projet de loi de finances pour 2002 - Tome III : Environnement
DUPONT (Ambroise)
AVIS 88 - TOME III (2001-2002) - commission des affaires culturelles
Rapport au format Acrobat ( 84 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT : L'ÉVOLUTION D'UN BUDGET HORS NORMES
- II. UNE CROISSANCE TOUJOURS PLUS MARQUÉE DES DÉPENSES ORDINAIRES ET DE L'AGRÉGAT « SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES »
- III. L'AVENIR DU CONSERVATOIRE DU LITTORAL
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONCLUSION
N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
ENVIRONNEMENT
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Xavier Darcos, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; MM. Jean Arthuis, François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernard Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean François-Poncet, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
5
)
(2001-2002)
|
Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La catastrophe de l'usine AZF de Toulouse a projeté au premier plan de
l'actualité le caractère fondamental pour nos
sociétés de la sécurité environnementale. Il a
démontré également que la réflexion
nécessaire à la prévention de ces risques ne peut relever
d'un département ministériel unique, mais qu'elle suppose au
contraire une collaboration active de plusieurs administrations.
Cet accident, et les mesures qu'il convient d'engager pour éviter qu'il
ne se reproduise, amènent naturellement votre rapporteur à
s'interroger de nouveau sur la politique conduite ces dernières
années par le ministère de l'environnement qui a fait de sa
première priorité le renforcement de son administration.
Votre rapporteur s'était déjà interrogé, les
années précédentes, sur l'opportunité d'une
métamorphose qui se fixait pour objectif de transformer le
ministère de l'environnement en ministère de plein exercice.
Cette interrogation demeure, et le rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution de la loi de finances pour 2000 confirme déjà
que, sur le plan administratif, cette croissance n'a pas été
harmonieuse, et qu'elle s'est traduite par de sérieux
déséquilibres dans la gestion financière du
ministère.
Les mesures annoncées dans l'urgence par le Premier ministre au
lendemain de la catastrophe de Toulouse, se traduisent par une série de
mesures nouvelles en faveur de la prévention des risques industriels,
déposées sous la forme d'amendements gouvernementaux lors de la
discussion du projet de budget devant l'Assemblée nationale. Elles ont,
notamment, pour objet de tripler le nombre des créations d'emplois
prévues dans les directions régionales de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement, compétentes en matière
d'inspection des installations classées, et de tripler le renforcement
des moyens de recherche et d'expertise de l'Institut national de
l'environnement industriel et des risques. Ces mesures étaient
nécessaires, mais ne témoignent-elles pas aussi d'une prise de
conscience un peu tardive, que certaines actions essentielles de terrain ont
peut-être été négligées au cours de ces
dernières années, au profit de priorités plus
administratives ?
*
* *
I. LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT : L'ÉVOLUTION D'UN BUDGET HORS NORMES
Comme chaque année, l'évaluation du taux de progression des crédits du ministère de l'environnement s'avère un exercice délicat : les crédits inscrits au fascicule budgétaire doivent être complétés par les ressources tirées du « fonds national solidarité pour l'eau » (FNSE), puis corrigés des variations liées aux changements de périmètres du ministère. Il faut, cette année, anticiper en outre l'effet des mesures , annoncées par le Premier ministre, au lendemain de la catastrophe de Toulouse , et qui ont pris la forme d'amendements à l'occasion de l'examen, par l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances.
A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT : UNE APPRÉCIATION TOUJOURS DÉLICATE
Les
crédits
inscrits au projet de budget pour 2002 du
ministère de l'environnement
s'élèvent à
plus de
761 millions d'euros
(près de 5 milliards
de francs), en progression de 6,3 % par rapport aux crédits
votés en 2001.
A ces crédits s'ajoutent les montants reçus au titre du
«
fonds national de solidarité pour l'eau
»
(FNSE), évalués pour 2002 à
83 millions
d'euros
(544 millions de francs), en hausse de 7 % par
rapport à 2001.
C'est donc d'une enveloppe globale de 844 millions d'euros
(5,5 milliards de francs) que disposera en 2002 le ministère
de l'environnement pour conduire ses missions.
Sa
progression de 6,3 %
est très largement
supérieure à la norme de progression de 2,2 %
affichée pour l'ensemble des budgets civils de l'Etat en 2002. Il
s'agit de la deuxième plus forte hausse de l'ensemble des fascicules
budgétaires derrière l'aménagement du territoire, qui
relève d'ailleurs du même ministre.
Cette progression résulte, en partie, de quelques
modifications dans
le périmètre
du ministère, la plus importante
résultant du transfert, en provenance du ministère de la
santé et de la solidarité, des crédits de l'ancien
office de protection des rayons ionisants
(OPRI), pour un peu plus de
14 millions d'euros (92 millions de francs).
A
périmètre constant
, l'augmentation du budget ne serait plus
que de
4 %
.
Toutefois, ces taux de progression ne prennent pas en compte l'effet des
amendements gouvernementaux adoptés par l'Assemblée nationale.
Le Premier ministre a en effet annoncé, à la suite de
l'explosion de l'usine AZF à Toulouse
, en septembre 2001, un
certain nombre de
mesures
qui ont trouvé leur traduction
budgétaire sous la forme
d'amendements
déposés par
le Gouvernement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances
pour 2002 en première lecture à l'Assemblée nationale. Ces
mesures consistent pour l'essentiel en la création d'une centaine de
postes supplémentaires dans les directions régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), en un accroissement
des moyens de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques
(INERIS) et en un renforcement des commissions locales sur les risques
technologiques. Elles dépassent les 8 millions d'euros, et
porteraient donc la progression affichée au ministère de
l'environnement à
7,4 %.
Cette impossibilité de résumer en un chiffre l'évolution
du budget du ministère de l'environnement n'est pas nouvelle, tant ont
été nombreux, ces dernières années, les
bouleversements qui ont affecté le périmètre et
l'organisation du ministère, aux dépens d'une gestion saine et
maîtrisée : la progression des enveloppes budgétaires
consenties au ministère depuis cinq ans est en effet aussi remarquable
que la chute concomitante du taux de consommation des crédits. Celle-ci
vide l'autorisation parlementaire d'une partie de sa pertinence.
B. LES CINQ DERNIERS EXERCICES : UNE BOULIMIE BUDGÉTAIRE
Le
ministère de l'environnement se pique d'avoir construit, en cinq
exercices budgétaires, «
un véritable service public
de l'environnement à la hauteur des attentes des
citoyens
».
