EXAMEN DES ARTICLES
Article 9 -
Validation du permis de chasser et
adjudication des
droits de chasse en forêt
domaniale
Commentaire : cet article a pour objet d'habiliter le
Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures tendant, d'une part,
à simplifier la procédure de validation annuelle du permis de
chasser et, d'autre part, à rénover la procédure
d'adjudication des droits de chasse dans les forêts domaniales.
I. LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES DE VALIDATION ANNUELLE DU
PERMIS DE CHASSER
Cette disposition s'inscrit dans l'objectif général de
simplification des démarches que doivent accomplir les chasseurs pour
exercer cette activité, annoncé par Mme Roselyne
Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement
durable, lors du débat sur la chasse qui s'est tenu à
l'Assemblée nationale le 11 février 2003.
Actuellement, en application des articles L. 423-12 et suivants du code de
l'environnement, «
le permis de chasser est validé par
l'autorité administrative
», cette validation
s'accompagnant d'une série de contrôles et se traduisant par des
démarches multiples, assimilables à un véritable parcours
du combattant !
Les contrôles qui doivent être effectués par
l'autorité administrative sont les suivants :
- paiement de la cotisation fédérale obligatoire ;
- présentation de l'attestation d'assurance obligatoire ;
- présentation de l'attestation sur l'honneur dûment
signée par le chasseur qu'il n'est pas dans l'incapacité de se
faire valider son permis ;
- présentation du formulaire de validation dûment rempli et
signé ;
- vérification de l'âge du mineur.
Il s'avère qu'il n'est pas nécessaire, au moment de la validation
annuelle du permis de chasser, de procéder à des contrôles
aussi importants et la simplification proposée consiste à
conditionner son obtention uniquement au paiement des redevances
cynégétiques.
Le projet d'ordonnance qui pourrait être adopté en application de
l'article 9 du projet de loi modifie l'article L. 423-12 du code
de l'environnement pour ne plus mentionner « l'autorité
administrative », ce qui permettra aux fédérations
départementales volontaires de valider les permis de chasser et, ainsi,
de mettre en place un guichet unique. Il est, par coordination, proposé
de compléter en ce sens l'article L. 421-5 du même code
énumérant les compétences des fédérations.
L'article L. 423-12 serait complété par une partie des
dispositions de L. 423-21-1 sur les redevances cynégétiques
transférées dans cet article pour regrouper toutes les
dispositions ayant trait à la validation.
L'apposition de timbres prévue par L. 423-21-1 afin de justifier le
paiement des redevances cynégétiques serait supprimée. Les
modalités de constatation du paiement seront définies par
arrêté interministériel. Pour les fédérations
départementales qui n'auront pas adopté le guichet unique, les
timbres imprimés seront maintenus, et pour les autres
fédérations départementales, le recours à une
mention infalsifiable est envisagé.
Enfin, il est proposé de modifier la rédaction de l'article
L. 423-16 afin de supprimer la condition préalable de
présentation de l'attestation de l'assurance, en ne conservant que
l'obligation d'en souscrire une. En remplacement de la présentation de
l'attestation d'assurance, il est prévu de demander au chasseur une
attestation sur l'honneur.
En outre, un projet de décret modifiant le décret
n° 2001-551 du 26 juin 2001 relatif à la validation
du permis de chasser et modifiant le code rural, assorti d'une circulaire, doit
permettre de mettre en place dès le
1
er
juillet 2003 et de façon progressive le guichet
unique de validation, y compris dans les fédérations
départementales des chasseurs volontaires.
Le dispositif est fondé sur l'organisation suivante :
- en cas de mise en place du guichet unique auprès de la
fédération départementale qui se sera dotée d'un
régisseur des recettes de l'Etat habilité à cet effet, la
fédération mettra à la disposition du chasseur un
formulaire de validation pré-rempli. Le chasseur retournera par voie
postale ou remettra à la fédération le formulaire
dûment rempli et signé accompagné d'une attestation sur
l'honneur qu'il n'est pas dans l'incapacité juridique de faire valider
son permis et qu'il a souscrit un contrat d'assurance. Il joindra un
chèque en règlement de l'ensemble de ses obligations (cotisation
fédérale, redevances cynégétiques et droit de
timbre au profit de l'Etat).
Après avoir attesté de ce paiement sur le document de validation
par une mention infalsifiable, la fédération
départementale le remettra ou le renverra au chasseur.
- dans le cas du maintien de la validation auprès du Comptable du
Trésor, le chasseur se procurera le formulaire de validation et
acquittera sa cotisation fédérale auprès de la
fédération ou dans des points de vente agréés par
celle-ci (agences bancaires, succursales d'assurance). Après
présentation au Comptable du Trésor du document de validation et
de l'attestation sur l'honneur dûment signés, il s'acquittera
auprès de lui, en numéraire ou par chèque, des redevances
et du droit de timbre au profit de l'Etat. Le comptable constatera le paiement
par tous moyens définis par arrêté interministériel.
Dans les deux cas, les chasseurs seront contrôlés en action de
chasse pour vérification du bien fondé de leurs
déclarations sur l'honneur.
II.
RÉNOVATION DE LA PROCÉDURE D'ADJUDICATION
DES DROITS DE CHASSE EN FORÊT DOMANIALE
Les conditions d'exploitation de la chasse dans les forêts et terrains
à boiser de l'Etat sont fixées par les
articles L. 137-3 et R. 137-6 à R. 137-29 du code
forestier.
Dans les forêts et terrains domaniaux, l'Office national des forêts
(ONF) détermine les parties du domaine sur lesquelles le droit de chasse
sera exploité, respectivement, par mise en adjudication en vue d'une
location pour une durée de douze ans, par concession de licences d'une
durée de douze mois ou par location amiable.
Le choix de tel ou tel mode d'exploitation de la chasse est
déconcentré au niveau des directions territoriales de l'ONF.
S'agissant des adjudications, dont la procédure est fixée par les
articles R. 137-17 à R. 137-19 du code forestier, un
cahier des clauses générales approuvé par l'ONF est
ensuite décliné, par direction territoriale, à travers un
cahier des clauses communes et particulières. Ce document précise
notamment le mode et les périodes de chasse ainsi que les
aménagements cynégétiques.
Dans le cas où l'adjudication se révèlerait infructueuse,
la chasse est exploitée par concession de licences à prix
d'argent ou par location à l'amiable. Dans le cadre d'une adjudication,
le locataire sortant, en place depuis au moins six années sur le lot ou
sur la majeure partie du lot et qui a satisfait aux obligations de son bail,
peut, en application de l'article L. 137-3 du code
précité et de l'article L. 422-29 du code de
l'environnement, bénéficier d'une priorité pour louer le
lot à l'enchère la plus élevée. Il doit en faire la
demande à l'ONF, qui doit lui faire connaître son acceptation ou
son refus avant la séance d'adjudication.
Par ailleurs, des licences peuvent être délivrées ou des
locations amiables peuvent être consenties sans mise en adjudication
préalable. Ainsi, aux termes de l'article R. 137-7 du code
forestier, les licences peuvent être octroyées lorsque
l'autorité gestionnaire l'estime nécessaire pour la bonne gestion
technique ou financière du domaine, en vue d'assurer notamment la
sécurité des usagers, la prévention des incendies ou un
meilleur contrôle des effectifs de gibiers susceptibles de causer des
dommages aux cultures riveraines ou à la forêt. Enfin, selon les
dispositions des articles R. 137-8 et R. 137-10 du code
forestier, les locations amiables sont réservées à l'ONF
pour constituer des réserves de chasse et de faune sauvage, à des
organismes scientifiques ou techniques pour conduire des recherches ou des
expérimentations, aux associations communales ou intercommunales de
chasse agréées, ou, à défaut, à des
associations, déclarées conformément à la loi de
1901, remplissant certaines conditions garantes d'une bonne gestion
cynégétique. Afin de résorber les enclaves
cynégétiques, des locataires des territoires de chasse voisins
peuvent également bénéficier de locations amiables.
Le choix de la location par adjudication concerne plus de la moitié des
lots de chasse - tant en surface qu'en recettes - comme l'indique le
tableau suivant :
MODE D'EXPLOITATION DE LA CHASSE EN FORÊT DOMANIALE
|
Mode d'exploitation |
Surface |
Recettes |
||
|
|
Milliers d'hectares |
en % |
Millions d'euros |
en % |
|
Adjudication |
1 074 |
52 % |
16,7 |
61 % |
|
Location amiable |
374 |
18 % |
3,2 |
11 % |
|
Licence annuelle |
459 |
23 % |
5,4 |
20 % |
|
Licence dirigée |
140 |
7 % |
2,3 |
8 % |
Il
s'avère tout à fait judicieux de procéder à une
simplification de la procédure d'adjudication elle-même et, plus
généralement, des règles d'attribution des lots de chasse.
L'article 9 du projet de loi entend faciliter cette démarche et,
notamment, le changement du mode d'exploitation d'un lot de chasse en
attribuant des règles de priorité identiques au sortant, qu'il
s'agisse d'un lot exploité sous adjudication ou sous licence de chasse,
ce qui n'est pas le cas actuellement. Le sortant devra justifier d'une
ancienneté de six ans sur le lot de chasse considéré, et
d'une gestion cynégétique correcte de ce dernier. L'urgence
commande de procéder par voie d'ordonnance, puisque les prochaines
adjudications ont lieu en 2004.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 23 -
Ratification de l'ordonnance du 11 avril 2001 relative
à la transposition de dispositions communautaires dans le domaine de
l'environnement
Commentaire : le paragraphe II de cet article propose
de
ratifier l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative
à la transposition de directives communautaires et à la mise en
oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de
l'environnement.
Cette ordonnance a été prise en application de la loi
n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement
à transposer par ordonnance des directives communautaires et à
mettre en oeuvre certaines dispositions communautaires. Cette loi
d'habilitation, dont le champ d'application dépassait très
largement le strict domaine de l'environnement en procédant à la
transposition de 51 directives communautaires et d'une quinzaine d'autres
textes avait donné lieu, lors de son examen par le Sénat,
à une saisine pour avis de la commission des affaires
économiques
3(
*
)
qui avait
examiné en détail les très nombreuses dispositions
communautaires relevant de sa compétence, à savoir celles
concernant l'environnement, mais aussi celles intéressant l'agriculture
et l'alimentation, le droit de la consommation, l'industrie et les
télécommunications, le service postal et les infrastructures
routières.
Plus généralement, notre collègue Ladislas Poniatowski
soulignait l'ampleur très inhabituelle de l'habilitation demandée
au Parlement, justifiée par les retards de transposition
accumulés par les Gouvernements successifs et qui donnaient lieu
à un important contentieux avec la Commission et la Cour de justice des
communautés européennes.
En matière d'environnement, l'ordonnance du 11 avril 2001 transpose
différentes directives, dispositions ou règlements portant sur le
contrôle des substances appauvrissant la couche d'ozone, le réseau
Natura 2000, la liberté d'accès à l'information en
matière environnementale, et le régime des plans particuliers
d'intervention.
Cette ordonnance a fait l'objet d'un projet de loi de ratification
déposé le 6 juin 2001
4(
*
)
au Sénat, renvoyé
à votre commission des affaires économiques, mais qui n'a pas
encore été examiné à ce jour.
Compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire, le
présent article reprend les termes de l'article unique de ce projet de
loi.
CONTENU DE L'ORDONNANCE N° 2001-321 DU 11 AVRIL 2001
- directive 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990
concernant la
liberté d'accès à l'information en matière
d'environnement ;
- directive 92/32/CEE du Conseil du 30 avril 1992 portant septième
modification de la directive 67/548/CEE concernant le rapprochement des
dispositions législatives, réglementaires et administratives
relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des
substances dangereuses ;
- directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 modifiée concernant
la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore
sauvages (art. 4 et 6) et directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979
modifiée concernant la conservation des oiseaux sauvages (art. 4) ;
- directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la
maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses ;
- directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16
février 1998 concernant la mise sur le marché des produits
biocides ;
- règlement (CEE) n° 2455/92 du Conseil du 23 juillet 1992
modifié concernant les exportations et importations de certains produits
chimiques dangereux ;
- règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil du 1er février
1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de
déchets à l'entrée et à la sortie de la
Communauté européenne, modifié par le règlement
(CEE) no 120/97 du Conseil du 20 janvier 1997 ;
- règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil du 23 mars 1993
concernant l'évaluation et le contrôle des risques
présentés par les substances existantes ;
- règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement
européen et du Conseil du 29 juin 2000 modifié relatif à
des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
Les
titres Ier et II
de l'ordonnance du 11 avril 2001
concernent le contrôle des produits chimiques et des produits biocides
afin de renforcer la protection de la santé vis-à-vis des risques
liés à certains produits chimiques et notamment des risques
à long terme.
Les dispositions de la loi n° 77-771 du 12 juillet 1977,
codifiées aux articles L. 521-1 à L. 521-16 du code de
l'environnement, ont mis en place un mécanisme permettant
l'évaluation des dangers pour l'homme et l'environnement de substances
nouvelles et existantes. Cette réglementation doit être
modifiée pour intégrer les dispositions de la
directive 92/32/CEE du 30 avril 1992 portant septième
modification de la directive 67/548/CEE qui oblige à
l'évaluation des risques et non plus seulement des
propriétés dangereuses des substances nouvelles.
Il est également procédé à la transposition de la
directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du
16 février 1998 concernant la mise sur le marché des
produits biocides, qui sont des pesticides à usage non agricoles, tels
que les insecticides ménagers, les désinfectants ou encore les
produits de traitement du bois ou de l'eau.
Enfin, les contrôles et les sanctions sont renforcés s'agissant de
l'évaluation des substances dangereuses et des substances appauvrissant
la couche d'ozone.
Le
titre III
de l'ordonnance du 11 avril 2001 prise en
application de l'article 3 de la loi du 3 janvier 2001 est relatif
à la mise en oeuvre du Réseau Natura 2000, réseau
écologique cohérent d'espaces naturels institué par la
directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, codifiée
à travers les articles L. 414-1 à L. 414-7 du code
de l'environnement.
On peut rappeler que la France a été condamnée le
6 avril 2000 par la Cour de justice des communautés
européennes pour défaut de transposition de l'article 6,
paragraphes 3 et 4, de la directive.
Le réseau Natura 2000 défini à l'article L. 414-1 comprend
:
- des zones spéciales de conservation (ZSC) pour la conservation
des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces figurant aux
annexes I et II de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, dite
directive « Habitats » ;
- des zones de protection spéciale (ZPS) pour la conservation des
habitats des espèces d'oiseaux figurant à l'annexe I de la
directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979, dite directive
« Oiseaux », ainsi que les espèces migratrices non
visées à cette annexe et dont la venue est
régulière.
