Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2002

II. LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL

La branche accidents du travail reste structurellement excédentaire. Ainsi, la commission des comptes de la sécurité sociale - qui ne traite certes que des comptes relevant du seul régime général, soit, d'après la Cour des comptes, 87 % de l'ensemble des comptes de la branche - a prévu un excédent de 337 millions d'euros en 2001 et de 629 millions d'euros en 2002, avant impact des mesures contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Comptes de la branche accidents du travail hors mesures PLFSS 2002

(en droits constatés en millions d'euros)

	1999	2000	Evolution 1999/2000	2001	Evolution 2000/2001	2002	Evolution 2001/2002
Charges	7.246	7.447	+ 2,8 %	7.939	+ 6,6 %	7.921	- 0,2 %
Produits	7.462	7.797	+ 4,5 %	8.275	+ 6,1 %	8.550	+ 3,3 %
Résultat net	215	350		337		629

Source : commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2001

Cet équilibre est le fruit d'une forte dynamique des recettes, composées presque exclusivement de cotisations sociales, dans un contexte de moins forte hausse des dépenses ^{51 ( * )} , hors amiante. Les accidents du travail se stabiliseraient en 2000 malgré la progression de la population active.

La forte hausse de l'excédent, avant mesures nouvelles de la loi de financement de la sécurité sociale, entre 2001 et 2002 se justifie par le transfert, en 2001, de 228 millions d'euros vers le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) et de 115 millions d'euros vers le Fonds de financement de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).

L'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a montré une réalisation inférieure de 1,4 milliard de francs par rapport à l'objectif fixé par la loi de financement. Pour 2001, la moitié de la hausse par rapport à l'année précédente s'explique par les contributions aux fonds relatifs à l'amiante.

En outre, l'article 31 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 révise l'objectif fixé pour 2001 en le fixant à 57,9 milliards de francs (8,83 milliards d'euros) en encaissements-décaissements. Cette hausse se justifie par le transfert de 1,375 milliard de francs supplémentaires au FIVA et par le doublement du transfert au FCAATA (328 millions de francs supplémentaires).

Evolution des dépenses de la branche accidents du travail

	Réalisation 1999	LFSS 2000	Réalisation 2000	Ecart 1999/2000	LFSS 2001 initiale	LFSS 2001 révisée	Ecart 2000/2001 révisée
En milliards de francs	52,7	54,7	53,3	+ 0,7	56,2	57,9	+ 4,6
En milliards d'euros	8,03	8,34	8,13	+ 0,1	8,57	8,83	+ 0,7

Source : Cour des comptes

Pour 2002, l'objectif fixé en droits constatés s'élève à 8,53 milliards d'euros, incluant notamment 120 millions d'euros non prévus initialement et correspondants à la mise en place du nouveau système de couverture accidents du travail des exploitants agricoles (l'effet sur le solde est nul en raison de la prise en compte des 120 millions de recettes correspondantes dans les prévisions de recettes).

Cependant, au-delà de cette baisse apparente des objectifs de dépenses d'une année sur l'autre (le niveau de 2001 est en partie faussé par la dotation initiale au FIVA), la branche se situe actuellement dans une période de transition. Le coût du drame de l'amiante est destiné à monter progressivement en puissance maintenant que les principaux éléments du cadre législatif sont fixés. Parallèlement, des études et rapports récents tendent à montrer que les dépenses réelles de la branche sont sous-estimées, appelant des réformes en la matière.

Dans ce cadre, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit un certain nombre de mesures nouvelles qui auront pour effet de dégrader le solde de la branche accidents du travail du régime général, déjà arrêté, pour 2000 de 176 millions d'euros en raison de l'imputation sur cette année de l'abandon de la créance de la branche sur le FOREC et de dégrader le solde prévu pour 2002 de 297 millions d'euros.

Effet des mesures du PLFSS 2001 sur les comptes de la branche accidents du travail

(en millions d'euros)

Résultat net 2000 avant PLFSS 2002	+ 350
Annulation créance FOREC 2000	- 176
Résultat net 2000 après PLFSS 2002	+ 174
Résultat net 2002 avant PLFSS 2002	+ 629
Dotation au FIVA (article 19)	- 76
Dotation supplémentaire au FCAATA (article 19 quinquies )	- 39
Mesures nouvelles d'élargissement des droits (dont articles 20, 20 ter , 20 quater)	- 20
Transfert à la CNAMTS au titre de la sous-évaluation des accidents du travail (article 21)	- 152
Revalorisation des rentes	- 10
Résultat net 2002 après PLFSS 2002	+ 332

A. LA POURSUITE DE LA MISE EN PLACE DU CADRE DE L'INDEMNISATION DES VICTIMES DE L'AMIANTE

L'amiante constitue un drame dont la France commence à peine à percevoir les conséquences humaines et financières. Votre commission a d'ailleurs toujours attiré l'attention sur ce sujet.