Cette progression ne s'est cependant pas effectuée, de l'avis de votre
rapporteur, par une progression régulière et
équilibrée, mais par des annexions brusques et insuffisamment
maîtrisées.
Le budget du ministère de l'environnement s'établissait,
en
1997 et
1998
, à un peu plus de
1,8 milliard de
francs
(soit entre 285 et 290 millions d'euros).
En 1999
, la création de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) et l'inscription, au budget du
ministère, du montant estimé des anciennes taxes affectées
à
l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
(ADEME), pour un montant de près de
1,7 milliards de francs
(260 millions d'euros) a
provoqué, avec l'appoint de 333 millions de francs de mesures
nouvelles, et un transfert de 167 millions de francs du ministère
de l'industrie, le
doublement de l'enveloppe budgétaire
du
ministère. Celui-ci a dépassé les
3,9 milliards de
francs
.
En 2000
, le budget du ministère proprement dit, n'a connu
« qu'une »
progression de 8,6 %
, due en
particulier à la forte hausse des crédits affectés au
fonctionnement des services
. Ceux-ci sont passés de
1 milliard de francs en 1999 à 1,26 milliard de francs en
2000, soit une hausse de 26 % due, notamment, à la création
d'une
nouvelle direction des études économiques
et de
l'
évaluation environnementale (D4E)
. Mais cette progression
« modeste », au regard des ambitions formulées par
la ministre de créer un ministère à part entière, a
été compensée par la création d'un compte
spécial du trésor, le «
Fonds national de
solidarité sur l'eau
» (FNSE) géré par le
ministère de l'environnement et doté de
500 millions de
francs
(76,25 millions d'euros).
En 2001
, le rattachement au budget du ministère de
l'environnement de
l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire
(IPSN), et de sa dotation, qui s'élevait à
1,33 milliard de francs
a provoqué un nouveau gonflement de
son enveloppe budgétaire. Celui-ci a été, en grande partie
compensée par la
contraction très brutale des dotations
budgétaires de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
(ADEME) qui ont été ramenées de
1,7 milliard de francs en 2000 à 492 millions de francs en
2001. Par le jeu contraire de ces deux profonds à-coup, le
ministère arrivait à afficher ainsi un taux de progression de
9 % presque raisonnable...
Ces évolutions erratiques, et les dysfonctionnements qu'elles ont
entraînés, dont la gestion de l'ADEME fournit la plus marquante
mais non l'unique illustration, ont-elles réellement permis de
« répondre aux attentes des citoyens »,
ou
n'avaient-elles pas plutôt pour objet de satisfaire l'ambition d'un
ministre soucieux
« de se doter d'une administration à part
entière »
?
ÉVOLUTION DES CRÉDITS VOTÉS AU
BUDGET DE
L'ENVIRONNEMENT (1997-2002)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Budget
|
|
|
|
|
|
|
|
- en millions d'euros |
285 |
288 |
603 |
655 |
716 |
769 |
|
Evolution en % |
6,3 % |
0,9 % |
110 % |
8,6 % |
9 % |
7,4 % |
|
Fonds de concours du compte d'affectation spéciale (en millions d'euros) |
17 |
17 |
38 |
76 |
76 |
83 |
|
TOTAL (en millions d'euros) |
302 |
305 |
641 |
732 |
784 |
852 |
C. LA BAISSE CONCOMITANTE DU TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
Les
crédits mis à la disposition du ministère de
l'environnement ont pratiquement triplé depuis cinq ans. Même en
faisant abstraction des modifications de son périmètre, cette
inflation des crédits s'est révélée excéder
la capacité du ministère à consommer effectivement la
masse budgétaire qui lui était attribuée.
Dans son dernier rapport, votre rapporteur s'était alarmé des
deux évolutions conjointes qu'il avait constatées :
- une
augmentation exponentielle des reports de crédits
,
tout au long des derniers exercices budgétaires ; s'appuyant sur
les données fournies par le ministère, il avait en effet
évalué que ceux-ci étaient passés de
244 millions de francs à la fin 1997,
à 412 millions de francs à la fin 1998, et
à 1 519 millions de francs à la fin de 1999 ;
- une
dégradation parallèle du taux de consommation des
crédits de paiement
imputable, en partie seulement, au
problème aigu de l'ADEME.
Ces constatations ont été confirmées par la Cour des
comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances
pour 2000.
La Cour des comptes estime en effet que le taux de consommation des
crédits du ministère est tombé de 85 %
en 1997, à 77 % en 1998, puis
à 62 % en 1999. Cette situation a continué de
s'aggraver, puisque
le ministère a consommé moins de la
moitié de ses crédits en 2000
. La Cour évalue
à 47 % le taux de consommation des crédits proprement
dits, et à 46 % le taux global de consommation du budget
général, consolidé avec le fonds national de
solidarité pour l'eau (FNSE).
La Cour des comptes relève que la faiblesse du taux de consommation
en 2000 tient, certes pour beaucoup, aux
subventions de
l'ADEME
: les versements n'ont en effet porté que
sur 77,75 millions d'euros (510 millions de francs) sur un total
de 424,11 millions d'euros (2 782 millions de francs) de
crédits disponibles. Elle note cependant que les taux de consommation
sont inférieurs à 80 % pour la plupart des
autres
chapitres du budget
de l'environnement. Elle en conclut, pour reprendre ses
propres mots, qu'«
il s'agit d'un phénomène
très général que le ministère est bien en peine
d'expliquer
».
Elle souligne d'ailleurs que la
consommation des crédits du FNSE a
été encore plus faible
. Le taux de consommation global est
de 29 % et il est seulement de 4 % pour les crédits
d'équipement. Elle note que les dépenses sont
particulièrement faibles pour les mesures nouvelles, qui
n'étaient pas financées, auparavant, par le ministère,
à travers notamment les fonds de concours des agences de bassin.
Elle s'interroge «
sur l'affectation des
prélèvements sur les agences à un compte spécial du
Trésor, plutôt qu'au budget général (pas
spécialement en faveur de l'environnement) où ils auraient pu
financer des dépenses plus urgentes
».
La Cour relève en outre que les crédits votés par le
Parlement en loi de finances initiale pour 2000 (656 millions d'euros
soit 4 300 millions de francs) ont été fortement
majorés en cours d'exercice par des
reports de l'exercice 1999
qui ont atteint 242,5 millions d'euros
(1 591 millions de
francs),
soit 37 % de la dotation initiale
. En outre, la
dotation du ministère de l'environnement a été encore
abondée par les
lois de finances rectificatives
à hauteur
de 53 millions d'euros (347 millions de francs) dont
181 millions de francs en décembre, parfois alors même que
ces crédits avaient été annulés sur les mêmes
chapitres. La Cour relève qu'il n'était d'ailleurs pas possible
d'utiliser en 2000 certains crédits votés en collectif
budgétaire, et que la loi de finances rectificative de décembre,
par le jeu des reports sur l'exercice suivant a servi en fait «
de
substitut à la loi de finances initiale de 2001, en réparant
les oublis du projet de loi de finances
».
