Projet de loi de finances pour 2003, adopté par l'Assemblée nationale : Tome I : AFFAIRES ÉTRANGÈRES
BRANGER (Jean-Guy)
AVIS 71 Tome I (2002-2003) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Rapport au format Acrobat ( 156 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. VERS UNE ÉVOLUTION EN PROFONDEUR DES MODALITÉS DE L'ACTION DE L'ETAT À L'ÉTRANGER ?
- II. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER POUR FAIRE FACE À L'ACCROISSEMENT DES DEMANDES DE VISAS ET D'ASILE
- III. LES PERSONNELS ET LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
- IV. LE REBASAGE DES CRÉDITS D'INTERVENTION INSCRITS AU TITRE IV44 Conformément à la pratique retenue par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pour l'examen du projet de loi de finances, les développements ci-après ne concerneront ni les crédits relevant de l'action culturelle extérieure, ni les crédits destinés à la coopération et au développement.
- V. LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Par M. Jean-Guy BRANGER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.) :
230
,
256
à
261
et T.A.
37
Sénat
:
67
(2002-2003)
|
Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2002, le budget du
ministère des affaires étrangères s'élèvera
à 4 113,9 millions d'euros, soit une progression de 13,3 % (+ 487,61
millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de
2002.
En réalité, comme les années passées la hausse
optique des crédits ne correspond pas à la hausse effective des
moyens du ministère, d'importants changements de périmètre
expliquant plus de la moitié de l'évolution constatée.
Ainsi, ne serait-ce que par rapport au rebasage effectué par la loi de
finances rectificative (LFR), l'augmentation n'est plus que 5,6 %.
Plus encore, l'analyse des grandes masses du budget du ministère fait
ressortir deux aspects fondamentaux de ce projet de budget mis en avant par le
ministre des affaires étrangères dans sa présentation
devant le Parlement : la sincérité et la transition.
La transparence du projet de budget sera cette année
améliorée par la volonté d'inscrire dès le
début d'année des montants réalistes sur les chapitres
provisionnels visant notamment à financer les contributions de la France
aux organisations internationales, au Fonds européen de
développement (FED) et les grandes conférences internationales.
Ainsi, les contributions obligatoires aux organisations internationales
progressent de 10,7 % par rapport à 2002, soit une augmentation de 65,42
millions d'euros et un montant total de 678,76 millions d'euros.
La contribution au FED est celle qui a le plus gros impact sur l'enveloppe
globale du ministère. Rappelons qu'en 2002, la contribution de la France
au FED a été transférée du budget des charges
communes à celui du Quai d'Orsay (+ 3,35 milliards d'euros
d'autorisations de programme et 218,5 millions d'euros de crédits
de paiement). En AP, les crédits correspondent à la contribution
française au IXe FED, soit 24,3 %. Elle a été totalement
budgétée en AP en 2002. Les crédits de paiement inscrits
en 2002 et 2003 correspondent, quant à eux, à la fois aux
arriérés des VIIe et VIIIe FED et aux appels de fonds liés
au IXe FED. Pour faire face aux appels de fonds de la Commission
européenne, la France a dû procéder, en 2002, à un
abondement important de 137 millions d'euros dans la loi de finances
rectificative. Mais les retards déjà enregistrés
entraîneront des pénalités, qui nuisent à l'image de
la France, celle-ci ayant pourtant souhaité être le premier
contributeur au Fonds. On comprend donc toute l'importance de doter
correctement ce chapitre budgétaire. En 2003, la dotation de 496
millions d'euros de crédits de paiement, (+ 277,54 millions d'euros par
rapport à 2002) doit permettre de faire face à 85-90 % de l'appel
de fonds prévisible de la Commission.
Enfin, en vue du sommet du G8 à Evian et du sommet France-Afrique en
2003, 7,94 millions d'euros supplémentaires sont provisionnés
pour faire face à cette dépense exceptionnelle. Il faut rappeler
que dans le passé, un tel provisionnement n'était jamais
effectué, les crédits restant inchangés d'une année
sur l'autre, mais pouvant être considérablement abondés en
gestion et faisant perdre tout sens à l'autorisation parlementaire.
Si l'on exclut donc ces trois éléments, la hausse du budget est
moins importante mais bien réelle de + 3,76 % par rapport à la
LFI 2002 et + 2,54 % par rapport aux crédits initiaux accrus des
crédits débloqués en LFR. Cette hausse effective est
d'ailleurs plus importante que les hausses du budget ces dernières
années à périmètre constant, celles-ci restant
très proches de l'inflation, + 1,3 % entre 2001 et 2002 par
exemple
1(
*
).
Les crédits du ministère des affaires étrangères
représenteront, en 2003, 1,5 % des dépenses de l'Etat retrouvant
un niveau proche de celui de 1995.
Evolution de la part du budget des affaires
étrangères
dans le budget de l'Etat
en millions d'euros (1982-2003)
|
|
Budget des affaires étrangères (LFI) |
Part des affaires étrangères dans le budget de l'Etat (en %) |
|||
|
1982 |
1 842 |
1,53 |
|||
|
1983 |
2 295 |
1,71 |
|||
|
1984 |
2 373 |
1,66 |
|||
|
1985 |
2 363 |
1,56 |
|||
|
1986 |
2 460 |
1,57 |
|||
|
1987 |
2 475 |
1,55 |
|||
|
1988 |
2 605 |
1,58 |
|||
|
1989 |
2 715 |
1,55 |
|||
|
1990 |
2 925 |
1,57 |
|||
|
1991 |
3 192 |
1,64 |
|||
|
1992 |
3 390 |
1,68 |
|||
|
1993 |
3 504 |
1,68 |
|||
|
1994 |
3 425 |
1,55 |
|||
|
1995 |
3 558 |
1,57 |
|||
|
1996 |
3 403 |
1,43 |
|||
|
1997 |
3 230 |
1,34 |
|||
|
1998 |
3 189 |
1,31 |
|||
|
1999 |
3 173 |
1,23 |
|||
|
2000 |
3 196 |
1,25 |
|||
|
2001 |
3 368 |
1,28 |
|||
|
2002 |
3 630 |
1,37 |
|||
|
2003 (PLF) |
4 113 |
1,50 |
|||
Source : ministère des affaires
étrangères
En prenant ensuite comme critère d'évaluation la part des
crédits du ministère des affaires étrangères dans
l'ensemble de l'action extérieure de l'Etat, l'année 2003
apparaît à nouveau comme positive. Le Quai d'Orsay renforce sa
quote-part. Il représente désormais 46 % des crédits
destinés à l'action extérieure hors Union
européenne, 40,17 % si l'on intègre la contribution
française à l'action extérieure de l'Union
européenne. Contrairement à 2002, cette augmentation s'explique
par une hausse plus rapide des crédits du ministère que des
crédits d'action extérieure et correspond donc à une
augmentation de périmètre.
Les crédits d'action extérieure représentent 10,24
milliards d'euros. 86 % des crédits sont mis en oeuvre par trois
ministères : affaires étrangères, Economie, finances
et industries (16 %, 1,4 M €) et Comptes spéciaux du
trésor (17 %, 1,5 M €), Recherche (11 %, 1 Md €). Les autres
ministères ayant une contribution significative sont le ministère
de la défense (354 M €), de l'éducation nationale
(112,2 M €), de l'équipement (77,67 M €), de l'agriculture
(60,17 M €) et de l'intérieur (56,4 M €).
EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE DEPUIS 1995
(en milliards d'euros)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Affaires étrangères |
3,49 |
3,40 |
3,23 |
3,19 |
3,17 |
3,19 |
3,37 |
3,63 |
4,11 |
|
Part MAE (en %) |
29,42 |
39,57 |
38,82 |
36,24 |
37,45 |
38,21 |
39,49 |
39,32 |
40,17 |
|
Charges
communes et
|
3,75 |
2,34 |
1,67 |
1,96 |
1,90 |
1,75 |
1,59 |
1,38 |
1,42 |
|
Comptes spéciaux du Trésor |
2,50 |
1,11 |
0,70 |
1,02 |
0,90 |
0,76 |
0,64 |
0,91 |
1,56 |
|
Recherche |
1,37 |
1,20 |
1,13 |
1,16 |
1,04 |
0,99 |
1,01 |
1,04 |
0,99 |
|
Autres ministères |
0,76 |
0,55 |
0,59 |
0,59 |
0,65 |
0,74 |
0,73 |
0,99 |
0,90 |
|
Quote-part
|
0,69 |
0,87 |
0,99 |
0,89 |
0,81 |
0,93 |
1,19 |
1,29 |
1,25 |
|
Total |
12,56 |
9,47 |
8,32 |
8,80 |
8,47 |
8,37 |
8,52 |
9,23 |
10,24 |
Source : ministère des affaires
étrangères
L'analyse par titre budgétaire de la dotation du ministère
confirme cette évolution positive. Le titre III
(rémunération des personnels et fonctionnement) progresse de 2,9
% et s'établit à 1,5 milliard d'euros. L'accroissement des moyens
du titre III financera notamment l'effort très important fait au profit
de l'Office français de protection des réfugiés et
apatrides -OFPRA- (+ 25 % et 66 emplois supplémentaires) pour faire face
à l'augmentation considérable du nombre des demandes d'asiles,
près de 10 000 demandes par an supplémentaires depuis 1998. En
2001, il y a eu 49 000 demandes.
Le titre IV
(moyens d'intervention) progresse de 10,7 % et
s'établit à 1,7 milliard d'euros. Cette progression
s'explique essentiellement par la hausse des contributions obligatoires et par
l'effort fait en faveur de l'aide au développement. Sont ainsi
budgétés pour la première fois dans le budget du
ministère les crédits destinés au financement des contrats
de désendettement et de développement (C2D pour 91 millions
d'euros). Est également compris à ce titre l'effort fait au
profit des Français de l'étranger (+1 million d'euros).
Le titre V
(crédits d'investissement) diminue de 13,5 % en
crédits de paiement à 46,8 millions d'euros. Il s'agit
incontestablement d'un élément décevant du budget mais
l'effort se poursuivra en faveur des services des visas et plus globalement de
nos représentations à l'étranger. Ce reflux peut
également s'expliquer par l'achèvement de grosses
opérations comme l'ambassade de Berlin, alors que d'autres ne sont pas
encore lancées (ambassade de Tokyo par exemple).
Les crédits
du titre VI
(essentiellement le FED -Fonds
européen de développement-, l'AFD -Agence française de
développement- et le FSP -Fonds de Solidarité prioritaire-)
progressent de 58,1 % en crédits de paiement avec 749 millions d'euros
en 2003.