L'objectif du réseau Natura 2000 est d'assurer le maintien ou, le cas
échéant, le rétablissement d'habitats naturels et
d'habitats d'espèces de la directive « Habitats »
dans un état de conservation favorable et la conservation d'habitats
d'espèces de la directive « Oiseaux ».
Il doit aussi contribuer à la mise en oeuvre d'un développement
durable en cherchant à concilier, au sein des sites qui le composeront,
les exigences écologiques des habitats naturels et des espèces en
cause avec les exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que
les particularités régionales et locales (art. L. 414-1, V).
La désignation en ZPS au titre de la directive
« Oiseaux » et en ZSC au titre de la directive «
Habitats » commande l'entrée effective d'un site dans le
réseau Natura 2000. Le paragraphe IV de l'article L. 414-1 a pour
objet de donner une existence juridique aux sites Natura 2000 en droit interne,
afin de les rendre opposables aux tiers et de les soumettre aux exigences de
protection définies à l'article 6 de la directive
« Habitats ».
L'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive
« Habitats » impose aux Etats membres de mettre en oeuvre
les mesures permettant de satisfaire aux objectifs de conservation des sites du
réseau Natura 2000, à travers des plans de gestion
spécifiques, des mesures réglementaires ou contractuelles pour
éviter la détérioration des habitats naturels ou des
habitats d'espèces ainsi que la perturbation des espèces
justifiant la désignation.
La France entend privilégier pour la gestion des sites Natura 2000 une
approche contractuelle, accompagnée des moyens financiers
appropriés, définie aux articles L. 414-2 et L. 414-3
du code de l'environnement.
Le paragraphe V de l'article L. 414-1 pose également une obligation
générale de protection, en renvoyant des mesures de protection
aux différents régimes réglementaires existants ou
contractuels pour en assurer la mise en oeuvre effective.
En outre, l'article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive
« Habitats » instaure un régime d'évaluation
et d'autorisation des plans ou projets susceptibles d'affecter
significativement un site du réseau Natura 2000, individuellement ou en
conjugaison avec d'autres plans et projets.
L'article 6-3 conduit les autorités nationales compétentes des
Etats membres à n'autoriser un plan ou un projet que si, au regard de
l'évaluation de ses incidences, il ne porte pas atteinte à
l'intégrité du site considéré.
L'article 6-4 permet cependant, sous certaines conditions très
précisément encadrées, d'autoriser un plan ou un projet en
dépit des conclusions négatives de l'évaluation des
incidences sur le site.
L'article L. 414-5 du code de l'environnement définit les mesures
administratives nécessaires pour faire respecter ce régime
d'évaluation appropriée des programmes et projets de travaux
Enfin, et par exception au principe général selon lequel les
directives communautaires sont de droit applicables dans les
départements d'outre-mer, le champ d'application de deux directives
transposées est limité au territoire européen des Etats
membres. Pour cette raison, l'article L. 414-7 du code de l'environnement
proposé par l'article 8 de l'ordonnance exclut l'application aux
départements d'outre-mer de cette section du code de l'environnement.
Lors de l'examen au Sénat de la loi du 3 janvier 2001, la
commission des affaires économiques s'était opposée
à la transposition de la directive 92/43/CEE du Conseil du
21 mai 1992, rappelant les oppositions fortes rencontrées sur le
terrain pour procéder aux désignations de sites, à
l'absence totale de concertation avec les acteurs locaux et au refus du
Gouvernement de vouloir débattre sereinement de cette question à
travers l'examen de la proposition de loi de notre collègue
Jean-François Le Grand en juin 1998
5(
*
)
.
En définitive, et après accord en commission mixte paritaire,
l'article 3 de la loi du 3 janvier 2001 précise les conditions
de transposition de la directive « Habitats », notamment
l'obligation de consultation des communes ou de leurs groupements
préalablement à la notification à la Commission
européenne des zones de protection spéciale et des propositions
de sites d'intérêt communautaire.
Enfin, il faut relever que, dans sa décision du 19 mars 2003,
le Conseil d'Etat, statuant sur un recours conjoint de l'Association nationale
des élus de la montagne (ANEM) et de la coordination Natura 2000,
introduit en mai 2001, contre le titre III de l'ordonnance du
11 avril 2001, a considéré que l'ensemble des dispositions
de ce titre avait fait l'objet d'une ratification implicite, le
législateur faisant explicitement référence aux sites et
aux contrats Natura 2000 dans l'article 1
er
de la loi du
9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt. La
légalité de ces dispositions n'est plus susceptible d'être
discutée par la voie contentieuse. Il ne s'agit donc, aujourd'hui, que
de confirmer cette ratification implicite.
Le
titre IV
de l'ordonnance du 11 avril 2001 transpose la
directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté
d'accès à l'information en matière d'environnement et
modifie, en conséquence, la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des
relations entre l'administration et le public, codifiée à
l'article L. 124-1 du code de l'environnement.
Il convient de souligner que la France est également signataire de la
Convention sur l'accès à l'information, la participation du
public au processus décisionnel et l'accès à la justice en
matière d'environnement (Convention d'Aarhus du 25 juin 1998),
dont le premier volet relatif à l'accès à l'information
s'inspire fortement de la directive communautaire du 7 juin 1990.
Cette convention fait l'objet du décret n° 2002-1187 du
12 septembre 2002.
Enfin, la transposition de la directive 90/313/CEE du Conseil du
7 juin 1990 opérée par l'ordonnance, qu'il vous est
demandé de ratifier, ne dispense pas la France de transposer, en droit
interne, la nouvelle directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003, qui
abroge la directive du 7 juin 1990 à partir du
14 février 2005 afin de renforcer les obligations des Etats membres
en matière d'informations environnementales. Cette nouvelle directive
établit et organise un droit d'accès à ces informations,
améliore les définitions des données devant être
divulguées et des autorités soumises à cette obligation de
diffusion. Elle détaille les modalités pratiques de mise à
disposition des informations, notamment par l'utilisation des nouvelles
technologies de l'information.
Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à
l'adoption de cet article.
Article 24 -
Ratification d'ordonnances relatives
à la partie
législative de certains
codes
Commentaire : cet article procède à la
ratification d'ordonnances modifiant la partie législative de certains
codes, parmi lesquels deux intéressent la commission des affaires
économiques : le code rural et le code de l'environnement.
I. ORDONNANCE N° 2000-550 DU 15 JUIN 2000 RELATIVE AUX PARTIES
LÉGISLATIVES DES LIVRES VII (DISPOSITIONS SOCIALES) ET IX (SANTÉ
PUBLIQUE VÉTÉRINAIRE ET PROTECTION DES VÉGÉTAUX) ET
À LA MISE À JOUR DES PARTIES LÉGISLATIVES DES LIVRES
I
ER
, III ET VI DU CODE RURAL
A. PRÉSENTATION DE L'ORDONNANCE
Prise sur le fondement de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999
habilitant le Gouvernement à adopter par ordonnances la partie
législative de certains codes, cette ordonnance du 15 juin 2000 comporte
treize articles et deux annexes. Elle est précédée d'un
rapport au Président de la République qui fait le bilan du
processus d'élaboration du code rural. Dans ses annexes I et II figure
in extenso
la nouvelle version des livres VII (Dispositions sociales) et
IX (Santé publique vétérinaire et protection des
végétaux) du code rural.
L'objet principal de cette ordonnance est double : codifier les livres VII et
IX (nouveaux) du code rural d'une part, et mettre à jour les livres Ier,
III et VI (nouveaux) du même code d'autre part. Par ailleurs,
l'ordonnance procède à l'adaptation et à la clarification
de certaines des dispositions spéciales du code rural relatives à
l'Alsace-Moselle et à l'outre-mer.
1. La codification du livre VII
(nouveau)
« Dispositions sociales »
Divisé en sept titres, le livre VII constitue l'aboutissement des
travaux de la Commission supérieure de codification, auxquels sont
toutefois apportées des améliorations et adaptations.
Dans un souci de clarification, les dispositions relatives aux salariés
et aux non-salariés ont été traitées
séparément, tandis que celles qui concernent les accidents du
travail et les maladies professionnelles ont été
regroupées.
Certaines dispositions du code du travail sont reprises dans ce
livre VII (nouveau)
sans que la procédure « code
pilote - code suiveur » ne soit respectée. Les lois
n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation
de l'exploitation agricole et de son environnement et n° 93-1313 du
20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la
formation professionnelle prévoyaient, en effet, qu'elles devraient
être insérées dans le code rural par décret en
Conseil d'Etat. La Commission supérieure de codification a
considéré qu'il était préférable
d'incorporer ces articles du code du travail, par voie de codification, dans le
code rural.
En revanche,
certains des articles du livre VII (ancien) du code rural,
qui ne sont plus d'actualité, n'ont pas été repris dans ce
livre VII (nouveau)
. Ils n'en sont pas pour autant abrogés, leurs
effets n'étant pas encore épuisés.
En outre, tout en respectant le principe de la codification à droit
constant posé par la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999
précitée, ont été apportées des
modifications nécessaires au respect de la hiérarchie des
normes, à la cohérence rédactionnelle des textes
rassemblés et à l'harmonisation de l'état du droit
.
Ces modifications concernent :
- la non-application aux entreprises artisanales rurales des dispositions
spécifiques du code rural concernant l'âge d'admission au travail,
la durée du travail et le travail de nuit des jeunes ainsi que
l'hébergement des salariés agricoles ;
- l'extension de la présomption de salariat pour les ouvriers
agricoles en ce qui concerne tant les prestations familiales que les autres
branches de la protection sociale agricole ;
- l'alignement des pénalités sur celles qui sont
prévues dans le code du travail et dans le code de la
sécurité sociale pour des infractions identiques ;
- le reclassement dans la partie législative du code rural des
dispositions du décret n° 50-444 du 20 avril 1950 relatif au
financement des assurances sociales agricoles qui présentent un
caractère législatif, l'actuel code rural ne se rapportant pas
à la définition des éléments de l'assiette des
cotisations d'assurances sociales des salariés agricoles ;
- l'ajout de l'article L. 451-1-1 du code de la
sécurité sociale à la liste des articles
énumérés à l'article L. 761-16, tout en
conférant un fondement juridique à la reconnaissance de maladies
professionnelles tant dans le régime accidents des salariés
agricoles prévu à l'article L. 761-15 que dans celui des
exploitants prévu à l'article L. 761-19, dans les
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Il s'agit de
rapprocher le droit local des règles en vigueur sur le reste du
territoire, tout en maintenant les spécificités de ce droit local
auquel les Alsaciens et Mosellans sont légitimement attachés ;
- et la mention selon laquelle les dispositions du code rural relatives au
budget annexe des prestations sociales agricoles relèvent des lois de
finances.
Enfin, l'ordonnance prévoit d'abroger certaines dispositions prises en
forme législative mais revêtant un caractère
réglementaire à compter de la date de publication du
décret relatif à la partie réglementaire.
2. La codification du livre IX
(nouveau)
« La
santé publique vétérinaire et la protection sociale des
animaux »
Comprenant lui aussi sept titres, ce livre reprend également les travaux
de la Commission supérieure de codification en les modifiant ou les
précisant sur différents points.
Sont codifiées certaines dispositions du domaine de la santé
publique qui ne l'avaient pas encore été, résultant :
- de la loi du 4 août 1903 sur la répression des fraudes dans
le commerce des produits utilisés pour la destruction des ravageurs de
cultures ;
- de la loi du 9 novembre 1942 relative à l'interdiction de la
destruction des colonies d'abeilles par étouffage ;
- de la loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à
l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage
agricole ;
- de la loi n° 79-595 du 13 juillet 1979 relative à
l'organisation du contrôle des matières fertilisantes et des
supports de culture ;
- de la loi n° 82-899 du 20 octobre 1982 relative à l'exercice
des activités de vétérinaire ;
- de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de
l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- de la loi n° 92-533 du 17 juin 1992 relative à la
distribution et à l'application par des prestataires de services des
produits antiparasitaires à usage agricole et des produits
assimilés ;
- de la loi n° 94-508 du 23 juin 1994 relative à la
colombophilie ;
- de la loi n° 96-1139 du 26 décembre 1996 relative à
la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des
déchets d'abattoirs et modifiant le code rural ;
- de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de
la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire
des produits destinés à l'homme ;
- de la loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux
et à la protection des animaux ;
- et de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.
Ce livre IX (nouveau) reprend les dispositions du code rural de 1955, ainsi que
des lois précitées, à l'exception toutefois :
- des articles 257, 339 et 364-1 renvoyant à des articles
déjà codifiés dans le livre VI (nouveau) ;
- des deuxièmes alinéas de l'article 231 et de l'article
233, qui sont contraires aux dispositions de l'article 331 ;
- de l'article 347, implicitement abrogé, ainsi que des articles
1608 et 1648 du code général des impôts, eux-mêmes
abrogés ;
- de l'article 364-12 relatif à l'application à la
collectivité territoriale de Mayotte de l'article 255, ayant fait
l'objet d'une nouvelle écriture au II de l'article 98 de la loi n°
99-574 du 8 juillet 1999 précitée ;
- et de certaines dispositions prises en forme législative mais
revêtant un caractère réglementaire, abrogées
à compter de la publication du décret relatif à la partie
réglementaire.
3. Les compléments apportés au livre I
er
(nouveau)
« L'aménagement et l'équipement de
l'espace rural », au livre III
(nouveau)
« L'exploitation agricole » et au livre IV
(nouveau)
« Production et marchés » du code
rural
La loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 précitée comprend
certains articles adoptés sous une forme non codifiée. Ces
articles, codifiés par l'ordonnance du 15 juin 2000, concernent :
- le livre III (nouveau), dont l'article L. 314-14 codifie
l'article 6 de ladite loi d'orientation agricole concernant le concours
apporté par le fonds de financement des contrats territoriaux
d'exploitation au financement des opérations groupées
d'aménagement foncier mises en oeuvre en Nouvelle-Calédonie, dans
les territoires d'outre-mer et à Mayotte ;
- et le livre VI (nouveau), dont les articles L. 654-28,
L. 611-5, L. 611-4 et L. 640-3 codifient respectivement les
articles 24, 71, 86-V et 88 de ladite loi d'orientation agricole relatifs
respectivement à la procédure d'autorisation préfectorale
pour la constitution d'association ou de personne morale entre producteurs de
lait de vache et pour la mise en commun d'ateliers ou d'autres moyens de
production laitière ; aux contrats conclus entre des organisations
professionnelles représentatives de la production ou des groupements de
producteurs reconnus et des organisations professionnelles
représentatives de la transformation, de la commercialisation ou de la
distribution afin de faire face à des crises conjoncturelles ;
à la constitution de groupements d'intérêt public ayant
pour objet des activités d'intérêt commun concernant le
développement et la promotion des produits agricoles et
agro-alimentaires ; ainsi qu'à la création d'un fonds de
valorisation et de communication destiné à valoriser les
spécificités et les savoir-faire de l'agriculture et à
communiquer sur ses métiers et terroirs.