Au total, d'après la Cour des comptes, les crédits disponibles du
ministère se sont élevés, en 2000, à
978,7 millions d'euros (6 420 millions de francs), en
augmentation de 50 % par rapport à 1999.
Ces considérations conduisent votre rapporteur à s'interroger
sur le sens et la portée de l'autorisation parlementaire
puisque :
- un
taux de consommation des crédits de 50 %
traduit une déconnexion entre le montant du budget voté par le
Parlement et le montant des dépenses effectuées par le
ministère sur un exercice budgétaire donné ;
- l'ampleur des reports de crédits de l'exercice
précédent (37 %) traduit, à son tour, un
décalage profond entre le montant de l'autorisation budgétaire
votée par le Parlement et le volume des crédits effectivement
disponibles.
II. UNE CROISSANCE TOUJOURS PLUS MARQUÉE DES DÉPENSES ORDINAIRES ET DE L'AGRÉGAT « SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES »
L'analyse des crédits du ministère peut être réalisée, soit suivant la distinction classique des dépenses ordinaires et des dépenses en capital, soit en fonction des agrégats qui regroupent les moyens financiers attribués à chaque secteur de la politique de l'environnement.
A. L'ANALYSE PAR TITRE : LA PRÉDOMINANCE DES DÉPENSES ORDINAIRES
Comme
les précédents budgets de 2000 et 2001, le projet de budget pour
2002 privilégie les dépenses ordinaires et réduit les
dépenses en capital qui, comme on l'a vu plus haut, ont
excédé, dans le passé, les capacités de
consommation du ministère.
Les
crédits du titre III
, consacrés aux moyens des
services, connaissent une nouvelle progression et passent de 226 millions
d'euros en 2001 à 258 millions d'euros dans le projet de budget
initial pour 2002. Les mesures complémentaires votées par
l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement portent
à 263,57 millions d'euros leur montant global, en hausse de
22 % par rapport à 2001.
Cette progression est en grande partie due aux coûts directs et indirects
induits par la
création de 300 emplois budgétaires
nouveaux, auxquels s'ajoutent les
100 créations d'emplois
supplémentaires
qui résultent de l'amendement
déposé par le gouvernement lors de la discussion à
l'Assemblée nationale. Ces 400 créations d'emplois nettes
viennent s'ajouter aux 300 créations d'emplois inscrites du budget
de 2001.
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES ET CRÉATIONS D'EMPLOIS
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Créations d'emplois |
0 |
34 |
139 |
139 |
300 |
400 |
|
Transferts |
|
|
|
70 |
|
14 |
|
Effectifs totaux |
2 378 |
2 412 |
2 551 |
2 760 |
3 060 |
3 474 |
La
répartition des 400 créations d'emplois prévues par
le projet de budget pour 2002, est la suivante :
-
75 emplois
sont créés au niveau de
l'administration centrale ;
-
162 emplois
sont créés dans les directions
régionales de l'environnement (DIREN) pour un montant de 6 millions
d'euros ;
- dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et
de l'environnement (DRIRE), les
50 créations d'emplois
prévues par le projet de loi de finances initiale (1,6 million
d'euros) sont complétés par les
100 créations
d'emplois
résultant de l'adoption de l'amendement gouvernemental
à l'Assemblée nationale ; ces créations d'emplois
doivent permettre de renforcer les effectifs de l'inspection des installations
classées industrielles.
- 13 emplois sont créés dans les services
vétérinaires (0,46 million d'euros).
Aux dépenses directes liées à la création des
nouveaux emplois s'ajoutent les frais nécessaires à leur
installation (4,1 millions d'euros), les frais consécutifs à
l'aménagement et à la réduction du temps de travail
(3 millions d'euros) et différentes mesures de transformations
d'emplois (2,6 millions d'euros).
Cette politique d'emploi qui, en cinq années, aura accru de 44 %
l'effectif global du ministère tranche sur un contexte national
plutôt marqué par le souci d'économie budgétaire et
de maîtrise de l'emploi public.
Anticipant sur l'examen du titre IV, on précisera que quelques
86 créations d'emplois non budgétaires s'ajoutent aux
créations d'emplois évoquées ci-dessus :
- 15 postes sont créés au Conservatoire de l'espace littoral
et des rivages lacustres ;
- 49 emplois viendront étoffer l'effectif des parcs nationaux ;
- 10 emplois supplémentaires (intégrant la consolidation de
deux mises à disposition) sont créés à l'Institut
français de l'environnement.
- 12 postes sont destinés à l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale.
Les
subventions de fonctionnement
inscrites au
Titre IV
passent
de 301 à 366 millions d'euros en loi de finances initiale, et
à 368 millions d'euros en y ajoutant les mesures
supplémentaires adoptées par l'Assemblée nationale, soit
une progression globale de 22 %.
En 2001, les subventions de fonctionnement du titre IV avaient plus que
doublé principalement sous l'effet du rattachement au budget de
l'environnement des 1,33 milliard de francs de la dotation de l'Institut
de protection et de sûreté nucléaire (IPSN). Hors IPSN,
l'enveloppe budgétaire du titre IV avait cependant enregistré une
progression de 14,5 %.
L'augmentation des crédits inscrits en 2002, au titre IV, est
principalement due :
- au
transfert des crédits de fonctionnement de l'office pour la
protection des rayonnements ionisants (OPRI)
dans la perspective de la
création de l'Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaire (IRSN) (14 millions d'euros) ;
- au renforcement des
moyens de fonctionnement de l'IRSN
lui-même pour 24,2 millions d'euros ;
- à l'augmentation des moyens de fonctionnement de
l'
Institut
national de l'environnement industriel et des risques
(INERIS)
pour 1,2 million d'euros et de
l'Agence de l'environnement
et de la maîtrise de l'énergie
pour 4,3 millions d'euros.
Le chapitre 44.10 «
Protection de la nature et de
l'environnement
» connaît une progression globale de
43 %, passant de 51,5 à 73,7 millions d'euros, tirée en
particulier par les crédits attribués au «
fonds de
gestion des milieux naturels
», qui, après une
réduction de 4 % en 2001, connaissent dans le projet de budget pour
2002 une hausse de plus de 50 % passant de 17,7 à
26,7 millions d'euros.