PLF 2003
|
Chapitres |
LFI 2002 |
Evolution
|
soit |
|
PLF 2003 |
|
Effectifs |
9 466 |
-57 |
-0,6% |
|
9 409 |
|
31 12 primes |
39,94 |
1,53 |
3,8% |
|
41,47 |
|
31-90+charges rémunérations |
686,73 |
36,41 |
5,3% |
|
723,14 |
|
31-98 vacataires administration centrale |
2,75 |
0,33 |
12% |
|
3,08 |
|
33-92 oeuvres sociales |
5,67 |
-0,01 |
-0,2% |
|
5,66 |
|
36-30 |
|
|
|
|
|
|
AEFE |
313,46 |
24,32 |
7,8% |
|
337,78 |
|
OUCFA |
0,61 |
-0,61 |
-100% |
|
0 |
|
OFPRA |
22,87 |
5,63 |
24,6% |
|
28,50 |
|
37-88 voyages et réceptions des ministres (ex 34-04) |
6,06 |
0,94 |
15,5% |
|
7 |
|
37-89 conférences, réceptions (ex 34-03) |
18,75 |
7 |
37,3% |
|
25,75 |
|
37-90 : moyens généraux des services |
310,86 |
5,17 |
1,7% |
|
316,03 |
|
37-91 : frais de justice |
0,91 |
0 |
0,0% |
|
0,91 |
|
37-93 * parlementaires européens |
8,49 |
-8,49 |
-100,0% |
|
0 |
|
37-95 ** centres culturels |
79,73 |
-28,29 |
-35,5% |
|
51,44 |
|
41-43 : concours financiers |
21,19 |
11,31 |
53,4% |
|
|
|
C2D |
0 |
91 |
100,0% |
|
123,50 |
|
42-13 : ONG, coop. décentralisée |
34 |
-0,50 |
-1,5% |
|
33,50 |
|
42-14 : audiovisuel extérieur |
168,21 |
-3,21 |
-1,9% |
|
165 |
|
42-15 ** coopération culturelle et technique |
511,30 |
18,78 |
3,7% |
|
530,08 |
|
42-26 : transport aide alimentaire |
14,79 |
2 |
13,5% |
|
16,79 |
|
42-29 : coopération militaire |
103,51 |
-10 |
-9,7% |
|
93,51 |
|
42-31 : contributions obligatoires |
613,34 |
65,42 |
10,7% |
|
678,76 |
|
42-32 : contributions volontaires |
85,87 |
0 |
0% |
|
85,87 |
|
42-32 : Fonds ONU SIDA |
0 |
0 |
|
|
0 |
|
42-37 autres interventions |
26,21 |
-0,61 |
-2,3% |
|
25,6 |
|
46-91 : frais de rapatriement |
0,65 |
0 |
0% |
|
0,65 |
|
46-94 Français à l'étranger |
23,05 |
1 |
4,3% |
|
24,05 |
|
57-10 : investissements |
|
|
|
|
|
|
AP |
67,84 |
-9,03 |
-13,3% |
|
58,81 |
|
CP |
54,12 |
-7,31 |
-13,5% |
|
46,81 |
|
68-02 : FED |
|
|
|
|
|
|
AP |
3 353,40 |
-3 353,40 |
-100% |
|
0 |
|
CP |
218,46 |
277,54 |
127,0% |
|
496 |
|
68-80 subv. d'investissement |
|
|
|
|
|
|
AP |
4,81 |
-0,41 |
-8,5% |
|
4,40 |
|
CP |
5,34 |
-1,34 |
-25,1% |
|
4 |
|
68-91 : FSP |
|
|
|
|
|
|
AP |
150,16 |
39,84 |
26,5% |
|
190 |
|
CP |
112,20 |
-0,20 |
-0,2% |
|
112 |
|
68-93 : AFD |
|
|
|
|
|
|
AP |
152,45 |
37,55 |
24,6% |
|
190 |
|
CP |
137,20 |
-0,20 |
-0,1% |
|
137 |
|
TOTAL AP |
3 728,66 |
-3 285,45 |
-88,1% |
|
443,21 |
|
DO+CP |
3 626,28 |
487,61 |
13,3% |
|
4 113,9 |
y
compris BCRD 2003 : 5 113 740 E sur le 42-15/ 144 287 000 E sur le 42-31
Hors amendements parlementaires 2002 :
36-30
=-0,17/
42-13
=-0,25/
42-15
=-1,98/
42-37
=-0,23/
46-94
=-0,18/
68-80
=-0,53,
soit au total - 3,34 ME
*
chapitre 37-93 transféré sur le titre II du budget de
l'Etat (Pouvoirs publics)
** après transfert des rémunérations des directeurs
d'alliances vers le chapitre 42-15 (28,29 M €)
*
* *
Cet avis, suivant la tradition de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de Mmes Monique Ceriser-Ben Guiga et Paulette Brisepierre.
I. VERS UNE ÉVOLUTION EN PROFONDEUR DES MODALITÉS DE L'ACTION DE L'ETAT À L'ÉTRANGER ?
Objet de toutes les attentions et outil principal de notre présence diplomatique dans le monde et de la protection de nos compatriotes expatriés, le réseau des ambassades et consulats évolue lentement. Il s'agit aujourd'hui de donner un souffle nouveau aux réflexions et à la volonté de le réformer pour le rendre plus conforme aux besoins de la France.
A. L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU FRANÇAIS EN 2002 ET 2003, COMPARÉE À CELLE DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES
1. L'évolution du réseau
En 2002,
la France a réouvert son ambassade à Kaboul et a
transformé la chancellerie détachée d'Alicante en antenne
consulaire du consulat général de Madrid.
Pour 2003, la seule réouverture envisagée est, pour l'instant,
celle de notre consulat général à Oran, fermé
depuis 1995.
2. Comparaison avec nos principaux partenaires
Ces modifications se sont donc effectuées à la marge et n'ont pas modifié les grandes caractéristiques de notre réseau : 2e réseau diplomatique et 2e réseau consulaire au monde.
RÉSEAUX DIPLOMATIQUES ET CONSULAIRES DE L'ALLEMAGNE,
DES
ETATS-UNIS,
DE LA FRANCE ET DU ROYAUME-UNI EN 2002
|
|
Nombre
d'ambassades
|
Nombre
de missions
|
Nombre
de postes
|
|
Allemagne |
142 (+1) |
12 (-) |
49 (-9) |
|
Etats-Unis |
161 (-5) |
16 (+5) |
79 (+7) |
|
France |
152 (+1) |
17 (-) |
105 (-) |
|
Royaume-Uni |
150 (+5) |
10 (-) |
72 (+3) |
entre
parenthèses, la variation par rapport à 2000
Source : ambassades auprès des pays concernés
Globalement, depuis le début des années 1990,
l'ensemble des grands Etats ont fermé des consulats pour dégager
les moyens budgétaires nécessaires à leur présence
en Europe de l'Est, en Ex-Yougoslavie et dans les nouvelles républiques
de l'Ex-URSS. Les Etats-Unis et l'Allemagne semblent toutefois avoir
décidé des évolutions beaucoup plus importantes que la
France de leur réseau consulaire. Le nombre de consulats
américains est ainsi passé de 89 en 1994 à 79 aujourd'hui,
et le nombre de consulats allemands de 76 en 1994 à 49 aujourd'hui.
Le tableau ci-dessus met également en évidence la plus grande
évolution des réseaux étrangers par rapport au
réseau français depuis 2000.
L'Italie garde le réseau consulaire le plus important (114
implantations) mais possède un réseau diplomatique de moindre
dimension (123 ambassades bilatérales et 11 missions
multilatérales).
B. VERS UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DE L'ORGANISATION DES MOYENS DE L'ETAT À L'ÉTRANGER
1. La volonté de renforcer la cohérence de l'action extérieure de la France
Devant
votre Commission des affaires étrangères, de la défense et
des forces armées, au cours de son audition du 23 octobre 2002, le
ministre des affaires étrangères, M. Dominique de Villepin, a
réaffirmé son intention de procéder à une
importante réforme de l'organisation des moyens de l'Etat à
l'étranger. Il souhaite renforcer le rôle de coordination,
d'impulsion et de synthèse du ministère pour faire face à
l'évolution du monde et aux responsabilités de la France.
Or, bien qu'il y ait un besoin de synthèse des différents champs
de l'action internationale, de l'action extérieure de la France est
menacée par un risque de dispersion. Il relevait que dans de nombreux
pays, les effectifs (en cadre A) du ministère des affaires
étrangères sont inférieurs à ceux des autres
administrations. Ainsi, à Rome, il y a 5 diplomates contre 30
cadres à la mission économique, 7 militaires et 5 cadres de
police. A Dublin, l'effectif de la mission économique est trois fois
celui de la chancellerie. A Londres, enfin, il y a 7 diplomates pour 90 agents
des autres administrations. Cette disproportion des effectifs menace
directement la capacité du ministère et, à
l'étranger, de l'ambassadeur à assurer l'unité de
conception, d'animation et d'évaluation. L'un des enjeux de cette
réforme sera donc de renforcer concrètement l'autorité des
ambassadeurs sur l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger.
Il s'agira également de donner plus de cohérence aux
implantations françaises à l'étranger. Le ministère
des affaires étrangères a 268 implantations, les autres
ministères 438. La carte d'ensemble doit être
réexaminée. Dans chaque pays, les moyens doivent être
rationalisés, notamment en rapprochant les fonctions de soutien et en
regroupant les services au sein des mêmes locaux : les ambassades.
Le regroupement des services traduira aussi le souci d'une
sécurité renforcée par rapport à la recherche du
« geste architectural ». Dans une intervention du 29
août 2002, le ministre mentionnait notamment l'exemple britannique
où les ambassades gèrent un « budget pays »
regroupant les dotations de fonctionnement de tous les services de l'Etat dans
un système intégré de conception, d'exécution et de
gestion.
En Europe, les fonctions des consulats et des ambassades doivent être
adaptées pour tenir compte de l'évolution de la situation
internationale, de la fréquence des contacts au plus haut niveau et de
la liberté de circulation des citoyens. La création d'ambassades
régionales, de postes à compétences restreintes ou encore
d'équipes diplomatiques mobiles de renfort temporaire est
évoquée.
Enfin, il a indiqué qu'un Comité de pilotage allait être
mis en place au sein du Quai d'Orsay afin de présenter des propositions
dès le début 2003 au Premier ministre et au Comité des
moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) et qu'une
expérimentation dans quelques postes sera effectuée. Le
début de l'entrée en vigueur du nouveau dispositif pourrait
intervenir à l'été. Cette démarche est pleinement
en accord avec les observations que formulait la Cour des comptes dans son
rapport sur l'exécution du budget 2001 : «
Ce
réseau diplomatique et de coopération mériterait de faire
l'objet d'une évaluation de son coût et de son efficacité
par rapport aux missions qu'il exerce et aux moyens qu'il met en oeuvre pour
les atteindre, en tenant compte des réseaux de la dizaine de
ministères et d'autant d'établissements publics qui en disposent
à l'étranger. C'est en effet l'ensemble du dispositif de l'Etat
à l'étranger dont il convient d'apprécier
l'efficacité véritable
».
Cette réflexion s'inscrira dans celle déjà entamée
pour la mise en oeuvre de loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er
août 2001 devant conduire à une redéfinition des
agrégats du budget du ministère des affaires
étrangères, et du budget d'action extérieure de l'Etat
afin de dégager plus clairement des missions et des programmes.
2. Les lents progrès de la coopération consulaire en Europe
Dans son
précédent rapport pour avis, M. André Dulait
évoquait les négociations en cours en Europe pour progresser sur
la voie de la coopération consulaire pour les ressortissants de l'Union
Européenne chez les Quinze et dans les pays tiers.
Force est de constater que les progrès sont lents et que « les
réflexions en cours » ont tendance à se prolonger. On
peut toutefois remarquer la publication d'une note conjointe des ministres
français et allemand des affaires étrangères,
publiée en janvier 2002, à destination des missions diplomatiques
et consulaires des deux pays pour encourager la coopération locale dans
les domaines suivants :
- l'échange d'informations,
- la protection consulaire des ressortissants en difficulté,
- la prise en charge des détenus,
- la coopération en matière d'administration et d'information des
communautés,
- la nomination de consuls honoraires communs,
- la participation réciproque aux réunions consulaires,
- la formation permanente croisée des agents et l'échange
d'agents consulaires,
- l'utilisation commune de locaux,
- l'échange d'informations pour la préparation d'avis dans les
procédures d'asile.
II. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER POUR FAIRE FACE À L'ACCROISSEMENT DES DEMANDES DE VISAS ET D'ASILE
Outre
les missions diplomatiques classiques, le ministère des affaires
étrangères a également pour responsabilité
d'accorder aux étrangers les visas d'entrée et de séjour
sur le territoire et exerce la tutelle sur l'Office français de
protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui examine les
demandes d'asile politique et assure la protection des réfugiés.
Or, depuis plusieurs années les services des visas dans les consulats
à l'étranger et, en France, les services de l'OFPRA, font face
à un accroissement très sensible des demandes posant des
problèmes de moyens matériels et humains importants et mettant en
cause le mode de gestion des demandes et, en définitive, le droit
fondamental que constitue l'asile.
A. UN EFFORT IMPORTANT FAIT AU PROFIT DES SERVICES DES VISAS
1. Evolution du nombre des visas délivrés et des règles de délivrance
En 2001,
les postes consulaires français ont délivré 2,1 millions
de visas toutes catégories confondues. Le chiffre est stable par rapport
à 2000 en raison de la suppression des visas de court séjour vis
à vis de Hong Kong et de la Bulgarie et de la forte diminution du nombre
des visas accordés en Turquie du fait de la crise économique.
Pour ces trois pays, ce sont 120 000 visas de moins qui ont
été délivrés.
De plus, compte tenu de la situation en Algérie, les demandes des
ressortissants algériens continuent d'être traitées selon
une procédure particulière.
EVOLUTION DU TRAITEMENT DES DEMANDES DE VISAS EN ALGÉRIE
Pour
57 000 visas délivrés en 1997, 83.000 en 1998, 147 000
en 1999, 178 000 en 2000 et 277.000 l'ont été en 2001. Le
tassement constaté au premier semestre 2002, qui laisse présager
la délivrance d'environ 200 000 visas dans l'année, trouve
son origine dans l'augmentation de la proportion des demandeurs
présentant un fort risque migratoire.
1/ Mise en place d'une nouvelle procédure
L'arrêté du 10 janvier 2000 a redonné à notre
consulat général à Alger sa pleine compétence en
matière de visas. En pratique, ses services -et ceux du consulat
général de France à Annaba (voir infra)- sont en mesure de
traiter localement une partie des dossiers (personnalités et hommes
d'affaires, participant à nos programmes d'échanges et de
coopération notamment), correspondant à environ 25 % des demandes.
Nos consulats généraux répondent directement à tous
les demandeurs, leur adressent les convocations, les demandes de pièces
complémentaires ou les décisions de refus.
Pour les autres demandes, la sous-direction de la circulation des
étrangers à Nantes n'a conservé qu'une fonction d'appui
technique : instruction des dossiers et transmission aux postes des
éléments nécessaires à l'établissement des
convocations ainsi que des projets de réponse aux demandeurs et aux
intervenants.
