projet de loi de finances pour 2002 - Tome IX : Jeunesse et sports
MURAT (Bernard)
AVIS 88 - TOME IX (2001-2002) - commission des affaires culturelles
Rapport au format Acrobat ( 139 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LES MOYENS FINANCIERS DE LA POLITIQUE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS EN 2002
-
II. LES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2002
- A. LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA PROMOTION DU SPORT
-
B. LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE
ASSOCIATIVE
- 1. Les conseils de la jeunesse
- 2. Le « fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire » ou FONJEP
- 3. L'absence de mesures nouvelles en faveur du bénévolat
- 4. Les échanges internationaux de la jeunesse
- 5. L'information des jeunes
- 6. Le soutien aux initiatives de jeunes : le plan « Défi Jeunes »
- C. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA FORMATION ET DE L'EMPLOI
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONCLUSION
N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
JEUNESSE ET SPORTS
Par M. Bernard MURAT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Xavier Darcos, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; MM. Jean Arthuis, François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernard Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean François-Poncet, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
30
)
(2001-2002)
|
Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le secteur de la jeunesse et des sports occupe, dans la vie de la Nation, une
place qui ne peut se mesurer à l'aune du budget modeste du
ministère de la jeunesse et des sports.
Par delà les 14 millions de licences délivrées par
une centaine de fédérations agréées, regroupant
170 000 clubs, le sport est une activité que déclarent
pratiquer, plus ou moins régulièrement, 36 millions de nos
concitoyens. Il occupe d'ailleurs une place croissante dans l'économie
française. Son poids, mesuré par la « dépense
sportive globale », s'élevait, au bas mot, en 1999, à
147 milliards de francs (22,4 milliards d'euros). Les ménages
contribuent, à eux seuls, pour la moitié, à ces
dépenses sportives : celles-ci sont évaluées à
74 milliards de francs (11,3 milliards d'euros). Puis viennent les
communes qui, avec 43 milliards de francs, sont les principaux financeurs
publics du sport, loin devant l'Etat dont la contribution, faut-il le rappeler,
ne s'élève qu'à 17 milliards de francs.
Le monde associatif représente, également, une vaste
nébuleuse, et la célébration du centenaire de la loi de
1901 a permis d'en mesurer toute la vitalité. Riche de
880 000 associations, comptant une vingtaine de millions de membres,
le secteur associatif est un des premiers employeurs de France, et son budget
cumulatif représenterait près de 3,7 % du produit
intérieur brut. Le ministère de la jeunesse et des sports n'est
évidemment pas le seul interlocuteur public du monde associatif,
particulièrement actif dans le monde du sport, de l'action sociale, de
l'éducation et de la culture, mais il en est cependant un des
partenaires privilégiés.
Le poids financier du budget du ministère de la jeunesse et des sports,
qui s'élève à près de 539 millions d'euros
(3,5 milliards de francs), et qui ne représente que 0,2 % du
budget de l'Etat peut apparaître bien modeste au regard de l'ampleur des
tâches qui lui reviennent.
Les deux comptes d'affectation spéciale qui viennent compléter
ses ressources financières constituent donc un apport précieux,
dont il conviendra, à l'avenir, de garantir l'existence et le niveau de
ressources.
I. LES MOYENS FINANCIERS DE LA POLITIQUE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS EN 2002
Les
moyens affectés à la politique de la jeunesse et des sports
connaissent, dans le projet de budget pour 2002, une croissance
modérée, légèrement supérieure à
celle du budget de l'Etat, et doublée d'un discret étoffement des
effectifs du ministère.
Le budget du ministère n'occupe cependant qu'un poids marginal au sein
des dépenses de l'Etat, puisqu'il ne représente que 0,2 % du
budget général.
Ces moyens budgétaires peuvent apparaître bien modestes au regard
de l'importance des enjeux auxquels se rattache la politique de la jeunesse et
des sports, qu'il s'agisse du rôle fondamental qu'elle peut jouer en
faveur de la cohésion sociale ou du poids croissant de l'économie
du sport. La pertinence de leur emploi n'en est que plus indispensable.
A. LA PROGRESSION DISCRÈTE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE
Les
crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2002 au
budget du ministère de la jeunesse et des sports s'élèvent
à 538,7 millions d'euros (un peu plus de 3,5 milliards de
francs), en hausse de 3,08 % par rapport à la loi de finances pour
2001.
Cette progression, autour de laquelle se polarisent trop souvent les
débats budgétaires, s'élève même à
3,14 % si, pour être parfaitement précis, on corrige l'effet
de deux transferts de crédits exceptionnels :
- le premier, d'un montant de 197 000 euros (1,3 millions
de francs), est opéré au profit de la dotation
générale de décentralisation de la collectivité
territoriale de Corse, en contrepartie des compétences que le nouveau
projet de statut, actuellement en cours de discussion, envisage de
transférer à cette dernière ;
- le second résulte du transfert de deux emplois à la
mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie
-la MILDT- et porte sur 93 500 euros, (un peu plus de
600 000 francs).
Une analyse détaillée des grandes masses du projet de budget met
en relief les évolutions suivantes :
1. La prédominance croissante des dépenses ordinaires
Le
budget du ministère de la jeunesse et des sports est traditionnellement
marqué par l'écrasante prédominance des dépenses
ordinaires des titres III et IV sur les dépenses en capital inscrites
aux titre V et VI.
Avec une progression de 3,4 % des dépenses ordinaires et une
diminution de 16,5 % des investissements, le projet de budget pour 2002
vient accentuer cette tendance déjà sensible dans les budgets
précédents.
Ainsi, les titres III et IV qui représentent respectivement 60,5 %
et 38 % des crédits constituent-ils désormais à eux
seuls la quasi-totalité de l'enveloppe budgétaire du
ministère, les crédits d'investissement ne pesant plus, titre V
et VI confondus, qu'à peine 1,5 % .
a) Les moyens des services
Les
moyens des services, inscrits au titre III, s'élèvent dans le
projet de budget pour 2002, à 327,5 millions d'euros (un peu plus
de 2 150 millions de francs) en hausse de 4,2 % par rapport
à 2001.
Les dépenses de personnel
, qui se montent (traitements et charges
sociales confondus) à 268,6 millions d'euros
(1 762 millions de francs) en constituent la plus grande partie.
Elles connaissent une progression de 2,75 % avec un peu plus de
7 millions d'euros supplémentaires (un peu moins de
50 millions de francs).
Une partie des moyens nouveaux est consacrée à des
créations ou des transformations d'emploi, parmi lesquelles on retiendra
plus particulièrement :
- la
création
, pour 0,5 million d'euros, de
16 emplois
affectés principalement dans les services
déconcentrés et dans les établissements dépendant
du ministère ; celle-ci est toutefois compensée, en partie,
par la
suppression nette de 7 emplois
de chargés d'enseignement
d'éducation physique et sportive (CEEPS -un corps en voie d'extinction)
pour un montant de 0,3 millions d'euros, et par la
suppression de 5
emplois
budgétaires correspondant à la transformation du
laboratoire national de dépistage du dopage en établissement
public (0,16 millions d'euros).
-
la création de 5 contrats de préparation olympique et
de haut niveau
, portant leur effectif à 403 pour 0,25 millions
d'euros.
Une proportion très significative de l'augmentation des crédits
de personnel trouve son origine dans
l'extension en année pleine de
mesures de transformations d'emplois
entrées en vigueur en septembre
2001 et qui représentent à elles seules,
4 millions
d'euros.
Les dépenses de fonctionnement
s'élèvent à
près de 59 millions d'euros (près de 390 millions de
francs) en progression de 11,8 %. Cette très forte hausse
résulte, en partie, de la
transformation du laboratoire national de
dépistage du dopage
qui, de groupement d'intérêt public
devient établissement public administratif.
Ce changement de statut se traduit par une mesure nouvelle de
4 millions d'euros
, correspondant à la création de
38 emplois non budgétaires et à l'inscription des moyens de
fonctionnement. Elle résulte cependant, pour l'essentiel d'un
double
transfert
: la suppression, précédemment
évoquée, des 5 emplois précédemment mis
à disposition au laboratoire, et plus encore, celle de la subvention de
3,4 millions d'euros, jusqu'alors imputée sur le titre IV.
Hors cette opération, la progression des crédits de
fonctionnement s'élève à 5,3 %, sous l'effet d'une
série de mesures relatives à la mise en oeuvre du projet
informatique ACCORD (760 000 euros), au musée national du
sport (450 000 euros), à des actions en faveur du sport
féminin ou du sport en entreprise (200 000 euros) ou encore au
fonctionnement du conseil de la jeunesse (150 000 euros). Les
établissements publics bénéficient également d'un
renforcement des moyens qu'ils consacrent à la formation initiale
conduisant aux qualification jeunesse et sport (520 000 euros).
b) Les crédits d'intervention
Inscrits
au titre IV, ils dépassent 203 millions d'euros (plus de
1,3 millions de francs). Ils connaissent une progression apparente de
2,15 % qui, hors transfert des crédits du laboratoire national de
dépistage du dopage, s'établirait à 3,88 %.
Il se répartit entre deux chapitres qui correspondent chacun à un
des deux grands domaines d'intervention du ministère.
• Le chapitre 43-90 intitulé « Jeunesse et vie associative » est doté de 114 millions d'euros, en hausse de 4,8 % par rapport à 2001.
Les
moyens supplémentaires inscrits sur ce chapitre
bénéficient notamment aux conseils locaux de la jeunesse
(1,5 million d'euros), au renforcement du réseau d'information
jeunesse (0,76 million d'euros), à la mise en place de nouveaux
« points cyb espaces jeunes numériques »
(2,9 millions d'euros), à la création de 50 postes
supplémentaires FONJEP (Fonds de coopération de la jeunesse et de
l'éducation populaire) (0,8 million d'euros) et au
développement des contrats éducatifs locaux (1 million
d'euros).
• Le
chapitre 43-91
, intitulé
« sport de haut
niveau et développement de la pratique sportive »
est
doté de 89,5 millions d'euros contre 90,4 en 2001. Hors
transfert des crédits bénéficiant au laboratoire national
de dépistage de dopage, il présente une progression de 2,7 %
C'est sur ce chapitre que sont inscrits, notamment, les crédits
afférents aux jeux olympiques et aux grandes manifestations sportives,
qui passent de 18,6 à 23 millions d'euros en 2002. Le montant de la
contribution de l'Etat à l'organisation des
championnats du monde
d'athlétisme
de 2003
(6,5 millions d'euros) et des
crédits consacrés à la préparation
des jeux de
Salt Lake City
(3,35 millions d'euros) sont, en partie
compensés par la non-reconduction de 5 millions d'euros de mesures
prises en 2001.
Le soutien apporté par le ministère au développement du
suivi médical des sportifs
inscrits dans les filières
d'accès au sport de haut niveau, contribue, à hauteur de
3 millions d'euros, à cette hausse des crédits.
Le soutien à la féminisation de la pratique sportive et le
développement de la pratique sportive en entreprise
bénéficient à hauteur de 1 million d'euros d'un
renforcement de leurs moyens.
2. La sous-consommation des crédits d'investissement
Les
crédits d'investissement n'occupent qu'une place marginale dans le
budget du ministère de la jeunesse et des sports, et voient leur place
se réduire encore dans le projet de budget pour 2002.
Les
investissements exécutés par l'Etat
, regroupés
dans le titre V, s'établissent en crédits de paiement à
2,7 millions d'euros, contre 3,5 millions d'euros en 2001 soit une
baisse de 24 %
.
Les
subventions d'investissement
accordées par l'Etat inscrites
au titre VI sont ramenées de 5,8 millions d'euros en 2001 à
5,1 millions d'euros en 2002, soit une
baisse de 12 %.