Ainsi, le nombre de maladies professionnelles directement liées à l'amiante et reconnues par la sécurité sociale a quasiment doublé de 1996 à 1999 passant, selon la CNAMTS, de 1.605 à 2.969, ces chiffres ne prenant pas en compte les maladies professionnelles prises en charge par d'autres régimes de sécurité sociale. On évalue ainsi le flux de nouveaux malades chaque année à un nombre compris entre 3.200 et 3.500 dont environ 750 cas de cancer. Ce dernier nombre constitue certainement une estimation sous-évaluée dans la mesure où, en 1999, 1.366 personnes sont décédées en France d'un cancer de la plèvre, principale forme de cancer lié à l'amiante. 84 % des cancers reconnus comme maladies professionnelles en 1999 étaient dus à l'amiante.

La traduction financière de ce drame doit faire l'objet d'une attention toute particulière. Le FIVA, chargé de l'indemnisation des victimes, est doté de 2.875 milliards de francs (438,3 millions d'euros) en 2001 et 500 millions de francs (76 millions d'euros) supplémentaires sont prévus pour 2002. Or, selon des enquêtes croisant les données hospitalières et les indemnités obtenues par les victimes ayant saisi la justice, le coût annuel serait plus proche de 4 milliards de francs ^{52 ( * )} . Par exemple, la justice évalue le « prix » d'un cancer de la plèvre (1.366 cas en 1999) à 2,2 millions de francs, ou celui d'une asbestose (2.619 cas en 1999) à 900.000 francs

1. Les fonds amiante

a) Le FIVA (article 19)

(1) Sa constitution en octobre 2001

L'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a créé le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA). En attendant la mise en place effective du fonds, c'était le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions, financé par le biais d'un prélèvement additionnel sur les contrats d'assurance, qui prenait en charge les dépenses d'indemnisation arrêtées après une action judiciaire des victimes devant les commissions d'indemnisation des victimes des dommages résultant d'infractions (les CIVI). Le principe du FIVA semble préférable à cette solution provisoire en raison du lien direct qui existe entre le choix de l'exposition à l'amiante et la contamination.

Le décret d'application ^{53 ( * )} définissant l'organisation, le fonctionnement et les procédures du FIVA est opportunément paru le 24 octobre 2001 au moment de la discussion générale, à l'Assemblée nationale, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Le FIVA prend la forme d'un établissement public administratif qui aura pour mission d'indemniser dans un délai maximal total de 9 mois les victimes de l'amiante, qu'elles aient été contaminées dans un cadre professionnel ou non.

(a) Organisation et fonctionnement

Le conseil d'administration du FIVA ou le directeur par délégation, est notamment chargé d'arrêter les offres d'indemnisation proposées aux demandeurs et le montant des provisions à leur verser.

Une « commission d'examen des circonstances de l'exposition à l'amiante », dont les membres sont nommés par le conseil d'administration est chargée :

- d'examiner les dossiers de demande d'indemnisation (dans les cas autres que ceux où il y a reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou d'une maladie provoquée par l'amiante et figurant sur une liste établie par arrêté) ;

- de se prononcer sur le lien entre maladie et l'exposition à l'amiante. A titre transitoire, le Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse prendra en charge l'instruction des dossiers de demandes et la préparation des offres.

(b) La procédure d'indemnisation

La demande d'indemnisation devra être accompagnée de tous documents de nature à établir la réalité de l'exposition à l'amiante. Toutefois, lorsque la maladie figure sur une liste établie par arrêté, le demandeur sera dispensé de produire ces documents et présentera seulement un certificat médical attestant de cette maladie. Le demandeur devra préciser si le préjudice est susceptible ou non d'avoir une origine professionnelle.

Lorsque il apparaîtra que la maladie est susceptible d'avoir une origine professionnelle, le FIVA saisira la caisse ou l'organisation compétente. Celle-ci notifiera au FIVA cette décision. En cas de reconnaissance d'une maladie professionnelle, elle avisera le fonds de l'évaluation de l'indemnisation accordée et de ses modalités, ainsi que de toute nouvelle fixation du montant des réparations.