2/ Réouverture de nos consulats généraux à
Annaba et Oran
Notre consulat général à Annaba a été
rouvert à la fin de l'année 2000. En matière de visas, il
fonctionne de la même manière que le consulat
général de France à Alger : une boîte postale a
été mise en place afin de recueillir les demandes de visa des
ressortissants algériens résidant dans la circonscription
consulaire du consulat général. La réouverture de notre
consulat général à Annaba a notamment permis aux
Algériens domiciliés dans l'Est algérien de ne plus se
déplacer à Alger pour retirer leur visa.
A Oran, des travaux immobiliers de transformation d'une partie du lycée
Pasteur en consulat général vont être entrepris
prochainement, en vue de l'ouverture du poste au début de 2004.
3/ Améliorations apportées au dispositif
3.1 - Nouveau système de convocations
A la suite de l'inspection de nos postes en Algérie effectuée en
2001 par l'inspection Générale des Affaires Etrangères, un
nouveau système de convocations a été mis en place au
consulat général de France à Alger le 1er juin 2001.
Désormais, les personnes sont convoquées à jour fixe,
selon un créneau horaire (matin ou après-midi)
déterminé par le consulat général. Les personnes
qui ne pourraient se présenter ce jour-là sont invitées
à retirer leur visa le mercredi. Parallèlement, le service des
visas de notre consulat général à Alger est en mesure de
fonctionner six jours sur sept. Ce nouveau système de convocations donne
satisfaction. Il a notamment permis de réduire très sensiblement
les files d'attente à l'extérieur du consulat ainsi que les
délais de convocation.
3.2 - Transmission aérienne des demandes entre Alger, Annaba
et Nantes
Depuis l'année dernière, les demandes de visa parvenues aux
boites postales placées auprès de nos consulats
généraux en Algérie sont transmises par la voie
aérienne entre Alger (deux fois par semaine), Annaba (une fois par
semaine) et Nantes. Auparavant, ces dossiers étaient acheminés
par bateau entre Alger et Marseille, puis envoyés au Quai d'Orsay avant
de rejoindre Nantes.
A ce niveau, une amélioration sensible des délais a
été constatée : il s'écoule en moyenne sept
semaines entre l'arrivée du dossier dans la boite postale et l'envoi de
la convocation au bénéficiaire de visa. Toutefois, les
délais peuvent s'allonger au delà de cette durée en
période d'affluence des demandes, faute de moyens humains en nombre
suffisant, notamment à Nantes.
3.3 - Traitement des visas de long séjour pour études
par notre consulat général à Alger
Depuis le 1er mai 2001, notre consulat général à Alger
instruit directement l'ensemble des demandes de visa de long séjour pour
études.
A cet effet, une boîte postale spécifique a été
installée auprès de ce consulat général et le
ministère de l'intérieur est consulté uniquement par la
voie informatique, avec envoi a posteriori du formulaire de demande. Un
raccourcissement important des délais d'instruction de cette
catégorie de visas est attendu. En moyenne, un délai d'un mois
devrait s'écouler entre la réception du dossier et la
délivrance du visa.
Source : ministère des affaires étrangères
Depuis l'adoption de
loi du 13 mai 1998
relative à
l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit
d'asile, les conditions de délivrance des visas ont été
modifiées et rendues plus transparentes. Elle a tout d'abord visé
à
faciliter les déplacements des personnalités
contribuant à la vitalité de nos relations bilatérales
: des visas de circulation d'une validité d'un à cinq ans,
permettant des séjours successifs de trois mois par semestre dans
l'espace Schengen, sont délivrés aux personnalités de
milieux politiques, économiques ou culturels, et aux personnes qui ont
à se déplacer fréquemment en France.
Elle doit ensuite faciliter l'exercice du
droit à une vie familiale
normale des membres de famille des ressortissants français ou
communautaires
: bénéficiaires d'une carte de séjour
de plein-droit en France, les proches de Français (conjoint, enfants
mineurs, ascendants à charge) ou de ressortissant communautaire se
voient accorder un visa sans délai dès qu'ils apportent la preuve
d'un lien familial avec un tel ressortissant, sauf si des raisons d'ordre
public s'y opposent.
La loi de 1998 a également pour but
d'encourager le séjour en
France des scientifiques étrangers, des ingénieurs informaticiens
et des artistes
exerçant une activité salariée.
Ceux-ci sont dispensés de la procédure préalable
d'introduction des travailleurs étrangers en France et obtiennent un
visa sans délai au vu d'un document unique (protocole d'accueil
délivré par un organisme de recherche agréé pour
les scientifiques, contrat de travail visé pour les ingénieurs
informaticiens et les artistes). Il en est de même pour les
étudiants étrangers
. Leurs demandes sont traitées
en liaison avec les services culturels, qui signalent aux services consulaires
ceux dont les requêtes s'intègrent dans notre politique de
formation et donnent leur avis sur le sérieux et la qualité des
études envisagées avant tout refus de visa. Cette réforme
s'est traduite par
une augmentation significative du nombre des visas pour
études, qui a doublé en trois ans, passant de 28.951 en 1998
à 57.883 en 2001.
Cette loi a eu, en outre, pour objectif de
rendre plus transparents les
refus de visas en rendant obligatoire leur motivation pour les
catégories de personnes suivantes
:
- étudiants qui entendent suivre un enseignement dans un
établissement habilité à délivrer des
diplômes visés par l' Etat,
- membres de famille des ressortissants français et des Etats de
l'Espace Economique Européen ;
- bénéficiaires du regroupement familial ;
- étrangers pouvant obtenir de plein droit une carte de séjour en
France (anciens combattants, personnes ayant obtenu le statut de
réfugié, titulaires d'une rente d'accident du travail ou de
maladie professionnelle...) ;
- salariés bénéficiaires de la procédure
d'introduction des travailleurs de l'OMI ;
- enfants mineurs ayant fait l'objet d'une décision d'adoption
plénière au profit de personnes titulaires d'un agrément
pour adoption délivré par les autorités françaises ;
- étrangers inscrits aux fins de non-admission au Système
d'Information Schengen (SIS).
2. Un effort matériel accru indispensable en faveur des services des visas à l'étranger
Les
moyens nouveaux mis en place depuis plusieurs années ont pour objectif
d'améliorer l'accueil et l'information du public, et de moderniser les
méthodes de travail pour améliorer l'efficacité et lutter
contre la fraude.
Les services des visas, qui constituent bien souvent le premier point de
contact des ressortissants étrangers avec la France, continuent de
bénéficier d'un important programme (environ 6 M € par an)
de modernisation des locaux destiné en particulier à
aménager plus confortablement les salles d'attente du public et les
guichets. Au rythme d'une demi-douzaine chaque année, les postes qui
connaissent les flux de demandeurs les plus importants sont progressivement
rénovés. Nos postes en Chine, en Afrique subsaharienne et
à Londres figurent sur le programme de rénovation 2002/2003.
EFFORTS FINANCIERS ACCOMPLIS OU PROGRAMMÉS EN FAVEUR DES SERVICES DES VISAS EN 2002 ET 2003 (EN EUROS)
|
Postes |
Libellé |
Montant prévisionnel des CP |
|
|
|
de l'opération |
2 002 |
2 003 |
|
ABUJA |
Ambassade provisoire - aménagement visas |
0 |
60 000 |
|
ACCRA |
Ambassade - construction et consulat - rénovation |
3 000 |
200 000 |
|
AGADIR |
Construction nouveau consulat |
0 |
100 000 |
|
ALGER |
Ambassade - bulle visas |
0 |
100 000 |
|
AMMAN |
Ambassade - rénovation, extension |
0 |
100 000 |
|
ANKARA |
extension des pavillons visas + scac |
42 000 |
510 000 |
|
BAMAKO |
Consulat - construction |
75 000 |
0 |
|
BISSAO |
campus diplomatique - rénovation |
2 400 |
24 000 |
|
CASABLANCA |
Extension et restructuration du CG |
129 000 |
0 |
|
DAKAR |
Visas - aménagement |
0 |
63 000 |
|
DAR ES SALAM |
Projet bulle visas + autres services |
0 |
200 000 |
|
DOUALA |
Bâtiment visas - construction |
127 000 |
88 000 |
|
FES |
Construction service visas du CG |
62 867 |
600 000 |
|
HONG KONG |
Consulat - rénovation |
0 |
300 000 |
|
ISLAMABAD |
construction bulle visas |
0 |
250 000 |
|
ISTANBUL |
rénovation institut français + consulat général |
0 |
30 000 |
|
JERUSALEM |
Consulat - rénovation |
5 000 |
100 000 |
|
LAGOS |
Service visas - rénovation |
27 000 |
506 000 |
|
LIMA |
construction section consulaire |
42 000 |
8 000 |
|
LOME |
Régie et visas - aménagement |
62 100 |
0 |
|
LONDRES |
Rénovation du CG |
0 |
200 000 |
|
MARRAKECH |
Rénovation service visas du CG |
53 357 |
0 |
|
MOSCOU |
Ambassade - gros entretien |
100 000 |
0 |
|
NOUAKCHOTT |
Service des visas - construction |
22 000 |
260 000 |
|
ORAN |
Consulat - réouverture |
0 |
500 000 |
|
PEKIN |
Consulat - visas: extension |
95 000 |
0 |
|
RABAT |
Rénovation service visas du CG |
5 623 |
0 |
|
RIYAD |
Réaménagement de l'Ambassade |
0 |
700 000 |
|
SARAJEVO |
aménagement et extension chancellerie (consulat + services culturels) |
0 |
20 000 |
|
SEOUL |
Consulat - réimplantation |
200 000 |
0 |
|
SFAX |
rénovation service visas |
opération suspendue |
|
|
SHANGHAI |
Consulat - implantation |
200 000 |
0 |
|
TANGER |
Amélioration visas |
23 000 |
38 000 |
|
VARSOVIE |
Ambassade - rénovation |
26 000 |
400 000 |
|
|
TOTAL |
1 304 349 |
5 359 003 |
Source ministère des affaires
étrangères
Par ailleurs, la rubrique « Venir en France »,
créée en 1999, du site Internet du ministère des affaires
étrangères, disponible en français, en anglais et en
espagnol, a été consultée en 2001 par près d'un
million de visiteurs (500.000 l'année précédente), et
650.000 au premier semestre 2002. Une version en arabe est également
disponible depuis quelques semaines. Elle fournit toutes les informations
utiles, qu'il s'agisse du régime de circulation s'appliquant à
une nationalité donnée, des modalités de constitution d'un
dossier de visa en fonction de la durée et de l'objet du séjour
en France, ou des coordonnées des services des visas des postes
consulaires français. Le formulaire de demande de visa peut
également être obtenu en ligne.
Les méthodes de délivrance des visas sont en forte
évolution avec l'informatisation et la mise en réseau des
procédures
. La diffusion de la nouvelle version du Réseau
Mondial Visa, le RMV2, entamée en 2001 et qui devrait être
étendue à tous les postes avant la fin de 2003, va
entraîner une profonde modification des méthodes de travail : en
effet, un dossier entièrement informatisé des demandes de visa
avec un historique complet (intervenants, refus antérieurs...) sera
désormais constitué, une aide en ligne fournie aux agents, et les
postes et l'administration seront connectés en temps réel.
En outre, un effort considérable de formation des agents a
été effectué avec l'organisation de sessions
régionales orientées à la fois sur la
réglementation et sur la formation à cette nouvelle application
informatique, au rythme de son déploiement. Le Manuel des agents de
guichet procure une information synthétique aux personnels qui
reçoivent le public.
Il s'agit également de lutter plus efficacement contre la fraude
,
qui tend à se développer avec l'assouplissement des
critères de délivrance des visas. La fraude touche non seulement
les documents de voyage mais également les justificatifs
présentés à l'appui des demandes de visas (documents
d'état civil, invitations par des organismes en France,
réservations d'hôtel, attestations d'accueil...). Face à ce
phénomène, un ensemble d'actions a été mis en
oeuvre :
- cent soixante postes consulaires ont été équipés
d'un « rétrocheck », appareil qui permet de
détecter les falsifications sur les documents de voyage et les documents
les plus couramment utilisés ;
- des actions de formation sont menées conjointement avec la Police aux
frontières, tant en France, avant le départ des agents en poste
qu'à l'étranger, dans les pays les plus exposés. C'est
ainsi que le Pakistan et plusieurs pays d'Afrique ont pu en
bénéficier ;
- la coopération entre le ministère des affaires
étrangères et le ministère de l'intérieur est
systématique lorsque des filières sont détectées.
Les échanges d'informations entre les deux ministères permettent
de mettre en place les parades nécessaires ;
- la collaboration des autorités de police locales est
recherchée, lorsqu'elle est possible, chaque fois que des trafics sont
repérés à l'extérieur des locaux consulaires.