Dans la réponse écrite qu'il a fournie à votre rapporteur,
le ministère estime que cette réduction des crédits de
paiement est une simple mesure technique, résultant du volume important
des crédits reportés des années précédentes,
et qu'elle ne devrait pas affecter la couverture des autorisations de programme.
Votre rapporteur relève en effet que si les crédits
afférents aux dépenses ordinaires ont été, au cours
des derniers exercices, presque intégralement consommés, le
ministère semble, en revanche, rencontres des
difficultés dans
l'utilisation de ses crédits de paiements
, entraînant des
reports importants
d'une année sur l'autre.
Ainsi, alors que le montant des
crédits de paiement
ouverts
par la loi de finances pour 2000 sur le titre V s'élevait
à
44,50 millions de francs
, le montant des
crédits
disponibles
s'est, en réalité, élevé à
plus de
124 millions
de francs
sous l'effet des reports de
1999 sur 2000 (56,7 millions de francs) et à la marge, des
crédits inscrits en loi de finances rectificatives (3,4 millions
de francs).
Au 31 décembre 2000, le montant des
crédits de paiement
consommés
s'est élevé à
62,3 millions
de francs
et le
disponible à reporter
s'est
élevé à
61,7 millions de francs
.
Le
titre VI
connaît une situation à peine moins
déséquilibrée : le montant des
crédits
ouverts
en loi de finances pour 2000 s'établirait à
54,5 millions de francs
, et le montant des
crédits
disponibles
ne s'est élevé qu'à
76,25 millions
de francs
, en tenant compte du contrat de gestion passé avec le
ministère des finances qui a annulé la moitié des
41 millions de francs non consommés en 1999. En fin d'exercice
2000, le ministère n'avait consommé que 30,5 millions de
francs, laissant un
solde disponible
à reporter de
45,75 millions de francs
.
Votre rapporteur ne juge pas saine une situation qui conduit le
ministère à disposer
d'enveloppes budgétaires qui, par
le jeu des reports, peuvent représenter le double ou le triple des
enveloppes budgétaires votées par le Parlement.
Il regrette que le ministère ne parvienne à consommer, dans des
conditions de délais satisfaisantes, de enveloppes budgétaires
qui sont, qui plus est, en constante diminution.
Il relève que ces difficultés de gestion contribuent encore
à aggraver la diminution des crédits d'investissement inscrits au
budget du ministère, dans la mesure où elles incitent
le
ministère de l'économie, des finances, et du budget à
annuler
une proportion croissante des crédits
qui n'ont pas
été consommés.
Le
contrat de gestion
conclu en 2000
portait sur
140 millions de
francs
, sur lesquels 0,5 million de
francs ont été répartis, et 4,8 millions de francs,
d'abord mis en réserve ont ensuite été annulés.
Le
contrat de gestion conclu en 2001
porte en revanche sur
225 millions de francs
, sur lesquels seuls 135 millions de
francs ont été reportés, 50 millions de francs
étant immédiatement annulés, et 40 autres mis en
réserve en vue d'une possible annulation.
Même si le financement des investissements sportifs relève, de
plus en plus, du Fonds national pour le développement du sport (FNDS),
votre rapporteur estime que la situation des crédits de paiements
inscrits au budget du ministère doit être
rééquilibrée et assainie.
3. Une approche nouvelle : les indicateurs de coût
Jusqu'à l'année dernière, le ministre de
la
jeunesse et des sports présentait une répartition de ses
crédits entre trois agrégats : « Jeunesse et
éducation populaire », « sport » et
« administration générale ». Cette
répartition n'était pas totalement satisfaisante, et la
présentation du budget pour 2002 lui substitue une approche par
« indicateur de coûts » qui anticipe sur la
réforme résultant de l'adoption de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
Un premier indicateur mesure l'évolution des effectifs au
31 décembre. Ses données sont retracés dans le
tableau suivant :
INDICATEUR DE COÛTS : EFFECTIFS AU 31 DÉCEMBRE
|
Composantes de l'agrégat |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Jeunesse et éducation populaire |
733 |
741 |
742 |
742 |
|
Sport |
3 239 |
3 231 |
3 247 |
3 264 |
|
Dont protection des sportifs et sécurité |
|
22 |
24 |
24 |
|
Dont sport de haut niveau et grands événements sportifs |
797 |
794 |
817 |
864 |
|
Non ventilé |
2 442 |
2 415 |
2 406 |
2 376 |
|
Fonctions non ventilées |
3 152 |
3 198 |
3 341 |
3 369 |
|
Dont qualifications et formation professionnelle |
1 317 |
1 323 |
1 355 |
1 367 |
|
Dont fonctions support |
1 835 |
1 875 |
1 986 |
2 002 |
|
TOTAL |
7 124 |
7 170 |
7 330 |
7 375 |
Un second tableau indicateur mesure l'évolution des dépenses budgétaires hors personnel (en million d'euros).
INDICATEUR DE COÛTS : DÉPENSES BUDGÉTAIRES HORS PERSONNEL (MILLIONS D'EUROS)
|
Composantes de l'agrégat |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Evolution 1999/2002 |
|
Jeunesse et éducation populaire |
85 |
96 |
106 |
109 |
28 % |
|
Dont participation des jeunes à la vie sociale |
13 |
18 |
20 |
21 |
61 % |
|
Dont soutien au tissu associatif et éducation populaire |
33 |
32 |
35 |
36 |
9 % |
|
Dont accès aux pratiques de loisirs et protection des mineurs |
38 |
45 |
50 |
51 |
34 % |
|
Non ventilé |
1 |
1 |
1 |
1 |
- |
|
Sport |
64 |
84 |
93 |
95 |
48,4 % |
|
Dont dimension sociale du sport |
39 |
40 |
45 |
39 |
- |
|
Dont protection des sportifs et sécurité |
8 |
12 |
18 |
22 |
175 % |
|
Dont sport de haut niveau et grands événements sportifs |
17 |
32 |
29 |
34 |
100 % |
|
Non ventilé |
- |
- |
1 |
|
|
|
Fonctions non ventilées |
54 |
61 |
58 |
61 |
13 % |
|
Dont qualifications et formation professionnelle |
14 |
17 |
19 |
21 |
50 % |
|
Dont fonctions support |
40 |
44 |
39 |
40 |
- |
|
TOTAL |
203 |
241 |
256 |
265 |
30,5 % |
L'analyse de ce tableau montre que la progression des
crédits, hors dépenses de personnel, du ministère a
bénéficié dans une beaucoup plus forte proportion au
secteur du sport qu'à celui de l'éducation populaire.
Au sein du secteur
«
jeunesse et éducation
populaire
»,
le sous-secteur
« participation des
jeunes à vie sociale »
dont relèvent des
initiatives comme les « conseils de la jeunesse » a
bénéficié d'une priorité beaucoup plus forte
(+68 %) que le
« soutien au tissu associatif »
(+ 9 % ) qui, dans l'esprit de votre rapporteur aurait
mérité un appui beaucoup plus prononcé.
Au sein du secteur «
sport
», il est
significatif que toute l'attention aura été portée
à la
« protection des sportifs »
qui,
à travers la lutte contre le dopage, a constitué une des
priorités phares de l'action de la ministre, ainsi qu'au
« sport de haut niveau et aux grands événements
sportifs »
qui n'ont certes pas manqué ces
dernières années,
au détriment de la dimension sociale
du sport dont les enveloppes budgétaires ont stagné
.
Le troisième indicateur, qui retrace l'évolution et la
répartition des dépenses totales (en millions d'euros), confirme
cette analyse.
INDICATEUR DE COÛTS : DÉPENSES
BUDGÉTAIRES
TOTALES (MILLIONS D'EUROS)
|
Composantes de l'agrégat |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Évolution 1999/2002 En % |
|
Jeunesse et éducation populaire |
111 |
123 |
133 |
137 |
23,4 % |
|
Dont participation des jeunes à la vie sociale |
13 |
18 |
20 |
21 |
61 % |
|
Dont soutien au tissu associatif et éducation populaire |
33 |
32 |
35 |
36 |
9 % |
|
Dont accès aux pratiques de loisirs et protection des mineurs |
38 |
45 |
50 |
51 |
34 % |
|
Non ventilé |
27 |
28 |
28 |
29 |
7,4 % |
|
Sport |
189 |
210 |
226 |
229 |
21 % |
|
Dont dimension sociale du sport |
39 |
40 |
45 |
39 |
- |
|
Dont protection des sportifs et sécurité |
8 |
12 |
20 |
23 |
187 % |
|
Dont sport de haut niveau et grands événements sportifs |
42 |
58 |
56 |
61 |
45 % |
|
Non ventilé |
100 |
100 |
105 |
106 |
6 % |
|
Fonctions non ventilées |
151 |
161 |
164 |
173 |
14,5 % |
|
Dont qualifications et formation professionnelle |
53 |
56 |
61 |
64 |
21 % |
|
Dont fonctions support |
98 |
105 |
104 |
109 |
11 % |
|
TOTAL |
451 |
494 |
523 |
539 |
19,5 % |
B. L'APPORT DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE
Outre ses crédits budgétaires proprement dits, le ministère de la jeunesse et des sports dispose, pour la mise en oeuvre de sa politique de l'apport complémentaire de deux comptes spéciaux du Trésor. Ceux-ci pèsent d'un poids financier très inégal : avec des ressources évaluées en 2002 à près de 206 millions d'euros (1 350 millions de francs), le Fonds national pour le développement du sport (FNDS) représente, à lui seul plus du tiers du budget du ministère . En revanche, le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA) dont les recettes sont évaluées pour 2002 à un peu moins de 10 millions d'euros (65 millions de francs) verse aux associations des subventions certes appréciables, mais dont le montant pèse d'un poids marginal au sein de l'effort public.
1. Le Fonds national pour le développement du sport
Le Fonds
national pour le développement du sport est un compte d'affectation
spéciale créé par la loi de finances pour 1979 afin de
renforcer les moyens d'intervention alloués par le budget de l'Etat au
sport de haut niveau et au sport de masse. Il est géré par le
ministère de la jeunesse et des sports après concertation avec le
mouvement sportif.
Comme tout compte spécial, le FNDS déroge au principe de la
non-affectation des recettes, en affectant le produit de certains
prélèvements déterminés à des
dépenses conformes à sa vocation.
La commission des finances du Sénat lui a consacré, en octobre
1999, un rapport d'information
1(
*
)
qui souhaite
une diversification de ses sources de financement, un renforcement de la
spécificité de sa vocation, et un meilleur contrôle de
l'utilisation des ses crédits.
a) Les ressources du FNDS
Aux
ressources traditionnelles du FNDS se sont ajoutées, en 2000, deux
ressources particulières qui font l'objet d'une affectation
spéciale.
• Les ressources traditionnelles du FNDS
Depuis la suppression de la taxe sur les débits de boisson
opérée par la loi de finances pour 2000, le Fonds national pour
le développement du sport est alimenté :
- pour l'essentiel, par un
prélèvement de 2,9 %
sur les sommes misées en France métropolitaines sur les jeux
gérés par la
Française des jeux
qui
représentait, en 2000, 98 % de ses ressources ; ces recettes
se sont élevées à 1 196 millions de francs, soit
200 millions de francs au-dessus de la prévision inscrite dans la
loi de finances pour 2000 ; elles sont évaluées à
157 millions d'euros (1 030 millions de francs) en loi de
finances pour 2001 et à
182,3 millions d'euros
(
1 200 millions de francs
) par le projet de loi de finances
pour 2002,
en hausse de 16,5 %.
- de façon marginale par un
prélèvement de
0,01 %
sur les sommes misées au
pari mutuel urbain
, qui
ont rapporté 19,4 millions de francs en 2000 (3 millions
d'euros), et dont les recettes évaluées à
2,74 millions d'euros
par la loi de finances pour 2001 et à
0,61 millions d'euros
(93 millions de francs) par le projet de
loi de finances pour 2002 pour tenir compte d'une réduction du taux de
prélèvement ;
- le cas échéant, par le remboursement des avances qu'il
aurait consenties.