Lorsque le lien entre la maladie et l'exposition à l'amiante n'est pas présumé établi, le dossier sera transmis à la commission d'examen des circonstances de l'exposition à l'amiante, qui devra faire connaître au FIVA sa décision. S'il l'accepte, le fonds disposera d'un délai de deux mois pour verser la somme éventuellement due.

Les actions contre les décisions du FIVA pourront être exercées devant la cour d'appel dans les deux mois suivant la notification de l'offre d'indemnisation ou du refus d'indemnisation (un silence de six mois vaut rejet). Les actions devant la cour d'appel seront engagées, instruites et jugées selon les dispositions particulières. Le pourvoi contre les arrêts de la cour d'appel sera dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

Enfin, dès l'acceptation de l'offre par le demandeur, il récupère l'action subrogatoire.

(2) Son financement

Le FIVA dispose de deux ressources : une contribution de l'Etat et une contribution de la branche accidents du travail.

Le I de l'article 19 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose ainsi de fixer la contribution de la branche accidents du travail à 438 millions d'euros en 2001, et à 76,2 millions d'euros pour 2002. Il convient de préciser que les objectifs de dépenses pour 2001 prévoyait initialement une contribution de 228 millions d'euros, augmentée donc de 210 millions d'euros par le présent projet de loi de financement.

Quant à la contribution de l'Etat, découlant de ses responsabilités en tant qu'employeur d'ouvriers ayant été contaminés, elle est évaluée à une part comprise entre 20 et 25 % du budget total du FIVA. En pratique, votre rapporteur pour avis suppose que l'Etat versera une première tranche dans le collectif budgétaire 2001 en cours de préparation, et que sa contribution dans le collectif budgétaire 2002 dépendra, d'une part, des dépenses réelles du fonds, d'autre part, des possibilités financières respectives de l'Etat et de la branche accidents du travail...

Les dépenses du FIVA seraient d'environ 690 millions d'euros pour la période 2001-2002, ce chiffre étant calculé en faisant l'hypothèse que la moitié des dossiers de demande d'indemnisation feront l'objet d'un paiement effectif en 2002.

Budget prévisionnel du FIVA

2001/2002

(en millions d'euros)

Emplois	Ressources
Indemnisation des victimes 690	Contribution branche AT/MP 2001 438
	Contribution branche AT/MP 2002 76
	Contribution Etat (*) 176

(*) La contribution de l'Etat vient équilibrer le fonds

Votre rapporteur pour avis soutient le processus engagé pour une réparation rapide et efficace du préjudice de l'amiante. Cependant, il ne peut que s'étonner des incertitudes financières entourant le fonds. Là encore, une dépense de l'Etat n'est pas prise en compte par les projets de loi de finances initiaux, en 2001 comme en 2002. Là encore, la sécurité sociale est appelée à financer, mais la représentation nationale n'a aucune idée de la dotation totale du budget total du fonds puisque la part de l'Etat n'est pas connue.

(3) Son personnel

Le II de l'article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 énumère les personnels que le FIVA est autorisé à recruter. Outre des fonctionnaires et des contractuels de droit public, l'article prévoit le recours à des personnels de droit privé « pour occuper des fonctions exigeant une qualification particulière dans le domaine de l'indemnisation des préjudices ou des maladies professionnelles ». Les personnels du fonds sont tous tenus au secret professionnel.

Il s'agit selon le gouvernement de permettre au fonds d'avoir recours à des personnels ayant déjà une expérience dans le traitement de ce type de dossiers afin d'accélérer les procédures.

Votre rapporteur pour avis ne peut que se montrer très réservé sur cette disposition.

Tout d'abord, il remarque que son lien avec l'objet des lois de financement de la sécurité sociale, tel que défini par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, est contestable. Le rapport entre l'embauche par le FIVA de contractuels de droit public et les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale n'est pas évident en raison de la procédure transitoire de gestion des dossiers par le fonds de garantie contre les accidents de circulation. Toutefois, si le conseil constitutionnel devait annuler ce II, suivant en cela ses précédentes jurisprudences tendant à protéger les lois de financement de la sécurité sociale contre les « cavaliers sociaux », l'effet pratique ne nuirait donc pas aux victimes.

La seconde réserve porte sur le principe même d'autoriser un établissement public administratif à recruter des contractuels de droit privé, alors que l'Etat cherche plutôt à supprimer toutes les formes de travail non titulaire dans la fonction publique.