Par ailleurs,
les
intitulés
de la section 5 du chapitre
Ier du titre I
er
du
livre I
er
(nouveau), de la
section 2 du chapitre VIII du titre II, du chapitre IV du titre II, du chapitre
VIII du titre IV, du chapitre V du titre V du
livre III
(nouveau), des
chapitres I
er
, II et III du titre VIII du
livre VI
(nouveau),
relatifs à l'outre-mer, ont été modifiés afin de
les mettre en conformité avec la terminologie en vigueur.
4. Les dispositions spéciales à l'Alsace-Moselle et
à l'outre-mer
La complexité du régime local de protection sociale des
ressortissants agricoles salariés et non salariés des
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle
, dont les
modalités de mise en oeuvre figurent à la fois dans le code des
assurances sociales d'Alsace et de Lorraine du 19 juillet 1911 et dans le code
rural, a rendu nécessaire la réécriture d'un certain
nombre d'articles du code rural afin de les simplifier.
Comme cela a été évoqué, cette
réécriture a été effectuée, à
l'exception des dispositions concernant les maladies professionnelles, à
droit constant, en veillant à rapprocher le droit local des
règles en vigueur sur le reste du territoire tout en maintenant les
spécificités de ce droit local auquel les Alsaciens et les
Mosellans sont traditionnellement attachés.
S'agissant des dispositions concernant l'outre-mer, l'ordonnance du 15 juin
2000 a strictement codifié les dispositions en vigueur au moment de sa
rédaction : ainsi, l'article L. 762-4 du livre VII (nouveau) codifie les
articles 3 et 5 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant
à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités
économiques dans les départements d'outre-mer, à
Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.
B. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE
Le 3° du paragraphe I de l'article 24
tend à ratifier
l'ordonnance du 15 juin 2000 précitée.
Il convient de noter que cette ratification intervient bien tardivement.
Un projet de loi
6(
*
)
de
ratification avait certes été déposé dès
juillet 2000 sur le Bureau du Sénat. Cependant, il n'a jamais
été inscrit à l'ordre du jour, le Gouvernement
préférant finalement utiliser le support du présent projet
de loi pour ratifier ladite ordonnance.
Dans le même temps,
le paragraphe II de l'article 24
vise à
rectifier plusieurs dispositions du code rural couvertes par ladite ordonnance
afin de tenir compte de modifications apportées, depuis sa publication,
par des dispositions législatives non codifiées.
De nombreuses lois publiées depuis lors comportent, en effet,
des dispositions modifiant le code rural
.
Il s'agit de :
- la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative
à la solidarité et au renouvellement urbains ;
- la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses
dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de
santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées
d'origine animale et modifiant le code rural ;
- la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur
l'épargne salariale ;
- la loi n° 2001-397 du 9 mai 2001 relative à
l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;
- la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles
régulations économiques ;
- la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la
forêt ;
- la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la
sécurité quotidienne ;
- la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant
amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre
les accidents du travail et les maladies professionnelles ;
- la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement
de la sécurité sociale pour 2002 ;
- la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 portant loi de
finances pour 2002 ;
- la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser
le statut des sociétés d'économie mixte locales ;
- la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ;
- la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la
Corse ;
- la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la
création d'un régime de retraite complémentaire
obligatoire pour les non-salariés agricoles ;
- la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement
de la sécurité sociale pour 2003 ;
- la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 portant loi de
finances pour 2003 ;
- la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 portant loi de
finances rectificative pour 2002 ;
- et la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires,
au temps de travail et au développement de l'emploi.
Compte tenu de ces éléments, le projet de loi
prévoit
cinq dispositions d'harmonisation ou de correction d'erreurs
apparues depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 15 juin 2000
précitée
:
-
le 1° du II
rétablit la hiérarchie des normes
en créant, dans le code rural, un article L. 231-2-1 qui reprend au
niveau législatif les dispositions de l'article 8 du décret
n° 67-295 du 31 mars 1967 pris pour l'application des articles 258, 259 et
262 du code rural et relatif à l'organisation et au fonctionnement de
l'inspection sanitaire et qualitative des animaux vivants et des denrées
animales ou d'origine animale. En effet, ces dispositions, que le Conseil
d'Etat avait disjointes lors de l'examen du projet de codification de la partie
réglementaire de livre II du code rural, relèvent du domaine
législatif ;
-
le 2° du II
corrige une erreur de renvoi relevée dans
l'article L. 236-9 du code rural, en substituant la
référence à l'article L. 236-1 à la
référence à l'article L. 236-5 ;
- le
3° du II
renumérote l'article L. 640-3 du code
rural en article L. 640-5. En effet, l'article 58 de la loi du 15 mai 2001
a introduit un article L. 640-3 dans le code rural alors qu'il en existait
déjà un issu de l'article 9 de l'ordonnance du 15 juin 2000
précitée ;
- le
4° du II
transfère après le
d
) et
à la fin du deuxième alinéa du II de l'article L. 654-32
du code rural des dispositions qui ont été introduites par
erreur, par la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 précitée,
après le
d
) et à la fin du deuxième alinéa
du II de l'article L. 654-31. En effet, cette loi se référait,
s'agissant de cet article, à la version du code rural antérieure
à sa modification par l'ordonnance du 15 juin 2000
précitée ;
- et le
5° du II
corrige une erreur de renvoi relevée
dans le dernier alinéa de l'article L. 713-15, en substituant à
la référence au premier alinéa de cet article une
référence à l'article L. 713-14.
C. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Au paragraphe I du présent article, l'Assemblée nationale a
procédé à plusieurs modifications formelles
destinées à en rétablir la cohérence d'ensemble. Au
paragraphe IV, elle a ajouté Saint-Pierre-et-Miquelon à la
liste des collectivités auxquelles sont étendues les
modifications apportées par l'article 24.
D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur pour avis se félicite que ce projet de loi
ratifie les deux derniers livres du code rural n'ayant pas encore fait l'objet
d'une validation législative. Cette procédure est en effet
l'occasion d'achever la refonte complète du code rural, entamée
au début des années 80, en conférant valeur
législative à l'ensemble des dispositions des livres VII et IX
(nouveaux) telles qu'elles résultent des ordonnances des 15 juin et 18
septembre 2000 précitées. La consolidation juridique du droit
rural qui en découle
préviendra les recours contentieux contre
les dispositions codifiées, qui sont source de confusion et
d'instabilité dans son application
.
Outre cet objectif de sécurisation juridique, cette codification est
l'occasion d'une
clarification du droit rural
.
Les erreurs,
incohérences et incompatibilités ont été
supprimées, les textes obsolètes ou codifiés ont
été abrogés et les nouvelles dispositions
législatives éparses modifiant le code rural y ont
été intégrées.
Votre rapporteur pour avis approuve, par ailleurs, la clarté et la
rationalité du plan retenu pour les livres VII et IX (nouveaux). Il se
félicite notamment de la distinction retenue, dans le livre VII
(nouveau), entre les organismes de mutualité sociale agricole (MSA) et
les assurances mutuelles agricoles (AMA), ainsi qu'entre les dispositions
propres aux non-salariés et celles propres aux salariés.
Si tous ces éléments sont indéniablement positifs et
favorisent une plus grande homogénéité et
lisibilité du droit rural, votre rapporteur pour avis tient à
souligner les difficultés juridiques et techniques liées
à l'écoulement d'un délai de presque trois années
entre la publication de l'ordonnance
du 15 juin 2000 et
l'examen du
projet de loi de ratification
par le Sénat. Durant ce délai
ont en effet été adoptées une vingtaine de lois dont
certaines dispositions modifiaient les livres VII et IX (nouveaux) du code
rural.
Des difficultés se sont notamment manifestées à
l'occasion de l'examen en première lecture par le Sénat du projet
de loi portant diverses dispositions relatives à la santé des
animaux et à la qualité sanitaire des denrées d'origine
animale
. La publication de l'ordonnance du 15 juin 2000 était, en
effet, intervenue entre l'adoption de ce texte par l'Assemblée nationale
et son examen par le Sénat, rendant nécessaire la modification,
dans un délai très bref, de la codification retenue pour les
dispositions du projet de loi modifiant certains articles du livre IX du code
rural. L'intervention, le 18 septembre 2000, d'une deuxième
recodification du livre IX en livre II du code rural, à travers
l'ordonnance relative à la partie législative du code de
l'environnement, a représenté une
complication supplémentaire.
Notre collègue Jean-Paul
Emorine avait alors regretté, dans son rapport
7(
*
)
sur le projet de loi
précité, le manque de coordination du processus législatif
et des travaux de recodification
.
Cette interférence de procédures en principe distinctes
complique le travail des assemblées parlementaires et nuit à la
lisibilité du droit pour le citoyen
. Fort heureusement, les lois
précédemment évoquées ont bien pris en compte la
nouvelle codification retenue par les deux ordonnances de 2000 et ne
nécessitent donc pas de rectifications des dispositions qu'elles visent,
incluent, modifient ou suppriment dans le code rural.
Sur le II de l'article 24, votre commission des affaires
économiques vous présentera cinq amendements formels ou
rédactionnels visant à :
- préciser la rédaction proposée par son 1° pour
le 1° du I de l'article L. 231-2-1 du code rural ;
- reformuler de façon plus adéquate son 4°;
- supprimer son 5° qui procède à une rectification
devenue inutile ;
- insérer un alinéa remédiant à une faute
d'accord de participe passé à l'article L. 723-15 du code
rural ;
- et insérer un alinéa rectifiant une erreur de
référence au dernier alinéa de l'article L. 731-14 et au
deuxième alinéa de l'article L. 731-15 du même code.
II. ORDONNANCE N° 2000-914 DU 18 SEPTEMBRE 2000 RELATIVE À
LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT
A. PRÉSENTATION DE L'ORDONNANCE
Le 4° du paragraphe I de l'article 24 propose la ratification de
l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à
la partie législative du code de l'environnement, sous réserve
des modifications proposées aux paragraphes III et IV du même
article. Cette ordonnance a été prise sur le fondement de la loi
d'habilitation n° 99-1071 du 16 décembre 1999 en
application de l'article 38 de la Constitution, qui autorisait notamment
à publier l'ordonnance relative au code de l'environnement avant le
22 septembre 2000.
On peut rappeler qu'initié depuis mai 1992, le projet de code de
l'environnement avait fait l'objet d'un premier projet de loi
déposé à l'Assemblée nationale le
22 février 1996. Le projet avait été repris par la
Commission supérieure de codification, après un premier examen
par le rapporteur de la commission de la production et des échanges qui
avait fait apparaître certaines difficultés principalement dues
aux nombreuses modifications législatives intervenues dans le domaine de
l'environnement après le dépôt du projet de loi, mais aussi
d'importants défauts formels. Le projet de code a de nouveau
été soumis à l'Assemblée nationale en mai 1998,
mais sans pouvoir être voté au cours de la XIème
législature. D'où la procédure d'ordonnance qui trouve ici
son aboutissement.
Comme le souligne le rapport au Président de la République
relatif à l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000,
«
le droit de l'environnement est constitué de
législations d'origines et d'époques différentes, qui ont
souvent évolué, au moins jusqu'à une période
récente, sans souci de cohérence. Ainsi, l'accès au droit
de l'environnement est devenu malaisé pour tous
.
Or, le respect
du droit suppose que les règles soient claires et accessibles. Une
présentation ordonnée des dispositions législatives et
réglementaires applicables en ce domaine est particulièrement
nécessaire
».
Compte-tenu du fait que la protection de l'environnement recoupe de multiples
domaines parmi lesquels la santé, l'aménagement du territoire ou
encore de nombreux aspects de l'activité économique, la
délimitation du périmètre du code a fait l'objet d'une
définition rigoureuse. Ont été en définitive
retenus les textes qui tendent principalement à la lutte contre les
pollutions, les risques naturels et technologiques et à la protection de
la qualité des milieux naturels.
La codification a été faite à droit constant, dans le
respect des conditions de l'habilitation. Néanmoins, des adaptations
mineures ont été réalisées dans le but
d'accroître la cohérence et la clarté de l'ensemble. En
particulier, les textes répressifs ont été mis en
conformité avec les dispositions nouvelles du code pénal.
Il convient de souligner que l'article 11 de cette ordonnance tend à
transférer le livre IX (nouveau) du code rural au livre II (nouveau) de
ce même code, ce dernier étant abrogé (à l'exception
de l'article L. 236-3 et de la dernière phrase de l'article L. 263-6 en
vigueur le 1
er
août 2000).
Ainsi, le livre IX (nouveau) « Santé publique
vétérinaire et protection des végétaux »
du code rural est devenu le livre II (nouveau) du même code sous le
même intitulé, les articles L. 911-1 à L. 973-4
étant devenus les articles L. 211-1 à L. 273-4.
B. LE CONTENU DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT
Le code de l'environnement, qui comprend plus de 975 articles, est
organisé en six livres.
Le
livre Ier
rassemble les dispositions communes : principes
généraux de l'environnement, information et participation des
citoyens grâce principalement aux études d'impact et aux
enquêtes publiques, institutions environnementales à
compétence transversale, régime des associations de protection de
l'environnement.
Le droit d'accès à l'information réunit des dispositions
à caractère général et des dispositions
spéciales autrefois dispersées dans les textes auxquels elles se
rattachaient : déchets, air.... La même approche a
été appliquée à l'action civile des associations et
organismes publics.
L'introduction dans le code des douanes d'une taxe générale sur
les activités polluantes (TGAP) par la loi de finances pour 1999 a rendu
caducs de nombreux textes codifiés fondant diverses écotaxes,
précédemment dispersés dans différents chapitres,
et qui sont de ce fait abrogés. Par souci de simplicité, un
renvoi général à l'article du code des douanes ayant
institué cette taxe est créé au livre Ier, le code de
l'environnement devenant code suiveur du code des douanes.
Le
livre II
intitulé « Milieux
physiques » comprend deux titres, respectivement consacrés
à l'eau et à l'air. Le titre Ier comporte principalement la loi
n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et
à la répartition des eaux, la loi n° 92-3 du 3 janvier
1992 sur l'eau, et des dispositions du code rural. Une partie des articles de
principe de ces deux lois, très proches, ont été
fusionnés sans porter atteinte au droit constant. Les articles
fondateurs des redevances des agences de l'eau n'ont pas été
codifiés et sont maintenus en l'état dans l'attente d'une refonte
d'ensemble dans le cadre du projet de loi sur l'eau dont la discussion est
prévue pour 2004. Ce titre couvre également les eaux marines,
avec les lois de protection et de répression des pollutions qui leur
sont propres. Le titre II « Air et atmosphère »
procède principalement à la codification de la loi
n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air.