• L'apport des deux nouvelles sources de financement
Le FNDS dispose, depuis l'année 2000 de deux ressources
supplémentaires, l'une pérenne et l'autre provisoire.
- l'article 59 de la loi de finances pour 2000 a institué, au
profit du fonds, à compter du 1
er
juillet 2000, une nouvelle
contribution de 5 % sur le produit de la vente des droits de diffusion
télévisuelle
des manifestations sportives ; son
rendement s'est élevé à 5,4 millions d'euros
(35,5 millions de francs) en 2000, mais est évalué à
un peu moins de 23 millions d'euros (150 millions de francs) en
année pleine ; ce dispositif de
« mutualisation » fait l'objet d'une affectation
spéciale, dans la mesure où ses crédits sont
affectés en totalité à la part régionale du FNDS,
au bénéfice des associations sportives locales et à la
formation de leurs animateurs ;
- compte tenu du décalage dans la perception de cette ressource,
aucune décision d'attribution de crédits, n'a été
prise en 2000 et les moyens disponibles ont reportés en 2001 ; les
encaissements se sont élevés à 10 millions d'euros
(66 millions de francs) au cours du premier semestre 2001 ; une somme
de 22,9 millions d'euros (150 millions de francs) est inscrite au
projet de loi de finances pour 2002.
-
Les boni de liquidation du comité d'organisation de la coupe
du monde de football de 1998
sont affectés au FNDS, en vertu de
l'arrêté du 6 juin 2000 ; la destination
particulière de ces ressources, et la procédure
dérogatoire de sa gestion contribuent à en faire en quelque sorte
un fonds dans le fonds, le « Fonds Fernand Sastre ».
Celui-ci est en effet géré par un
conseil de gestion
spécifique
, composé de sept représentants de l'Etat,
de sept représentants de la Fédération française de
football et du Président du conseil national olympique et sportif
français. En outre, deux représentants des villes sites de la
Coupe du monde assistent à titre consultatif aux séances du
conseil. Ce conseil a adopté un
règlement intérieur qui
fixe les modalités de répartition et d'utilisation de ces
bénéfices
. Le « fonds Fernand Sastre » a
ainsi vocation à financer des projets présentés par des
associations sportives agréées, ou par des collectivités
territoriales, et répondant à l'un des trois critères
suivants : soit s'inscrire dans le cadre du plan national de
développement du football adopté par la Fédération
française de football ; soit correspondre à des projets
présentés par des villes ayant accueilli la Coupe du monde et
porter sur des investissements de proximité concernant le football et la
pratique multisports ; ou encore, s'inscrire dans des projets
émanant d'associations sportives autres que les clubs de football, ou de
collectivités autres que des villes sites, et qui présentent un
caractère social dans l'esprit des animations multisports ayant
accompagné la Coupe du monde.
Le conseil de gestion du « Fonds Fernand Sastre » a
attribué, entre juin 2000 et juin 2001, un montant total de
35,6 millions d'euros (233,8 millions de francs) de subventions, qui
ont été attribuées à 1 763 projets dont
790 concernant des équipements de football, 356 s'inscrivent dans
le plan national de développement du football et 589 portent sur des
actions sportives et culturelles à caractère social.
Pour financer ces opérations, le Fonds Sastre a reçu un premier
versement de 23 millions d'euros (150 millions de francs) en
2000 ; un second versement de 13,7 millions d'euros (90 millions
de francs) a été effectué en juin 2001 ; le montant
attendu de la liquidation totale étant actuellement évalué
à 43,4 millions d'euros (285 millions de francs) sous
réserve des suites définitives des contentieux fiscaux en cours,
il resterait un peu moins de 7 millions d'euros (45 millions de
francs) à verser au « Fonds Sastre » avant la fin de
l'année 2001 ; leur attribution sera décidée au cours
d'une dernière réunion du conseil de gestion.
b) Les dépenses du FNDS
Les dépenses du FNDS et leur évolution peuvent être résumées dans le tableau suivant :
|
Compte d'affectation spéciale n° 902-17 « FNDS » |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution en % |
|
Chapitre 1 - Subventions pour l'aide au sport de haut niveau |
232
|
242,7
|
4,6 |
|
Chapitre 2 - Avances consenties aux associations sportives pour l'aide au sport de haut niveau |
0,5
|
0,66
|
32 |
|
Chapitre 3 - Subvention de fonctionnement pour l'aide au sport de masse |
776
|
798,34
|
2,8 |
|
Sous-total fonctionnement |
1 008,5
|
1 041,7
|
3,2 |
|
Chapitre 9 - Equipement de l'Etat contribuant au développement du sport |
60,5
|
98,39
|
62 |
|
Chapitre 12 - Subventions pour la réalisation d'équipements sportifs |
130
|
209,91
|
61 |
|
Sous-total équipement |
190,5
|
308,3
|
62 |
|
TOTAL FNDS |
1 199
|
1 350
|
12,6 |
Les
dépenses du FNDS relèvent de deux grandes catégories de
dépenses : les dépenses de fonctionnement et les
dépenses d'équipement.
• Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement sont théoriquement
ventilées entre six chapitres. En pratique, seuls les trois premiers
chapitres ont été abondés en 2000 et 2001.
Il convient de distinguer dans ces dépenses ce qui relève de la
« part nationale » et ce qui relève de la
« part régionale ».
- la
part nationale
est répartie entre les trois chapitres
de fonctionnement. Elle est, en pratique, principalement consacrée au
financement des conventions d'objectifs conclues entre le ministère et
les fédérations.
A titre d'illustration, en 2000 les subventions allouées au titre de ces
conventions ont été réparties à raison de 70 %
pour les fédérations olympiques, 18 % pour les
fédérations non olympiques et 10 % pour les affinitaires et
les multisports. La part consacrée au sport de haut niveau atteignait
47 %, principalement orientée vers les stages et
compétitions (123 millions de francs), les aides
personnalisées (53 millions de francs) et les filières de haut
niveau (50 millions de francs). La part consacrée au
développement des activités sportives est répartie, en
proportions voisines, entre les stages et compétitions, les formations,
l'aide à l'encadrement et à la création d'emplois, le
soutien aux structures fédérales.
- la
part régionale
est imputée exclusivement sur le
chapitre 3 du FNDS (subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de
masse).
Les crédits déconcentrés sont
délégués aux préfets de région ou aux
préfets de départements suivant les cas. L'attribution des
crédits est effectuée en liaison avec le mouvement sportif
à travers les commissions régionales qui formulent un avis sur la
répartition des aides accordées. Les bénéficiaires
de ces subventions sont les clubs sportifs et les structures
déconcentrées des fédérations. La
part
régionale a plus que doublé en cinq ans
passant de
37,3 millions d'euros (245 millions de francs) à 76,4 millions
d'euros (501 millions de francs) entre 1997 et 2001.
La part régionale a représenté, en 2001, près de
42 % du total des moyens du fonds. Elle a bénéficié,
en 2000, aux clubs et associations sportives (53 %), ainsi qu'aux
structures déconcentrées des fédérations :
ligues et comités régionaux (21 %) comités
départementaux (20 %) et comités régionaux et
départementaux olympiques et sportifs (5 %).
Le ministère indique que la part attribuée aux clubs, qui est
passée de 47 % en 1997 à 53 % en 2000, devrait
atteindre 60 % en 2001.
• Les dépenses d'équipement
Les dépenses d'équipement devraient connaître en 2002 une
très forte progression, de plus de 60 %, passant de 29 à 47
millions d'euros (de 190 à 308 millions de francs).
L'importance de ces montants et leur forte progression doivent être
rapprochés des constats opérés par votre rapporteur sur
les crédits inscrits aux titres V et VI du projet de budget du
ministère. Ceux-ci, en effet, ne s'élèvent plus
respectivement qu'à 2,6 et 5,1 millions d'euros, en diminution de
24 % et de 12 %.
Ces évolutions contrastées montrent que
le FNDS est devenu le
principal outil d'investissement du ministère de la jeunesse et des
sports
: ses crédits représenteront, en 2002, 85 %
des financements dépendant du ministère pour le financement des
équipements.
Votre rapporteur s'interroge sur les conséquences possibles d'une trop
forte dépendance du financement de l'équipement sportif à
l'égard du FNDS. Il relève que la suppression de ce fonds a
déjà été, à plusieurs reprises,
envisagée dans le passé. Il souligne que, en outre, la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
risque de faire peser une nouvelle menace sur sa pérennité. Cette
loi modifie le régime des comptes d'affectation spéciale, et son
article 21 exige une « relation directe » entre les
recettes perçues et les dépenses auxquelles elles sont
consacrées. Le sort du FNDS sera donc lié à
l'appréciation qui sera portée sur le caractère direct, ou
non, du lien existant entre les dépenses sportives et les recettes de la
Française des jeux.
Votre rapporteur a tenu à attirer l'attention de la ministre sur ce
point, à l'occasion de son audition devant la commission, et celle-ci
est convenue que la suppression de l'affectation au FNDS du
prélèvement sur la Française des jeux poserait un grave
problème ; elle a indiqué qu'une négociation
était en cours avec le ministère de l'économie et des
finances.
2. Le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA)
Créé par la loi de finances pour 1985 sous la
forme
d'un compte d'affectation spéciale, le Fonds national pour le
développement de la vie associative (FNDVA) enregistre en recettes, une
partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées
au pari mutuel, et en dépenses, des subventions aux associations.
Les dossiers de demande de subvention sont présentés par les
associations, et étudiés par le conseil de gestion ; trois
quarts des ressources du FNDVA sont consacrés aux actions de formation
des bénévoles associatifs, et un quart finance des études.
En 2000, dernier exercice pour lequel on dispose de données
complètes, 884 associations ont déposé des projets
correspondant à 4 004 actions de formation, représentant un
montant de 10 millions d'euros (66,5 millions de francs).
Les décisions d'attribution de subventions ont été prises
conformément à l'instruction de 1999 : 812 associations ont
bénéficié d'une aide pour les 2 927 projets qu'elles
avaient déposés, pour un montant global de plus de 6,6 millions
d'euros (43 millions de francs).
Le FNDVA a rencontré, ces dernières années, des
difficultés de gestion importantes qui ont suscité, en 1996, la
constitution au sein du Conseil national de la vie associative d'un groupe
mixte de travail sur la réforme du FNDVA, puis la mise sur pied d'une
mission conjointe de l'inspection générale du ministère de
la santé et de la solidarité et de celle du ministère de
la jeunesse et des sports.
Cette mission a relevé plusieurs dysfonctionnements dans la gestion du
Fonds, déplorant l'absence de critère précis d'attribution
des subventions, le rythme chaotique de la consommation des crédits et
un affaiblissement du rôle de coordination des services de l'Etat.
Cette mission a subordonné le maintien de l'attribution de la gestion du
FNDVA au ministère de la jeunesse et des sports à la condition
qu'il manifeste désormais une volonté de mettre en oeuvre
rapidement les améliorations indispensables, et qu'il se voie
reconnaître expressément la responsabilité de coordonner
les divers modes d'intervention de l'Etat en faveur du développement de
la vie associative.
Un décret n° 2000-202 du 3 mars 2000 relatif au FNDVA et
« portant création de son conseil de gestion » est
venu refonder ce conseil.
Il a précisé que le FNDVA avait pour objet de financer des
actions de formation de bénévoles, des études
d'intérêt national permettant une meilleure connaissance de la vie
associative, ainsi que des expérimentations participant au
développement de la vie associative.
Il a précisé que le ministre de la jeunesse et des sports
présidait le conseil de gestion, qu'il était l'ordonnateur du
fonds, et que ses services devaient réaliser une pré-instruction
de chaque dossier.
Enfin, votre rapporteur relève que, malgré l'augmentation des
crédits du FNDVA, leur taux de consommation est passé de
76 % en 1999 à 88 % en 2000, ce qui constitue un signe
encourageant.