La lutte contre les demandes abusives sera également
améliorée grâce à la mise en place au 1er janvier
2003 d'une procédure harmonisée de frais de dossier pour les pays
de l'espace Schengen. Désormais, les frais sont perçus lors de la
demande et ne seront pas remboursés en cas de refus. Cette disposition
devrait limiter le « visa shopping », qui consistait pour
les étrangers à multiplier les demandes de visas pour se rendre
dans l'espace Schengen et ainsi profiter du pays aux critères
d'attribution les plus souples.
Les services du ministère des affaires étrangères
doivent, enfin, faire face à la judiciarisation de la contestation des
décisions de refus de visas
. Le nombre des requêtes
communiquées en défense en 2000 s'est élevé
à 1 360 contre 137 en 1998. C'est pour répondre à cet
accroissement qu'a été créée le 1er décembre
2000 une Commission de recours contre les refus de visa (CRV). Mécanisme
de prévention du contentieux, comme il en existe dans d'autres secteurs
de l'administration, le recours devant cette Commission constitue un
préalable obligatoire avant un éventuel recours devant le Conseil
d'Etat. Depuis sa création, 2 565 recours et actions contentieuses ont
été enregistrées en 2001 et 1 848 pour le premier semestre
2002. Il en résulte un alourdissement considérable de la charge
de travail (préparation des mémoires en défense, recherche
d'éléments d'informations pour la CRV) et la
nécessité d'une adaptation en profondeur des méthodes de
travail.
B. FACE À LA HAUSSE DES DEMANDES D'ASILE : ACCROISSEMENT DES MOYENS ET RÉFORME DES PROCÉDURES
Le ministère des affaires étrangères doit faire face à une hausse forte des demandes d'asile depuis 1996. Cette évolution est désormais préoccupante et nécessite la mise en place d'importants moyens supplémentaires et une réforme des procédures.
Source : ministère des affaires
étrangères
1. Les moyens supplémentaires mis à disposition de l'OFPRA
L'Office
français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)
est un établissement public administratif placé sous la tutelle
du ministère des affaires étrangères. Il a la
responsabilité d'examiner les demandes, d'accorder ou non l'asile et
d'assurer la protection des réfugiés sur la base des conventions
de Genève du 28 juillet 1951 (réfugiés) et de New-York du
28 septembre 1954 (apatrides). Il s'agit de l'asile
« conventionnel » visant à donner l'asile politique
à des personnes persécutées par des Etats. L'OFPRA est
également compétent pour accorder l'asile dit
« constitutionnel » qui permet d'accorder l'asile à
des personnes menacées en raison de leur action en faveur de la
liberté. Enfin, l'OFPRA intervient dans le cadre des demandes d'asile
à la frontière, relatives aux étrangers se
présentant à la frontière sans document permettant
l'entrée sur le territoire et qui demandent l'asile politique. Le nombre
de ces demandes est passé de 500 en 1996 à 10 000 en 2001.
Exerçant la tutelle sur l'OFPRA, le ministère des affaires
étrangères en assure le financement. Les crédits de
l'OFPRA sont inscrits au chapitre 36-30 (subventions de fonctionnement aux
établissements publics) article 30, pour un montant de 28,5 millions
d'euros en 2003. Ces moyens sont en nette augmentation (+ 24,6 % et 5,6
millions d'euros). Depuis 1998, la subvention du ministère a plus que
doublé, passant de 13,4 millions d'euros à 28,5.
Le personnel de l'OFPRA est ainsi passé de 262 en 1998 à
406 emplois en 2002, l'effectif réel étant à cette
date de 359. Ces effectifs étaient de plus complétés par
la mise à disposition de 77 agents de catégorie C du
ministère des affaires étrangères. En 2003, les
crédits nouveaux permettront le recrutement de 66 agents
supplémentaires (36 emplois à l'OFPRA et 30 à la
Commission de recours des réfugiés, pour 2,91 millions d'euros),
la mise à disposition de 9 agents supplémentaires de
catégorie C du ministère des affaires étrangères
(par transfert interne au titre III de 0,22 M €) et le regroupement des
bureaux de l'OFPRA sur un seul site (3,11 millions d'euros).
L'évolution du budget et des effectifs n'a toutefois pas permis de faire
face à l'augmentation des demandes d'asile, qui ont plus que
doublé depuis 1998, passant d'environ 22 000 à plus de
47 000 en 2001. Depuis 1998, le nombre des décisions prises, bien
qu'en forte augmentation, est resté inférieur au nombre des
demandes conduisant à accroître chaque année un peu plus le
stock des demandes en instance et les délais de traitement. De moins de
8 000 dossiers en attente fin 1997, le stock avoisinait fin 2001 les 25
000.
EVOLUTION COMPARÉE DE LA SUBVENTION DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DES EFFECTIFS ET DE L'ACTIVITÉ DE L'OFPRA ENTRE 1998 ET 2001
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Subvention (chapitre 36-30-30, en M €) |
13,4 |
14,8 |
15,1 |
20,7 |
22,8 |
28,5 |
|
Effectifs |
262 |
262 |
262 |
352 |
406 (+77) |
472 (+86) |
|
Demandes d'asile |
22 375 |
31 857 |
38 747 |
47 291 |
25 061 2( * ) |
|
|
Nombre de décisions |
22 405 |
24 151 |
30 278 |
40 779 |
|
|
|
Accords |
4 342 |
4 659 |
3 433 |
2 274 |
|
|
Source : ministère des affaires
étrangères
Ce tableau met également en valeur l'importance du nombre des demandes
rejetées, qui normalement entraînent la reconduite à la
frontière du demandeur débouté.
2. La réforme du droit d'asile d'ici janvier 2004
Suite
à l'intervention du Président de la République le 14
juillet dernier, le ministre des affaires étrangères a
annoncé le 25 septembre 2002 en Conseil des ministres une réforme
du droit d'asile pour faire face à cette situation, qui menace la
pérennité même de ce droit constitutionnel. Cette
réforme concerne à la fois les demandes d'asile adressées
à l'OFPRA et les demandes d'asile territorial traitées par les
préfectures et dépendant du ministère de
l'intérieur (31 000 demandes en 2001). En effet, tous types de demandes
confondus, la France a reçu près de 80 000 demandes d'asile en
2001.
La volonté du gouvernement est de réduire le délai
d'instruction des demandes à deux puis un mois, conformément aux
procédures retenues au Royaume-Uni, en Allemagne ou aux Pays-Bas. La
réduction des délais doit permettre la reconduction effective
à la frontière de tous les demandeurs déboutés. Le
délai moyen de traitement des dossiers est aujourd'hui d'environ deux
ans en raison du cumul des procédures et contribue au
développement de l'immigration irrégulière. Enfin, le
prolongement du séjour sur le territoire représente un coût
très important puisque l'Etat doit assurer un logement ou une
indemnité aux demandeurs. Pour parvenir à réduire les
délais d'instruction, il est prévu de mettre en place une
procédure automatisée de convocation des demandeurs d'asile, de
développer les visio-entretiens, de mettre en place un site internet et
de rapprocher les fichiers de l'OFPRA et du ministère de
l'intérieur. L'ensemble de ces mesures seront intégrées
à un futur contrat d'objectifs et de moyens négocié entre
l'OFPRA et sa tutelle.
Le projet de réforme prévoit que l'OFPRA deviendra le guichet
unique traitant toutes les demandes, y compris l'asile territorial. Cela
conduira l'OFPRA à développer des antennes régionales
(Marseille, Lyon, DOM-TOM) pour traiter l'ensemble des demandes dans les
principales régions d'accueil. L'ensemble du contentieux sera
unifié et confié à la Commission de recours des
réfugiés. Les préfectures resteront compétentes
pour recevoir les demandes et délivrer les autorisations de
séjour.
La réforme devant entrer en vigueur début 2004, le projet de loi
de finances ne prévoit pas de crédits spécifiques à
la reprise de l'asile territorial par l'OFPRA.
III. LES PERSONNELS ET LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
L'ensemble des crédits du titre III progressera en 2003 de 43,78 millions d'euros, passant de 1 497 millions d'euros à 1 540 millions d'euros, soit une augmentation de 2,9 %.
EVOLUTION DES CRÉDITS DU TITRE III DE 1999 À 2003
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Rémunérations d'activité
|
667,8 |
671,19 |
691,11 |
624,20 |
661,25 |
|
Pensions (32-97) |
67,41 |
68,74 |
69,50 |
71,60 |
72,5 |
|
Charges
sociales
|
19,96 |
20,37 |
37,49 |
38,02 |
39,60 |
|
Sous-total RCS |
755,17 |
760,29 |
798,10 |
733,82 |
773,35 |
|
Frais de
réception et de déplacement
|
- |
24,54 |
24,54 |
24,70 |
32,75 |
|
Matériel de fonctionnement courant
|
201,69 |
197,27 |
220,80 |
- |
|
|
Moyens
généraux des services
|
- |
- |
- |
311,31 |
316,02 |
|
Subventions et dépenses diverses
|
383,00 |
399,40 |
412,82 |
426,67 |
418,64 |
|
Total titre III |
1 364,4 |
1 381,55 |
1 456,30 |
1496,52 |
1 540,7 |
A. LA DÉLIMITATION PROBLÉMATIQUE DES EFFECTIFS RÉELS DU QUAI D'ORSAY
Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution 2001 a mis en exergue les difficultés de gestion des personnels du ministère des affaires étrangères et tout particulièrement du dénombrement des effectifs réellement employés, étant donné l'important décalage entre les « emplois budgétaires » et les personnes employées grâce aux crédits ouverts en loi de finances.
1. Une nouvelle baisse du nombre des emplois budgétaires
Par
rapport à 2002, le nombre d'emplois budgétaires diminuera de
57 postes. Le ministère des affaires étrangères
disposera de 9 409 emplois budgétaires contre 9 466 en 2002. Depuis
1991, la perte est de 957 emplois, soit plus de 10 %. Cette année
encore, les demandes d'emplois budgétaires auront été
refusées par le ministère des finances. Le renforcement de
l'encadrement des services des visas, par exemple, s'effectuera par
redéploiement.
La suppression de 57 emplois se décline de la manière
suivante :
- création de 7 postes de titulaires,
- suppression de 79 postes de contractuels,
- création de 15 postes de militaires pour la sécurité des
ambassades et des consulats.
Par ailleurs, pour la première année depuis 2000, la proportion
administration centrale - services à l'étranger est stable. Les
années précédentes avaient été
caractérisées par le renforcement des effectifs en Centrale.
EVOLUTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET DES EFFECTIFS
RÉELS
DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DEPUIS
2000
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|||
|
|
Emplois budgétaires |
Effectifs réels |
Emplois budgétaires |
Effectifs réels |
Emplois budgétaires |
Effectifs réels 3( * ) |
Emplois budgétaires |
|
Administration centrale |
3 806 |
3 888 |
3 949 |
3 855 |
4 032 |
4 029 |
3 993 |
|
Services à
|
5 669 |
5 018 |
5 522 |
5 058 |
5 434 |
4 843 |
5 416 |
|
TOTAL |
9 475 |
8 906 |
9 471 |
8 913 |
9 466 |
8 872 |
9 409 |
Ce tableau fait donc ressortir un sous-effectif chronique, les emplois budgétaires n'étant jamais entièrement pourvus.
2. Le décalage entre emplois budgétaires et effectifs employés
Dans son
rapport sur l'exécution du budget 2001, la Cour des comptes relevait
l'opacité des charges de personnel du ministère. En effet,
au-delà des emplois budgétaires et de leur réalisation, le
ministère des affaires étrangères emploie deux autres
catégories de personnels : des personnels employés
directement (essentiellement les recrutés locaux) et des personnels
employés indirectement à travers des structures financées
par les crédits du Quai d'Orsay ou servant sous l'autorité
d'Etats ou d'organismes étrangers. A partir de ces critères, la
Cour estime que le ministère finançait, en 2001, 25 903
agents, équivalents à 25 503 temps plein. La différence
est donc considérable entre le nombre d'agents
rémunérés et le nombre d'emplois budgétaires
identifiés et approuvés par le Parlement.
L'évaluation des effectifs consacrés à chaque programme ou
chaque mission qui sera exigée lors de l'application de la LOLF risque
de poser un difficile problème de clarification et vraisemblablement de
régularisation. Car aujourd'hui, le Département garde la
possibilité de créer des emplois « non
budgétaires » comme à l'OFPRA ou en recrutant
localement dans ses ambassades lorsque ses emplois budgétaires diminuent
ou qu'il choisit comme ces dernières années de renforcer les
effectifs en administration centrale.
Par ailleurs, votre rapporteur estime que cette
«
opacité
» ne peut que nuire au
ministère lors des conférences de préparation de la loi de
finances, le ministère du budget n'étant pas enclin à
accorder des emplois supplémentaires tant que la situation n'est pas
clarifiée.
