusqu'à présent, la France considérait que le droit français assurait la transposition de cette directive. La Commission n'a d'ailleurs fait aucune observation sur les dispositions nationales en vigueur censées satisfaire les exigences de cette directive.
Il semble pourtant que des mesures de transposition ou, plus modestement, des mesures complémentaires, soient encore nécessaires. C'est pourquoi le Gouvernement a sollicité une habilitation afin, selon les informations recueillies par votre rapporteur, de transposer ou de compléter la transposition de trois articles de la directive : l'article 4, l'article 5 et l'article 10.
L'article 4 précise que les contrôles sont effectués non seulement en cas de soupçons de non-conformité, mais également de façon régulière. Il s'agit donc de prévoir que les contrôles peuvent être réalisés dans une optique préventive.
Or, les agents de contrôle qui interviennent sur le fondement du livre II du code de la consommation ne disposent pas, en l'état actuel de la législation, du pouvoir de police administrative qui leur permettrait, dans le cadre de contrôles réguliers, de procéder à la recherche d'infractions, ce qui constitue un obstacle à la mise en oeuvre des plans de contrôle élaborés par l'administration, conformément à la directive 89/397/CE. La transposition de l'article 4 de cette directive se traduirait donc par la reconnaissance, aux agents de contrôle chargés de vérifier l'application du code de la consommation, du droit de réaliser des contrôles réguliers à caractère préventif. Votre rapporteur regrette que la reconnaissance de pouvoirs de contrôle supplémentaires emprunte la voie d'une ordonnance, qui ne permet pas de garantir qu'en contrepartie des dispositions seront prises en faveur des droits des personnes contrôlées.
La transposition de l'article 5 serait une conséquence de celle de la précédente disposition. Cet article, combiné au quinzième considérant de la directive -qui indique que les contrôles ont également un but préventif-, implique d'inscrire dans la législation française que des prélèvements d'échantillons peuvent être réalisés en dehors de l'hypothèse d'une recherche d'infraction, par exemple dans le cadre des plans de surveillance.
Enfin, il est apparu, à la lumière de plusieurs jugements rendus par des tribunaux, que le droit français n'offrait pas de base législative suffisante en ce qui concerne les pouvoirs de police reconnus par l'article 10 de cette directive aux agents en charge du contrôle des denrées alimentaires.
La loi d'orientation agricole a permis de détailler précisément ces pouvoirs de police, mais seulement en matière de denrées alimentaires d'origine animale. L'article 97 de la loi d'orientation agricole insère ainsi un article 253-2 dans le code rural, qui autorise les vétérinaires inspecteurs en présence d'un danger sanitaire inhérent à des denrées animales ou d'origine animale et destinées à la consommation humaine, à prendre les mesures de police sanitaire consistant :
- à rendre obligatoire un traitement des denrées en cause permettant d'éliminer tout danger pour la santé publique ;
- ou à ordonner la destruction pure et simple de ces denrées.
L'application de ces dispositions aux denrées d'origine végétale n'est donc, pour l'heure, pas effective. Alors même que des pouvoirs de sanction peuvent être mis en oeuvre à l'égard du détenteur des produits alimentaires d'origine végétale non conformes, en raison par exemple d'un défaut d'étiquetage, aucune mesure relative au produit en cause, telle qu'une obligation de mise en conformité ou encore une interdiction de commercialisation, ne peut aujourd'hui être imposée. Dépourvus du droit de prendre, à l'égard d'un produit non conforme, des mesures de police sanitaire, les agents de contrôle se voient contraints de recourir à des moyens de persuasion, peu efficaces, auprès des personnes sanctionnées, ou d'interdire un produit sans en avoir juridiquement l'autorisation.