Le FNDVA tire ses
recettes
d'un prélèvement
opéré sur les sommes misées au PMU
. Le
taux de ce
prélèvement
, longtemps fixé à 0,07 %, a
été relevé à
0,11 %
en 2000
permettant une augmentation de la prévision de recette, qui est
passée de 24 à
40 millions de francs
.
Le
Premier ministre
a annoncé, le
1
er
juillet dernier, à l'occasion de la
célébration du centenaire de la loi de 1901, un
doublement du montant du FNDVA,
qui doit ainsi passer de 40
à
80 millions de francs
.
La réalisation de cet engagement soulève quelques interrogations.
Tout d'abord, votre rapporteur relève que les
prévisions de
recettes
inscrites pour le projet de loi de finances pour 2002 sur le
compte n° 902-20-FNDVA ne s'établissement
« qu'à » 9,9 millions d'euros
(
65 millions de francs
)
pour 2002
.
L'objectif d'un FNDVA de 80 millions de francs est-il toujours
d'actualité ? Est-il envisagé de ne l'atteindre
progressivement ?
Le projet de loi de finances ne fournit par ailleurs aucune indication sur
les raisons qui permettront aux recettes du FNDVA de passer
de 40 à 65 millions de francs en 2002
. Il
n'envisage apparemment pas de recettes supplémentaires, ni de
modification de l'assiette ou du taux du prélèvement
opéré sur le PMU. Compte-t-il uniquement sur une augmentation de
l'activité des parieurs ? Dispose-t-il de reports de crédits
des exercices antérieurs qui lui permettraient, au moins pour
l'exercice 2002, d'équilibrer ses comptes, et de reporter le
problème à l'exercice suivant ?
Que se passera-t-il si ces prévisions de recettes peu réalistes
ne sont pas vérifiées ? Ce déficit ne devra-t-il pas
être abondé par une subvention du budget général de
l'Etat, dans les limites posées par l'ordonnance de 1959
2(
*
)
? Ce prélèvement portera-t-il
uniquement sur les crédits du titre IV du ministère de la
jeunesse et des sports, ou fera-t-il l'objet d'une répartition
interministérielle ? Telles sont les questions que se pose votre
rapporteur.
C. LE CONTEXTE GLOBAL DU FINANCEMENT PUBLIC DU SPORT
Le
projet de budget du ministère de la jeunesse et des sports doit
être replacé dans le contexte global du financement public du
sport.
Le tableau suivant
3(
*
)
retrace les
dépenses publiques en faveur du sport.
|
1999 |
Milliards de francs |
|
ETAT |
17,3 |
|
Éducation nationale |
13,0 |
|
Jeunesse et sports |
2,9 |
|
Autres ministères |
0,3 |
|
Emplois-jeunes Sport (part Etat) |
1,1 |
|
COLLECTIVITES LOCALES |
47,2 |
|
Régions |
1,0 |
|
Départements |
3,1 |
|
Communes |
43,0 |
|
Emplois-jeunes Sport (part collectivités locales) |
0,1 |
|
TOTAL |
64,5 |
Il
montre que les crédits du ministère de la jeunesse et des sports
ne représentent qu'une faible part des dépenses consacrées
par l'Etat à ce secteur, en particulier lorsqu'on le compare à la
contribution du ministère de l'éducation nationale, qui consiste,
pour l'essentiel, dans la rémunération des enseignants
d'éducation physique et sportive.
Il montre également le poids prédominant des collectivités
locales, et plus particulièrement des communes, qui sont responsables de
la mise en place de la politique sportive locale, et fournissent un effort
considérable en matière de construction et d'entretien des
équipements.
II. LES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2002
A. LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA PROMOTION DU SPORT
Les actions conduites en faveur de la promotion du sport doivent s'efforcer de tenir un juste équilibre entre les actions menées en faveur du sport de haut niveau, et celles qui tendent au développement du sport de masse.
1. La lutte contre le dopage
L'augmentation sensible du pourcentage des contrôles
positifs
et plus encore les aveux auxquels passent
« spontanément » ou dans le cadre de
procédures judiciaires, des sportifs, des entraîneurs ou des
médecins, dessinent l'ombre d'une généralisation des
pratiques de dopage dans un nombre croissant de disciplines sportives.
Phénomène aggravant, ces pratiques déviantes ne se
cantonnent pas aux sportifs de haut niveau engagés dans une recherche de
la performance à outrance, mais elles interviennent dès les
étapes de sélection, et concernent des sportifs de plus en plus
jeunes, donc de plus en plus vulnérables.
Dans la course qui est engagée entre le dopage, à la recherche de
produits plus « efficaces » et plus discrets, et la lutte
contre le dopage qui repose sur la mise au point de tests de dépistage
sûrs et reconnus, la seconde est handicapée par un retard
structurel : la mise au point du test de dépistage ne peut
précéder la mise au point des produits dopants.
Compte tenu de l'importance des enjeux, tant pour la santé des sportifs
qui s'exposent à de graves risques, que pour l'éthique sportive,
fortement dégradée par ces pratiques déloyales, l'Etat et
le mouvement sportif doivent s'engager avec ténacité dans un
effort conjoint qui associe la dimension éducative et la dimension
répressive.
Le gouvernement français a fait adopter en 1999 une loi relative
à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage,
qui dote la France d'un dispositif renouvelé et renforcé en
matière de lutte contre le dopage. Si le ministère semble avoir
pris la mesure des moyens financiers nécessaires à son
application, on peut en revanche regretter la persistance de certains retards
dans l'adoption des textes d'application, qui ont longtemps retardé et
bloquent parfois encore la pleine entrée en vigueur de son dispositif.
Il est en outre évident que la lutte contre le dopage doit être
aussi internationale que les compétitions sportives, sauf à
pénaliser les sportifs provenant des pays qui seraient les plus
avancés en ce domaine.
a) Le dispositif français de lutte contre le dopage
La loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage comporte plusieurs volets.
(1) La surveillance médicale des sportifs
La loi de 1999 prévoit un dispositif de surveillance médicale des sportifs qui repose sur l'instauration de contrôles médicaux sanctionnés par la délivrance d'un certificat pour les sportifs adhérant à une fédération et, pour des sportifs de haut niveau, sur un suivi régulier opéré par les fédérations.
• Contrôles et certificats médicaux
La loi
de 1999 amplifie des dispositions qui existaient déjà
antérieurement, et consacre un dispositif de surveillance
médicale des sportifs qui repose sur deux dispositions principales :
* l'obligation
4(
*
)
, pour toute personne
désirant adhérer à une fédération sportive,
de passer un contrôle médical préalable sanctionné
par la délivrance d'un
certificat médical attestant l'absence
de contre-indication à la pratique des activités physiques et
sportives
. Ce certificat est valable pour toutes les disciplines sportives
à l'exception de certaines disciplines « à
risques » dont la liste a été renvoyée à
un arrêté conjoint du ministre chargé des sports et du
ministre de la santé. Cet arrêté, pris
le 28 avril 2000, vise les sports de combat pour lesquels la
mise « hors de combat » est autorisée, l'alpinisme
de pointe, les sports utilisant les armes à feu, les sports
aériens, mécaniques et sous-marins ;
* l'obligation
5(
*
)
pour toute personne,
licenciée ou non, qui souhaite participer à une
compétition sportive organisée ou agréée par une
fédération, de produire un certificat médical mentionnant
l'absence de contre-indication à la pratique sportive en
compétition.
• La surveillance médicale des sportifs de haut niveau
L'article 12 de la loi codifié à l'article
L. 3621-2 du code de la santé publique confie aux
fédérations sportives délégataires le soin
d'assurer la surveillance médicale des sportifs de haut niveau ainsi que
des licenciés inscrits dans les filières d'accès au sport
de haut niveau.
Un
arrêté
conjoint du ministre chargé des sports et
du ministre de la santé en date du 28 avril 2000 a
défini la
nature et la périodicité des examens
médicaux
qui sont assurés dans le cadre de cette surveillance.
Les résultats de ces examens sont mentionnés dans un
livret
individuel
(article 13 - article L. 3621-3 du code de la santé
publique).
Ces dispositions réglementaires permettent juridiquement d'assurer le
suivi médical des sportifs de haut niveau.
Toutefois, le Conseil
d'Etat n'a toujours pas été saisi du décret, prévu
au même article, précisant les conditions dans lesquelles sera
exercée la surveillance médicale des jeunes licenciés
inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau
,
la nature exacte de ces filières devant être elle-même
définie auparavant par décret.
Des
crédits supplémentaires
ont été
octroyés par le ministère de la jeunesse et des sports aux
fédérations pour la mise en place du suivi médical
longitudinal : les subventions versées à cet effet aux
fédérations ont atteint 4,2 millions d'euros
(27 millions de francs) en 2001, permettant à
3 500 sportifs, sur les 6 000 inscrits comme sportifs de haut
niveau, de bénéficier d'un suivi médical partiel ou
complet.
Le ministère se fixe pour objectif d'étendre cette surveillance
à l'ensemble des sportifs de haut niveau en 2002, et, en 2003,
à tous les licenciés inscrits dans les filières
d'accès au haut niveau (environ 12 000 personnes). Une mesure
nouvelle de 3 millions d'euros (20 millions de francs) est inscrite
à cet effet dans le projet de budget pour 2002.
(2) Le dispositif de lutte contre le dopage
• Les antennes médicales de lutte contre le dopage
Les
antennes médicales de lutte contre le dopage
sont, avec le
Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, les deux principaux
dispositifs novateurs de la réforme de 1999. Leur mise en place,
qui avait accusé des retards préoccupants en 2000, s'est
progressivement effectuée en 2001.
Elles ont été créées par
l'article L. 3621-2 du code précité, à
l'initiative du Sénat, pour organiser des consultations ouvertes aux
personnes ayant eu recours à des pratiques de dopage, et un
décret n° 2000-372 du 28 avril 2000 a
précisé leurs conditions d'agrément et de fonctionnement.
Ce décret confirme le
rôle central
qui est reconnu aux
antennes dans le cadre de la lutte contre le dopage. Elles sont en effet en
contact avec les différents intervenants concernés :
- les
sportifs
tout d'abord, puisqu'elles sont chargées
d'offrir une consultation spécialisée aux personnes qui se sont
dopées, et de leur proposer un suivi médical attesté, le
cas échéant, par un certificat nominatif mentionnant la
durée et l'objet du suivi ;
- les
médecins prescripteurs
, qui sont tenus de leur
transmettre les constatations qu'ils ont pu faire à l'occasion d'un
examen ;
- les
professionnels de santé,
qu'elles doivent informer des
risques liés à l'usage des produits dopants ;
- la
cellule scientifique du conseil de prévention et de lutte
contre le dopage
, à qui elles doivent transmettre sous forme anonyme
l'ensemble des données qu'elles recueillent ;
- les
autorités du ministère de la jeunesse et des sports
et du conseil de prévention,
qu'elles doivent alerter de
l'apparition éventuelle de nouvelles pratiques ;
- les
fédérations sportives
auprès desquelles
elles ont une mission d'expertise et de conseil.
Toutefois, les modalités de mise en place de ces antennes doivent en
outre être définies, après concertation
ministérielle, par une circulaire conjointe du ministère de la
santé et du ministère de la jeunesse et des sports.
Cette circulaire, longtemps attendue, n'a été finalement
publiée qu'en fin d'année dernière, le
6 décembre 2000, paralysant pendant de longs mois la mise en
place effective des premières antennes et ce, alors même que le
budget pour 2001 avait prévu une mesure de 13,3 millions
de francs pour la mise en place des 24 antennes, qui devaient être
installées à raison d'une antenne, au moins, par région
métropolitaine.