B. L'EVOLUTION DU COÛT DES RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES
1. L'alourdissement du coût des rémunérations malgré la diminution des emplois budgétaires
Les
dépenses de rémunération et charges sociales progressent
de manière sensible dans le budget 2003 et atteignent plus de 773
millions d'euros, malgré la diminution des effectifs budgétaires.
Cette évolution s'explique notamment par les mesures suivantes :
- la suppression de 55 emplois permettant une économie de 3,45 millions
d'euros,
- l'ajustement des crédits de rémunération (cf. infra)
pour 26,32 millions d'euros,
- la prise en compte de l'effet change-prix sur les rémunérations
pour 4,59 millions d'euros,
- l'ajustement de textes indemnitaires pour 1,9 million d'euros,
- les mesures de revalorisation de la condition militaire pour 1,6 million
d'euros, le ministère rémunérant les militaires en
détachement,
- l'extension en année pleine de la revalorisation du point fonction
publique accordée en 2002 pour 0,81 million d'euros,
- la nouvelle composition du gouvernement (traitement du secrétaire
d'Etat, M. Renaud Muselier) pour 82 334 euros,
- l'ajustement des rémunérations des membres du gouvernement
(fonds spéciaux) pour 0,2 million d'euros,
- l'ajustement des diverses prestations et charges sociales pour 2 millions
d'euros,
- l'ajustement des charges de pensions pour 0,9 million d'euros.
2. La prise en compte de l'effet-change dans les rémunérations
La prise en compte de l'effet change est toujours problématique et imparfaite, la variation des principales monnaies étant imprévisible et aléatoire et les crédits provisionnels inscrits dans le budget étant estimés à partir des données de l'année de préparation. Cette situation particulière explique que des ajustements soient fréquemment réalisés dans les différentes lois de finances rectificatives.
EVOLUTION DE LA PRISE EN COMPTE DE L'EFFET CHANGE SUR LES
RÉMUNÉRATIONS DEPUIS 1997
(en millions d'euros
)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Crédits inscrits au PLF |
0,52 |
17,83 |
10,87 |
- 2,81 |
25,7 |
10,78 |
|
Exécution |
26,91 |
0,56 |
8,93 |
26,54 |
9,92 |
- 10,05 |
En 2003, les crédits destinés à compenser l'effet-change-prix sur les rémunérations, s'élèveront à 4,59 millions d'euros.
3. La maîtrise insuffisante des surcoûts de rémunération des personnels
La
difficulté pour le ministère de maîtriser
l'évolution du coût de la rémunération des
personnels à l'étranger a été souligné dans
le rapport de la Cour des comptes et dans le compte rendu de gestion
budgétaire 2001.
D'une part, la Cour a relevé le coût extrêmement
élevé de la rémunération des personnels à
l'étranger, celle-ci représentant, en 2001, 85 % des
dépenses de rémunération et charges sociales relatives aux
emplois budgétaires. En outre, à l'étranger,
l'indemnité de résidence représente les deux-tiers de la
rémunération, les suppléments familiaux environ 10 % et la
rémunération principale 27,4 %. La Cour a ainsi implicitement
posé la question de l'évolution de ce mode de
rémunération : ne faut-il pas réduire la
différence de rémunération entre la France et
l'étranger en lissant le revenu sur la carrière ? ne faut-il
pas également accorder plus d'importance à la situation familiale
à l'étranger dans les primes versées, pour assumer par
exemple plus aisément les frais de scolarité ?
D'autre part, le compte rendu de gestion budgétaire pour 2001 relevait
un abondement des rémunérations à l'étranger de 48
millions d'euros, allant bien au-delà de la prise en compte de l'effet
change prix (15 millions d'euros). Cette situation, qui contribuait au
décalage entre budget voté et crédits ouverts depuis
plusieurs années, a été prise en compte dans le projet de
budget pour 2003. Il intègre une dotation supplémentaire de 26,32
millions d'euros afin de remettre à niveau les crédits de
rémunération. Si de nouveaux dépassements devaient
intervenir, ils devront être absorbés en gestion, par transferts
internes. Ce sera notamment le cas fin 2002.
C. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Le ministère des affaires étrangères a réalisé en 2002 la fusion des corps de catégorie B, a poursuivi la revalorisation de la situation des recrutés locaux, a mis en oeuvre la réduction du temps de travail et la résorption de l'emploi précaire, et a développé le volontariat international.
1. La fusion des corps de catégorie B
L'intégration des secrétaires administratifs (488
personnels) dans le corps des secrétaires de chancellerie est le
prolongement de la fusion, réussie en janvier 2000, des corps de
catégorie A à la suite de l'intégration des agents du
ministère de la Coopération. Elle s'inscrit également dans
le cadre de la politique de modernisation et de réduction du nombre des
corps de la fonction publique préconisée par le ministère
de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en vue d'harmoniser
les conditions de gestion. La réforme offre ainsi aux agents appartenant
actuellement à ces deux corps des possibilités identiques
d'affectation à l'administration centrale et à l'étranger.
Le décret n° 2002-829 du 3 mai 2002, portant intégration des
secrétaires administratifs d'administration centrale du ministère
des affaires étrangères dans le corps des secrétaires de
chancellerie, est paru au Journal officiel du 5 mai 2002. Son application a
pris effet le 1er juin 2002.
La réforme permettra notamment :
- la simplification de la gestion administrative par la création d'un
corps unique conservant l'appellation de « secrétaire de
chancellerie »,
- l'assurance d'une meilleure adéquation entre des métiers
largement identiques et qui correspondent à des concours pratiquement
similaires et aux taux de sélectivité comparables,
- la définition de nouvelles règles de recrutement pour le
concours externe du nouveau corps unique avec maintien d'épreuves
spécifiques pour 50% des recrutements,
- l'élargissement pendant 5 ans et à titre dérogatoire du
tour extérieur dans le corps des secrétaires des affaires
étrangères (2 pour 5 au lieu de 1 pour 5),
- l'augmentation du temps de séjour à l'administration centrale
pour assurer une meilleure stabilité dans les fonctions et
réduction du temps de séjour à l'étranger pour
éviter toute déconnexion avec les services d'administration
centrale,
- la formation portée à 4 mois pour les nouveaux lauréats.
Après l'entrée au Département des lauréats, leur
formation se déroulera en deux phases :
. intégration (découverte du milieu professionnel), gestion des
ressources humaines, presse et communication (environ un mois et demi à
Paris) ;
. affaires consulaires et gestion administrative et financière (environ
deux mois et demi à Nantes).
La fusion des corps de catégorie B aura un impact financier sur les
crédits de rémunération, en raison de
l'amélioration du tour extérieur en catégorie A, du
repyramidage du corps obtenu en PLF 2003 (+ 38 084 € pour 10 emplois
transformés) et des modifications des règles sur le temps de
séjour, ainsi que sur les crédits de formation.
2. La poursuite de la revalorisation de la situation des recrutés locaux
Le plan
de revalorisation des statuts des recrutés locaux se poursuit suivant
trois priorités : la mise en place de grilles de salaires claires,
cohérentes et équitables, l'amélioration de la protection
sociale et du dialogue social.
Au 1er janvier 2002, le réseau diplomatique, consulaire et culturel
employait 5.895 agents de recrutement local qui se répartissaient de la
manière suivante : 2.543 sont auxiliaires de bureau et 3.352 occupent
des fonctions de service. En gestion 2002, compte tenu des suppressions
envisagées à ce jour (67 emplois) et des transformations
d'emplois qui existaient précédemment sous divers statuts (22
emplois), les créations nettes représentent seulement
17 postes par rapport aux effectifs constatés au 1er janvier 2001
(soit une progression de 0,29 %), et 9 postes par rapport au 31
décembre 2000 (soit une augmentation de 0,15 %). Le
ministère des affaires étrangères a ainsi respecté
l'engagement pris auprès de la direction du budget de maîtriser
les effectifs de recrutement local, dans le cadre de la mise en oeuvre du
« Plan d'action sur la valorisation de la gestion du personnel
local ».
EVOLUTION DES EFFECTIFS DE RECRUTÉS LOCAUX DEPUIS 1997
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Agents de bureau MAE |
2.253 |
2.201 |
2.170 |
2.320 |
2.486 |
2.543 |
|
Agents de service MAE |
3.380 |
3.329 |
3.167 |
3.574 |
3.392 |
3.352 |
|
Ex-Coopération |
502 |
484 |
562 |
|
|
|
|
TOTAL |
6.135 |
6.014 |
5.899 |
5.894 |
5.878 |
5.895 |
En
2002
, le budget de recrutement local
s'élevait à 89,08
millions d'euros
, dont 8,86 millions d'euros pour les postes qui
expérimentaient la globalisation élargie aux crédits de
rémunération du personnel local et 80,2 millions d'euros pour les
autres postes. Le redressement régulier de l'euro face au dollar
notamment, a permis depuis le printemps de dégager un effet-change
positif de 3,14 millions d'euros. Dans le même temps, la
régulation budgétaire s'appliquant également aux
crédits de rémunération des recrutés locaux, le
ministère des affaires étrangères s'est efforcé de
limiter les dépenses nouvelles aux seules dépenses
imposées par la législation locale ou ayant un caractère
hautement prioritaire. Dans les réponses au questionnaire
budgétaire, les services du ministère prévoyaient un solde
de gestion positif hors effet-change inattendu et hors régulation
budgétaire.
Dans le cadre de la préparation du PLF 2003, une mesure nouvelle a
été sollicitée afin de poursuivre la mise en oeuvre du
plan de revalorisation. Il est toutefois particulièrement difficile
d'évaluer exactement les crédits consacrés aux
recrutés locaux à partir des éléments fournis
à votre rapporteur en raison des changements de périmètre
constant depuis deux ans et de la poursuite de la déconcentration et de
la globalisation des crédits. Ainsi, dans le
« bleu » affaires étrangères, au chapitre
37-90 est individualisé un article 23 doté de 78,55 millions
d'euros en légère hausse de 42 000 € mais qui ne reprend pas
les crédits globalisés.
La fusion des chapitres 31-98 « rémunérations du
personnel local » et 34-98 « frais de
fonctionnement » en un chapitre unique intitulé 37-90, a
été décidée dans le cadre de la loi de finances
2002 pour permettre l'extension du champ de la globalisation des
crédits aux rémunérations du personnel de recrutement
local. Cette réforme a été envisagée pour accorder
la possibilité aux postes concernés d'effectuer les
redéploiements nécessaires en fonction de l'évolution de
leurs besoins en cours d'année et d'opérer les arbitrages
correspondants (par exemple, contrat de prestation/recrutement de personnel
local). Vingt-quatre Postes diplomatiques et consulaires ont été
désignés pour mener cette expérience dès la gestion
2002. Il s'agit de l'ensemble des postes en Italie, en Tunisie et au Liban, de
trois postes marocains (Ambassade, Consulats généraux à
Rabat et à Casablanca), des ambassades à Cotonou, Hanoi, Jakarta,
Nouakchott, Praia, Pretoria, Quito, Sarajevo, Vienne et enfin à
Vientiane.
L'expérience de la globalisation élargie aux
rémunérations du personnel local devrait être
étendue, l'an prochain, à 76 nouveaux postes. Au total, une
centaine de postes serait donc concernée par cette mesure.
Par ailleurs, à la suite du constat des nombreuses insuffisances ou
disparités caractérisant la gestion des personnels de recrutement
local, le Plan d'action établi en 1999 met l'accent sur quatre
thèmes :
- Asseoir leur recrutement sur une base juridique stable et
pérenne. Une mise en conformité totale des contrats de travail et
de la gestion des recrutés locaux avec le droit local a
été entreprise, pays par pays. Parallèlement, chaque poste
a été invité à rédiger un règlement
intérieur rappelant les principes de gestion du recrutement local ;
- Garantir des rémunérations équitables. Un large
programme de revalorisation des grilles de rémunération a
été lancé afin de remédier aux importants
décrochages constatés entre les niveaux de
rémunération prévus par les grilles de salaires et les
niveaux pratiqués sur le marché local du travail, perturbant
ainsi le recrutement d'agents qualifiés ou conduisant à un nombre
élevé de démissions. Depuis 1999, 60 grilles salariales
ont été revalorisées, dont 45 au cours des exercices 2000
et 2001. Pour 2002, la poursuite du Plan d'action était envisagée
avec un programme de revalorisation des salaires portant sur 36 pays.
Cependant, les mesures de régulation ont limité les mesures de
revalorisation et seulement huit postes pourront obtenir, cette année,
une revalorisation de leur grille (Algérie, Côte d'Ivoire,
Croatie, Libye, Norvège, Nigeria/Abuja, Sao Tomé et Rwanda).