Le
livre III
et le
livre IV
sont relatifs à la
protection de la nature, à partir de la protection des espaces naturels
(livre III) et de la protection des espèces animales non domestiques ou
végétales non cultivées (livre IV - Faune et flore).
Le
livre III
« Espaces naturels » est divisé
en six titres. Parmi les espaces naturels sensibles, seul le littoral fait
l'objet d'un titre particulier, les dispositions de la loi sur le littoral
étant partagées entre le code de l'urbanisme et celui de
l'environnement. Compte tenu de l'affectation à la protection de la
nature du produit des péages instauré par l'article 49 de la
loi n° 95-101 du 2 février 1995 dite « loi
Barnier », l'article L. 173-3 du code de la voirie routière
est transféré au code de l'environnement. Par analogie, le code
de l'environnement devient suiveur du code des douanes s'agissant de la taxe
sur le transport maritime de passagers vers les espaces protégés.
En ce qui concerne la montagne, à l'exception de trois articles
insérés dans le code de l'environnement, les dispositions
protectrices sont, d'une part, celles issues de la loi n° 85-30 du 9
janvier 1985, déjà codifiées dans le code de l'urbanisme,
d'autre part, celles déjà insérées dans le code
forestier. Ces textes ne sont dès lors pas repris. De la même
façon, la forêt ne fait pas l'objet d'un traitement particulier eu
égard à l'existence du code forestier.
Le titre Ier porte sur l'inventaire et la mise en valeur du patrimoine naturel
et le titre II traite de la protection du littoral.
Le titre III reprend les dispositions relatives aux parcs et réserves,
dont la plupart étaient codifiées dans le livre II nouveau du
code rural. Le titre IV, relatif aux sites, codifie la loi du 2 mai 1930,
laquelle est abrogée. Le titre V est consacré aux paysages, avec
notamment la codification de l'article 1
er
de la loi
n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des
paysages, et le titre VI a pour objet l'accès à la nature, avec
les dispositions relatives aux itinéraires de randonnées et
à la circulation motorisée.
La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le
développement durable du territoire, non codifiée, comporte des
dispositions intéressantes pour les parcs naturels régionaux, qui
font l'objet d'une mention au chapitre III du titre III. De même, la loi
n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à
l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives,
telle que modifiée le 6 juillet 2000, comporte désormais
plusieurs dispositions sur les sports de pleine nature importantes pour le
droit de la protection de la nature. Un article de renvoi a de ce fait
été introduit au chapitre IV du titre VI.
Le
livre IV
reprend en premier lieu toutes les dispositions du
livre II du code rural relatives à la préservation du
patrimoine biologique, la chasse et la pêche en eau douce. L'architecture
d'ensemble qui existait dans le code rural a été maintenue.
S'agissant de la protection de l'animal, l'approche du code de l'environnement
est celle de la protection de l'espèce et non de la protection de
l'animal en tant qu'« être sensible », au sens de
l'article 9 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 sur la
protection de la nature, lequel, avec l'article 10 de cette loi, est
désormais codifié dans le livre II du code rural issu de la
présente ordonnance. La loi d'orientation agricole n° 99-574
du 9 juillet 1999 a modifié divers articles du code et
introduit en particulier une nouvelle action de surveillance biologique du
territoire en matière de semences génétiquement
modifiées. La loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000
relative à la chasse, qui a profondément remanié les
dispositions du code rural en matière de chasse, est codifiée au
titre II de ce livre.
Le
livre V
traite de la « Prévention des
pollutions, des risques et des nuisances ». Il codifie plusieurs
grandes lois sur les installations classées pour la protection de
l'environnement, le contrôle des produits chimiques, les organismes
génétiquement modifiés, l'élimination des
déchets, la gestion des déchets radioactifs, la
sécurité civile et les risques majeurs (pour partie) et la lutte
contre le bruit. Compte tenu du volume considérable et sans cesse
croissant de la matière codifiée ici, le plan du livre V de 1998
a été réorganisé en huit titres au lieu de trois,
les chapitres précédents étant érigés en
titres. Cela permet une numérotation plus simple et des subdivisions
moins détaillées.
Le titre Ier correspond désormais aux seules dispositions de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement, qui constitue le coeur
du dispositif légal de prévention des risques et des pollutions
engendrés par les activités industrielles.
Le titre II codifie la loi n° 77-771 du 12 juillet 1977 sur le
contrôle des produits chimiques, dont il reprend le titre et le titre III
codifie la loi sur les organismes génétiquement modifiés.
Le titre IV codifie la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 sur
l'élimination des déchets et la récupération des
matériaux, ainsi que la loi n° 91-1381 du
30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des
déchets radioactifs.
Le titre V regroupe quelques dispositions transversales au champ de ces textes.
Le titre VI est consacré à la « Prévention des
risques naturels ». Dans ce domaine, le champ du code a
été circonscrit aux mesures de prévention : mesures
de sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels
majeurs, plans de prévention des risques naturels prévisibles,
dispositions diverses de prévention, à l'exclusion donc de tout
ce qui relève de la sécurité civile.
Le titre VII, intitulé « Prévention des nuisances
acoustiques et visuelles », contient principalement les dispositions de la
loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la
lutte contre le bruit. Seule une partie de la législation sur le bruit
figure au code de l'environnement, compte tenu de la multiplicité des
sources de bruit. S'agissant en particulier du bruit des avions, les
attributions des commissions consultatives de l'environnement sont
codifiées ici, le reste de la législation concernant
l'environnement sonore des aérodromes figurant soit au code de
l'aviation civile avec les articles issus de la loi n° 99-588 du
12 juillet 1999 relative à l'Autorité de contrôle
des nuisances sonores aéroportuaires, soit au chapitre VII du titre IV
du livre Ier du code de l'urbanisme.
S'agissant des nuisances visuelles, les règles issues de la loi
n° 95-101 du 2 février 1995 en matière de lignes
électriques ou téléphoniques aériennes sont ici
codifiées.
Les dispositions de la loi du 29 décembre 1979 précitée
sont désormais pleinement codifiées dans un titre VIII
« Protection du cadre de vie ». Son application se rattache
en effet depuis 1996 aux préoccupations de préservation de
l'environnement urbain et paysager.
Le
livre VI
réunit les dispositions applicables à la
Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à Mayotte. Le
principe de codification à droit constant subit traditionnellement sur
ce point une exception, la codification étant l'occasion de
procéder aux ajustements nécessaires, comme cela est
expressément prévu par la loi d'habilitation. Il n'a
été fait qu'un usage très limité de cette
faculté car la protection de l'environnement est une compétence
reconnue des territoires à laquelle il ne peut être porté
atteinte. La principale extension concerne le régime d'agrément
des associations leur reconnaissant intérêt pour agir devant les
juridictions, établi en dernier lieu par la loi du 2 février 1995
précitée rendu applicable à la Nouvelle-Calédonie
et à tous les territoires d'outre-mer dans le cadre de la
présente codification, après consultation statutaire des
assemblées territoriales.
Les statuts respectifs des différents territoires d'outre-mer ne cessant
de se différencier, ce livre a été
réorganisé autour d'un titre distinct par territoire ou
collectivité, ce qui le rend plus lisible et adaptable à toutes
modifications ultérieures.
Les territoires de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie
française étant compétents en matière
d'environnement, seules les dispositions relevant du droit maritime, et
relatives à la responsabilité civile et pénale des
propriétaires de navires dans les cas de pollution par les rejets de
navires, ainsi qu'à l'immersion de déchets et à
l'incinération en mer, sont applicables. Toutefois, dans les eaux
territoriales, ces lois entrent désormais dans le domaine de
compétence de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie
française, qui peuvent y apporter des modifications, ce qui explique la
restriction apportée aux articles L. 612-1 et L. 622-1. Il en est
de même pour les îles Wallis et Futuna, auxquelles est de plus
applicable une série de dispositions issues du code de la santé
publique qui permettent une large protection de l'environnement.
Dans le cas des Terres australes et antarctiques françaises,
s'appliquent également les dispositions relatives aux études
d'impact ainsi que celles relatives à la préservation du
patrimoine biologique.
C'est seulement dans le cas de la collectivité locale de Mayotte, qui a
un régime d'autonomie plus limité que les territoires, qu'ont
été rendus applicables avec certaines adaptations, par une
ordonnance antérieure au code, les principes généraux du
droit de l'environnement, le régime général de l'eau, les
dispositions spéciales aux eaux marines et aux voies ouvertes à
la navigation maritime, les règles propres aux parcs et réserves,
à la protection de la faune et de la flore, à la chasse, à
la pêche, aux installations classées, aux déchets (à
l'exclusion des dispositions codifiées de la loi n° 91-1381 du
30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des
déchets radioactifs) et aux plans de prévention des risques
naturels prévisibles en matière de zones inondables. S'agissant
du droit de la chasse, déjà largement applicable, il a
été mis en conformité avec la nouvelle loi du
26 juillet 2000 précitée.
C. PRÉSENTATION DES CORRECTIONS PROPOSÉES PAR LES
PARAGRAPHES III ET IV DE L'ARTICLE 24
Le
paragraphe III de l'article 24
comporte, eu égard à la
pérennité d'un code, une quinzaine de propositions de
modifications du code de l'environnement pour remédier aux erreurs et
aux anomalies dues au travail du codificateur ou prendre en compte des
dispositions de textes postérieurs.
Le
1°
corrige une erreur de codification s'agissant de
l'article L. 131-2 du code de l'environnement issu de
l'article 10 de la loi n°95-101 du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement et qui traite du
comité régional de l'environnement. Il s'agit de remplacer les
mots : « il peut être » par « il
est » pour intégrer la modification votée au paragraphe
II de l'article 42 de la loi 96-1236 du 30 décembre 1996 sur
l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie alors que le code
a reproduit le texte de la loi du février 1995. Il importe de revenir
à la version consolidée en application de la règle du
droit constant.
Le
2°
corrige une erreur matérielle survenue lors de
la codification. Dans l'alinéa ajouté par l'article 115 de la loi
n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole à
l'article L. 253-1 du code rural, sont mentionnées « les
parcs naturels régionaux ». L'abrogation de cet article repris
à l'article L. 132-1 du code de l'environnement a porté
la mention erronée suivante « parcs naturels
nationaux » qui ne correspond à aucune définition
juridique et qu'il convient donc de corriger.
Le
3°
corrige les références aux infractions
susceptibles d'être sanctionnées en application de la loi
n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, dispositions
codifiées aux articles L. 216-3 et L. 216-5 du code. Le non
respect de la rédaction d'origine entraînait une modification de
l'étendue des pouvoirs de constatation des agents et de la valeur de
leurs procès verbaux quant à des infractions pourtant majeures,
dès lors que celles énumérées à l'article
L. 216-6 n'étaient plus mentionnées et ne pouvaient donc
plus être constatées, notamment en ce qui concerne les
délits de pollution des eaux.
Le
4°
actualise l'appellation des
« circonscriptions minéralogiques » dont les
attributions antérieurement dévolues au service des mines sont
désormais exercées par les directions régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'environnement, ce qui justifie de modifier
les dispositions pertinentes du code de l'environnement.
Le
5°
tire les conséquences des modifications
apportées par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre
2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui
modifie les articles 28 à 28-3 de la loi n° 82-1153 du
30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs
relatifs aux plans de déplacement urbain et codifiés à
l'article L. 222-8 du code. Il importe donc que cet article renvoie
à l'ensemble des dispositions contenues au chapitre 2 du titre 2 de
la loi sur les transports intérieurs.
Le
6°
corrige une erreur purement matérielle dans la
rédaction de l'article 162 de la loi n° 2002-276 du 27
février 2002 relative à la démocratie de proximité,
qui a modifié les dispositions relatives au Conservatoire de l'espace
littoral et des rivages lacustres afin de mentionner à
l'article L. 322-10-1 du code de l'environnement, la
référence à l'article L. 332-20 et non pas
L. 322-20 qui n'existe pas, pour viser les agents habilités
à constater certaines infractions.
Le
7°
corrige la première phrase du troisième
alinéa de l'article L. 333-1 afin de prendre en compte la
modification résultant de l'article 45 de la loi
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains, qui a modifié l'article
L. 244-1 du code rural relatif aux chartes des parcs régionaux pour
les soumettre à enquête publique. Or cet article a
été abrogé par l'ordonnance n° 2000-914 du
18 septembre 2000 relative à la partie législative du code
de l'environnement et remplacé par l'article L. 333-1 du code de
l'environnement et la référence doit donc être
modifiée en conséquence.
Le
8°
rectifie une erreur due à la codification et
propose une réécriture complète du 1° de l'article
L. 415-3 du code de l'environnement portant dispositions pénales
pour en améliorer la lisibilité et rétablir en particulier
un élément concernant les fossiles.
Le
9°
corrige la liste des agents autorisés à
requérir l'ouverture des sacs et poches à gibier par les
chasseurs. Des législations successives avaient confié à
diverses catégories d'agents la mission de constater et poursuivre
certaines infractions à la réglementation de la chasse. Si la
réforme du code de procédure pénale, lorsqu'elle est
intervenue, a bien été prise en compte, les modifications
nécessaires des dispositions anciennes du code rural n'ont pas
été toutes opérées, notamment celles
résultant de la réforme des gardes de l'Office national de la
chasse, devenu Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).
Selon la nouvelle rédaction proposée sont désormais
habilités les officiers de police judiciaire, les fonctionnaires de
police et les militaires de la gendarmerie non officiers de police judiciaire
ainsi que, par renvoi aux 1° et 3° du paragraphe I de
l'article L. 428-20, les agents de l'Etat, de l'ONCFS, du Conseil
supérieur de la pêche, de l'Office national des forêts et
des parcs nationaux commissionnés pour constater les infractions en
matière forestière, de chasse ou de pêche.
Le
10°
rectifie une erreur de renvoi, dans le
paragraphe II de l'article L. 514-6 du code, qui a
été modifié par la loi n° 2002-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité pour abaisser de quatre ans à six mois le délai
de recours des tiers contre les autorisations d'exploitation de
carrières. Cette modification ne remet pas en cause le principe du
contentieux de pleine juridiction défini par le paragraphe I de ce
même article et il importe donc de clarifier le libellé du renvoi.
Le
11°
harmonise les montants en euros des frais de dossier
exigibles lors du dépôt d'une demande d'agrément pour
l'utilisation confinée d'organismes génétiquement
modifiés visé à l'article L. 515-13 qui
étaient de 10.000 et 2.000 francs avant le
1
er
janvier 2002. Il importe de rétablir une
cohérence entre les montants figurant aux articles touchant le
même domaine et qui avaient été modifiés par la
même loi de finances rectificative.