Les
crédits d'investissement
enregistrent dans le projet de
budget pour 2002 une nouvelle diminution de leur encours.
Les moyens financiers inscrits au
titre V
sont ramenés de
34,4 à 24,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit
une
contraction de 35 %
qui fait suite à la diminution de
14,3 % enregistrée en 2001. Cette contraction n'affecte ni la
dotation du fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles
(FIPAR) reconduite à hauteur de 1,5 million d'euros
(10 millions de francs), ni les enveloppes financières
consacrées à l'équipement immobilier des services, en
hausse de 38 %. Elle est concentrée sur le chapitre
« protection de la nature et de l'environnement » qui
diminue de 40 %.
Ramenées de 320 millions d'euros (2,1 millions de francs) en 1999
à 152 millions d'euros (1 milliard de francs) en 2000, les
crédits de paiement du
titre VI
connaissent, dans le projet de
budget pour 2002, une nouvelle
contraction de plus de 25 %
et
tombent à 113 millions d'euros. Cette évolution
spectaculaire tient largement à la gestion de l'ADEME dont les
crédits de paiement subissent dans le projet de budget pour 2002 une
nouvelle purge qui les ramène de 75 à 61 millions d'euros.
SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT ACCORDÉES À L'ADEME PAR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT (ARTICLE 67-30)
(en millions d'euros)
|
|
Crédits de paiement |
Autorisations de programme |
||
|
|
LFI 2001 |
PLF2002 |
LFI 2001 |
PLF2002 |
|
Energie |
8 644 |
14 783 |
44 668 |
80 600 |
|
Déchets ménagers |
30 508 |
16 906 |
157 655 |
92 178 |
|
Dépollution des sols |
2 637 |
2 210 |
13 568 |
12 051 |
|
Ramassage des huiles |
21 572 |
18 522 |
21 572 |
18 522 |
|
Isolation acoustique |
4 711 |
3 130 |
24 316 |
17 067 |
|
Lutte contre la pollution atmosphérique |
4 695 |
3 496 |
24 239 |
19 064 |
|
Surveillance de la qualité de l'air |
2 226 |
1 933 |
11 487 |
10 534 |
|
TOTAL |
74 993 |
60 980 |
297 515 |
250 016 |
Les subventions d'investissement versées au Conservatoire du littoral, aux parcs nationaux, à l'Institut français de l'environnement et à l'Ecole national supérieure du paysage connaissent, en revanche, une légère progression.
B. L'ANALYSE PAR AGRÉGAT : UNE PRIORITÉ EN FAVEUR DU SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
L'analyse des crédits du ministère de l'environnement pour 2001 manifeste à nouveau une priorité marquée en faveur du « soutien aux politiques environnementales » comme le montre le tableau ci-dessous qui résume les crédits des quatre grands agrégats thématiques et leur évolution.
|
Agrégats |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution en % |
|
21. Protection de la nature, sites et paysages |
110,5 |
118,1 |
6,8 |
|
22. Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
42,5 |
32,7 |
- 23 |
|
23. Prévention des pollutions et des risques |
376,8 |
397,1 |
5,4 |
|
24. Soutien aux politiques environnementales |
186,4 |
213,3 |
14,4 |
(en millions d'euros)
1. L'ambition du « ministère de plein exercice » et sa traduction budgétaire
Les
dépenses consacrées à l'agrégat « soutien
aux politiques environnementales », qui avaient déjà
connu, en 2001, une progression de 22,8 %, bénéficient
à nouveau, dans le projet de budget pour 2002, d'une croissance de
14,4 % très supérieure à celle des autres
agrégats.
Cet agrégat est constitué pour plus de la moitié de
dépenses de personnel
qui s'élèvent à
131 millions d'euros (860 millions de francs) dans le projet de budget
pour 2002 en hausse de 20 % après l'avoir été de
23 % en 2001. Cette progression est la traduction financière des
300 créations d'emplois prévues dans le projet de budget
initial, et des mesures qui l'accompagnent.
Dans cet agrégat, sont également regroupées les
dépenses de fonctionnement courant
, en hausse de 14 % les
dépenses afférents aux nouveaux organismes (Institut
français de l'environnement, agence française de
sécurité sanitaire environnementale) ainsi que le soutien
à l'action internationale et aux actions d'expertise environnementale et
de recherche.
La très forte progression de cet agrégat, les 300
créations d'emplois qui l'accompagnent, et les nouvelles structures dont
se dote le ministère constituent une nouvelle traduction de la
volonté maintes fois exprimée de faire du ministère de
l'environnement un « ministère de plein exercice ».
Outre que l'on peut mettre en question l'opportunité de procéder
à nouveau à 300 création d'emplois dans un contexte
où un effort de rigueur budgétaire s'impose, il convient de
s'interroger très sérieusement sur l'évolution du
ministère de l'environnement, initialement conçu comme une
administration de mission, vers un statut de « ministère de
plein exercice ».
Il importe en effet que tous les ministères intègrent dans leurs
préoccupations, et dans leurs actions, le souci de protection de
l'environnement et la dimension du développement durable. La
création d'un ministère de l'environnement de plein exercice ne
risque-t-elle pas de les inciter à se sentir déchargés de
leurs responsabilités en ce domaine, voire même de multiplier les
conflits avec le nouveau « ministère
régalien » ?
2. La protection de la nature, des sites et des paysages
L'agrégat
« protection de la nature, sites
et
paysages »
enregistre une hausse de 6,8 % et
s'établit à 118 millions d'euros dans le projet de budget
pour 2002.
• Au sein de cette enveloppe, les crédits du
fonds de gestion
des milieux naturels
(FGMN) s'établissent à 40 millions
d'euros (264 millions de francs) soit une hausse de 13 % par rapport
à 2001.
Cette hausse est principalement due à la progression des crédits
d'intervention déconcentrés, qui passent de 14 à
21 millions d'euros ; les crédits d'investissement
s'établissent en revanche à 6,5 millions d'euros contre
11,6 millions d'euros en 2001.
Le FGMN est chargé d'assurer le financement de la politique de
préservation des milieux naturels et de la diversité
biologique : réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux,
conservatoires régionaux des espaces naturels, programmes de
conservation des espèces sauvages,...