- Améliorer leur protection sociale, en garantissant à tout
agent de recrutement local une couverture sociale adéquate contre les
risques de maladie/maternité, les accidents du travail et en
matière de retraite, soit par une affiliation aux régimes locaux
existants lorsqu'ils sont obligatoires, soit par la conclusion de contrats
d'assurance complémentaire privée. Depuis 2000, 19 postes ont
bénéficié de la mise en place de couvertures sociales
complémentaires. En 2002, environ 12 postes supplémentaires
devraient bénéficier de cette action parmi lesquels la Bulgarie,
la Birmanie, la Biélorussie, la Lettonie, le Niger, le Zimbabwe, le
Togo, le Yémen ou encore la Zambie.
- Enfin, mieux les intégrer au sein des ressources humaines des
postes (accès au programme de formation et participation à
l'élection des représentants du personnel au CTPM).
3. La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail
L'application de la réduction du temps de travail se
faisant
sans création d'emplois, elle doit nécessairement s'accompagner
d'un effort de productivité. Une circulaire sur l'aménagement des
méthodes de travail dans le cadre de l'ARTT a été
signée par le Secrétaire général le 26 novembre
2001 et les textes réglementaires ont été soumis au
Comité technique paritaire. Ils sont le résultat d'une importante
concertation (environ 30 réunions).
Pour mettre en oeuvre la réduction du temps de travail, les principes
suivants ont été retenus :
- déconcentration de la gestion du dispositif afin de tenir compte des
spécificités des différents services à
l'administration centrale et dans nos postes à l'étranger,
- possibilité pour tous les agents qui le souhaitent de
bénéficier d'un compte-épargne temps dans les conditions
définies par le ministère de la fonction publique,
- création d'un comité de suivi chargé d'examiner
l'ensemble des aspects de la mise en oeuvre de l'ARTT,
- réorganisation des méthodes de travail dans les domaines
suivants : organisation des services, circulation de l'information, moyens
informatiques et bureautiques, formation et ressources humaines.
A l'administration centrale, la situation particulière des cadres est
prise en compte. Les agents de catégorie A, sont soumis à un
régime forfaitaire de récupération : 18 jours
ouvrés par an. Par ailleurs, le contrôle des horaires est
prévu pour 2003 sur les sites parisiens du ministère et plus
tard, si la consultation du personnel donne des résultats positifs,
l'horaire variable sera mis en place à Paris.
Dans les postes à l'étranger, le décompte du temps de
travail fixe un horaire hebdomadaire de 36 h 30 pour les pays à 31 jours
de congés afin de maintenir la durée annuelle de travail à
1.600 heures. Cet horaire hebdomadaire est étendu aux pays
bénéficiant d'un nombre de jours de congés
supérieur (33 et 36 jours) afin de tenir compte des sujétions
particulières des postes concernés.
4. La résorption de l'emploi précaire
Depuis
la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative, notamment,
à la résorption de l'emploi précaire dans les trois
fonctions publiques, dite « loi Sapin », le
ministère a mis en place une cellule, placée au sein de la
direction des ressources humaines, chargée d'identifier les agents
susceptibles de remplir les conditions de la loi puis de répondre
à ceux qui manifestaient leur intérêt pour le processus de
titularisation. Chaque contractuel a été informé de ses
droits et des procédures retenues pour le recrutement, notamment
s'agissant du recrutement sans concours en échelle II. Cette cellule
joue un rôle de conseil aux agents, pour les personnes concernées
par les concours de niveau B et de niveau A, en relation avec le bureau des
concours et examens professionnels. Parallèlement, elle poursuit son
travail d'information, en diffusant, auprès du public concerné,
tout renseignement utile, au fur et à mesure de la parution des textes.
Au 1er juillet 2002, la population d'agents contractuels concernée par
la mise en oeuvre de la « loi Sapin », toutes
catégories confondues, s'établit à 584 agents se
répartissant comme suit : 402 agents de niveau A (69 %), 82 agents
de niveau B (14 %), et 100 agents de niveau C (17 %). A cette même date,
242 agents se sont portés candidats aux différents concours
réservés, 147 A, soit 61 %, parmi lesquels 106, soit 72 % issus
du réseau culturel étranger ; 36 B, soit 15 % ; et 59 C, soit 24
%.
5. Le développement du volontariat international
Depuis
1965, plus de 150 000 jeunes gens ont eu l'opportunité d'effectuer leur
service national à l'étranger. La mise en place du Volontariat
Civil International a pour but de poursuivre en l'améliorant ce
système de coopération.
Le ministère des affaires étrangères a anticipé la
transition entre l'ancien et le nouveau système, en affectant le premier
volontaire international dès janvier 2001 et, à ce jour, plus de
500 volontaires internationaux ont rejoint leur poste. Cette première
année a permis de constater l'intérêt des jeunes pour cette
expérience internationale et le nombre de candidatures sur le site
internet du Centre d'Information sur le Volontariat International s'est
élevé à plus de 30 000 (dont 56 % de candidatures
féminines). L'engouement pour la formule du volontariat est tel que
l'objectif de remplacer la totalité des coopérants du service
national (CSN) par des volontaires internationaux à la fin de
l'année 2002 pourrait être atteint.
Outre des efforts conjoncturels, tel que le détachement de professeurs
titulaires de l'éducation nationale en vue de maintenir la
qualité d'enseignement dispensée par les CSN, des
améliorations structurelles ont été apportées dans
les domaines suivants afin de réussir au mieux la transition entre le
service national et le volontariat civil : procédure de recrutement,
mise à jour et adaptation des instruments de gestion, et renforcement du
cadre juridique du volontariat international.
Néanmoins, on constate une désaffection de la part des
entreprises et des ONG. Ces dernières préfèrent recruter
sur la base moins onéreuse du décret du 30 janvier 1995. Le
ministre délégué à la coopération a
d'ailleurs entamé une concertation avec les ONG sur ce sujet.
Le coût des volontaires internationaux est stable par rapport aux CSN,
soit 4,5 millions d'euros pour la direction des relations économiques
extérieures (DREE), et 18 millions pour le ministère des affaires
étrangères dont la moitié environ est financée sur
les crédits d'intervention du titre IV.
D. LA HAUSSE SENSIBLE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
Les crédits de fonctionnement du ministère ont été réorganisés, qu'il s'agisse des frais de réceptions et de voyages ou des moyens généraux des services.
1. Une réévaluation attendue des crédits finançant les conférences internationales, les réceptions et les déplacements ministériels
Ces
crédits ont été réorganisés
conformément aux remarques de la Cour des comptes. Les chapitres 34-03
« frais de réception et de voyages exceptionnels »
et 34-04 « frais de réceptions courantes et de
déplacements ministériels » ont été
supprimés. Les crédits qui y étaient inscrits ont
été transférés sur deux nouveaux chapitres :
37-88 « Frais de réceptions courantes et de
déplacements ministériels » et 37-89 « Frais
de réceptions et de voyages exceptionnels »
insérés au sein de la 7e partie du titre III
« Dépenses diverses ». Ce nouveau découpage
doit permettre une meilleure prise en compte des frais réellement
exceptionnels. En effet, la Cour des comptes avait à plusieurs reprises
déploré que ces chapitres provisionnels soient sciemment et
systématiquement sous-dotés, faisant perdre tout sens à
l'autorisation parlementaire, alors même que les sommets internationaux
étaient prévisibles.
Il faut donc se réjouir, d'une part, que les crédits de
réceptions et de déplacements courants aient été
abondés de 0, 94 millions d'euros pour tenir compte de la modification
de la composition du gouvernement et que, d'autre part, les crédits
exceptionnels aient été abondés de 7 millions d'euros en
perspective du sommet du G8 à Evian en 2003.
2. Hausse des moyens des services et poursuite de la globalisation
Les
moyens généraux des services passeront entre 2002 et 2003 de
310,85 millions d'euros à 316, 02 millions d'euros.
En 2002, l'expérimentation de la globalisation des crédits de
déplacement avait été élargie à l'ensemble
des postes diplomatiques ou consulaires (transfert de 1,302 millions d'euros en
provenance du chapitre 3498 articles 32 et 42), et le solde (6,816 M €) a
été transféré en gestion. En outre, rappelons que,
dans le cadre du regroupement des chapitres 31-98 « Autres
rémunérations » et 34-98 « Matériel et
fonctionnement courant » sur un seul chapitre 37-90
« Moyens généraux des services », une
expérimentation de globalisation des crédits de fonctionnement
des postes, élargie aux rémunérations des recrutés
locaux, a été conduite dans 24 postes.
Ces expériences devraient être étendues. Elles se
traduisent budgétairement par la suppression de deux articles du
chapitre 37-90 et par le transfert de leurs dotations sur les articles
regroupant les dépenses des services.
Dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2001, la Cour des
comptes faisait les remarques suivantes :
« Lancée à la suite de la circulaire
interministérielle du 27 décembre 1996 précisant les
modalités pratiques de l'unification des trois réseaux comptables
français et l'application des procédures de droit commun du
Trésor à l'étranger, elle est mise en oeuvre en 2001 dans
43 pays et 99 postes diplomatiques et consulaires (plus du tiers du total).
Alors qu'elle devait être généralisée au
début de 2002, elle ne sera étendue qu'à une cinquantaine
d'autres postes cette année, et devrait s'achever en 2004, selon le
ministère. L'unification concerne d'une part l'ordonnancement, les
ambassadeurs devenant ordonnateurs secondaires et pouvant désigner des
ordonnateurs délégués, et d'autre part l'assignation des
dépenses sur un seul comptable principal, le trésorier payeur
général pour l'étranger, et sur des comptables secondaires
dits régisseurs en poste à l'étranger. Cette
qualité d'ordonnateur secondaire unique conférée à
l'ambassadeur, à l'instar du préfet en métropole, ouvre la
voie à la déconcentration des crédits budgétaires,
amplifiant et élargissant, notamment aux crédits d'intervention,
la dynamique engagée par la globalisation progressive des crédits
de fonctionnement depuis
1995 conférant aux postes une plus grande autonomie de gestion et
permettant d'améliorer la lisibilité de l'action de la France
auprès des interlocuteurs étrangers.
« La mise en oeuvre de la réforme implique l'ouverture de
plusieurs chantiers menés en concertation avec le ministère de
l'économie et des finances pour simplifier les procédures
comptables, notamment en matière de contrôle financier
déconcentré et pour adapter les outils informatiques
utilisés jusqu'à présent. Pour produire toutes ses
conséquences en rationalisant la gestion des moyens de l'Etat à
l'étranger, elle nécessite également un renforcement des
structures de gestion au plan local, effort qui ne paraît pas avoir
été jusqu'à présent prioritaire.
« La dynamique de la déconcentration s'est traduite par une
augmentation significative du volume des crédits
déconcentrés. »
EVOLUTION DE LA DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS (1997-2001)
(en millions d'euros)
|
|
Pays/postes |
Titre III |
Titre IV |
Total |
|
1997 |
7/29 |
5,40 |
0,69 |
6,08 |
|
1998 |
15/50 |
9,04 |
4,19 |
13,23 |
|
1999 |
20/76 |
13,49 |
6,14 |
19,64 |
|
2000 |
30/83 |
33,43 |
25,66 |
59,09 |
|
2001 |
43/99 |
39,68 |
38,46 |
78,15 |
Source : Cour des Comptes
IV. LE REBASAGE DES CRÉDITS D'INTERVENTION INSCRITS AU TITRE IV4( * )
Evolution des crédits du titre IV entre 2002 et 2003
(en millions d'euros)
|
|
2002 |
PLF 2003 |
|
41-43 Concours financiers |
21,19 |
123,5 |
|
42-13 Appui aux initiatives privées ou décentralisées |
34,25 |
33,50 |
|
42-14 Action audiovisuelle |
168,21 |
165,00 |
|
42-15 Coopération internationale et développement |
513,29 |
530,08 |
|
42-26 Aide alimentaire |
14,79 |
16,80 |
|
42-29 Coopération militaire |
103,51 |
93,51 |
|
42-31 Contributions obligatoires |
613,34 |
678,76 |
|
42-32 Contributions volontaires |
85,87 |
85,87 |
|
42-37 Autres interventions |
26,44 |
25,60 |
|
46-91 Frais de rapatriement |
0,64 |
0,64 |
|
46-94
Assistance aux Français de l'étranger
|
23,23 |
24,05 |
|
Total |
1 604,77 |
1 777,31 |
A. LA REMISE À NIVEAU DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES VERSÉES PAR LA FRANCE
1. Evolution de la dotation
Les
contributions obligatoires aux organisations internationales
s'établiront en 2003 à 678,76 millions d'euros, en augmentation
de 65 millions d'euros par rapport à 2002. Cette dotation comprend
une importante contribution au titre du budget civil de la recherche et du
développement (BCRD) de 144,29 millions d'euros en augmentation de 3,49
millions d'euros.