Le
12°
prend en compte, à plusieurs endroits du code,
la nouvelle numérotation issue du paragraphe II de l'article 9 de
l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la
transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de
certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de
l'environnement et qui concerne l'article L. 124-3 du code de
l'environnement devenu l'article L. 125-3. De même, le
13°
prend en compte ce même article de l'ordonnance et
substitue, à plusieurs endroits du code, la référence
à l'article L.125-1 du code de l'environnement à celle de
l'article L.124-1.
Le
14°
prend en compte les effets de la modification de la
procédure des référés en matière de
publicité puisque le troisième alinéa de
l'article L. 581-30 du code de l'environnement auquel l'article
L. 581-31 du même code fait référence a
été supprimé par le 4° de l'article 12 de
l'ordonnance n° 2000- 914 du 18 septembre 2000 intégrant
l'article 24 de la loi n° 2000- 597 du 30 juin 2000 relative au
référé devant les juridictions administratives. Il
convient donc de reporter dans le deuxième alinéa de
l'article L. 581-31 l'énoncé du troisième
alinéa de l'article L. 581-30 qui précise que les
astreintes peuvent être suspendues par le juge administratif des
référés. Par ailleurs, et pour les mêmes raisons, le
15°
remplace, dans l'article L. 581-37, la
référence au cinquième alinéa de l'article
L. 581-30 par la référence au troisième alinéa
du même article.
Le
16°
corrige une erreur de référence au
2° du I de l'article L.581-34. Cet alinéa fait
référence « aux sections 1 et 2 du présent
chapitre », alors que les articles prévoyant la
nécessité d'une autorisation pour apposer une enseigne ont
été codifiés à la section 3 de ce chapitre unique
du code de l'environnement, notamment à l'article L.581-18.
Le paragraphe IV de l'article 24
rend applicables aux
collectivités territoriales d'outre-mer les dispositions de la
présente loi, dans les conditions du code de l'environnement.
D. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne peut que se féliciter de voir enfin aboutir ce
projet de code de l'environnement, dont l'élaboration s'est
heurtée à bien des difficultés depuis la première
initiative prise au mois de mai 1992.
Il convient de souligner la très grande difficulté qui
résulte des délais anormalement longs de mise en oeuvre de ce
projet, notamment en matière de sécurité juridique et de
lisibilité des textes concernés.
Ainsi, il s'est écoulé plus de deux ans entre la publication
de l'ordonnance du 18 septembre 2000 relative à la partie
législative du code de l'environnement et sa ratification aujourd'hui
par le Parlement.
Dans cet intervalle, de nombreux textes ont été adoptés
qui ont modifié le code de l'environnement, y compris l'ordonnance du
11 avril 2001 relative à la transposition de dispositions
communautaires dans le domaine de l'environnement.
En effet, et selon une jurisprudence concordante du Conseil constitutionnel et
du Conseil d'Etat, les dispositions législatives adoptées
postérieurement à l'ordonnance du 18 septembre 2000 doivent
être considérées comme intégrées au code en
tant qu'elles visent expressément le code de l'environnement pour le
modifier le cas échéant. Bien plus, les dispositions du code
modifiées ou complétées par ces ajouts ultérieurs
ont d'ores et déjà fait l'objet d'une ratification implicite du
fait de leur modification. D'un strict point de vue juridique, le code
annexé à l'ordonnance ne devrait plus les mentionner. Mais compte
tenu du nombre de dispositions législatives adoptées depuis le 18
septembre 2000, il est impossible de procéder à ce partage, ce
découpage comportant trop de risques d'erreurs
Le tableau de la page suivante récapitule, au 23 avril 2003,
la liste de ces dispositions législatives.
TEXTES
AYANT MODIFIÉ LE CODE DE L'ENVIRONNEMENT
DEPUIS SA PUBLICATION AU
JORF DU 21 SEPTEMBRE 2000
|
Type de texte |
N° du texte |
Date du texte |
Titre du texte |
Date de publication JORF |
Date d'entrée en vigueur |
|
Ordonnance |
2000-914 |
18 septembre 2000 |
relative à la partie législative du code de l'environnement (cf. art. 12) |
21-09-2000 |
01-01-2001 |
|
Ordonnance |
2000-916 |
19 septembre 2000 |
portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs |
22-09-2000 |
01-01-2002 |
|
Ordonnance |
2000-930 |
22 septembre 2000 |
relative à la partie législative du code de la route (cf. art. 2) |
24-09-2000 |
01-06-2001 |
|
Loi |
2000-1353 |
30 décembre 2000 |
Loi de finances pour 2000 |
31-12-2000 |
27-07-2000
|
|
Loi |
2001-44 |
17 janvier 2001 |
relative à l'archéologie préventive |
19-01-2001 |
20-01-2001 |
|
Ordonnance |
2001-321 |
11 avril 2001 |
relative à la transposition de directives communautaires dans le domaine de l'environnement et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement |
14-04-2001 |
15-04-2001
|
|
Loi |
2001-380 |
3 mai 2001 |
relative à la répression des rejets polluants des navires |
04-05-2001 |
05-05-2001 |
|
Loi |
2001-398 |
9 mai 2001 |
créant l'agence française de sécurité sanitaire environnementale |
10-05-2001 |
11-05-2001 |
|
Décret |
2001-450 |
25 mai 2001 |
modifiant le code de l'environnement relatif à la destruction d'animaux nuisibles |
27-05-2001 |
28-05-2001 |
|
Loi |
2001-602 |
9 juillet 2001 |
d'orientation sur la forêt |
11-07-2001 |
12-07-2001 |
|
Loi |
2001-616 |
11 juillet 2001 |
relative à Mayotte |
13-07-2001 |
14-07-2001 |
|
Loi |
2001-1275 |
28 décembre 2001 |
Loi de finances pour 2002 |
29-12-2001 |
01-01-2002 |
|
Loi |
2002-92 |
22 janvier 2002 |
relative à la Corse |
23-01-2002 |
24-01-2002 |
|
Loi |
2002-276 |
27 février 2002 |
relative à la démocratie de proximité |
28-02-2002 |
01-03-2002 |
|
Loi |
2002-1575 |
30 décembre 2002 |
Loi de finances pour 2003 |
31-12-2002 |
01-01-2003 |
|
Loi |
2002-1576 |
30 décembre 2002 |
Loi de finances rectificative pour 2002 |
31-12-2002 |
01-01-2003 |
|
Loi |
2003-239 |
18 mars 2003 |
pour la sécurité intérieure |
19-03-2003 |
20-03-2003 |
|
Loi |
2003-346 |
15 avril 2003 |
relative à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République |
16-04-2003 |
17-04-2003 |
|
Loi |
2003-347 |
15 avril 2003 |
relative à la protection de l'environnement en Antarctique |
16-04-2003 |
17-04-2003 |
( Source : ministère de l'écologie et du développement durable)
Premièrement, votre commission vous propose de
compléter l'article 24 afin d'intégrer dans le code de
l'environnement des dispositions qui concernent manifestement le code de
l'environnement mais qui n'ont pas été codifiées, ce qui
nuit à la lisibilité de la législation relative à
l'environnement. En adoptant dès à présent ces
dispositions, ceci dispenserait le Gouvernement de demander, à
l'article 25 du projet de loi une habilitation à modifier par
ordonnance la partie législative du code de l'environnement pour inclure
des dispositions de nature législative qui n'ont pas été
codifiées.
Il s'agit d'une part de procéder à la codification de la loi
n° 2001-153 du 19 février 2001 tendant à
conférer à la lutte contre l'effet de serre et à la
prévention des risques liés au réchauffement climatique la
qualité de priorité nationale et portant création d'un
Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique en
France métropolitaine et dans les départements et territoires
d'outre-mer. De toute évidence, cette loi a sa place dans le code de
l'environnement au livre II de ce code notamment relatif à l'air et
à l'atmosphère, dans la mesure où il s'agit
d'évaluer les émissions de gaz à effet de serre.
Il y a donc lieu de procéder à la codification de cette loi en
créant un chapitre IX spécifique, consacré à
l'effet de serre » au livre II, titre II, du code de l'environnement,
puis d'abroger cette loi.
Il convient également de prévoir explicitement dans le livre VI
du code de l'environnement que les dispositions relatives à la lutte
contre l'effet de serre sont applicables dans les TOM.
Il s'agit d'autre part de codifier les dispositions relatives aux
éoliennes inscrites à l'article 59 de la loi n° 2003-8
du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de
l'électricité et au service public de l'énergie. Ces
mesures sont destinées à limiter les atteintes à
l'environnement pouvant résulter de l'installation des éoliennes.
S'agissant de dispositions qui traitent aussi bien de la
nécessité d'un permis de construire, de celle d'une étude
d'impact, voire d'une enquête publique, que des contraintes qui
pèsent sur l'exploitant, et de la possibilité de réaliser
des schémas régionaux, il y a lieu de considérer qu'elles
forment un ensemble indissociable pouvant faire l'objet d'un chapitre
spécifique au livre V, titre V, du code de l'environnement,
intitulé « chapitre III éoliennes » et de
trois articles L. 553-1, L. 553-2 et L. 553-3 reprenant
l'article 59 de la loi.
La disposition relative au permis de construire est codifiée au code de
l'urbanisme à l'article L. 421-1, 2e alinéa, et est reprise
en code suiveur au code de l'environnement.
Enfin, il convient d'annuler l'article 59 de la loi, désormais
codifié.
Deuxièmement, il vous est proposé de codifier, dans le code
de l'environnement, quatre dispositions législatives importantes au
regard de la protection des paysages et des sites.
D'une part, il s'agit d'opérer un renvoi au code du domaine de l'Etat
pour améliorer la lisibilité de la législation relative au
Conservatoire du littoral, notamment en ce qui concerne ses interventions dans
la zone dite des 50 pas géométriques dans les départements
d'outre-mer.
Il vous est proposé également de créer un nouvel
article L. 350-2 dont l'objet est de mettre en code suiveur
l'article 70 de la loi du 7 janvier 1983 qui crée les
zones de protection du patrimoine architecture, urbain et paysager. Le code de
l'environnement est concerné par le volet paysager de ces zones. Il est
utile de codifier cet article qui ne figure à l'heure actuelle dans
aucun code.
Il vous est proposé d'insérer une nécessaire mention de la
loi archéologie préventive pour les autorisations de
carrière. Le chapitre V du titre 1
er
du livre V du
code de l'environnement, sur la prévention des pollutions, des risques
et des nuisances, est relatif aux carrières.
L'article L. 515-1 traitant plus particulièrement des
autorisations administratives d'exploitation de carrière, il importe
d'intégrer au sein de cet article les dispositions de l'article 6
de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à
l'archéologie préventive, qui énonce : « La
durée nécessaire à la réalisation des diagnostics
et des opérations de fouilles interrompt la durée de
l'autorisation administrative d'exploitation de carrière ».
Par ailleurs, pour permettre une vision claire des procédures à
suivre en Corse, il convient d'opérer un renvoi du code de
l'environnement vers le code général des collectivités
territoriales, afin de tenir compte de la loi du 22 janvier 2002
relative à la Corse qui crée un conseil des sites de Corse par
une disposition insérée au code général des
collectivités territoriales.
Troisièmement, il vous est proposé de corriger deux erreurs
survenues lors de la codification relevées et transmises par le
ministère de l'écologie et du développement durable.
Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi modifié.
Article 25 -
Habilitation à corriger et à
compléter par ordonnance les parties législatives du code rural
et du code de l'environnement
Commentaire : cet article autorise le Gouvernement
à
modifier, à droit constant, les parties législatives du code
rural et du code de l'environnement pour rectifier des erreurs ayant
subsisté au moment de la codification et de prendre en compte les
dispositions non codifiées intervenues depuis lors et qui n'ont pas
encore été mises à jour.
A cet article, le projet de loi autorise le Gouvernement à modifier,
dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, les
parties législatives du code rural par la voie de nouvelles ordonnances.
Il s'agira notamment de rectifier les erreurs subsistant et de prendre en
compte les dispositions non codifiées, en particulier s'agissant des
livres II, IV et VIII du code rural, qui n'ont pas encore été
mises à jour. La même habilitation est proposée s'agissant
de l'actualisation du code de l'environnement.
Il est précisé que les dispositions codifiées sont celles
en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule
réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour
assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence
rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et pour harmoniser
l'état du droit.
L'article 28 indique que ces ordonnances devront être prises dans les six
mois suivant la publication de la loi faisant l'objet du présent avis.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Il
n'est pas contestable que le processus de codification, par son
extrême complexité, ne peut prétendre à la
perfection et laisse subsister dans les codes quelques erreurs ou incertitudes.
Votre Commission se doit toutefois de rappeler au Gouvernement qu'une telle
habilitation ne peut avoir pour objet que de procéder aux seules
corrections formelles et mises à jour nécessaires. Les
modifications envisageables ne doivent donc pas excéder, aux termes de
la loi d'habilitation n° 99-1071 du 16 décembre 1999
précitée, celles « nécessaires pour assurer le
respect de la hiérarchie des normes et la cohésion
rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser
l'état du droit »
Compte tenu des amendements proposés par votre commission à
l'article 24 pour compléter et corriger le code de l'environnement,
votre Commission vous propose d'amender par voie de conséquence
l'article 25 du projet de loi car il n'y a plus lieu d'habiliter le
Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance, à des
corrections ultérieures de ce code.
|
Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 26 -
Habilitation à adopter par ordonnance, à
droit constant, les parties législatives du code de la recherche et du
code du tourisme
Commentaire : cet article vise à autoriser le
Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la
partie législative de quatre codes : patrimoine, recherche,
tourisme et organisation judiciaire. Votre commission des affaires
économiques n'a examiné, dans le cadre de sa saisine pour avis,
que l'habilitation concernant le code de la recherche et le code du tourisme.
En annexe à la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative
à la codification des textes législatifs et réglementaires
(
Journal officiel
du 5 juin 1996) était
présenté le programme général de codification
1996-2000 adopté par la Commission supérieure de codification
(CSC) dans sa séance du 5 décembre 1995. Les quarante-deux codes
inscrits à ce programme étaient soit des codes déjà
existants devant seulement faire l'objet de compléments, soit des codes
anciens dont la refonte apparaissait nécessaire en raison de
l'évolution de la matière sans modifier le droit existant, soit
enfin des codes entièrement nouveaux à créer. Dans cette
dernière catégorie figurait notamment le code de la recherche et
le code du tourisme.
Le présent article 26 habilite notamment le Gouvernement à
procéder, par des ordonnances séparées, à
l'adoption de la partie législative de ces deux codes, qui doivent
regrouper et organiser « à droit constant » les
dispositions législatives relatives aux matières correspondantes.