Enfin, votre rapporteur pour avis constate que, comme pour le FOREC dont la gestion est confiée au FSV, comme pour le FRR dont la gestion est confiée à la Caisse des dépôts, comme pour le fonds de financement de l'APA dont la gestion est confiée au FSV, le FIVA verra sa gestion confiée, au moins de manière transitoire, à un autre fonds. Cette délégation de gestion dans les décrets instituant les fonds constitue un exemple supplémentaire des méfaits de cette politique des fonds qui n'engendre qu'obscurité et complexité.

b) Le FCAATA (article 19 quinquies)

Le Fonds de financement de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) ne faisait pas jusqu'à aujourd'hui l'objet en tant que tel d'une disposition spécifique de la loi de financement, alors même que de nombreuses dispositions influent sur son fonctionnement et son équilibre financier. Ainsi, ce dernier est doublement modifié par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Le FCAATA subira d'abord les conséquences financières des dispositions d'extension du champ de l'indemnisation des victimes de l'amiante. Celles-ci ^{54 ( * )} auront un coût faible, inférieur à 20 millions d'euros.

Il bénéficiera par ailleurs du transfert de 200 millions d'euros de la branche accidents du travail au titre de la contribution de cette branche au financement du fonds. 157 millions d'euros avaient été intégrés par la commission des comptes de la sécurité sociale dans ses prévisions pour 2002, tandis que le gouvernement a décidé une mesure supplémentaire de 43 millions d'euros. Les autres ressources du fonds sont constituées d'une fraction de 0,39 % du produit des droits sur les tabacs (34 millions d'euros attendus pour 2002). Il devrait donc disposer de 234 millions d'euros en 2002, après 148 millions d'euros en 2001 (114 millions de la branche accidents du travail et 34 millions au titre des droits sur tabacs) soit une progression de 58 % qui, rapprochés des 440 millions d'euros du FIVA hors contribution de l'Etat, donne une idée du coût financier du drame de l'amiante.

Du côté des dépenses, le FCAATA a connu une montée en charge très lente, qui lui a permis de se constituer une trésorerie excédentaire qui sera mise à profit en 2002 pour faire face aux dépenses prévisionnelles nettement supérieures aux ressources. Cela signifie que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 devra dégager les moyens financiers nécessaires à l'équilibrage du FCAATA. L'effectif des allocataires devrait atteindre 9.000 à la fin de 2001 et 15.000 à la fin de 2002.

Situation financière du FCAATA

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002
Ressources	8,58	133,77	146,73	229,54
Droits tabacs	8,58	30,49	32,01	33,57
Branche AT/MP	-	102,9	114,34	195,59
Produits financiers	-	0,38	0,38	0,38
Dépenses	8,58	54,41	137,84	317,78
Résultat technique	0	+ 79,36	+ 8,89	- 88,24
Trésorerie fin d'année	0	+ 79,36	+ 88,25	0

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

L'Assemblée nationale a adopté un article 19 quinquies , à l'initiative de son rapporteur pour l'assurance maladie et les accidents du travail, notre collègue député Claude Evin, et malgré un avis de sagesse plutôt négatif du gouvernement, qui réécrit le dispositif légal de fonctionnement du fonds figurant au III de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. L'article introduit la communication du rapport annuel du fonds au Parlement et prévoit que le Parlement vote, chaque année, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le montant de la contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles au fonds.

Votre rapporteur pour avis ne peut que se réjouir de cet article qui introduit une petite lueur dans la politique des fonds aujourd'hui si obscure. En effet, jusqu'alors la contribution de la branche au FCAATA n'était que validée, et encore très indirectement, par le Parlement dans le cadre de son approbation globale des objectifs de dépenses de la branche. Dans la pratique, c'est le gouvernement qui fixait cette contribution par arrêté. Le vote annuel du Parlement paraît de nature à améliorer la transparence de ce fonds, très sensible par la nature des dommages qu'il indemnise, et très lourd financièrement.

* ⁵¹ La France se situe cependant à la onzième place du classement européen en la matière, puisqu'on décomptait, en 1998, 4.920 accidents du travail pour 100.000 salariés en France, contre une moyenne de 4.089 pour l'Union européenne, avec des extrêmes allant de 1.329 en Suède à 7.073 en Espagne.

* ⁵² Voir notamment Le Point , n° 1505, page 68.

* ⁵³ Décret n° 2001-963 du 23 octobre 2001 relatif au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante institué par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ( Journal officiel du 24 octobre 2001).

* ⁵⁴ Voir infra .