L'ensemble du chapitre 42-31 avait d'ailleurs bénéficié
d'une mesure positive de 110 millions d'euros en LFR cet été pour
faire face aux appels de fonds. La hausse constatée en PLF 2003, vise
à doter ce chapitre à son juste niveau, plutôt qu'à
l'abonder en cours d'année. Votre rapporteur se félicite de cet
effort de sincérité budgétaire.
Evolution des contributions obligatoires entre 2001 et 2003
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
|
42-31-21 ONU |
320,85 |
320,85 |
362,40 |
|
42-31-20 Autres organisations internationales |
76,53 |
76,50 |
89,48 |
|
42-31-33 Institut du monde arabe |
9,14 |
9,14 |
9,14 |
|
42-31-34 Droit de dépaissance |
0,06 |
0,06 |
0,06 |
|
42-31-52 BCRD |
135,79 |
140,80 |
144,29 |
|
42-31-54 Autres |
65,99 |
65,99 |
73,38 |
|
TOTAL |
608,39 |
613,34 |
678,76 |
- La
contribution de la France à l'Institut du monde arabe stagne depuis
1998. Elle représente 70 % du budget de fonctionnement de l'Institut,
les 30 % restants étant financés traditionnellement par les pays
arabes.
- Le droit de dépaissance sur les deux versants de la frontière
des Pyrénées est une rente versée chaque année
à l'Espagne depuis 1856 en contrepartie de la jouissance exclusive et
perpétuelle, par les habitants de la vallée de Baïgorry, des
pâturages du Quint Nord situés en territoire espagnol. Cette rente
est réévaluée périodiquement, la dernière
réévaluation datant de 2001.
2. Les contributions obligatoires aux organisations du système des Nations Unies
Ces
contributions représentent, avec 362,4 millions d'euros, plus de la
moitié des contributions obligatoires versées par la France.
L'augmentation de la dotation en 2003 vise à faire face à la
hausse des appels à contribution en raison de celle du nombre des
opérations de maintien de la paix.
Ces contributions financent les budgets de fonctionnement, dits
« budgets ordinaires » des organisations du système
des Nations Unies. Les Etats membres contribuent sur une base obligatoire et
selon un barème de quotes-parts prédéterminées.
La France est le quatrième contributeur au budget ordinaire de l'ONU
avec une quote-part de 6,5 %
, après les Etats-Unis (22 %), le
Japon (19,6 %) et l'Allemagne (9,8 %). Notre pays a
été, cette année encore, l'un des premiers membres
permanents du Conseil de Sécurité, avec la
Fédération de Russie, à avoir satisfait
intégralement à ses obligations financières à
l'égard de l'Organisation, en réglant dès le 1er
février 2002 sa contribution au budget ordinaire, fixée pour 2002
à 72,33 millions de dollars (
soit 81,73 M €
).
La France appartient également à toutes les institutions
spécialisées de l'Organisation des Nations Unies, où sa
quote-part varie entre 5,4 % et 9,264 %, sauf à l'Organisation
maritime internationale (OMI) où elle est sensiblement plus faible
(1,41 %).
Les opérations de maintien de la paix (OMP)
sont financées
sur la base d'un barème de contributions distinct de celui du budget
ordinaire.
La France est le quatrième contributeur de l'ONU aux
OMP
avec une quote-part de
8,1 % pour 2002.
Le budget des OMP devrait atteindre près de 2,139 milliards de dollars
pour la période du 1er juillet 2002 au 30 juin 2003 et 1,689 milliard de
dollars pour la période du 1er juillet 2003 au 30 juin 2004.
Les appels à contribution reçus au titre de l'année 2001
ont atteint 280 M €, contre 191 M € en 2000. Ils devraient se monter
à 160 M € cette année, ainsi qu'en 2003, en raison de
l'extinction progressive de certaines opérations et de la baisse du
dollar depuis le mois de mai 2002.
Evolution des contributions obligatoires de la France aux OMP depuis 1991
(en millions d'euros)
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002* |
|
29,8 |
128,28 |
132,07 |
138,76 |
235,02 |
85,14 |
70,29 |
51,79 |
81,38 |
190,56 |
279,71 |
160,00 |
*
Prévision
Source : ministère des affaires
étrangères
B. UNE RÉÉVALUATION SOUHAITABLE DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES
Les
crédits destinés à financer les contributions volontaires
seront reconduits à l'identique entre 2002 et 2003. Sur une dotation de
85,87 millions d'euros, 36,7 sont consacrés à la francophonie
(Fonds multilatéral unique) et 48,8 aux organisations du système
des Nations Unies.
L'intégration de la contribution au FMU depuis 2001, occulte une
diminution de plus de 50 % des contributions obligatoires de la France depuis
1993. Le rattrapage entamé depuis 1999, ne pourra pas être
poursuivi cette année, compte tenu des efforts financiers
effectués par ailleurs au profit de l'aide au développement et
des contributions obligatoires. Une hausse des crédits est
néanmoins souhaitée par votre rapporteur dès
l'année prochaine.
Evolution des contributions volontaires depuis 1993, hors FMU
( en millions d'euros)
|
Années |
Dotation en LFI |
Crédits consommés |
|
1993 |
106,29 |
92,08 |
|
1994 |
91,47 |
85,91 |
|
1995 |
84,15 |
36,99 |
|
1996 |
61,74 |
53,29 |
|
1997 |
52,67 |
40,92 |
|
1998 |
34,76 |
39,95 |
|
1999 |
45,43 |
50,66 |
|
2000 |
46,85 |
50,11 |
|
2001 |
48,78 |
52,1 |
|
2002 |
49,19 |
- |
|
2003 |
49,19 |
- |
La
faiblesse de nos contributions volontaires
ne nous permet pas de
répondre aux nouvelles sollicitations des institutions
spécialisées. Alors que la France est le 4ème contributeur
obligatoire au système des Nations Unies, elle n'occupe que le
12ème rang en moyenne en termes de contributions volontaires dans les
dix principaux fonds et programmes et dans les quatre principales institutions
spécialisées, ce qui
menace, à terme
:
- sa place au sein des conseils d'administration de ces agences ;
- la part de marché de la France dans les achats de l'ONU, qui a
déjà accusé une chute sensible en 2000, passant de
4,8 % à 3,5 %;
- la part du personnel français dans les effectifs totaux du
système des Nations Unies, qui est passée de 7,92 % en 1999
à 7,13 % en 2001, la part des administrateurs passant quant à
elle de 6,74 à 6,23 %.
C. LES CRÉDITS DE COOPÉRATION MILITAIRE : UNE ÉVOLUTION PROBLÉMATIQUE
L'évolution des crédits de la coopération militaire est conforme aux années précédentes : les crédits sont en baisse. Ils s'élèveront à 93,5 millions d'euros en 2003 contre 103,5 millions d'euros en 2002 au titre du chapitre 42-29 et à 900 000 euros d'AP et 850 000 euros de CP au titre du chapitre 68-80-60 au lien de 1,2 million d'euros d'AP et 1,2 million de CP en 2002.
Evolution des crédits de la coopération militaire et de défense depuis 2000
(en millions d'euros)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
42-29-10 Coopération technique, aide en personnel |
63,42 |
62,43 |
57,85 |
55,82 |
|
42-29-20 Formation des stagiaires étrangers |
24,83 |
23,97 |
22,10 |
21,1 |
|
42-29-40 Appui aux projets (matériels, services et entretien d'infrastructures) |
26,80 |
22,76 |
22,03 |
15,18 |
|
42-29-50 Appui aux coopérants militaires |
- |
0,66 |
1,22 |
1,22 |
|
42-29-60 Coopération avec les organisations régionales |
- |
- |
0,30 |
0,18 |
|
Total titre IV (42-29) |
115,05 |
109,82 |
103,51 |
93,51 |
|
Titre VI - 68-80-60 Aide à des projets de coopération militaire |
1,22 |
1,22 |
1,22 |
0,85 |
|
Total |
116,27 |
111,04 |
104,73 |
94,36 |
Selon
les réponses fournies à votre rapporteur, le ministère
estime «
achevée
» la réforme de la
coopération militaire et de défense décidée par le
Conseil de défense du 3 mars 1998, c'est-à-dire le
redéploiement géographique, à crédits constants, de
10 % des crédits 1998 (120,43 millions d'euros) sur trois ans, des pays
d'Afrique sub-saharienne vers le reste du monde, entraînant la
suppression d'au moins 40 postes de coopérants par an en Afrique
sub-saharienne, et l'arrêt progressif des actions de substitution au
profit de projets menés en partenariat.
Sur le plan géographique, le redéploiement des crédits
d'Afrique sub-saharienne vers les nouveaux partenaires, tout
particulièrement en Europe centrale et orientale a été
mené à bien. Il s'est traduit sur la période 1999-2001
pour l'Europe par un triplement des effectifs de coopérants (de 7
à 20) et du budget (de 2,75 M € à 9,15 M €). Pour
les autres zones, les transferts ont été moins massifs mais
néanmoins substantiels. Les transferts consolidés sur trois ans
se montent à près de 11,43 M €.
La modernisation des modes d'intervention (personnel, formation, aide directe)
est quant à elle jugée «
presque
achevée
». Le ministère des affaires
étrangères indiquait ainsi : «
Reposant
traditionnellement sur une coopération de substitution
sécurisante et inhibante, les actions avec les pays dans lesquels nous
sommes présents depuis longtemps (pays de l'ex-champ) ont
été presque intégralement réorientées sur
des projets définis en partenariat (au nombre de 60 en Afrique). Ce
nouveau mode d'action engage plus fortement le pays partenaire à
participer au projet et permet de fermer des postes de coopérants de
substitution
[...] Ainsi, le développement des actions de
partenariat sur des projets clairement identifiés conduit à
privilégier l'envoi d'experts pour des missions de courte durée.
Peu onéreuses, mieux ciblées, plus précises et
évolutives, elles soutiennent avec pertinence et efficacité la
transition de la coopération de substitution à la
coopération par projet
».
Ces évolutions ont entraîné la diminution des effectifs
permanents en Afrique, qui sont passés de 480 en 1998 à 305 en
2002, soit 175 suppressions (44 par an), alors que dans le même temps 13
postes ont été créés en Europe, 5 au Maghreb
et 2 en Amérique latine.
Par ailleurs, les actions de formation du personnel de nos partenaires sont de
plus en plus assurées sur place (en 3 ans le nombre de stagiaires
africains admis dans les écoles françaises a été
divisé par 2). Ce nouveau mode d'action permet de dispenser des
formations plus adaptées aux besoins réels de ces pays mais aussi
d'en diminuer le coût tout en permettant de réserver les places
ainsi libérées dans nos écoles aux
« nouveaux » partenaires. La France soutient
désormais 16 écoles nationales à vocation régionale
(ENVR).
En outre, la direction de la coopération militaire et de défense
estime devoir évoluer vers un plus grand partenariat avec nos
partenaires occidentaux pour optimiser nos actions dans le domaine du maintien
de la paix en Afrique, renforcer notre coopération militaire et de
défense en Europe centrale et orientale et soutenir les organisations
internationales ou des processus multilatéraux (Pacte de
stabilité dans les Balkans, contrôle des armes de petit calibre,
processus d'Ottawa sur les mines anti-personnels).
Force est cependant de constater, que la réforme de la
coopération militaire, qui n'était pas contestable dans son
principe souffre de l'évolution du budget qui lui est alloué. La
réforme ne s'est pas fait à budget constant par rapport à
1998, mais avec un budget en diminution de près de 25 %. Cette
année encore, la réduction des crédits va conduire
à la suppression de 40 postes de coopérants militaires, sans que
les crédits ainsi économisés permettent des
redéploiements internes. En effet, en 2003, tous les domaines de la
coopération militaire sont touchés, qu'il s'agisse de la
formation, de la coopération multilatérale ou des aides à
la coopération régionale.
Votre rapporteur croit donc légitime de se demander si cette diminution
continue des crédits n'est pas plus le signe d'une évolution des
priorités que d'une coopération si bien réussie qu'elle
permette de faire d'importantes économies...
D. LA HAUSSE DES CRÉDITS EN FAVEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
La dotation du chapitre 46-94 destinée à financer l'assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés en France progressera de 820 000 euros en 2003 et atteindra 24,05 millions d'euros. Les crédits destinés à l'assistance aux réfugiés sont stables, ainsi que ceux de rapatriement. En outre, une partie de la hausse est consacrée à l'augmentation des moyens de fonctionnement d'institutions (Conseil supérieur des Français de l'étranger et Mission pour l'adoption internationale) pour 250 000 euros. En définitive, 97 600 euros supplémentaires sont consacrés à la sécurité des Français de l'étranger et 473 400 euros à l'assistance à l'étranger.