La parution de cette circulaire a débloqué cette situation et les
créations d'antennes se sont succédé tout au long de
l'année, mais votre rapporteur doit constater, au vu des informations
qui lui ont été communiquées, que
deux ans et demi
après la promulgation de la loi du 23 mars 1999,
l'objectif des 24 antennes n'est toujours pas
réalisé
.
|
RÉGION |
ÉTABLISSEMENT |
RESPONSABLE |
DATE DE L'AGRÉMENT |
|
Lorraine |
CHU
Nancy
|
Pr. Aouzi |
Arrêté du 15 mars 2001 |
|
Poitou-Charentes |
CHU Poitiers |
Dr. Goubault |
Arrêté du 17 mai 2001 |
|
Pays de la Loire |
CHU
Nantes
|
Pr. Venisse |
Arrêté du 2 juillet 2001 |
|
Bourgogne |
CHU
Dijon
|
Pr. Gisselmann |
Arrêté du 2 juillet 2001 |
|
Réunion |
CHD
Félix Guyon
|
Dr. Ferrandiz |
Arrêté du 2 juillet 2001 |
|
Basse-Normandie |
CHU
Caen
|
Pr. Coquerel |
Arrêté du 17 juillet 2001 |
|
Nord-Pas de Calais |
CHRU
Lille
|
Pr. Parquet |
Arrêté du 19 juillet 2001 |
|
PACA |
CHU
Marseille
|
Dr. Valli |
Arrêté du 24 août 2001 |
|
PACA |
CHU
Nice
|
Dr. Jacomet |
Arrêté du 24 août 2001 |
|
Limousin |
Service de pharmacologie et toxicologie du CHRU Limoges |
Dr. Marquet |
Arrêté du 5 septembre 2001 |
|
Aquitaine |
Centre d'accompagnement et de prévention pour les sportifs (CAPS) du CHU Bordeaux |
Dr. Mangon |
Arrêté du 5 septembre 2001 |
|
Midi-Pyrénées |
Unité fonctionnelle « centre Maurice-Dide » du centre hospitalier universitaire Toulouse |
Dr. Montastruc |
Arrêté du 5 septembre 2001 |
|
Rhône-Alpes |
CHU
Grenoble
|
Pr. Barret |
Arrêté du 5 septembre 2001 |
• Agrément et assermentation des médecins contrôleurs
L'article L. 3632-1 du code précité
confie
les enquêtes et contrôles à des fonctionnaires de la
jeunesse et des sports et à des médecins agréés et
assermentés dans des conditions qui ont été
définies par le décret n° 2000-262
du 22 mars 2000. Les modalités de la formation initiale
et de la formation continue que doivent recevoir les médecins ont
été précisées par un arrêté
du 25 juillet 2000.
La formation initiale comprend à la fois une formation théorique
d'au moins neuf heures et une formation pratique qui se déroule à
l'occasion de trois contrôles sous la responsabilité du
médecin agréé et assermenté chargé de la
coordination régionale. La formation continue a lieu sous la forme d'une
session d'une durée d'au moins quatre heures, au moins une fois tous les
deux ans.
La formation initiale comprend à la fois une formation théorique
d'au moins neuf heures et une formation pratique qui se déroule à
l'occasion de trois contrôles sous la responsabilité du
médecin agréé et assermenté chargé de la
coordination régionale. La formation continue a lieu sous la forme d'une
session d'une durée d'au moins quatre heures, au moins une fois tous les
deux ans.
La mise en place de ce dispositif a respecté de justesse les
délais posés par la loi.
Celle-ci avait autorisé les agents et les médecins
agréés en application des dispositions de la loi de 1989
précédemment en vigueur, à accomplir les missions
définies par la loi de 1999 pendant une durée d'un an
à compter de l'entrée en vigueur de cette dernière. Cette
disposition transitoire a été exploitée jusqu'à son
terme le plus reculé : ce n'est en effet que
le 22 mars 2000 qu'a été pris le décret
n° 2000-262 relatif à l'assermentation des fonctionnaires du
ministère de la jeunesse et des sports et des médecins
chargés des contrôles. Et ce n'est que
le 24 mars 2000, soit le jour même de l'expiration de
cette période transitoire qu'est sorti le premier arrêté
agréant 141 médecins. Il est donc vraisemblable que
pendant les premières semaines du printemps, le système de lutte
contre le dopage a dû fonctionner avec des effectifs de contrôleurs
très insuffisants.
Le ministère indique que
le nombre des médecins
préleveurs
serait maintenant de 485, et qu'une soixantaine sont
actuellement en cours de formation.
• Le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage
Le
Conseil de prévention et de lutte contre le dopage est une
autorité administrative indépendante dont la composition, les
missions et le fonctionnement sont fixées par les
articles L. 3612-1 à L. 3612-3 et L. 3634-2 à
L. 3634-4 du code de la santé publique. Il est chargé
d'assurer une fonction de protection de la santé des sportifs, de
régulation des actions menées contre le dopage, et d'information.
Composé de neuf membres, il dispose d'une structure administrative et
d'un budget de fonctionnement qui lui sont propres. Installé
le 23 juin 1999 dans ses locaux, il se réunit en
formation plénière depuis septembre 1999.
Si la nomination des neuf membres du Conseil, par un décret du
Président de la République, est intervenue dès le
15 juin 1999, ce n'est en revanche que
le 24 mars 2000, soit neuf mois plus tard, qu'a
été publié le décret relatif à sa
procédure disciplinaire qui lui donne enfin les moyens de remplir sa
fonction disciplinaire. Ce n'est, en outre, que 45 jours plus tard,
le 10 mai 2000, que le conseil a tenu sa première
séance, soit près d'un ans après sa création.
Les crédits du CPLD inscrits au chapitre 37-14 du budget des
services généraux du premier ministre s'élèveront,
en 2002, à 728 696 euros (4,78 millions de francs), en
hausse de 1 %.
Toutefois, le bilan que l'on peut tirer, aujourd'hui, de l'action du Conseil
n'est pas négligeable : 88 décisions disciplinaires ont
été rendues depuis le mois de mai 2000 et trois programmes
de recherche médicale ont été lancés.
Les statistiques qui ont été publiées, et qui font
état de 44,7 % de prélèvements positifs en 2000
et de 39,7 % en 2001, montrent cependant l'ampleur de la tâche.
L'action du Conseil reste cependant entravée par
l'hétérogénéité des règles
applicables et par la multiplicité des instances susceptibles
d'intervenir, particulièrement dans le cas d'un athlète
étranger contrôlé en France. Elle est également
souvent confrontée à la résistance forte de certaines
fédérations, voire du mouvement olympique, à se voir
imposer des réglementations plus sévères que celles dont
ils se sont dotées.
Ces considérations montrent la nécessité d'une instance
supérieure internationale, qui pourrait être l'Agence Mondiale
Antidopage (AMA).
• Le laboratoire national de dépistage du dopage
Le LNDD
a été confronté au cours de l'année 2000
à l'obligation émise par le Comité international olympique
de se mettre en conformité avec la norme EN 45001, ce qui a
entraîné d'importants travaux entre les mois de mars et d'octobre.
La diminution des capacités d'analyse du laboratoire ainsi que
l'augmentation très importante du nombre de prélèvements
effectués au mois de mars, mai et juin 2001 ont eu pour
conséquence
la constitution d'un stock d'environ 3 000
échantillons en instance d'analyse
.
En réponse à votre rapporteur, la ministre de la jeunesse et des
sports a reconnu devant votre commission que la capacité du laboratoire
avait en effet été dépassée, mais elle a
indiqué que, grâce à un effort auquel il fallait rendre
hommage, le nombre des contrôles inexploités a été
ramené de 3 000 à 1 800.
Rappelons que, jusqu'à présent groupement d'intérêt
public, le laboratoire doit être prochainement érigé en
établissement public administratif.
• La contribution des fédérations sportives à la
lutte contre le dopage
Deux dispositions de la loi du 23 mars 1999 confient aux
fédérations sportives des responsabilités
particulières en matière de lutte contre le dopage.
* L'article L. 3621-1 du code précité invite les
fédérations sportives à veiller à la santé
de leurs licenciés et à prendre à cet effet les
dispositions nécessaires notamment en ce qui concerne les
programmes
d'entraînement et le calendrier des compétitions et manifestations
sportives
qu'elles organisent ou agréent.
Les services du ministère de la jeunesse et des sports doivent veiller
à ce que les conventions d'objectifs des fédérations
tiennent compte de l'obligation qui leur est faite d'entreprendre des actions
de prévention. Elles reçoivent d'ailleurs à cette fin une
aide financière de 2,4 millions de francs inscrite au projet
de budget, ainsi qu'une enveloppe de 3,6 millions de francs
destinée à payer les vacations des médecins appelés
à procéder aux contrôles antidopage. Or, aucune mesure
relative au principe de l'établissement de calendriers de
compétition et de programme d'entraînement ne semble avoir
été adoptée pour mieux prendre en compte la protection de
la santé des sportifs fixée par la loi.
* L'article L. 3634-1 du code précité confie aux
fédérations sportives la responsabilité d'engager des
procédures disciplinaires en vue de sanctionner leurs licenciés
ou les membres licenciés des groupements sportifs qui leur sont
affiliés et qui auraient recours à des pratiques de dopage.
Plus d'un an et demi après la promulgation de la loi, le décret
n° 2000-36 du 11 janvier 2000 a précisé les
dispositions que les fédérations sportives agréées
doivent adopter dans leur règlement en matière de contrôle
et de sanctions contre le dopage.
La loi prévoit, en particulier, que les fédérations
agréées disposent d'un an pour mettre leurs textes en
conformité avec ces dispositions, sous peine d'être privées
de leur agrément.
b) La dimension internationale de la lutte contre le dopage
Cette
prise de conscience, accélérée par les
événements qui ont secoué le monde du cyclisme durant
l'été 1998, a débouché sur la création,
à Lausanne, le 10 novembre 1999, d'une Agence Mondiale
Antidopage chargée de promouvoir et de coordonner la lutte contre le
dopage dans le sport sur le plan international.
Instituée à l'initiative du Comité International
Olympique, avec le soutien et la participation de gouvernements et d'organismes
publics, elle compte actuellement un nombre égal de représentants
du mouvement olympique et des pouvoirs publics.
Il conviendrait maintenant de faire évoluer le statut de l'AMA,
actuellement fondation de droit privé suisse, vers celui d'organisation
internationale de droit public et de renforcer ses pouvoirs. Car ses
compétences restent, en l'état actuel des choses, très
limitées, du fait de la disparité des approches nationales en
matière de lutte contre le dopage, et d'un consensus encore peu
avancé sur les dispositions à adopter, même si l'on peut se
féliciter de la décision prise par l'AMA, l'année
dernière, de retenir la proposition française visant à
réaliser 2 500 contrôles sur les participants des jeux
olympiques de Sydney.
Le Conseil européen de Nice avait convenu d'intensifier la
coopération européenne dans la lutte contre le dopage, et avait
approuvé le principe d'une contribution communautaire du budget de
fonctionnement de l'AMA à partir de 2002. Cette proposition est
cependant subordonnée à la réunion de certaines
conditions, posées par la Commission européenne, de façon
à préserver les intérêts communautaires.
Ces conditions tiennent à la fois au contrôle que l'Union
européenne doit pouvoir exercer sur l'utilisation de sa contribution et
à la proportionnalité de l'apport financier de l'Union à
son poids relatif dans les instances de décisions de l'AMA.
Car, en l'état actuel des choses, alors qu'il est envisagé que
l'Europe finance 47,5 % de la partie gouvernementale du budget de
l'AMA, elle aurait le même nombre de représentants au Conseil de
fondation que l'Amérique et l'Asie, dont les contributions ne
représentent que 29 % et 20,5 % de cet ensemble. Il
est donc légitime de considérer que ces conditions ne sont pas
remplies.
Le siège provisoire de l'AMA est actuellement à Lausanne et la
ville de Montréal a été retenue
le 21 août 2001 pour accueillir son siège
définitif, de préférence à quatre villes
européennes qui avaient également fait acte de candidature (Bonn,
Lausanne, Stockholm et Vienne).