C'est ainsi que
« les dispositions codifiées seront celles
en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule
réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour
assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence
rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser
l'état du droit »
.
On relèvera, sans s'en étonner, que cette formulation du dernier
alinéa de l'article 26 est presque identique à la
définition législative de la codification à droit constant
posée par l'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril
2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations (dite
« loi DCRA »
), qui indique que
« la codification législative rassemble et classe dans des
codes thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date
d'adoption de ces codes »
et précise que
« cette codification se fait à droit constant,
sous
réserve des modifications nécessaires pour améliorer la
cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le
respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du
droit
»
.
I. LE CODE DE LA RECHERCHE
La partie législative du code de la recherche, qui tient notamment
compte de la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la
recherche, a été adoptée par la Commission
supérieure de codification le 23 novembre 2001.
Ce code fera largement office de « code suiveur » car il
reprendra des dispositions qui figurent actuellement dans les codes de
l'éducation, de l'environnement et de la santé publique. Votre
commission s'interroge sur la pertinence d'une telle démarche, qui pose
diverses difficultés sur le plan de l'intelligibilité, de la
lisibilité et de l'évolution du droit, ainsi que cela sera
exposé plus en détail dans le commentaire relatif au code du
tourisme figurant ci-après.
II. LE CODE DU TOURISME
L'élaboration d'un code du tourisme vise à offrir aux usagers, et
en particulier aux professionnels du secteur, un outil répondant
à plusieurs objectifs.
Il s'agit tout d'abord de satisfaire aux prescriptions du législateur
qui, par le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi DCRA, a
exigé que les autorités administratives organisent un
accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. La
codification, qui permet de mettre à la disposition de tous un
instrument clair et maniable, se présente à l'évidence
comme une technique essentielle à cette perspective, en particulier dans
le domaine du tourisme qui est une activité se caractérisant par
sa forte « transversalité ».
A cet égard, la codification permet ensuite non seulement de prendre
acte de ce caractère transversal, mais aussi d'en souligner
l'intérêt en permettant de renforcer les relations
réunissant l'ensemble des secteurs concernés par les politiques
touristiques.
Enfin, et ce n'est pas le moindre de ses atouts, la création d'un code
du tourisme permettra de mieux identifier le secteur du tourisme aux plans
juridique et institutionnel.
Ainsi, même si ce code se présentera vraisemblablement, au plan
matériel, comme un « petit » code, en particulier en
ce qui concerne ses articles relevant du domaine de la loi, la
nécessité de son élaboration ne fait aucun doute, tant
pour faciliter l'accès à une norme aujourd'hui dispersée
que pour assurer la reconnaissance d'une activité dont le poids
économique et social, déjà très important, ne cesse
de croître et de concerner toujours plus d'acteurs.
A. LE CALENDRIER DE L'ÉLABORATION DU CODE DU TOURISME
La décision d'engager la rédaction du code du tourisme a
été prise au cours d'une réunion interministérielle
du 26 septembre 2000. Le pilotage du projet a été confié
à l'inspection générale du tourisme, la direction du
tourisme lui apportant son soutien technique et administratif. Les travaux ont
été organisés autour de quatre livres portant
respectivement sur l'organisation générale et les institutions du
tourisme, les activités spécifiques et les professions du
tourisme, les équipements et aménagements du tourisme, et enfin
le financement, l'accès aux vacances et la fiscalité du tourisme.
Conformément à la méthodologie définie par la
circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996, un groupe de travail a
été constitué pour associer à l'élaboration
du projet les différentes administrations concernées (et en
particulier le ministère de l'intérieur en raison de la
coordination à assurer entre le futur code et le code
général des collectivités territoriales) ainsi que des
personnalités qualifiées. Enrichissant et précisant les
documents préparatoires, ce groupe de travail a élaboré,
en mai et juin 2001, un projet de plan détaillé qui a fait
l'objet d'un premier examen par la Commission supérieure de codification
(CSC), lors de sa séance du 2 octobre 2001.
Celle-ci a demandé un certain nombre d'ajustements et modifications, et
en particulier une réduction substantielle des dispositions dites
« suiveuses », c'est-à-dire déjà
codifiées ailleurs : dans le code général des
collectivités territoriales pour l'essentiel, mais aussi dans le code du
travail, le code de la consommation, le code civil, le code de l'urbanisme, le
code de l'environnement, le code de la construction et de l'habitation, le code
de l'action sociale et des familles, le code forestier, le code rural ou encore
le code général des impôts. Cette longue
énumération démontre à elle seule le
caractère très transversal du champ couvert par les
activités touristiques.
A l'initiative du secrétaire d'Etat au tourisme, le processus
d'élaboration du code a été relancé à la fin
de l'année 2002. Le groupe de travail interministériel s'est
réuni le 26 février 2003 afin d'entériner les
modifications apportées au projet de plan détaillé pour,
à la fois, répondre aux demandes d'ajustement formulées
par la CSC et actualiser les dispositions codifiées. Un nouveau projet
devrait ainsi être prochainement présenté à la
commission supérieure de codification. S'il était
approuvé, le projet de partie législative pourrait alors lui
être soumis au cours du second semestre 2003.
Compte tenu des délais inhérents aux passages devant la CSC et de
ceux propres à l'adoption de l'ordonnance par le conseil des ministres,
après avis du Conseil d'Etat, la publication de la partie
législative du code du tourisme ne saurait intervenir avant 2004. La fin
de cette année 2004 constitue cependant une limite indépassable,
le quatrième alinéa (3°) de l'article 28 du projet de loi
obligeant le Gouvernement à prendre l'ordonnance concernée dans
les dix-huit mois suivant la publication de la présente loi. Le dernier
alinéa de cet article 28 ajoute que le projet de loi de ratification
doit, quant à lui, être déposé devant le Parlement
dans un délai de trois mois à compter de la publication de
l'ordonnance. On rappellera qu'en application de l'article 38 de la
Constitution, ce dépôt, avant la date fixée par la loi
d'habilitation, est indispensable pour éviter que l'ordonnance ne
devienne caduque.
B. LE CONTENU DU PROJET DE CODE DU TOURISME
Le second projet de plan détaillé du code de tourisme qui devrait
être soumis à l'examen de la CSC mentionne d'ores et
déjà, aux côtés des dispositions à
caractère législatif, les dispositions à caractère
réglementaire qui les complètent. Votre rapporteur pour avis
relève que ces dernières sont au demeurant les plus nombreuses,
plusieurs divisions du plan détaillé, et non des moindres en
pratique (institutions centrales et institutions déconcentrées
[délégation régionale du tourisme, commission
régionale de l'action touristique et commission départementale de
l'action touristique], classement des offices de tourisme communaux, offices de
tourisme des groupements intercommunaux créés par
arrêté préfectoral, formation aux métiers concourant
au tourisme, exploitation des voitures de grande remise, classement des
hôtels de tourisme, dispositions relatives aux villages et maisons
familiales de vacances, aires de jeux, agrément d'organismes concourant
au tourisme social), étant intégralement régies par des
articles réglementaires.
Au-delà de cette observation pratique, deux interrogations majeures
naissent de ce projet de codification : la première, d'ordre
structurel, concerne l'autonomie du code du tourisme par rapport à
d'autres codes déjà existants ; la seconde, plus
conjoncturelle, est relative à l'articulation entre les projets
législatifs du Gouvernement dans le domaine du tourisme et le
présent processus de codification.
1. Un code fortement « suiveur »
Dans sa circulaire du 30 mai 1996, le Premier ministre relève qu'il peut
être nécessaire de reproduire le même texte dans deux codes.
Dans ce cas, le code dit « suiveur » ne fait que reprendre,
généralement en caractères italiques, pour l'information
de l'usager, les dispositions de l'autre code dit
« pilote ». Le lien entre les deux codes qui mentionnent la
même disposition est ainsi à la fois juridique et formel :
- juridique parce que la loi de codification doit préciser que les
dispositions du code concerné qui citent en les reproduisant des
articles d'autres codes sont modifiées de plein droit par l'effet des
modifications ultérieures de ces articles ;
- formel dès lors que la liaison entre disposition pilote et
disposition suiveuse est exprimée par la mention suivante :
« les règles relatives à ... sont fixées par les
articles ... du code ... ci-après reproduites » (les
dispositions ainsi reproduites l'étant en italique).
Le Premier ministre ajoute que cette façon de procéder, qui doit
au demeurant passer par une technique de reproduction sans erreur,
« doit être limitée au strict nécessaire
pour éviter le risque d'enchevêtrement de
codes »
. Or, dans le cas présent,
il n'est pas
contestable que le code du tourisme serait susceptible d'être un code
très largement suiveur
, à tel point qu'on pourrait même
considérer qu'il est
trop
largement suiveur pour ne pas
risquer de créer, à l'avenir, des difficultés
d'accès au droit tout aussi importantes que celles que sa
rédaction entend supprimer
.
a) Un nombre limité de lois codifiées
Il apparaît en effet, au regard du projet de plan détaillé
dont votre rapporteur pour avis a pu prendre connaissance grâce au
secrétariat d'Etat au tourisme, que le nombre des lois dont la
codification serait opérée en tout ou partie est relativement
faible. Seraient en effet concernées (par ordre d'apparition dans le
code) :
- la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant
répartition des compétences dans le domaine du tourisme (au livre
premier consacré à l'organisation générale du
tourisme : compétences de l'Etat, principes généraux
concernant les collectivités territoriales et leurs groupements,
compétences de la région et du département, office de
tourisme créé par délibération du conseil municipal
ou par décision de l'organe délibérant) ;
- la loi n° 87-10 du 3 janvier 1987 relative à
l'organisation régionale du tourisme (compétences de la
région, au livre premier) ;
- la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions
d'exercice relatives à l'organisation et à la vente de voyages et
de séjours (pour l'essentiel, au titre dédié à ce
thème figurant au livre II, consacré aux activités et
professions du tourisme) ;
- la loi n° 77-6 du 3 janvier 1977 relative à
l'exploitation des voitures dites de « petite remise » (au
chapitre consacré à ce thème figurant au
livre II) ;
- la loi n° 64-645 du 1
er
juillet 1964 modifiant les
rapports entre bailleurs et locataires des immeubles affectés à
l'hôtellerie (section relative aux baux commerciaux des hôtels de
tourisme figurant au livre III, consacré aux équipements et
aux aménagements) ;
- plusieurs articles de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986
relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du
littoral (pour l'essentiel, à la section consacrée à ce
thème figurant au livre III) ;
- plusieurs articles de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985
relative au développement et à la protection de la montagne (pour
l'essentiel, au chapitre consacré à cet espace figurant au
livre III) ;
- l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création
des chèques vacances (au chapitre relatif à ce moyen de paiement
figurant au livre IV, consacré au financement de l'accès aux
vacances et à la fiscalité du tourisme).
En outre, quelques dispositions législatives éparses seraient
également codifiées en divers endroits du code (à titre
d'exemples, l'article 54 de la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993
pour les dispositions relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon, les articles
5 et 6 de la loi n° 93-628 du 12 juillet 1983 pour celles
concernant les départements d'outre-mer, ainsi que l'article 7 de cette
loi pour celles relatives à Mayotte, l'article 58-1 de la loi de
finances pour 1966 pour les meublés de tourisme, ou encore
l'article 4 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 pour
l'accueil du public en forêt).
b) De nombreux renvois à d'autres codes
Au regard de cette énumération, la liste des dispositions du
futur code du tourisme qui ne seraient que la reprise (
i.e.
qui ne
feraient que « suivre ») d'articles figurant dans des
« codes pilotes » semble très importante. De plus,
elles concernent souvent des matières essentielles pour
l'activité touristique. Ainsi, des sections, voire des chapitres entiers
du code ne seraient constitués que d'articles
« suiveurs », autant d'ailleurs en partie
législative qu'en partie réglementaire. S'agissant des seules
dispositions législatives, il en est ainsi (le ou les codes pilotes
concernés figurent entre parenthèses) :
- des offices du tourisme communaux créés par
arrêté préfectoral (code général des
collectivités territoriales - CGCT) ;
- des stations classées, en ce qui concerne tant les dispositions
générales et les définitions que le classement des
stations et des communes touristiques (CGCT), des communes touristiques (code
du travail), des stations classées intercommunales (CGCT) ;
- des dispositions relatives à la Corse et, pour partie, de celles
concernant les départements d'outre-mer (CGCT) ;
- de la protection des consommateurs (code de la consommation et code
civil) et des professionnels (code pénal) ;
- des contrats de jouissance d'immeuble à temps partagé
(code de la consommation) ;
- des manifestations à caractère touristique (code de la
santé publique - CSP) ;
- de l'autorisation d'exploitation des hôtels de tourisme (code de
commerce) ;
- des cafés et débits de boissons (CSP) ;
- des opérations de réhabilitation de l'immobilier de
loisirs (code de l'urbanisme) ;
- des terrains de camping (code de l'urbanisme) ;
- de la publicité, des enseignes et pré-enseignes en
matière d'équipements et d'aménagements (code de
l'environnement) ;
- de diverses règles d'hygiène et de sécurité
des équipements et aménagements (code de la consommation pour les
dispositions communes et la prévention, CGCT, CSP et code de la
construction et de l'habitation - CCH - pour les piscines et baignades, CCH et
code de l'urbanisme pour la sécurité contre l'incendie et les
risques naturels) ;
- de l'accès des handicapés (code de l'action sociale et des
familles et CCH) ;
- des règles d'urbanisme sur le littoral ou en montagne (code de
l'urbanisme) et des unités touristiques nouvelles en montagne
(même code) ;
- de l'espace rural et naturel, qu'il s'agisse des dispositions
générales (code rural), des parcs nationaux et régionaux
(code de l'environnement), des itinéraires de randonnée
(même code) ou encore de l'accueil du public en forêt (code
forestier et code de l'urbanisme) ;
- de dispositions particulières régissant les questions
d'équipement et d'aménagements dans les collectivités
territoriales de Corse (CGCT), les départements d'outre-mer (code de
l'urbanisme) et Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte (code du commerce) ;
- enfin, et ça n'est pas la moindre des choses, de l'ensemble de la
fiscalité liée au tourisme : assujettissement des
hébergements touristiques à la TVA (code général
des impôts - CGI), dispositions particulières aux hôtels et
résidences de tourisme (CGI), taxe de séjour et taxe de
séjour forfaitaire (CGCT), taxe additionnelle départementale
à la taxe de séjour (CGCT), taxes communale et
départementale sur les entreprises exploitant des engins de
remontée mécanique (CGCT), redevance d'accès aux postes de
ski de fond balisées et damées (CGCT), taxe additionnelle (CGI),
taxe sur les activités commerciales non salariées à
durée déterminée (CGCT), dispositions fiscales propres aux
collectivités territoriales régies par des dispositions
particulières (CGI, CGCT et code des douanes).
c) Une profonde perplexité quant à l'évolution future
du code du tourisme
Votre rapporteur pour avis, qui rappelle que la longue
énumération ci-dessus concerne des sections, des chapitres, voire
des titres, qui devraient être entièrement régis par des
articles « suiveurs » de « codes
pilotes », ne peut dès lors manquer de s'interroger sur
l'organisation du code du tourisme et sur sa future évolution.