Le ministère indique que la forte progression des dotations du FGMN
tient pour une large part aux conséquences de l'adoption de l'ordonnance
de transposition de la directive du 11 avril 2001, qui fait de la mise en
place du réseau Natura 2000 une priorité. Il évalue
à 19 millions d'euros (125 millions de francs) les
crédits qui lui sont consacrés, affichant une hausse de 15%.
• Les crédits consacrés au développement du
réseau des
espaces naturels
s'établissent à
74 millions d'euros (485 millions de francs) en 2002, en hausse de
7 %. Ils sont destinés à la poursuite de la politique de
protection des milieux naturels les plus sensibles : parcs nationaux,
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, réserves
naturelles.
Les crédits du
Conservatoire du littoral
augmentent de 7 %
et s'établissent à 25,5 millions d'euros (167 millions
de francs). Cette hausse affecte toutefois principalement les crédits de
fonctionnement, qui s'élèvent à 7,24 millions
d'euros, en partie sous l'effet de la création de 15 postes non
budgétaires. Les crédits d'investissement, en revanche,
n'enregistrent qu'une hausse nominale de 0,3 % qui ne maintient même
pas son pouvoir d'achat. Le projet de budget apporte une première
réponse à la nécessité d'étoffer les moyens
de fonctionnement du Conservatoire pour leur permettre de faire face à
la gestion d'un patrimoine qui s'est beaucoup étendu. Il ne
prévoit, en revanche, pas les moyens supplémentaires qui
permettraient au Conservatoire, conformément aux recommandations du
rapport de M. Le Pensec, d'accroître le rythme de ses acquisitions.
Les crédits consacrés aux
réserves naturelles
s'élèvent, dans le projet de budget pour 2002, à
11 millions d'euros (73 millions de francs), en hausse de 8 %.
Là encore, la croissance des crédits résulte
principalement de l'augmentation forte des moyens de fonctionnement
(+ 25 %) destinés à permettre l'application de la
charte du personnel, approuvée en 2001 par l'assemblée
générale des réserves naturelles de France.
• Les crédits consacrés à la politique de
préservation des sites et paysages
connaissent en revanche une
forte contraction de leurs dotations, en baisse de 24 %. Cette diminution
n'affecte ni les moyens de fonctionnement, en hausse de 36 % ni les
crédits d'intervention, en hausse de 18 %. Elles concernent
exclusivement les subventions d'investissement ramenées de 5 à
1,4 million d'euros.
3. Les actions en faveur de la protection de l'eau et des milieux aquatiques
L'agrégat «
Protection de l'eau et des
milieux
aquatiques
» regroupe les dépenses liées à
un usage économique de l'eau et celles visant la protection des milieux
aquatiques. Les crédits qui lui sont consacrés sont
ramenés de 42,5 millions d'euros en 2001 à
32,7 millions d'euros en 2002, soit une baisse brutale de 23 %.
Cette évolution globale recouvre des évolutions divergentes. Les
dépenses ordinaires progressent en effet de 22 % mais les
crédits d'investissement sont brutalement ramenés de
24,5 millions d'euros à 10,6 millions d'euros.
Le ministère attribue cette évolution à la
nécessité de prendre en compte les importants reports de
crédits de paiement issus des anciens fonds de concours des agences de
l'eau. Cet aveu vient utilement compléter les critiques formulées
par la Cour des Comptes, évoquées plus haut, sur la gestion des
crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau.
Votre rapporteur doit convenir qu'il éprouve une certaine
difficulté à trouver une continuité dans
l'évolution des crédits de la politique de l'eau, tels qu'ils
sont retracés dans le tableau suivant.
DÉPENSES BUDGÉTAIRES DE LA DIRECTION DE L'EAU SUR 1999-2002 (DÉPENSES ORDINAIRES ET CRÉDITS DE PAIEMENT)
(en millions d'euros)
|
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
|
Réduction des risques liés aux crues et aux inondations |
59 |
48 |
33 |
17 |
|
Bonne gestion de l'eau, des milieux et de leurs usages |
9 |
65 |
41 |
12 |
|
Reconquête de la qualité des milieux |
10 |
31 |
25 |
4 |
|
TOTAL |
78 |
63 |
43 |
33 |
Plusieurs postes voient leurs crédits
réduits :
- les crédits destinés à la police et à la gestion
de l'eau ainsi qu'aux réseaux d'annonces de crues passent de près
de 11 millions d'euros (72,16 millions de francs) à moins de
6 millions d'euros (39,36 millions de francs) (-46 %) ;
- les crédits destinés à la protection des lieux
habités contre les inondations passent de près de
12 millions d'euros (78,71 millions de francs) à
3,3 millions d'euros (21,65 millions de francs) (-73 %).
Votre rapporteur s'interroge en revanche sur la très forte augmentation
des crédits du
Conseil supérieur de la pêche
, qui
passent de 1 à près de 5 millions d'euros (6,56 à
32,80 millions de francs) en 2002. Le ministère l'impute à
la situation difficile de cet organisme, liée au fait que
« les dépenses relatives au personnel augmentent alors que les
recettes tirées de la taxe piscicole stagnent ou baissent » en
raison de la réduction du nombre de pêcheurs, ce qui ne constitue
pas une réponse très satisfaisante.
A l'exception d'une mesure nouvelle de 381 000 euros
(2,5 millions de francs) consacrée à l'installation d'une
équipe pluridisplinaire chargée d'une mission d'assistance
technique, les crédits consacrés en 2002 à la
deuxième phase du Plan Loire Grandeur nature
sont reconduits au
même niveau qu'en 2001. Ils comportent ainsi :
- une enveloppe de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs)
destinée à des actions liées à la prévention
des inondations : atlas, plans de prévention des risques, annonces
des crues ;
- une enveloppe de 2,2 millions d'euros (14,5 millions de francs) au
titre de la restauration des milieux aquatiques ;
- une enveloppe de 2 millions d'euros (13,4 millions de francs)
consacrée à l'entretien courant du lit et au fonctionnement de
l'annonce des crues.
4. Les actions en faveur de la prévention des pollutions et des risques
Les
crédits de l'agrégat
« prévention des
pollutions et des risques »
s'établissent à
397 millions d'euros (2,6 milliards de francs) dans le projet de loi
de finances initial pour 2002, en augmentation de 5,4 % par rapport
à 2001.
Les subventions de fonctionnement versées au futur
Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire
occupent une
place prépondérante dans cet agrégat avec près de
242 millions d'euros (1,6 milliard de francs).
Le transfert en 2001 de l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire (IPSN) avait marqué l'extension du champ d'action du
ministère en matière de sûreté nucléaire.