La France doit obtenir une définition par l'AMA d'un code antidopage
universel applicable partout et à tous les sports.
2. Les actions en faveur du sport de haut niveau
• Organisation des jeux olympiques et grandes
manifestations
sportives
Dans le projet de budget pour 2002, les crédits consacrés aux
grandes manifestations sportives remontent de 18,7 millions d'euros
(123 millions de francs) à 23 millions d'euros
(151 millions de francs), en hausse de 23 %.
Cette évolution résulte de deux mouvements contraires :
- le projet de budget ne reconduit pas, et pour cause, les crédits
qui, dans les budgets de 2000 et 2001 avaient été
consacrés au soutien de la candidature de Paris aux jeux olympiques de
2008 ; le soutien financier apporté par l'Etat à cette
candidature s'est élevé à 6 millions d'euros
(40 millions de francs) sur un budget global de 24,4 millions d'euros
(160 millions de francs) ;
- en contrepartie, le projet de budget pour 2002 présente une
mesure nouvelle de 3,3 millions d'euros (22 millions de francs) de
crédits non reconductibles pour la préparation des jeux
olympiques d'hiver de Salt Lake City (43 millions de francs) ainsi qu'une
mesure de 6,5 millions d'euros pour la contribution de l'Etat à
l'organisation des championnats du monde d'athlétisme de 2003.
• La charge du Stade de France
Le ministère de la jeunesse et des sports versera en 2002 une
indemnité de 12 millions d'euros (78,6 millions de francs) au
Consortium exploitant le Stade de France.
Lors de la signature de la convention qui le lie au consortium concessionnaire
du stade, l'Etat s'était engagé, compte tenu des incertitudes qui
pesaient sur la rentabilité du projet, à lui apporter des
garanties assises sur trois paramètres, et assorties le cas
échéant de versements d'indemnités compensatoires :
la première portait sur l'organisation d'un nombre minimum de matches de
football et de rugby ; la seconde sur la présence d'un ou plusieurs
clubs résidents de football pendant la durée de la
concession ; la troisième, plus globale, visait à garantir
au consortium des résultats nets lui permettant de
rémunérer les fonds propres investis.
Dans l'ensemble, les premières années de fonctionnement du Stade
ont montré l'excellente viabilité économique de cette
infrastructure : les dernières données comptables
certifiées font apparaître, pour l'exercice allant du
1
er
juillet 1999 au 30 juin 2000, un résultat
bénéficiaire net de 15,77 millions de francs.
Le seul point sur lequel a dû jouer la garantie de l'Etat tient à
la recherche infructueuse de club résident.
Il serait souhaitable,
maintenant que la rentabilité globale du Stade
est confirmée
, de rechercher avec le consortium une
solution
moins coûteuse pour les finances publiques.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi
que le ministère chargé de la jeunesse et des sports ont
chargé, à cette fin, le 24 novembre 2000, M. Claude
Villain d'engager des discussions avec le Consortium Stade de France, en vue de
trouver un « accord durable et équilibré »
dans le cadre d'une évaluation globale de la concession, et de formuler
des propositions.
M. Villain a récemment remis ses conclusions aux ministres
intéressés.
Toutefois,
la ministre de la jeunesse et des sports
a indiqué, en
réponse à votre rapporteur,
lors de son audition
devant
votre commission des affaires culturelles, que
le rapport de M. Villain
n'avait proposé aucune piste.
• Le soutien à la pratique du sport de haut niveau
La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée relative à
l'organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives fixe, dans ses articles 26 à 32, les conditions dans
lesquelles les sportifs de haut niveau peuvent se préparer et concourir
dans les compétitions internationales de référence, tout
en leur assurant un environnement favorable à leurs études et
à leur insertion professionnelle.
Ce dispositif a été retouché par les article 23 à
28 de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000.
Toutefois, les dispositions de cette dernière n'entreront pleinement en
vigueur que lorsque les décrets d'application qui s'y rattachent auront
effectivement été publiés, et notamment ceux portant
sur :
- les conditions d'application des dispositions relatives à la
composition et aux missions de la Commission nationale du sport de haut
niveau ;
- les conditions particulières d'emploi visant à faciliter
la formation et la préparation aux concours d'accès à la
fonction publique pour les sportifs, juges, entraîneurs et arbitres de
haut niveau ;
- les modalités du cumul avec un emploi à temps partiel de
fonctionnaire ou d'agent des collectivités territoriales.
Il convient de rappeler que seuls les sportifs inscrits sur la liste nationale
des sportifs de haut niveau arrêtée par le ministre chargé
des sports peuvent bénéficier d'aides individuelles de l'Etat.
Ces aides peuvent prendre diverses formes :
- Une
aide personnalisée
peut être versée aux
sportifs de haut niveau pour compenser les conséquences
financières qui résultent pour eux du temps qu'ils doivent
consacrer à l'entraînement et à la compétition.
Financées sur la part nationale du Fonds national pour le
développement du sport, ces aides ne sont pas versées directement
aux intéressés mais sont déléguées sous la
forme d'une enveloppe globale au Comité national olympique et sportif
français. Celui-ci effectue ensuite les versements aux sportifs en
suivant les indications données par les fédérations.
Chaque fédération définit en effet ses propres
critères de répartition, dans la limite des sommes prévues
à cet effet par la convention d'objectifs passée avec l'Etat, et
dans le respect du champ d'application défini par le ministère.
En 2000, un montant total de 53,6 millions de francs a été
réparti entre 55 fédérations, et a
bénéficié à 2 935 sportifs de haut niveau.
L'aide moyenne a été évaluée à 18 277
francs par sportif.
-
Des aides à la poursuite
d'études peuvent
être versées aux sportifs de haut niveau pour leur permettre de
poursuivre leurs études dans des conditions propices à leur
progression dans tous les domaines, sportif et scolaire. Elle s'inscrivent dans
le dispositif des filières de haut niveau au moyen des structures mises
en place (pôles France et pôles Espoirs).
Ce dispositif permet des aménagements horaires. Il constitue un moyen de
concilier une vie sportive intensive, une formation scolaire ou professionnelle
et des temps de repos.
Ces aménagements d'horaires représentent un point important du
cahier des charges à partir duquel sont bâties les filières
du sport de haut niveau et les pôles qui les composent.
Le ministère de l'éducation nationale participe à ce
financement d'heures supplémentaires-années, destinées
notamment au soutien scolaire.
En outre, un nombre croissant d'établissements d'enseignement
supérieur tient compte de la qualité de sportif de haut niveau,
et propose des adaptations individualisées, telles que l'allongement des
cursus, le report de certains examens, ou des cours de rattrapage.
- L'appui donné aux sportifs de haut niveau en matière de
formation professionnelle
repose sur plusieurs instruments :
- tout d'abord, la majorité des
établissements du
ministère
accueillant des pôles, propose une large palette de
formations professionnelles, et en particulier, toutes les formations aux
métiers du sport ;
- ensuite, des
bourses de formations professionnelles,
gérées en collaboration avec le ministère de l'emploi
et de la solidarité sont mises à la disposition du mouvement
sportif ;
- enfin, des conventions d'insertion professionnelles ont pour objet de
permettre aux sportifs de concilier un entraînement de plus en plus
exigeant, avec une activité professionnelle. Ces conventions
prévoient des horaires allégés sans perte de salaire, afin
de libérer des plages horaires. Elles engagent le ministère de la
jeunesse et des sports sous la forme de subventions forfaitaires annuelles,
d'un montant moyen de 20 000 francs par sportif de haut niveau
recruté par une société ou une collectivité
territoriale, et d'un niveau moyen de 10 000 francs par sportif de
haut niveau recruté par une grande administration ou une entreprise
nationale.
En 2001, le ministère de la jeunesse et des sports a consacré
1,3 millions d'euros (8,5 millions de francs) à l'insertion
professionnelle.
Les 4 millions de francs supplémentaires inscrits au budget de 2001 sont
maintenus en 2002.
3. Les actions en faveur du sport de masse
Le ministère de la jeunesse et des sports propose plusieurs mesures destinées à développer l'insertion des jeunes par la pratique d'un sport et la participation aux activités de loisirs proposées par les associations.
a) Le coupon sport
Le
coupon sport est une aide financière destinée aux familles
disposant de revenus modestes qui a pour effet de réduire le coût
d'adhésion à une association sportive agréée. Ce
dispositif, lancé à titre expérimental en 1998 au profit
de jeunes âgés de 14 à 18 ans, a concerné quelque
50 000 jeunes lors de cette première année de lancement.
Son bénéfice a été étendu, en 1999 aux
jeunes de 18 à 20 ans, et ses crédits ont été
régulièrement augmentés en 1999, 2000 et 2001, portant
à 50 millions de francs le budget de cette opération et
à 250 000 le nombre de ses bénéficiaires.
Une
mesure nouvelle
de 762 000 euros (5 millions de
francs) inscrite au projet de budget pour 2002 devrait permettre de porter
à 275 000 le nombre de ses bénéficiaires.
b) Le sport féminin et le sport dans l'entreprise
Partant
de la constatation que les femmes sont beaucoup moins présentes que les
hommes dans le monde du sport, et que cet écart se creuse encore lorsque
l'on aborde les instances dirigeantes des fédérations et des
clubs sportifs, le ministère de la jeunesse et des sports a lancé
une action spécifique en faveur du développement de la pratique
féminine et de la féminisation des instances sportives.
Cette politique s'est traduite par l'insertion dans la loi du 6 juillet
2000 d'un certain nombre de dispositions favorisant l'accès des femmes
aux instances dirigeantes des fédérations agrées, et par
diverses mesures en faveur du développement des pratiques
féminines.
Les dispositions annoncées en 1999 en faveur du sport en entreprise ont
permis de mettre en oeuvre un dispositif qui associe le mouvement et les
fédérations sportives agréées. Une ligne
budgétaire a été introduite à cet effet dans les
conventions d'objectifs annuelles.
Les crédits consacrés à cette action, venant en
complément des moyens en provenance du FNDS, se sont
élevés en 2001 à
- 0,15 million d'euros (1 million de francs) pour le
fonctionnement de la commission nationale « sport en
entreprise » ;
- 0,61 million d'euros (4 millions de francs) consacrés
pour moitié à l'organisation de la journée du sport
d'entreprise, et pour moitié à des crédits
déconcentrés.
Dans le projet de budget pour 2002, 1 million d'euros de crédits
non reconductibles est consacré à la féminisation de la
pratique sportive et au développement du sport dans l'entreprise.
c) La pratique sportive des personnes handicapées
Le
ministère accorde un soutien financier et en personnel à trois
fédérations agréées multisports regroupant les
sportifs handicapés : la fédération handisport, la
fédération du sport adapté et la fédération
sportive des sourds de France.
Les subventions versées à ces trois fédérations
restent d'un montant encore modeste, mais connaissent une progression
régulière, puisqu'elles sont passées de 1,4 million
d'euros en 1998, à 1,75 million d'euros en 1999, et à
2,5 millions d'euros en 2000.
Les associations ressortissant de ces trois fédérations ont, en
outre, reçu des subventions de fonctionnement provenant de la part
régionale du FNDS pour un montant de 0,8 million d'euros en 2000.
Ces fédérations participent aux grandes compétitions
internationales, et essaient d'élargir la pratique sportive au plus
grand nombre.
Il est à noter que les prochains championnats du monde
d'athlétisme handisport auront lieu en 2002, à Lille, et qu'il
s'agira de la plus
grande manifestation sportive handisport
jamais
organisée en France.
Le ministère de la jeunesse et des sport participe, en outre, aux
travaux d'accessibilité des équipements sportifs. Une enveloppe
de 0,5 million de francs est prévue chaque année pour
réaliser ces adaptations dans les établissements du
ministère. Une autre enveloppe financière est destinée aux
équipements sportifs dont les communes, ou des associations, sont
maîtres d'ouvrage ; son montant est passé de 500 000
francs en 1999 à 700 000 francs en 2001.
