2. Les doutes entourant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses
L'irréalisme du cadrage macroéconomique du gouvernement ajouté à l'absence de mécanisme de régulation des dépenses d'assurance maladie pèsent lourdement sur la réalité des comptes sociaux.
L'expérience des lois de financement passées montre que pas une seule n'a été exécutée conformément aux prévisions votées par le Parlement.
Votre rapporteur pour avis estime en tout état de cause qu'il conviendra dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, en l'absence de « collectif social », de prendre exemple sur les articles 9, 31 et 32 bis du présent projet de loi de financement et de présenter au vote du Parlement la révision des principales données de l'équilibre financier de la sécurité sociale en 2002.
a) Les prévisions de recettes
Comme pour le budget de l'État, l'influence des hypothèses sur les résultats des régimes sociaux est très importante.
Par exemple, une variation d'un point de la masse salariale se traduit par une différence de 1,22 milliard d'euros de recettes de cotisations sociales et par une perte totale de ressources de 1,687 milliard d'euros pour le régime général de sécurité sociale. L'effet de la croissance économique sur les recettes de cotisation sociale généralisée est encore plus fort. En prenant pour hypothèse une élasticité de 1,2 de la CSG à la croissance 10 ( * ) , ce qui se trouve en deçà de la réalité, alors une erreur de 0,5 point sur la prévision de croissance économique se traduirait par une perte de 0,6 point de CSG, soit 360 millions d'euros.
Évolution du produit de la CSG
(en milliards d'euros)
|
2000 |
2001 |
Écart 2000/2001 |
2002* |
Écart 2001/2002 |
|
57,923 |
60,850 |
+ 5,05 % |
62,665 |
+ 3 % |
* Hypothèses du gouvernement
D'après une projection réalisée par l'OFCE pour votre commission des finances dans le cadre du collectif budgétaire 2000, une erreur d'un point de croissance se traduirait par une moins-value de recettes sociales de 3,1 milliards d'euros.
L'incertitude entourant le taux de croissance et le taux d'évolution de la masse salariale pour 2002 pèse donc comme une épée de Damoclès sur les comptes sociaux.
b) Les objectifs de dépenses
Parallèlement, les objectifs de dépenses risquent eux aussi de ne pas être respectés : en raison des incertitudes sur la situation économique d'ensemble (une erreur sur le taux d'inflation se répercute, par les mécanismes d'indexation, sur de nombreuses prestations sociales, amorçant un effet de ciseaux dangereux), mais aussi, à l'image des années précédentes, de la dérive naturelle des dépenses d'assurance maladie.
Un point de dérapage de l'ONDAM représente 1 milliard d'euros de dépenses en plus pour l'assurance maladie. Or le dérapage naturel, sans effet de la croissance, aura été en 2001, dans un contexte économique encore favorable, de 2,4 milliards d'euros... Cela signifie que toute révision à la baisse du taux de croissance accentuera cette tendance naturelle qui est de faire progresser les dépenses d'assurance maladie entre 4 et 5 % par an. Parallèlement, une incertitude majeure propre à 2002 s'ajoute à ces éléments : le coût réel des 35 heures pour les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux.
Or la prévision que constitue l'objectif national des dépenses d'assurances maladie (ONDAM) porte en elle, par les incertitudes fortes entourant sa réalisation, à terme, des besoins d'ajustement des recettes de l'assurance maladie, sous forme de prélèvements obligatoires 11 ( * ) . Les propos du secrétaire général de la commission des comptes en septembre 2001 illustrent parfaitement ces incertitudes : « l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse. L'objectif de 3,8 % fixé pour 2002, qui inclut le financement de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux, correspond à un objectif inférieur pour les autres dépenses. Sa réalisation supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années, supérieur à 5 %. ».
Au total, votre rapporteur pour avis ne nourrit guère de doute : les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et l'ONDAM de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne seront pas respectés.
* 10 La hausse du produit de la CSG prévue entre 2002 et 2001 serait de 3% pour une croissance du PIB de 2,5%, soit un rapport de 1,2.
* 11 Voir infra les développements consacrés à l'ONDAM dans le I du deuxième chapitre.