Evolution des crédits en faveur des Français à l'étranger depuis 1999
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
|
46-94-11 Assistance à l'étranger |
17,24 |
17,33 |
17,84 |
|
46-94-12 Organismes d'aide et d'assistance |
0,24 |
0,24 |
0,24 |
|
46-94-14 Sécurité des Français à l'étranger |
0,77 |
0,93 |
1,02 |
|
46-94-15 Cimetières français à l'étranger |
0,29 |
0,29 |
0,29 |
|
46-94-16 Couverture santé |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
|
46-94-20 CSFE |
1,47 |
1,47 |
1,63 |
|
46-94-31 Emploi et formation professionnelle |
1,70 |
1,96 |
1,96 |
|
46-94-33 Adoption internationale |
0,30 |
0,30 |
0,40 |
|
Total 46-94 |
22,16 |
22,72 |
23,54 |
|
46-91 Frais de rapatriement |
0,64 |
0,64 |
0,64 |
|
Total général |
22,80 |
23,12 |
24,18 |
Le
nombre global de bénéficiaires de l'aide sociale est passé
de 5 520 en 1999 à 5 800 en 2001. En trois ans, on enregistre
une hausse globale de plus de 5 %. Si l'on exclut l'Union européenne
où, du fait de la réforme des aides sociales lancée en
1998, le nombre d'allocataires est en constante diminution (526 en 2002 contre
674 en 1998, soit une baisse de 22 %), la croissance du nombre de
bénéficiaires de notre aide sociale est en réalité
plus forte (+ 9 % en trois ans), et concerne toutes les catégories
d'allocataires : + 6,4 % pour les personnes âgées,
+ 8,2 % pour les handicapés, + 32 % pour l'allocation à
durée déterminée.
Corollaire de l'évolution du nombre d'allocataires, les dépenses
sociales ont progressé de 14 % au cours des deux années
passées. Pour la seule année 2001, les dépenses en hausse
de 763 000 € par rapport à l'année
précédente, se sont réparties de la façon suivante:
- allocations pour les personnes âgées : 9,48 M € (+ 4,4
%),
- allocations à durée déterminée : 1,2 M
€ (+ 16 %),
- secours occasionnels : 680 000 € (+3 %),
- allocations pour handicapés (adultes, enfants et aides
complémentaires): 5,21M € (+ 5 %),
- mesures expérimentales : Allocation locale d'insertion sociale
(ALIS), revenu local de substitution (RLS), aide au logement: 0,12 M €.
Par ailleurs, lancés en 2001, les dispositifs expérimentaux
d'aide à l'insertion sociale et professionnelle (à Tananarive et
à Dakar) et d'aide au logement (à Washington et à Sao
Paulo) ont été maintenus en 2002 afin d'évaluer leur
efficacité à moyen terme, leur coût restant limité
(0,15 M €).
V. LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Les crédits du titre V régressent en autorisations de programme et en crédits de paiements entre 2002 et 2003. Cette évolution illustre l'évolution des grands programmes immobiliers en cours, certains programmes étant achevés alors que d'autres ne sont pas encore lancés. Les autorisations de programme s'élèveront à 58,81 millions d'euros contre 67,84 en 2002 et les crédits de paiement à 48,81 contre 54,12 en 2002.
Evolution des dépenses d'équipement (chapitre 57-10) 1999-2003
(en millions d'euros)
|
Articles |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
PLF 2003 |
||
|
|
CP |
CP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
11- Administration centrale |
2,04 |
2,88 |
3,05 |
6,86 |
4,57 |
2,00 |
3,09 |
|
21- Services à l'étranger |
29,04 |
38,60 |
23,48 |
34,30 |
27,44 |
28,00 |
22,21 |
|
25- Logements à l'étranger |
- |
1,07 |
3,66 |
- |
- |
- |
1,97 |
|
31- Etablissements d'enseignement |
4,41 |
8,81 |
9,91 |
19,82 |
15,84 |
15,00 |
12,85 |
|
32- Instituts et centres culturels |
4,68 |
5,78 |
3,28 |
3,05 |
2,45 |
10,00 |
2,88 |
|
61- Chiffre et communication |
- |
4,57 |
3,81 |
3,81 |
3,81 |
3,81 |
3,81 |
|
Total |
43,38 |
60,67 |
47,18 |
67,84 |
54,12 |
58,81 |
46,81 |
B. LES OPÉRATIONS EFFECTUÉES EN 2002 ET PROJETÉES POUR 2003
L'année 2002 a vu la fin des travaux de la nouvelle
ambassade
à Berlin dont la livraison est prévue au 3ème trimestre
2002, la fin des travaux de rénovation de la résidence à
Bangkok, ainsi que la poursuite ou le lancement des principaux chantiers
suivants :
- Moscou : rénovation de la chancellerie et de la
résidence ;
- Bamako : construction du consulat et rénovation de
l'ambassade (5,9 M € au total, 5,1 M € d'AP mis en place
avant 2002) ;
- Varsovie : désamiantage de l'ambassade ;
- Kingston : rénovation de la résidence ;
- Ho Chi Minh Ville : rénovation du consulat
général ;
- Moscou : rénovation du Lycée (15 M € au total).
Les études les plus significatives à signaler concernent celles
relatives à :
- la rénovation de l'ambassade à Varsovie (18 M € au
total, 8,81 M € d'AP mis en place) ;
- la construction de la future chancellerie à Pretoria (4 M €
au total, 900 000 € d'AP mis en place) ;
- la rénovation / extension du consulat général de
Londres (6,6 M € au total, 735 000 € d'AP mis en place) ;
- la rénovation de locaux pour les centres culturels de Riga et
Tallin ;
- la construction du lycée de Milan (17,7 M € au total, 2,34 M
€ d'AP mis en place) ;
En terme de concours de maîtrise d'oeuvre, l'année 2002 a vu la
poursuite des procédures pour les opérations suivantes :
- La Courneuve : nouvelle implantation du Centre des archives du
Département (50,4 M €, 533 000 € d'AP mis en place) ;
- Tokyo : reconstruction de l'ambassade (46 M € au total,
750 000 € d'AP mis en place) ;
- Koweït City : construction du campus diplomatique (10 M €
au total et 259 000 € mis en place) ;
- Praia : nouvelle implantation (3,2 M € au total et 274 000 €
d'AP mis en place) ;
- Mexico : deuxième phase du Centre d'information sur la France
contemporaine (11,5 M €, 3,58 M € d'AP mis en place) ;
- Damas : construction du lycée (9 M € au total, 610 000
€ d'AP mis en place) ;
- Le Caire : construction du lycée (25 M € au total, 457 000
€ d'AP mis en place) ;
- Ankara : construction du lycée (6,1 M € au total, 229 000
€ d'AP mis en place).
Par ailleurs, un important programme de travaux est en cours en Algérie
dans le cadre du redéploiement de notre dispositif diplomatique,
consulaire et culturel dans ce pays (réouverture du consulat
général à Annaba, lancement des études pour la
construction de logements à Alger et Annaba ainsi que pour la
réouverture du lycée Ben Aknoun et du consulat
général d'Oran). L'ensemble du programme est évalué
à 37,1 millions d'euros dont 2,22 millions d'euros d'AP avaient
été mis en place avant 2002.
Dans le domaine de la sécurité des postes à
l'étranger, les actions de standardisation du matériel et de
meilleure prise en compte de la détection incendie ont été
poursuivies, avec également une attention particulière
portée au traitement des demandes supplémentaires liées au
contexte international.
Il faut par ailleurs noter qu'un certain nombre d'appels d'offre ou de concours
se sont révélés infructueux. C'est le cas pour la
construction de la Résidence à Abuja (projet de 7 M €)
et la reconstruction de l'ambassade de Tokyo (projet de 46 M €).
CONCLUSION
Votre
rapporteur pour avis estime que ce projet de budget constitue une
évolution positive.
Tout d'abord, il assure une mise à niveau des crédits permettant
de faire un pas vers une plus grande sincérité budgétaire
et prépare ainsi la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de
finances.
Ensuite, il renforce les moyens du ministère là où c'est
le plus nécessaire : aide au développement, traitement des
demandes d'asile et sécurité des Français à
l'étranger notamment.
Evidemment, cette volonté de sincérité des crédits
et d'augmentation de certaines dotations prioritaires ne permet pas que tous
les chapitres du budget soient en augmentation en 2003. Pour différentes
raisons liées au déroulement des programmes, à
l'évolution des modes d'intervention ou tout simplement au manque de
moyens, les crédits destinés au financement des contributions
volontaires, des investissements immobiliers ou de la coopération
militaire et de défense ne progressent pas en 2003. Dans le contexte
budgétaire globale, une telle situation ne doit pas, selon votre
rapporteur, entraîner de reproches trop sévères.
Enfin, le ministre des affaires étrangères a engagé une
réflexion pour réformer le réseau diplomatique et
consulaire et replacer le ministère des affaires
étrangères au coeur de l'action extérieure de l'Etat.
C'est pourquoi, votre commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées a décidé
d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du
ministère des affaires étrangères pour 2003.
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission des affaires étrangères de la défense et des
forces armées a examiné le présent rapport lors de sa
réunion du 13 novembre 2002.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est
engagé avec les commissaires.
M. Didier Boulaud a indiqué que le groupe socialiste s'abstiendrait en
raison de la faible progression réelle des moyens d'action du
ministère des affaires étrangères, l'essentiel de
l'augmentation entre 2002 et 2003 s'expliquant par des changements de structure
budgétaire et la hausse des crédits du Fonds européen de
développement.
MM. Xavier de Villepin et Jean-Pierre Masseret se sont inquiétés
d'éventuelles régulations budgétaires en 2003. M. Xavier
de Villepin a souhaité que la commission en soit mieux informée
et que ces éventuelles régulations ne touchent pas les points
fondamentaux de l'action du ministère. Il a par ailleurs estimé
que le rôle interministériel du Quai d'Orsay devait être
renforcé ainsi que l'autorité de l'ambassadeur sur les services
à l'étranger. Il ne s'agit toutefois pas de la seule voie de
réforme, une évolution du réseau, en prenant exemple sur
certains pays étrangers ou en mettant en place des structures à
vocation régionale, permettrait vraisemblablement une meilleure
efficacité de notre action extérieure.
M. Serge Vinçon s'est déclaré favorable au renforcement de
l'autorité de l'ambassadeur et à la recherche d'une
rationalisation de notre action extérieure. Il a en outre
souligné que les récents succès de la diplomatie
française à l'ONU ou en Europe, à travers la relance du
couple franco-allemand, devaient être salués. Aussi bien a-t-il
indiqué qu'il voterait le projet de budget pour 2003.
M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a alors apporté les
précisions suivantes :
- la hausse des crédits du ministère s'explique également
par le financement des contrats de désendettement et de
développement ;
- l'harmonisation des représentations françaises à
l'étranger est nécessaire, sous l'égide de
l'autorité de l'ambassadeur. Elle permettra un meilleur usage des moyens
et des personnels et donc, à terme, une plus grande efficacité de
notre action à l'étranger.
M. Hubert Durand-Chastel a regretté que la France reste trop
« hexagonale », ne prenant pas assez en compte les
conséquences de la mondialisation de l'économie et de
l'importance des exportations dans la richesse nationale. Il a par ailleurs mis
l'accent sur l'importance des crédits du Quai d'Orsay pour soutenir
l'action culturelle française à l'étranger.
*
* *
Le
mercredi 20 novembre 2002, la commission a examiné l'ensemble des
crédits du ministère des affaires étrangères pour
2003.
M. Claude Estier a relevé que le budget du ministère des affaires
étrangères pour 2003 n'était guère différent
de celui de l'an passé que le Sénat avait cependant
rejeté. Il a indiqué que le groupe socialiste s'abstiendrait lors
du vote de ces crédits.
M. Serge Vinçon a souligné que, depuis quelques mois, on
assistait à une présence accrue et une activité
renouvelée de la France dans le monde, appréciées tant
à l'intérieur qu'à l'extérieur. Ne serait-ce que
pour cette raison, il a indiqué qu'il émettrait un avis positif
sur les crédits du ministère des affaires
étrangères pour 2003.
M. Xavier de Villepin s'est prononcé, au nom de son groupe, en faveur de
l'adoption des crédits et a salué le travail des rapporteurs. Il
a exprimé le voeu que soit rapidement engagé le nécessaire
processus de simplification et de modernisation des structures du
ministère des affaires étrangères.
Après que M. Claude Estier eut précisé que l'abstention du
groupe socialiste portait sur le budget proprement dit du ministère des
affaires étrangères et non sur son action,
la commission a
émis un avis favorable à l'adoption des crédits du
ministère des affaires étrangères pour 2003.
1
Cf. Rapport pour avis de M. André
Dulait n°90 tome I 2001-2002, fait au nom de la commission des affaires
étrangères et de la défense sur les crédits du
ministère des affaires étrangères.
2
Nombre de demandes du 1
er
semestre.
3
Au 31 juillet 2002
4
Conformément à la pratique retenue par votre
commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées pour l'examen du projet de loi de finances, les
développements ci-après ne concerneront ni les crédits
relevant de l'action culturelle extérieure, ni les crédits
destinés à la coopération et au
développement.