Depuis, la loi du 9 mai 2001 a créé un nouvel
établissement public industriel et commercial, l'Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) né de
la fusion de l'IPSN et de l'Office de protection des rayonnements ionisants
(OPRI). Cet Institut doit être placé sous la co-tutelle de cinq
ministères différents : santé, environnement,
défense, recherche et industrie.
Les 38 millions d'euros (249,26 millions de francs)
supplémentaires inscrits au projet de budget pour 2002 en faveur de ce
nouvel organisme résultant :
- à hauteur de 14 millions d'euros (91,83 millions de francs)
du transfert des crédits de l'OPRI, auparavant rattachés au
ministère de l'emploi et de la solidarité ;
- à hauteur de 30 millions de francs (196,79 millions de
francs), d'une mesure nouvelle destinée à la constitution de
provisions fiscales liées au statut du nouvel Institut.
Ces deux mesures mises à part, on constate une diminution de
6 millions d'euros (39,36 millions de francs) des crédits
auparavant consacrés à l'IPSN.
- le projet de loi initial prévoyait une augmentation de
1,2 million d'euros (7,87 millions de francs) du budget de
fonctionnement de
l'Institut national de l'environnement et des risques
(INERIS) de façon à lui permettre de renforcer ses
capacités d'expertise et d'appui dans le domaine des installations
classées. Ses moyens devaient être encore augmentés de
300 000 euros (2 millions de francs) par l'effet des amendements
déposés par le gouvernement lors de l'examen du projet de loi de
finances à l'Assemblée nationale.
En revanche, les crédits d'investissement de l'INERIS
s'établiront à 4,9 millions d'euros (32,14 millions de
francs) en 2002, en diminution de 0,5 million d'euros (3,28 millions
de francs).
- si la subvention de fonctionnement de l'ADEME est augmentée de
460 000 euros (3 millions de francs), les subventions
d'investissements que lui verse l'Etat sont une nouvelle fois diminuées
et ramenées de 75 à 61 millions d'euros (491,97 à
400,13 millions de francs).
- les crédits consacrés aux
plans de prévention
des risques
sont reconduits au même niveau qu'en 2001, soit
15,24 millions d'euros (100 millions de francs).
- les crédits consacrés à la
prévention des
risques technologiques accidentels et chroniques
sont également
reconduits à hauteur de 5,6 millions d'euros (37 millions de
francs) ; mais les effectifs consacrés à l'inspection des
installations classées sont renforcés avec la création de
50 postes dans les directions régionales de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement (DRIRE) auxquels viennent s'ajouter les
100 postes décidés à la suite de l'accident de
Toulouse.
- le dispositif de
surveillance de la qualité de l'air
bénéficiera de 1,67 millions d'euros (11 millions de
francs) supplémentaires portant à 17,38 millions d'euros
(114 millions de francs) les moyens qui leur sont consacrés. Ces
moyens nouveaux seront principalement consacrés à l'achat de
capteurs, de matériel informatique et d'outils de réglage.
- le budget pour 2002 consacrera 12,6 millions d'euros
(82,6 millions de francs) (DO+AP) à la lutte contre le bruit. Les
crédits sont destinés à financer des aides pour
l'isolation des logements privés dans le cadre du programme de
résorption des points noirs de bruit.
III. L'AVENIR DU CONSERVATOIRE DU LITTORAL
Le
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a été
créé par la loi du 10 juillet 1975.
Celle-ci lui a conféré le statut d'établissement public de
l'Etat à caractère administratif, et lui a donné pour
mission de mener, après avis des conseils municipaux
intéressés, une politique foncière de sauvegarde de
l'espace littoral et de respect des sites naturels et de l'équilibre
écologique.
Le Conservatoire a élaboré une stratégie à long
terme qui s'appuie sur un inventaire exhaustif des sites naturels remarquables
le long du littoral, correspondant à ses critères d'intervention.
Cette stratégie a été approuvée par le Gouvernement
et présentée au Président de la République en
juillet 1995. Elle conduit à prévoir la maîtrise
foncière de 200 000 hectares en bord de mer, de façon
à contribuer à l'objectif de la protection du tiers du littoral
français.
Toutefois, ces dernières années ont été
marquées par la multiplication de difficultés de nature
juridique, institutionnelle et administrative, rencontrées plus
particulièrement dans l'exercice, par le Conservatoire, de ses
responsabilités de propriétaires.
Ces difficultés sont liées, en particulier, à l'extension
qu'a pris, au fil des ans, le patrimoine du Conservatoire, sans que les moyens
dont il dispose aient progressé dans la même proportion. Au
1
er
janvier 2001, ce patrimoine s'étendait
sur 851 kilomètres de rivage, et couvrait près
de 64 000 hectares, répartis entre 476 sites.
Face à ces difficultés, le Premier ministre a confié
à notre collègue, M. Louis Le Pensec, une mission
de réflexion sur le Conservatoire du littoral, en l'invitant plus
particulièrement à formuler des propositions sur une
« définition modernisée et élargie de ses
missions », sur les adaptations législatives ou
réglementaires que celle-ci pourrait nécessiter, et sur
l'amélioration du dispositif de conventionnement mis en place pour la
gestion des sites.
M. Le Pensec a déposé son rapport
le 20 juillet 2001 et votre rapporteur se propose d'en
résumer les principales orientations.
A. UN OUTIL EFFICACE AU SERVICE DE LA PROTECTION DU LITTORAL
1. Des missions à renforcer
Le
rapport part du constat que la mission confiée au Conservatoire fait
aujourd'hui l'objet d'un consensus remarquable. Celui-ci repose sur la
conviction que le patrimoine littoral est un capital de richesses et
d'agrément qui appartient à la collectivité tout
entière et dont la protection est une prérogative de puissance
publique.
Le Conservatoire apparaît comme un outil approprié dans la
conduite de cette mission : il n'apparaît pas comme un
démembrement de l'administration, mais plutôt comme un organisme
exerçant une mission au service de la Nation.
Le Conservatoire a su, en outre, établir avec les collectivités
territoriales un partenariat de qualité et d'ampleur exceptionnelles, en
s'appuyant sur des « conseils de rivages » composés
d'élus des départements et des régions, institués
pour chacune des façades maritimes et des lacs, et dotés d'un
rôle consultatif.
Enfin, le Conservatoire a su intervenir de façon
différenciée selon la nature des espaces, organisant lorsqu'il
est possible, un accès au public qui lui permet d'accueillir chaque
année 15 millions de visiteurs.