Il paraît tout d'abord paradoxal qu'une partie significative d'un code,
et peut-être même majoritaire quant au volume, soit
constituée de mesures (législatives et réglementaires)
reprenant des articles codifiés ailleurs. S'il est louable d'essayer de
regrouper dans un même volume toutes les dispositions intéressant
un secteur d'activité, l'exercice trouve cependant ses limites lorsque
la cohérence d'ensemble d'un « paquet » d'articles
reproduits est déjà assurée dans le « code
pilote ».
En outre, quelle simplification du droit et quelle lisibilité meilleure
de la norme apporte-t-on en dédoublant des dispositions
législatives et réglementaires dans deux recueils
différents ? Votre rapporteur se demande ainsi si, dès lors
qu'est décidée la création d'un nouveau code, la
rationalité ne devrait pas conduire à transférer vers
celui-ci certains articles de codes déjà existants, plutôt
que de les « recopier ». En l'espèce, pour le code
du tourisme, il aurait semblé possible d'imaginer de recourir à
une telle méthode en de nombreuses occasions.
Enfin, l'abondance des dispositions « suiveuses » et la
multiplicité des « codes pilotes » concernés
fait peser quelques menaces sur l'évolution future du code du tourisme,
car elles accroissent les risques d'erreurs et d'omissions. C'est d'ailleurs la
raison pour laquelle le Premier ministre, dans sa circulaire de 1996, avait
insisté sur l'indispensable limitation «
au strict
nécessaire »
de la technique du « code
suiveur »
« pour éviter le risque
d'enchevêtrement de codes »
: c'est peu dire que le
projet de code du tourisme ne respecte guère cette recommandation.
Il reviendra dès lors à la direction du tourisme, qui assurera la
gestion du code, d'exercer une veille législative et
réglementaire particulièrement sourcilleuse pour s'assurer que
toute modification apportée à l'un des articles concernés
des « codes pilotes » sera également faite à
l'article correspondant du code du tourisme. Il conviendra également que
le Parlement lui-même, pour ce qui le concerne, fasse preuve d'une
vigilance aussi forte en toutes circonstances : les modifications
apportées au code général des impôts, au code
l'environnement, au code de l'urbanisme et de la construction, au code de la
consommation, etc., sont assez fréquents et devront susciter une
attention décuplée quant à leurs éventuelles
conséquences.
2. La conjonction des projets législatifs du Gouvernement et du
processus de codification
Cette double obligation pesant sur l'administration ministérielle et les
assemblées parlementaire sera très rapidement exigée si le
secrétaire d'Etat au tourisme poursuit l'ambitieux programme de travail
législatif qu'il s'est fixé. En tout état de cause, la
codification à droit constant prévue par le présent
article 26 va sans aucun doute être rendue plus complexe en dehors
même de la question particulière propre à la dialectique
« code pilote - code suiveur », en raison notamment des
conséquences législatives du processus de décentralisation
en cours sur l'organisation et la répartition des compétences
dans le domaine du tourisme.
a) Les projets de modification de textes législatifs
Dans ce cadre, en effet, l'Etat devrait se recentrer sur ses missions
essentielles, c'est-à-dire la promotion mondiale, l'établissement
de références de qualité et l'information technique des
acteurs locaux. En revanche, plusieurs des compétences qu'il exerce
actuellement seraient transférées aux collectivités
territoriales : il en serait ainsi, par exemple, de la promotion et du
développement touristique, ce qui nécessiterait de modifier la
loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 relative à la
répartition des compétences dans le domaine du tourisme.
Par ailleurs, le secrétaire d'Etat s'est engagé auprès des
professionnels concernés à simplifier et clarifier les conditions
d'exercice des activités relatives à l'organisation et à
la vente de voyages et de séjours, fixées par la loi
n° 92-645 du 13 juillet 1992. En tout état de cause, les
prévisibles évolutions de la réglementation
européenne devraient rendre nécessaire un toilettage de cette loi.
Dans un cas comme dans l'autre, la question de la coordination des deux
démarches est posée, le principe retenu de codification à
droit constant interdisant de mener dans le même temps réforme
législative et codification. Dans l'état actuel du processus, il
semble bien que le choix se soit porté sur la mise entre
parenthèses de l'action législative, en attendant
l'achèvement du processus de codification, à moins que les
projets du secrétaire d'Etat n'emportent aucune conséquence sur
la structuration actuelle des lois de 1992.
b) Les projets de modification du code général des
collectivités territoriales
La même problématique se retrouve en matière de programme
de réforme de domaines juridiques concernant le tourisme qui sont
déjà codifiés. C'est en particulier le cas des ambitions
du secrétaire d'Etat de modifier, notamment en le décentralisant,
le régime des stations classées, de transférer la
responsabilité du classement des organismes de tourisme, ou encore de
refondre le dispositif de la taxe de séjour.
Toutes ces dispositions sont codifiées au code général des
collectivités locales (en particulier aux articles L. 2231-1
à L. 2231-8 pour ce qui concerne les critères
d'éligibilité au classement des stations, et aux articles
L. 2333-26 à L. 2333-46-1 s'agissant de la taxe de
séjour), et devraient l'être désormais aussi au nouveau
code du tourisme (notamment sous les articles L. 124-14 à
L. 124-23 et les articles L. 422-1 à L. 422-3). Là
encore, le processus de codification en cours devrait probablement contraindre
à retarder la mise en oeuvre des réformes législatives
envisagées. Mais paradoxalement, on ne peut exclure que cette
redéfinition des compétences ne conduise à des
modifications de l'architecture du code immédiatement après sa
publication.
Votre rapporteur pour avis observe que cette difficulté de mener
à bien un processus de codification dans un environnement juridique qui
évolue par ailleurs, spontanément ou par la volonté
politique, n'est pas propre au secteur du tourisme, ni au présent projet
de loi. Toutefois, il relève que cette contrainte est
particulièrement prégnante en l'espèce, compte tenu
à la fois de l'imbrication entre le futur code du tourisme et un certain
nombre de codes existants, et des ambitions du secrétaire d'Etat au
tourisme en matière de réformes législatives à
moyen terme.
Sous ces réserves, votre commission des affaires économiques a
donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet
article.
Article 27 -
Habilitation à modifier par ordonnance la
législation
relative aux métiers et à l'artisanat et
à la codifier
Commentaire : cet article vise à autoriser le
Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives
nécessaires pour modifier et compléter les dispositions en
vigueur dans quatre domaines : le secteur des métiers et de
l'artisanat, le domaine des personnes de droit public, l'organisation de la
défense et le code monétaire et financier. Votre commission des
affaires économiques n'a examiné, dans le cadre de sa saisine
pour avis, que l'habilitation concernant le secteur des métiers et de
l'artisanat.
Dans son
« Projet politique pour l'artisanat »
,
adopté lors de son assemblée générale des 12 et 13
décembre 2002, l'Assemblée permanente des chambres de
métiers (APCM) observait que
« quiconque souhaite disposer
des textes relatifs à l'artisanat aura une tâche rude dans la
mesure où les textes sur l'artisanat sont fractionnés et
hétéroclites. Aucun document ne rassemble, en un seul tenant, les
lois et décrets réglementant ce secteur. Il en découle une
insécurité juridique et un manque de lisibilité qui nuit
à la qualité des travaux. »
Aussi l'APCM estimait-elle nécessaire
« de procéder
à une réécriture de cet ensemble, qui doit conduire
à une simplification des textes actuels : abrogation des
dispositions caduques et rédaction d'un code de l'artisanat reprenant,
en un document unique, l'ensemble des dispositions relatives à
l'artisanat, aux entreprises artisanales et aux chambres de
métiers. »
C'est précisément ce que souhaite pouvoir entreprendre le
Gouvernement en demandant au Parlement de l'habiliter à - chose
inhabituelle - codifier « à droit non
constant », c'est-à-dire à modifier la
législation en même temps qu'il est procédé à
sa codification. Cette innovation n'est pas neutre et présente,
techniquement, quelques difficultés pratiques qu'il convient de ne pas
sous-estimer.
Mais si la délégation demandée par le présent
article 27 mérite quelques commentaires sur la forme, il semble à
votre commission des affaires économiques que, s'agissant du secteur des
métiers et de l'artisanat, c'est bien sur le fond que porte l'essentiel
des interrogations. En effet, l'habilitation envisagée est
extrêmement large et la rédaction du deuxième alinéa
(1°) de l'article présente, par son imprécision, des risques
non négligeables de censure du Conseil constitutionnel, qui s'est
toujours attaché à ce que les principes constitutionnels
encadrant la technique de la législation déléguée
soient rigoureusement respectés.
I. UNE PROCÉDURE TECHNIQUEMENT DÉLICATE AU SERVICE D'UNE
RÉFORME NÉCESSAIRE
A. UNE RÉFORME ATTENDUE : LA CODIFICATION
1. Le code de l'artisanat de 1952
Le souci de rassembler dans un code unique l'ensemble des dispositions
relatives à l'artisanat et au secteur des métiers n'est pas
récent. Une première étape avait été
initiée il y a plus de cinquante ans, sous la
IV
e
République, par le décret n° 52-849
du 16 juillet 1952 créant un code de l'artisanat. Modifié dans le
courant des années cinquante, notamment par l'important décret
n° 55-657 du 20 mai 1955 et par la loi n° 57-28 du
10 janvier 1957, celui-ci était organisé en huit titres
traitant, respectivement :
- de l'artisan, du maître artisan et du compagnon ;
- des chambres de métiers (institution et organisation,
fonctionnement, attributions, ressources, contrôle financier) ;
- du registre des métiers ;
- de l'apprentissage artisanal ;
- du crédit aux artisans (crédit individuel, crédit
aux coopératives, crédit spécial aux artisans
ruraux) ;
- des adjudications et des marchés (dispense de cautionnement,
travaux réservés aux artisans et aux coopératives
d'artisans) ;
- de l'assistance aux artisans sans travail ;
- des dispositions spéciales à l'artisanat dans les
départements d'outre-mer.
Si la loi n° 58-346 du 3 avril 1958 a attribué une valeur
législative à ce code et aux modifications intervenues avant
cette date, la mise en oeuvre combinée des articles 34 et 37 de la
Constitution de la V
e
République relatifs aux domaines
respectifs de la loi et de règlement en a considérablement
destructuré l'architecture, les dispositions à caractère
législatif et réglementaire étant depuis lors intimement
mélangées, parfois à l'intérieur même d'un
même article. Outre que leur lecture et leur compréhension ont pu
en souffrir, les très nombreuses modifications apportées depuis
1959 ont dès lors été tantôt le fait du pouvoir
législatif, tantôt celui de l'autorité administrative.
2. Une législation éclatée et peu lisible
Aujourd'hui, le code de l'artisanat se présente sous la forme d'un
document très largement obsolète. D'une part, plus de 60 %
de ses articles (52 sur 86) ont été totalement
abrogés. D'autre part, plusieurs des articles restants, ou parties de
leurs dispositions, sont devenus caducs en raison de certaines des abrogations
sus-mentionnées (par exemple, l'article 4 dans son ensemble) ou de
modifications apportées à des articles codifiés dans
d'autres codes auxquels il était fait référence (par
exemple, dernier alinéa de l'article 51 pour l'exemption du droit
de timbre pour les certificats et brevets de maîtrise d'artisan
prévu par l'article 1026 du code général des impôts,
abrogé par l'article 10 de la loi n° 78-10 du 4 janvier
1978). En outre, d'autres articles sont également soit devenus
dépourvus d'intérêt car les situations auxquels ils
s'appliquaient n'existent plus (par exemple en matière d'assistance aux
artisans sans travail), soit entrent en contradiction avec d'autres
dispositions législatives adoptées depuis quarante ans (par
exemple en matière d'apprentissage artisanal). Enfin, il convient de
relever que la grande majorité des dispositions restant applicables sont
d'ordre réglementaire (par exemple, l'essentiel du titre II
consacré aux chambres de métiers).
C'est qu'en effet, la plupart des mesures législatives concernant les
métiers et l'artisanat adoptées par le Parlement depuis 1958
l'ont été dans des textes qui n'ont pas été
codifiés. Selon le secrétariat aux petites et moyennes
entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions
libérales et à la consommation, qui pilotera le travail de
codification proposé par le présent article 27, ce sont
aujourd'hui entre 700 et 800 lois et règlements qui régissent le
secteur de l'artisanat et des métiers. Tous les champs de
l'activité sont concernés, qu'il s'agisse du statut des
entreprises artisanales, du régime de la propriété, de la
qualification professionnelle, de la qualité des produits et des
services, du droit du travail ou encore de la protection sociale. A titre
d'exemple, on pourra relever que c'est la loi n° 96-603 du 5 juillet
1996 relative au développement et à la promotion du commerce et
de l'artisanat qui, en son article 16, a énuméré les
activités artisanales dont l'exercice, en raison des risques qu'il
comporte pour la sécurité ou la santé du consommateur,
fait l'objet d'une exigence de qualification professionnelle.
Le secteur des métiers et de l'artisanat se trouve ainsi placé
dans la situation paradoxale de disposer d'un code inutilisable ou caduc au
moins aux trois quarts, et d'être pour l'essentiel régi par des
mesures législatives (et réglementaires) qui ne figurent pas dans
ledit code. La rédaction d'un nouveau code de l'artisanat et des
métiers paraît donc indispensable, comme le prévoyait au
demeurant dès 1995 la Commission supérieure de codification
(CSC). Celle-ci l'avait en effet fait figurer dans son programme
général de codification 1996-2000, adopté dans sa
séance du 5 décembre 1995 (programme annexé à la
circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification
des textes législatifs et réglementaires), au titre des
« codes anciens dont la refonte apparaît nécessaire
en raison de l'évolution de la matière sans modifier le droit
existant »
.
B. LA CODIFICATION À DROIT NON CONSTANT : UNE
PROCÉDURE TECHNIQUEMENT DÉLICATE
Or, si le Gouvernement a décidé de créer un code des
métiers et de l'artisanat, il n'envisage cependant pas de le faire
à droit constant et compte précisément
« modifier le droit existant »
, contrairement
à ce qu'avait programmé la Commission supérieure de
codification. La méthode retenue par le présent article 27
n'est certes pas politiquement contestable, mais elle nécessite
cependant une attention technique nouvelle, comme l'a indiqué, lors de
son audition par la commission des lois du Sénat, le
vice-président de la CSC, M. Guy Braibant, président de
section honoraire au Conseil d'Etat.