Votre rapporteur se félicite de ces actions qui lui semblent
parfaitement nécessaires, mais
déplore que les moyens qui leur
sont consacrés restent aussi modestes comparés à ceux
consacrés au sport féminin et au sport en entreprise qui
concernent aussi les handicapés.
B. LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE
Les actions entreprises par le ministère de la jeunesse et des sports en faveur de la jeunesse et de la vie associative ne sont pas critiquables dans leur principe, mais leur multiplication traduit une dispersion des efforts. La poursuite de la croissance dans le projet de budget pour 2001 des crédits consacrés à certaines de ces initiatives, comme « les rencontres de la jeunesse », renforce cette préoccupation et lui fait craindre que le ministère de la jeunesse et des sports ne tire pas le meilleur parti de la hausse des moyens qui lui sont consacrés.
1. Les conseils de la jeunesse
Dans la
foulée des rencontres de la jeunesse qui se sont tenues à
Marly-le-roi en novembre 1997, le ministère a créé un
conseil permanent de la jeunesse flanqué de conseils
départementaux de la jeunesse et de conseils locaux de la jeunesse. Ce
conseil, présidé par la ministre, était composé
d'une centaine de jeunes invités à formuler des avis sur toutes
les questions qui intéressent la jeunesse.
Le ministère a organisé, en 2001, comme en 2000, un
« festival de la citoyenneté », et a souhaité
faire consacrer ce dispositif au plan législatif par une disposition de
la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
éducatif et culturel, qui a érigé cette instance en
« conseil national de la jeunesse ».
Le projet de budget pour 2001 a consacré 1,56 million d'euros
(10,23 millions de francs) à ce dispositif ; à raison
de 1,15 million d'euros (7,5 millions de francs) pour les conseils
départementaux, 0,26 million d'euros (1,7 million de francs)
pour le conseil national, et 0,15 million d'euros (1 million de
francs) pour le festival de la citoyenneté ; 0,91 million
d'euros (6 millions de francs) supplémentaires étaient en
outre consacrés à la création et à l'accompagnement
des conseils locaux de la jeunesse.
Le projet de loi de budget pour 2002 vient encore accroître ces
dépenses d'une mesure nouvelle de 1,5 million d'euros
(10 millions de francs) pour les conseils locaux, et de 0,15 million
d'euros (1 million de francs) supplémentaire pour le conseil
national.
Ce sont donc, au total, 4,12 millions d'euros (un peu plus de
27 millions de francs) qui seront, en 2002, consacrés à ce
dispositif.
Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de ces
dépenses et leur régulière progression depuis quatre
ans.
Les crédits absorbés par le fonctionnement de ces structures de
concertation lourdes et coûteuses seront distraits de la satisfaction des
besoins effectifs et concrets des jeunes.
2. Le « fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire » ou FONJEP
Le fonds
de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire
(FONJEP) est un des principaux outils de la cogestion entre les pouvoirs
publics et les associations. Il a pour fonction d'aider les associations
d'éducation populaire et les organismes de droit privé à
but non lucratif concernant l'action sociale, en facilitant la
rétribution des personnels d'animation. Le ministère de la
jeunesse et des sports en assure la tutelle principale, et assure, à lui
seul, le financement de plus de la moitié des postes ministériels.
L'Etat apporte plus particulièrement son soutien à l'action
éducative sous la forme d'une aide annuelle appelée
« postes FONJEP » et portant sur un projet lié
à l'emploi associatif.
En 2001, 100 postes ont été créés, portant
à 3 365 postes pour les personnels d'animation des
associations agréées de jeunesse et d'éducation populaire.
Ces postes sont, à plus de 70 %, attribués au niveau local.
Les moyens consacrés au FONJEP dans le projet de loi de finances pour
2002 sont renforcés par une mesure nouvelle de 0,88 million d'euros
(5,8 millions de francs) qui est destinée à permettre :
- la création d'une cinquantaine de postes
supplémentaires ;
- le relèvement de la prise en charge de chaque poste par l'Etat,
qui passera de 47 000 à 48 000 francs.
3. L'absence de mesures nouvelles en faveur du bénévolat
Le
Premier ministre avait, au cours des assises nationales de la vie associative
qui se sont tenues en février 1999, confié au ministère de
la jeunesse et des sports le soin d'animer une réflexion
interministérielle sur les mesures propres à encourager
l'exercice du bénévolat.
L'importance du rôle joué par les bénévoles, dans
tout le mouvement sportif, mais particulièrement dans les petits clubs,
appelle, à juste titre, des mesures concrètes de reconnaissance
et de soutien.
Les dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 6 juillet 2000
modifiant la loi 84-610 du 16 juillet 1984 relative à
l'organisation des activités physiques et sportives n'apportent
cependant pas d'améliorations notables à la situation des
bénévoles.
La possibilité que leur offre l'article 40 de la loi du
6 juillet 2000 (article 45-1 de la loi de 1986 modifiée) de
bénéficier de congés pour suivre la formation liée
à leur activité de bénévole n'ajoutait rien au
droit en vigueur. Tout salarié, dès lors qu'il répond aux
conditions d'ancienneté requises pour demander un congé
individuel de formation avait en effet déjà le droit de demander
ce congé pour suivre une formation lui permettant d'exercer ou de mieux
assurer des fonctions dans une association.
Quant au régime de déduction fiscale des frais exposés
par les bénévoles, il est excessivement restrictif.
La loi du 6 juillet 2000 a complété l'article 200 du
code général des impôts de façon à permettre
aux bénévoles de bénéficier d'une réduction
d'impôts en raison des frais qu'ils engagent dans l'exercice de leur
activité associative.
Toutefois, ces frais ne sont pris en compte que s'ils font l'objet d'un
justificatif et si les bénévoles renoncent expressément
à leur remboursement, ce qui risque de se traduire par des
procédures d'une lourdeur excessive, pour une déduction fiscale
limitée à 50 % des dépenses exposées et de
6 % du revenu imposable.
En outre, une instruction du 23 février 2001
6(
*
)
a prévu que les frais afférents aux
déplacements avec véhicule personnel sont calculés en
fonction d'un barème, prévu à l'article
302 septies A ter A-2 du code général des
impôts, qui ne prend en compte que les frais de carburant alors qu'il
existe, en matière de déduction des frais professionnels
7(
*
)
, un barème global beaucoup plus avantageux pour
le contribuable, en particulier pour l'amortissement des véhicules.
Votre rapporteur a rappelé à Mme le ministre
l'ardente
nécessité de créer un statut du bénévole
rassemblant et développant toutes les mesures en reconnaissance du
rôle primordial des bénévoles dans les activités
liées en particulier à la jeunesse et au sport.
Votre rapporteur souhaite inviter le Gouvernement à appliquer
également ce barème au profit des bénévoles.
4. Les échanges internationaux de la jeunesse
Le ministère accorde traditionnellement à deux offices internationaux un appui financier.
a) L'Office franco-allemand de la jeunesse
L'Office
franco-allemand de la jeunesse (OFAJ) est une institution internationale dont
l'origine remonte au traité de coopération du 22 janvier
1963 entre la France et la République fédérale allemande.
Il a pour vocation de resserrer les liens qui unissent les jeunes des deux
pays, de renforcer leur compréhension mutuelle, d'encourager et, le cas
échéant, de réaliser des rencontres et des échanges
de jeunes.
Les moyens consacrés à l'Office sont importants. Son budget s'est
élevé à 23 millions d'euros en 2000
(151 millions de francs) ; il provenait, à hauteur de
20,5 millions d'euros (134,6 millions de francs) de subventions
gouvernementales réparties sur une base paritaire. Cette subvention a
vocation à augmenter régulièrement, conformément
à la décision adoptée lors du sommet franco-allemand du
printemps 1999, qui a décidé de majorer de 2 millions de
francs par an pendant trois ans, à compter de 2000, les contributions
gouvernementales. Cependant, à la suite d'une divergence
d'interprétation sur cet accord, les deux Etats n'ont finalement
augmenté leurs contributions respectives que d'un million de francs en
2000. En 2001, cette dotation devrait s'élever à
10,5 millions d'euros (68,67 millions de francs).
b) L'Office franco-québécois pour la jeunesse
L'Office
franco-québécois pour la jeunesse (OFQJ) a été
créé par un protocole entre les deux gouvernements le
9 février 1968. Ce protocole prenait appui sur l'Entente entre la
France et le Québec du 27 février 1965 portant sur un
programme d'échanges et de coopération dans le domaine de
l'éducation.
Sa mission initiale était de relancer et d'approfondir la relation
franco-québécoise, par l'encouragement d'échanges et de
rencontres entre jeunes adultes âgés de 18 à 35 ans.
Le protocole créant l'Office précise que les deux gouvernements
contribuent à parts égales à son financement, mais ce
principe d'égalité soulève dans son application des
difficultés qui tiennent en particulier à la différence
dans les structures financières des deux sections, qui reflète
elle-même la disparité des réglementations fiscales et
sociales des partenaires.
La contribution du ministère versée à la section
parisienne s'est élevée à 2 millions d'euros
(13,58 millions de francs) en 2000 et à 1,9 million
d'euros (12,6 millions de francs) en 2001. Sa dotation sera reconduite au
même niveau en 2002.
5. L'information des jeunes
L'information des jeunes relève des missions
prioritaires du
ministère de la jeunesse et des sports et de ses services
déconcentrés qui s'appuient sur un nombre important de structures
associatives, régionales, départementales ou locales qui
constituent le réseau « information jeunesse ».
La ministre de la jeunesse et des sports s'attache à renforcer et
à dynamiser ce réseau qui est constitué de
1 622 organismes, parmi lesquels figurent, en particulier
32 centres information jeunesse (CIJ) qui regroupent le Centre
d'information et de documentation jeunesse (CIDJ), 27 centres
régionaux d'information jeunesse (CRIJ), et 4 centres d'information
jeunesse (CIJ) départementaux localisés en Ile-de-France. Ces
centres assurent une mission d'information et de documentation et animent dans
chaque région un réseau de 262 bureaux d'information
jeunesse (BIJ), de 1 303 points d'information jeunesse (PIJ) et de
25 bus-info.
Le réseau information jeunesse
bénéficie de 0,76 million d'euros supplémentaires
dans le projet de budget pour 2002
.
Le
programme « Cyber jeunes » devenu « points
cyb »
a été mis en place conformément
à la décision du Premier ministre, le 12 mai 2000,
d'équiper les points information jeunesse en matériel
d'accès à l'internet et au multimédia et de former leurs
personnels. 275 « points cyb » ont été
labellisés en 2000. Il bénéficie dans le projet de budget
pour 2002 de
2,9 millions d'euros (19 millions de francs) de
mesures nouvelles
.
6. Le soutien aux initiatives de jeunes : le plan « Défi Jeunes »
Déjà ancien, puisqu'il a été
créé en 1987, le programme Défi Jeunes a vocation à
encourager et soutenir la capacité d'initiatives des jeunes de 15
à 28 ans dans des domaines très variés.
L'aide qu'il est susceptible d'apporter est de trois ordres : un
accompagnement pédagogique et technique, un accompagnement financier par
l'attribution de chèques conseils formation et l'attribution de bourses
décernées par des jurys régionaux d'un montant pouvant
atteindre 50 000 francs.
La sélection des projets, confiée à des jurys
régionaux, privilégie des critères liés à
l'utilité sociale et à l'impact local.
En 2000, l'accroissement de l'activité de Défi Jeunes s'est
traduit par une légère augmentation du nombre des
opérations soutenues : au total, 867 projets ont
été primés, concernant
2 080 bénéficiaires.
La subvention versée au groupement d'intérêt public
« défi-jeunes » est, dans le projet de budget pour
2002,
maintenue à 3,1 millions d'euros
(20,5 millions
de francs), comme en 2000 et en 2001.
C. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA FORMATION ET DE L'EMPLOI
1. Les contrats éducatifs locaux (CEL)
Divers
dispositifs visant à aménager les rythmes de vie des enfants et
des adolescents se sont succédé depuis une quinzaine
d'années.
Un comité baptisé CESARE (comité d'évaluation et de
suivi des aménagements des rythmes de l'enfant) et présidé
par notre collègue M. Jean-Paul Delevoye, président de
l'association des maires de France, a remis en septembre 1999 un rapport
intitulé « pour une approche globale du temps de
l'enfant ». Celui-ci recommande notamment la poursuite et
l'amplification de l'expérimentation des aménagements des rythmes
scolaires. Celle-ci passe par une réduction de la durée
quotidienne des cours et une meilleure appréhension des activités
périscolaires. Cet aménagement des rythmes scolaires permettrait
ainsi de développer la pratique d'activités culturelles et
sportives variées.
A l'issue d'une réflexion interministérielle conduite par les
trois ministères concernés -éducation nationale, recherche
et technologie, culture et communication, jeunesse et sports- le Gouvernement a
décidé, par deux circulaires du 9 juillet et 30 octobre
1998 de mettre en place des contrats éducatifs locaux (CEL) auxquels
s'associera également le ministère de la ville.
Depuis la parution de ces circulaires, les contrats éducatifs locaux se
sont progressivement substitués aux différentes formes de
contractualisation existant précédemment, ils reposent sur une
coordination des moyens de l'Etat, et un partenariat avec les
collectivités locales, les associations, et les institutions à
vocation sociale.
L'élaboration d'un CEL doit aboutir à un projet éducatif
qui respecte la diversité des rythmes de vie et d'apprentissage de
l'enfant ou de l'adolescent, qui favorise leur accès à la
diversité des connaissances en dehors des heures scolaires.
En 2001, plus de 2 000 contrats ont été
recensés. Ils touchent plus de 32 millions d'enfants et de jeunes.
Les crédits consacrés aux CEL qui s'élevaient à
près de 47 millions d'euros (310 millions de francs) dans le
budget 2001, sont portés à près de
49 millions
d'euros
(320 millions de francs) dans le projet de budget pour 2002,
grâce à l'apport de
deux mesures nouvelles d'un montant total
de 1,7 million d'euros (11 millions de francs)
.
Le nombre de contrats signés est actuellement de 2000. Le
ministère estime que le coût de leur généralisation
nécessiterait un quadruplement de l'effort actuel. Un certain
rééquilibrage de leur financement paraît en outre
souhaitable, dans la mesure où celui-ci repose pour près de la
moitié (49,4 %) sur les communes.
2. Les emplois-jeunes
Le plan
emplois-jeunes a été institué par la loi n° 97-940 du
16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour
l'emploi des jeunes, et va entrer dans sa quatrième année
d'existence.
Il se proposait de répondre à des besoins émergents ou non
satisfaits, par la création de 350 000 emplois, et devait
initialement être complété par la création de
350 000 autres emplois dans le secteur privé, second volet qui n'a
jamais vu le jour.
Mais, comme le relevait un récent rapport de la commission des affaires
sociales du Sénat
8(
*
)
,
«
recruter des emplois-jeunes était sans nul doute la phase
du dispositif la plus aisée à mettre en oeuvre dès lors
que le Gouvernement y affectait des moyens budgétaires
considérables ; plus délicate, en revanche, est la sortie du
dispositif
».
Le ministère de la jeunesse et des sports a participé activement
à la mise en place du plan emploi-jeunes. Sur les
51 523 emplois dont il a favorisé le recrutement, 33 634
ont été créés dans le secteur associatif, et un peu
plus de 13 660 l'ont été dans les collectivités
locales.
Le 6 juin dernier, le ministre de l'emploi et de la solidarité a
annoncé de nouvelles mesures concernant « l'avenir des
nouveaux services et des emplois-jeunes ».
Des mesures originales ont été conçues en faveur du
secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire,
caractérisé par une forte prédominance du secteur
associatif :
- un report des aides, assorti d'une prime de 12 245 euros
(100 000 francs) destiné aux associations en voie de
solvabilisation ;
- des conventions pluriannuelles en faveur d'associations qui
développent des activités non solvables mais proches d'un service
public ;
- un nouveau titre de service afin de solvabiliser la demande des
particuliers.
Après les estimations prévisionnelles du ministère de la
jeunesse et des sports :
- 30 % des emplois associatifs seraient concernés par la
mesure « report des aides et primes » pour un coût
global de 153,8 millions d'euros (1 009 millions de francs)
étalé sur trois ans ;
- 45 % des emplois associatifs seraient concernés par les
conventions pluriannuelles pour un coût global évalué
à 165,5 millions d'euros (1 059 millions de francs) par
an ;
- enfin, un quart des emplois associatifs ne seront pas concernés
par ces dispositifs, soit qu'ils puissent être consolidés sans
l'aide de l'Etat, soit qu'ils ne puissent être pérennisés,
car ils ne répondent pas à une demande solvable.
Le coût global de ces mesures paraît élevé
,
particulièrement si on le compare au budget du ministère.
Pour faciliter une reconversion de ces jeunes, le ministère consent, en
outre, un effort en faveur de leur
formation
.
Le
budget pour 2001
y consacrait
2,88 millions d'euros
(19 millions de francs) ; le projet de budget prévoit d'y
consacrer
0,61 million d'euros de mesures nouvelles
(4 millions de francs).
Cette formation sera-t-elle suffisante pour assurer l'accès au
marché du travail de ces jeunes, à l'issue de leur contrat
d'emploi-jeunes ? Les constatations opérées par la
commission des affaires sociales dans le rapport précité ne sont
pas des plus encourageantes et invitent à ne pas sous-estimer l'effort
qui reste à accomplir : «
Nombre d'emplois-jeunes ne
bénéficient que d'une formation extrêmement
réduite : dans le secteur sportif, les formations mises en oeuvre
au niveau des directions régionales de la jeunesse et des sports par
l'intermédiaire des CREPS, visent à répondre à
« des manques immédiats de connaissance »
constatés à l'embauche des jeunes. La nécessité de
combler des lacunes élémentaires est incontestable ; pour
autant, l'acquisition de connaissances de base ne garantit pas, par
elle-même, l'accès au marché du travail à l'issue du
contrat d'emplois-jeunes
».
3. Le plan sport-emploi
Le plan
sport-emploi est une contribution spécifique du ministère de la
jeunesse et des sports aux politiques de l'emploi et de lutte contre
l'exclusion. Il participe à la lutte contre le chômage tout en
favorisant la pratique du sport, grâce à la création
d'emplois dans l'animation et l'enseignement.
Son dispositif, mis en place en 1996, a pour objet d'abaisser le coût
d'emplois créés dans les associations sportives par l'octroi,
après signature d'une convention, d'une aide d'un montant de
50 000 francs par emploi l'année de leur création, de
35 000 francs l'année suivante, et de 15 000 francs
la troisième année.
Ce dispositif a été réévalué en 1998 pour
tenir compte de la mise en place du dispositif gouvernemental des
emplois-jeunes. La durée des conventions a été
prolongée de deux ans, et le montant des aides
réévalué. Les créations d'emplois soutenues par
cette mesure intéressent dorénavant des personnes de plus de
26 ans, plus âgées et plus qualifiées que les
bénéficiaires du dispositif gouvernemental emplois-jeunes.
On a cependant constaté, au cours des années, la diminution du
nombre des emplois créés sous financement du
ministère : de 23 % en 1996, ils sont tombés à
4 % en 1999, et à 1,5 % en 2000. Parallèlement, la
proportion des emplois créés avec l'aide maximum ne cessait de
croître passant de 14 % en 1996 à 39 % en 2000,
entraînant une augmentation mécanique du coût moyen des
emplois créés.
*
* *
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le
mercredi 21 novembre 2001
, la
commission a procédé à l'examen du rapport pour avis
de
M. Bernard Murat sur les crédits de la jeunesse et des
sports inscrits au projet de loi de finances pour 2002
.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Ivan Renar
a jugé pessimistes certaines évaluations du
rapporteur pour avis, estimant pour sa part que le bilan de l'activité
du ministère était bon, particulièrement si on le
rapportait à la modestie de ses moyens financiers. Il a rappelé
en outre que de nombreux problèmes relatifs à la jeunesse ne
relevaient pas de la compétence du ministère de la jeunesse et
des sports, qu'il s'agisse de l'emploi, de la santé, de la culture.
Il a demandé au rapporteur pour avis des précisions sur le suivi
des bénéficiaires du « coupon sport »,
estimant par ailleurs légitime son appel à une évaluation
des dispositifs, même si celle-ci ne peut, par définition,
intervenir que quelques années après le lancement d'un programme.
Estimant que la ministre de la jeunesse et des sports avait géré
au mieux les moyens qui lui avaient été attribués, il a
invité la commission à proposer au Gouvernement une augmentation
de son enveloppe financière.
M. Serge Lagauche
a demandé au rapporteur pour avis des
précisions sur le financement des équipements.
Répondant à ces interventions,
M. Bernard Murat, rapporteur
pour avis,
a estimé que les grandes manifestations organisées
par le ministère en direction de la jeunesse ne débouchaient pas
sur des résultats très tangibles en matière
d'intégration, de sécurité ou de citoyenneté,
suggérant que, au lieu de créer des structures nouvelles, on
s'appuie plutôt sur des organes existants, comme par exemple les conseils
municipaux de jeunes : ceux-ci fonctionnent bien et présentent
davantage de garanties de représentativité du fait de leur mode
d'élection. Compte tenu des moyens importants qui sont engagés
dans ces actions, il a estimé qu'une évaluation serait
nécessaire.
Il a déploré le manque de traçabilité du dispositif
d'encouragement à la pratique sportive des jeunes, comme le coupon
sport, qui ne permet pas de s'assurer que l'aide apportée
débouche sur une pratique régulière.
Il a indiqué que le financement des équipements sportifs se
rattachait au problème plus général de la
répartition de la dépense publique consacrée au sport,
précisant qu'en 1999, les dépenses des communes
s'étaient élevées à 43 milliards de
francs, alors que les dépenses du ministère de la jeunesse et des
sports ne représentaient qu'un peu moins de 3 milliards de
francs. Il a jugé que le traitement du logement social ne pouvait faire
l'impasse des équipements sportifs, appelant de ses voeux une forme de
péréquation pour le financement des nouveaux équipements.
La commission a ensuite décidé, suivant la proposition de son
rapporteur pour avis, de s'en remettre
à la sagesse du Sénat
pour l'adoption ou le rejet des crédits de la jeunesse et des sports
pour 2002.
*
* *
CONCLUSION
1
« Le Fonds national pour le
développement du sport à la croisée des
chemins » (n° 27 1999-2000 par Michel Sergent et Paul
Loridant, Sénateurs.
2
L'article 25 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que
« une subvention inscrite au budget général de l'Etat
ne peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle
est au plus égale à 20 % du total des prévisions de
dépenses ».
3
Tiré de STAT info n° 01.02 - mai 2001,
ministère de la jeunesse et des sports
4
Cette obligation était auparavant déjà
exigée en pratique par les fédérations sportives pour les
sports à risques, ou pour les licenciés participant
régulièrement à des compétitions.
5
Cette disposition s'inspire étroitement du second
alinéa de l'article 35 de la loi n° 84-610 du
16 juillet 1984 ainsi que du décret n° 87-473 du
1
er
juillet 1987.
6
Instruction 5B-11-01 du 23 février 2001
7
Instruction 5F-1-99 du 30 décembre 1998
8
« Pour une sortie en bon ordre - Bilan à
mi-parcours des emplois-jeunes » (n° 25-2000/2001) par
M. Alain Gournac, Sénateur.