Le rapport estime nécessaire de conforter, mais aussi de
réactualiser, la stratégie d'intervention du Conservatoire :
- il estime que l'objectif global de porter à 200 000
hectares son patrimoine reste pertinent, mais juge trop lointaine
l'échéance de 2 050 fixée en 1995 ;
- il ne propose pas d'élargir le champ de compétences
au-delà des rivages maritimes et lacustres, mais propose plutôt de
confier à une nouvelle structure spécifique la protection des
espaces sensibles intérieurs ;
- il incite le Conservatoire à porter une attention plus soutenue
à certains espaces comme les zones humides littorales, les lacs et le
littoral d'Outre-Mer.
Il propose en outre de lui confier un rôle central dans une gestion plus
cohérente du littoral.
Il dénonce les conséquences néfastes de
l'éclatement actuel des centres de décisions et de la
multiplicité des intervenants qui résulte de la distinction de la
partie maritime et de la partie terrestre du rivage, et préconise,
suivant les recommandations du Conseil de l'Europe et de la Commission
européenne, une gestion plus intégrée des zones
côtières, qui permettrait au Conservatoire d'intervenir aussi dans
les espaces naturels du domaine public maritime (DPM).
Il recommande en outre de raviver son rôle de conseil et de proposition.
Il propose à cette fin que le Conservatoire soit consulté sur
toutes les autorisations d'usage du domaine public maritime, au droit de ses
terrains, ainsi que sur l'élaboration des schémas de mise en
valeur de la mer et des schémas de cohérence territoriale.
Il suggère en outre de faciliter son action ponctuelle comme
opérateur pour la mise en oeuvre de programmes nationaux ou
communautaires tels LIFE ou Natura 2000.
2. La stratégie d'acquisition foncière
M. Le Pensec considère que l'acquisition des
terrains reste la procédure la plus efficace, car elle leur
confère une protection pérenne et active, alors que la
réglementation issue de la loi littoral du 3 janvier 1986
et les servitudes diverses n'offrent, dans le meilleur des cas, qu'une
protection passive.
Il évoque les différents modes d'acquisition pratiqués par
le Conservatoire : achat amiable (80 % des cas), expropriation
(3 %) ou
préemption
(17 %) indiquant que cette
dernière procédure devrait, à l'avenir, être
facilitée notamment :
- en créant un droit de préemption propre au Conservatoire
dans les espaces naturels littoraux, lorsque le département n'y a pas
instauré de périmètre de préemption au titre des
espaces naturels sensibles ;
- en permettant au Conservatoire de demander aux SAFER de préempter
pour la protection d'un espace relevant de son champ d'intervention ;
- en lui permettant de préempter en cas d'adjudication judiciaire
et de réaliser la préemption partielle d'un bien lorsqu'une
partie seulement est située dans un périmètre de
préemption.
Il propose également de favoriser les autres modes de maîtrise
foncière : dation en paiement, dons et legs, affectation au
Conservatoire de biens du domaine public de l'Etat, dispositif d'attribution
trentenaire de biens du domaine public de l'Etat au Conservatoire. Enfin, il
envisage de nouvelles formes de partenariat avec les propriétaires
privés d'espaces naturels.
B. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME D'ENVERGURE DES MODES DE GESTION
1. Les conditions actuelles de la gestion du patrimoine
La loi
de 1975 avait fait le choix de confier à d'autres personnes morales
que le Conservatoire la gestion de ses terrains, de façon à ce
que ce dernier reste un établissement léger, et à associer
les élus locaux à leur protection.
L'article L. 322-9 du code de l'environnement a donc disposé, en
conséquence, que « la gestion des immeubles dont le
Conservatoire est propriétaire ou affectataire est
réalisée par la voie de convention avec les collectivités
locales ou leurs groupements, les établissements publics ou les
fondations et associations spécialement agréées à
cet effet ou les exploitants agricoles ».
En pratique, deux tiers des sites sont couverts par une convention de gestion,
et sur les 146 conventions signées, 75 % l'ont
été par des communes, qui sont donc très présentes
dans le dispositif de gestion en cours.
Or, cette gestion est une tâche lourde et inégalement
assurée. Une étude de l'association « Rivages de
France » évaluait les dépenses consacrées
en 1998 par les gestionnaires pour la gestion des sites du Conservatoire
à 70 millions de francs, soit plus de la moitié du
coût des acquisitions réalisées la même année.
Ces charges ne donnent lieu ni à une compensation systématique ni
à une péréquation entre les collectivités
« protectrices » et les autres. En outre, le système
de convention ne permet pas au Conservatoire de bien contrôler le respect
des engagements conventionnels, et entraîne des lourdeurs dans le
contrôle des recettes, qui ont la qualité de recettes publiques.
Ce dispositif pourrait être allégé si chaque gestionnaire
adressait au Conservatoire un compte annuel des produits et charges par site.
Une
disposition législative
serait cependant nécessaire
pour autoriser cette proposition qui déroge aux règles
générales en matière de recettes publiques.
2. Les insuffisances du système actuel
Le
rapport considère tout d'abord que le Conservatoire n'a pas les moyens
d'assurer pleinement ses responsabilités de propriétaire.
Il rappelle tout d'abord que la charge d'aménagement croît plus
que proportionnellement à l'augmentation du patrimoine, et que les
autres charges -celles qui tiennent au suivi et au contrôle de la
gestion, ou à la sécurité et à la police des
rivages- sont, également, difficiles à assurer.
Or, le Conservatoire n'est pas doté des moyens adaptés à
l'exercice de ses responsabilités :
- les moyens humains et financiers dont il dispose pour conduire la
maîtrise d'ouvrage des travaux et le suivi de la gestion sont très
insuffisants ;
- certaines règles de la commande publique, qui s'imposent à
tout établissement public administratif de l'Etat, sont mal
adaptées à la dispersion des sites et des marchés
passés ;
- le partenariat avec les collectivités locales rend difficile la
mise en cohérence au niveau national.
Il considère, en outre, que le partenariat fructueux mis en place avec
les collectivités locales est aujourd'hui fragile et contesté.
Alors que la loi avait prévu de ne solliciter les collectivités
territoriales que pour la gestion des terrains, celles-ci sont aujourd'hui
impliquées directement ou indirectement dans le fonctionnement du
Conservatoire et dans ses missions d'acquisition, d'aménagement et de
suivi de la gestion. Mais les procédures instituées à
cette fin ne sont pas adaptées, et soulèvent dans certains cas
les critiques de la Cour des comptes.
C. LES MOYENS D'UNE NOUVELLE AMBITION
Le
rapport de M. Le Pensec envisage, pour remédier à ces
difficultés, trois séries de mesures : une refonte du
dispositif institutionnel, un étoffement des moyens humains, un
renforcement et une diversification des ressources financières.
Ces propositions ouvrent des pistes intéressantes et méritent
donc une réflexion approfondie et votre rapporteur interrogera le
gouvernement sur les analyses qu'elles lui inspirent et sur les suites qu'il
envisage, le cas échéant, de leur donner.
1. Une refonte du dispositif institutionnel
Pour
dépasser les limites de l'actuel système de gestion, le rapport
de M. Le Pensec propose une solution audacieuse et novatrice.
Cette solution repose sur la distinction de
trois niveaux de
compétences
:
- la stratégie d'acquisition foncière et la
détermination des grands principes et objectifs d'aménagement et
de gestion, qui doivent rester de la compétence du Conservatoire ;
- la gestion courante des sites, à l'autre extrémité,
qui doit rester de la compétence des collectivités publiques et
associatives, mais avec des moyens accrus ;
- entre les deux, la mise en oeuvre du programme d'aménagement et
du dispositif conventionnel, la maîtrise d'ouvrage des travaux et le
suivi de la gestion seraient confiés à une
structure
intermédiaire
.
Il propose de constituer celle-ci en s'appuyant sur les structures
existantes :
- les
conseils de rivages
, constitués d'un élu par
département et d'autant d'élus des régions qu'il y a
d'élus des départements, ont déjà vocation à
émettre des avis sur les orientations du Conservatoire, à
proposer un programme d'acquisitions et à donner un avis sur les
propositions particulières d'acquisitions ; ces conseils devraient
être portés de sept à neuf, de façon à leur
confier des zones plus homogènes, et être dotés de
nouvelles compétences et de
pouvoirs de décision
, à
un
niveau interrégional
: approbation des conventions de
gestion, d'usage et d'exploitation, approbation des plans de gestion et des
subventions éventuelles ;
- les
délégations du littoral
, dont l'autonomie et
les compétences seraient renforcées, seraient dotées d'un
nouveau statut.
Après avoir passé en revue différentes solutions,
M. Le Pensec estime que la formule la plus adaptée serait la
création d'une nouvelle forme d'établissements publics :
les établissements publics de l'Etat à compétence
territoriale limitée
. Ces établissements seraient
placés sous la tutelle du Conservatoire du littoral, qui jouerait le
rôle de tête de réseau, et ils seraient dirigés par
des conseils d'administration composés d'élus locaux : les
conseils de rivages.
Cette formule est novatrice et supposerait
l'intervention d'une loi
pour
créer cette nouvelle catégorie d'établissement public. Par
la suite, chacun des établissements pourrait être
créé par décret en Conseil d'Etat, après avis des
régions et départements intéressés.
2. Le renforcement des moyens humains.
Le
rapport juge indispensable une remise à niveau des moyens humains du
Conservatoire.
Il dénonce la faiblesse du nombre d'emplois budgétaires qui
entraîne le recours à des personnels de statuts divers et
instables. Ces emplois budgétaires n'ont en effet que doublé
entre 1980 et 2000, alors que dans le même temps, le nombre de
sites et d'hectares détenus par le Conservatoire avait été
multiplié par cinq.
Il appuie par ailleurs la demande formulée par le directeur du
Conservatoire de voir celui-ci inscrit sur la liste des établissements
publics autorisés par mesure dérogatoire à recruter des
contractuels.
Il propose en conséquence :
- un
doublement d'ici 2005 des moyens humains
à
répartir entre le Conservatoire national et les
délégations du littoral ;
- l'intégration progressive des agents sous statut précaire
par recrutement sur les emplois budgétaires créés ;
- l'approbation d'un statut interne du personnel ;
- dans l'attente des autres mesures, l'adoption d'un plan de consolidation
des emplois-jeunes.
3. Le renforcement et la diversification des ressources financières
Le
rapport réaffirme le principe d'un abondement principal par le budget de
l'Etat des acquisitions du Conservatoire. Celle-ci, qui est restée
stable depuis 1978, devrait être
doublée d'ici 2005
et
portée de 120 à 240 millions de francs, et
répartie à raison de 140 millions de francs pour le
Conservatoire et 100 millions de francs pour les
délégations.
Le nouveau cadre institutionnel devrait en outre permettre de donner un cadre
légal à la participation financière des
collectivités locales. L'implication des départements pourrait
être réalisée grâce à la taxe
départementale sur les espaces sensibles (TDENS). Cette taxe,
plafonnée à 2 % de la valeur de l'ensemble immobilier
sur lequel elle est assise, constitue une source de financement importante pour
la protection du littoral et rapporte 232 millions de francs par an
aux départements littoraux. Le rapport propose que les
départements soient autorisés explicitement à financer
leurs dotations aux délégations du littoral sur les ressources
issues de la TDENS, en portant le taux de cette taxe de 2
à 2,25 %.
Le rapport propose en outre d'autoriser les collectivités territoriales
qui réalisent des travaux sur les sites du Conservatoire à
récupérer la TVA, à l'instar des mesures
déjà prises, lorsque les collectivités se substituent
à l'Etat en matière de défense des côtes, ou pour
les monuments historiques.
Enfin, le rapport préconise d'instaurer une péréquation
régionale et nationale des ressources des collectivités selon
l'importance du patrimoine national qu'elles doivent entretenir et
gérer, ce qui, de l'avis de votre rapporteur, ne pourrait être
envisagé sans la réalisation d'évaluations et de
consultations préalables.
*
* *
Ces
propositions ont le mérite d'être ambitieuses et d'ouvrir des
pistes intéressantes.
Toutefois, leur mise en oeuvre suppose l'adoption de
dispositions
législatives novatrices
qui méritent une réflexion
approfondie. En outre, leur
coût financier
n'est pas non plus
négligeable, particulièrement dans une période où
les pouvoirs publics doivent s'attacher à réduire la
dépense publique.
Votre rapporteur souhaite donc que les propositions contenues dans le rapport
de M. Le Pensec fassent l'objet d'un
débat élargi,
permettant la consultation des différentes parties
concernées
. Il mettra à profit la discussion des
crédits de l'environnement en 2002 pour interroger le ministre sur la
façon dont le gouvernement envisage de répondre à ces
propositions.
*
* *
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le
mercredi 21 novembre 2001
, sous la
présidence de
M. Jacques Valade, président
, la commission
a examiné
le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les
crédits de l'environnement pour 2002
.
Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a
donné un
avis défavorable à l'adoption des
crédits de l'environnement pour 2002.
*
* *