1. La codification à droit constant aurait pu être
envisagée
Une codification à droit constant, telle que l'envisageait la CSC en
1995, aurait probablement permis, en application des prescriptions
posées par la circulaire du Premier ministre de 1996 et les directives
générales de méthodologie d'élaboration des codes
adoptées par la Commission supérieure de codification, de
procéder à une clarification et à une simplification du
droit en vigueur déjà importante et satisfaisante. En effet, la
circulaire de 1996 ouvre une large marge de manoeuvre au pouvoir
réglementaire pour harmoniser et simplifier les textes et
procéder à la suppression des dispositions devenues caduques ou
obsolètes.
EXTRAIT DE LA CIRCULAIRE DU 30 MAI 1996 RELATIVE
À
LA
CODIFICATION DES TEXTES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES
En
principe, les codes sont produits en retenant la présentation des textes
dans leur rédaction en vigueur au moment de la codification sans
mêler à cet effort une réforme du fond du droit. Telle est
la portée de ce que l'on nomme la codification « à
droit constant » qui seule permet d'élaborer des codes sans
les ralentir ou les perdre dans l'examen et les débats de toute
réforme de fond. Au contraire, en fournissant aux auteurs de projets de
réforme une base de textes clairs, ordonnés et en vigueur, la
codification prépare la réforme et la simplification
ultérieure des textes.
Mais ce principe du « droit constant » doit être
précisé.
D'abord, le codificateur apportera une
série de modifications de
forme pour adapter le texte à la nécessité de la
compréhension ou de la cohérence des textes codifiés
.
Les
mots, expressions et concepts désuets ou dépassés
par une législation plus récente
seront remplacés par
les notions correspondant au droit en vigueur et à la langue actuelle.
Ensuite, le codificateur, pour préparer un
code pleinement conforme
à la hiérarchie des normes
, va s'assurer :
- d'une part, de la validité des normes qu'il codifie,
ce qui
l'amène à constater certaines abrogations ou caducités
dont nul ne s'était soucié jusqu'alors
;
- d'autre part, de la double conformité des dispositions du futur
code à la Constitution et aux engagements internationaux de la France, y
compris, au premier chef, au droit communautaire. Au lieu de reprendre des
textes qui ne respecteraient pas ces normes supérieures, le codificateur
proposera les modifications nécessaires pour mettre le corps de
règles en harmonie avec elles.
En outre, le ministère responsable du code et la Commission
supérieure de codification disposent d'une voie
privilégiée pour tirer des conséquences des travaux de
codification et proposer, au-delà de la méthode
« à droit constant », des
simplifications
,
améliorations
et
harmonisations du droit
. Ces
modifications prendront normalement la forme d'observations figurant dans la
troisième colonne prévue au paragraphe 1.1.8 de la
présente circulaire.
Plus exceptionnellement, elles seront
directement incorporées au texte proposé.
Une fois le projet
de code adopté par la commission supérieure, le
vice-président de la commission l'adresse au Premier ministre avec une
lettre énonçant les propositions envisagées par elle.
Ainsi la Commission supérieure de codification prolonge son travail par
des propositions de réforme qui lui paraissent pouvoir être
étudiées par le Gouvernement ou même proposées
directement au Parlement à l'occasion de la discussion sur le projet de
code.
De plus, je rappelle que la discussion devant le Parlement peut conduire
à ajouter à la codification à droit constant quelques
amendements de fond tendant à améliorer la législation.
Il est probable qu'une partie significative des mesures de simplification et
d'harmonisation à opérer aurait ainsi pu être entreprise
conformément aux recommandations du Premier ministre.
2. La méthode retenue par le Gouvernement nécessite sans doute
une adaptation de la procédure
En proposant de combiner codification et réformes de fond pour
simplifier le droit applicable à l'artisanat et l'adapter à
l'évolution des métiers, le Gouvernement s'engage dans une voie
nouvelle qui va peut-être nécessiter une réflexion soit sur
les méthodes de travail de la Commission supérieure de
codification, soit sur la procédure à adopter pour
élaborer des codes à droit non constant.
En effet, un décret n° 2000-519 du 16 juin 2000 a
modifié l'article 1
er
du décret
n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au
fonctionnement de la Commission supérieure de codification afin
d'adapter la mission de celle-ci aux termes de l'article 3 de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations (dite
« loi
DCRA »
) : le sixième alinéa de l'article
1
er
fixe ainsi comme mission à la CSC
d'
« adopter et transmettre au Gouvernement les projets de codes
élaborés dans les conditions définies par l'article 3 (de
la loi DCRA) »
.
Or, cet article 3, ainsi que cela a été rappelé dans
le commentaire de l'article 26 du présent projet de loi, indique
que
« la codification législative rassemble et classe dans
des codes thématiques
l'ensemble des lois en vigueur à la date
d'adoption de ces codes
»
et précise que
«
cette codification se fait à droit constant
, sous
réserve des modifications nécessaires pour améliorer la
cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le
respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du
droit »
.
Il en résulte que, désormais,
la CSC n'est plus en mesure
d'être saisie d'un projet de code qui comprendrait des dispositions
s'écartant du droit applicable au moment de sa saisine
. Cette
situation place par conséquent le Gouvernement devant l'alternative
suivante :
- soit il élabore un projet de code des métiers et de
l'artisanat sans le soumettre au préalable à l'examen de la CSC,
ce qui présenterait le grand inconvénient d'interdire le
contrôle efficace de la valeur technique du code au regard de la
méthodologie générale d'élaboration des codes
définie par la CSC. Or, il est notoire que les administrations
souhaitent en général bénéficier de cette
« relecture », qui conduit le plus souvent à
d'importantes améliorations du texte soumis à la CSC en
matière de coordination, d'harmonisation et de respect de la
hiérarchie des normes ;
- soit il institue une nouvelle procédure, en deux temps,
consistant en premier lieu à effectuer, par une première
ordonnance, les adaptations législatives qui lui paraissent
nécessaires pour simplifier, modifier, compléter et adapter
à l'évolution des métiers le corpus législatif
actuel, puis, par une seconde ordonnance, à élaborer un code des
métiers et de l'artisanat qui, dès lors qu'il s'agirait d'une
codification à « droit constant », pourrait
être soumis à l'approbation de la CSC.
Cette seconde méthodologie ne serait pas aussi complexe qu'il y
paraît puisqu'elle consisterait simplement à scinder en deux
opérations distinctes un travail de fond qu'il sera de toute
manière nécessaire de fournir pour effectuer la codification si
la première branche de l'alternative était retenue. De
même, elle ne serait pas forcément contrariée par le
respect du délai de dix-huit mois à compter de la publication de
la présente loi d'habilitation, fixé par l'article 28, dans
lequel l'ordonnance prévue par l'article 27 devra être prise,
puisque le travail d'élaboration des deux ordonnances devrait être
nécessairement concomitant.
Mais il est également possible, bien entendu, de modifier une nouvelle
fois le sixième alinéa de l'article 1
er
du
décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 afin de lui
redonner sa rédaction antérieure, ce qui, en ne faisant plus
référence à l'article 3 de la loi DCRA, permettrait
à la Commission supérieure de codification d'examiner et de se
prononcer sur des projets de codes qui n'auraient pas été
rédigés à droit constant.
II. UNE HABILITATION QUI SEMBLE DEVOIR ÊTRE
PRÉCISÉE
A. UNE HABILITATION TRÈS LARGE ET PEU PRÉCISE
1. La rédaction du 1° de l'article 27 du projet de loi
L'article 27 du présent projet de loi vise à autoriser le
Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives
nécessaires pour modifier et compléter les dispositions
régissant l'organisation du secteur des métiers et de
l'artisanat, celles qui ont trait au statut des entreprises relevant de ce
secteur, au régime de la propriété artisanale, à la
formation et à la qualification professionnelle, à la
qualité des produits et services, ainsi que les dispositions qui sont
particulières à ce même secteur dans les domaines de la
fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit du
travail et de la protection sociale, afin de les simplifier, de les adapter
à l'évolution des métiers et de les codifier.
En ce qui concerne le champ de l'habilitation, on constate qu'il est
extrêmement large puisqu'il couvre l'ensemble du droit applicable au
secteur des métiers et de l'artisanat, secteur lui-même
strictement défini par la loi n° 96-603 du 5 juillet
1996 relative au développement et à la promotion du commerce et
de l'artisanat et ses décrets d'application. En réalité,
il doit être distingué, au sein de ce paragraphe 1° de
l'article 27, entre un domaine d'habilitation relativement précis
et un autre beaucoup plus étendu :
- la première partie vise l'organisation du secteur, le statut des
entreprises en relevant, le régime de la propriété
artisanale, la formation et la qualification professionnelle et la
qualité des produits et services ;
- la seconde partie évoque, en général, les domaines
de la fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit
du travail et de la protection sociale.
S'agissant de la finalité de la démarche, le Gouvernement entend
modifier et compléter les mesures législatives concernant tous
ces domaines afin de les simplifier et de les adapter à
l'évolution des métiers. Mais si « la
simplification » est un processus qu'il paraît relativement
simple de circonscrire, il n'en est pas de même de
« l'adaptation à l'évolution des
métiers », qui est une formule autorisant toutes les
modifications, y compris celles de grande ampleur.
Or, le Conseil constitutionnel exige du Gouvernement qu'il indique avec
précision au Parlement la finalité des mesures qu'il se propose
de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention. Toute
la difficulté de la rédaction du paragraphe 1° de
l'article 27 tient à son degré de précision :
est-il ou non suffisant pour le Conseil constitutionnel ?
2. Une jurisprudence constitutionnelle abondante et rigoureuse
Le Conseil constitutionnel, en effet, veille à ce que le Parlement ne se
dessaisisse de son pouvoir de législateur que de manière
strictement encadrée. Si l'article 38 de la Constitution
prévoit que l'autorisation donnée par le Parlement au
Gouvernement de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du
domaine de la loi ne peut l'être que dans un délai limité,
c'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a progressivement
précisé l'étendue que pouvait avoir l'habilitation pour
qu'il ne soit pas porté atteinte aux prérogatives du Parlement.
En d'autres termes, il n'est pas possible à celui-ci d'abandonner
« en général » son pouvoir législatif
et de donner un « blanc-seing » au Gouvernement dans le
cadre d'ordonnances.
Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré, d'une part, que le
Gouvernement devait indiquer avec précision la finalité des
mesures qu'il se propose de prendre et, d'autre part, que le champ
d'application de la procédure d'habilitation prévue à
l'article 38 ne pouvait être étendu sans limites
définies.
EXTRAIT DE LA DÉCISION DC 76-72 DU 12 JANVIER 1977
2. Considérant que s'il est, de la sorte,
spécifié à l'alinéa premier de l'article 38
précité de la Constitution, que c'est pour l'exécution de
son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de
demander au Parlement l'autorisation de légiférer, par voie
d'ordonnances, pendant un délai limité, ce texte doit être
entendu comme faisant
obligation au Gouvernement d'indiquer avec
précision au Parlement
,
lors du dépôt d'un projet de
loi d'habilitation
et pour la justification de la demande
présentée par lui,
quelle est la finalité des mesures
qu'il se propose de prendre
;
3. Considérant qu'il y a donc lieu d'exclure toute autre
interprétation et notamment celle qui serait tirée d'un
rapprochement avec les énonciations de l'alinéa premier de
l'article 49 de la Constitution ; que celle-ci, en effet, qui tend
à conférer une acceptation analogue au terme "programme" et
à l'expression "déclaration de politique générale",
d'une part, ne ferait aucune place, pour une éventuelle justification de
recours aux dispositions de l'article 38, aux notions de circonstances
imprévues ou de situation requérant des mesures d'urgence et,
d'autre part,
en raison de sa généralité
,
aurait
pour résultat d'étendre
,
sans limites définies
,
le champ d'application de la procédure d'habilitation prévue
audit article 38,
au détriment du respect des
prérogatives du Parlement
;
Dans une décision DC 99-421 du 16 décembre 1999, le Conseil
a globalisé la formule en considérant que
« l'article 38 de la Constitution fait obligation au
Gouvernement d'
indiquer avec précision
au Parlement, afin de
justifier la demande qu'il présente, la
finalité des
mesures
qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur
domaine d'intervention
»
.
Il a toutefois admis que cette précision n'allait pas jusqu'à
contraindre le Gouvernement a faire connaître la teneur des ordonnances
au moment de l'examen du projet de loi d'habilitation, et que l'information due
au Parlement pouvait être apportée dans le cadre même de la
discussion de ce projet de loi.
EXTRAIT DE LA DÉCISION DC 86-207 DU 26 JUIN 1986
21. Considérant que, si le Gouvernement doit
définir avec précision les finalités de l'habilitation
qu'il demande en vue de la réalisation de son programme,
il n'est pas
tenu de faire connaître la teneur des ordonnances
qu'il prendra en
vertu de cette habilitation et qu'
il ne lui est pas interdit de faire
dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études
dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions
;
22. Considérant que, si l'article 1er de la loi assigne comme
finalité aux ordonnances qu'il autorise le Gouvernement à prendre
la définition d'un nouveau droit de la concurrence et la recherche d'une
plus grande liberté de gestion aux entreprises, il n'autorise pas pour
autant le Gouvernement à modifier ou à abroger l'ensemble des
règles de droit civil, commercial, pénal, administratif ou social
intéressant la vie économique ; qu'il résulte de ses
termes,
éclairés par les travaux préparatoires
et,
notamment,
par les déclarations du Gouvernement devant le
Parlement
, que l'habilitation demandée vise la modification ou
l'abrogation des dispositions spécifiques de la législation
économique relatives au contrôle des concentrations, à la
concurrence et aux prix ainsi qu'à la répression des infractions
économiques contenues dans les ordonnances du 30 juin 1945, dans la loi
n° 77-806 du 19 juillet 1977 et dans les dispositions
législatives particulières sur les prix ; que dans ces limites,
l'habilitation accordée par l'article 1er n'est pas contraire aux termes
de l'article 38 de la Constitution.
Ainsi, afin que soient respectées les prérogatives du Parlement,
il faut et il suffit que le domaine d'intervention de la législation
déléguée et que la finalité des ordonnances soient
définis avec précision, cette précision pouvant être
apportée par les travaux préparatoires et, en particulier, les
déclarations du Gouvernement devant le Parlement.
3. Un encadrement suffisant ?
La question posée en l'espèce est donc de savoir si les termes du
paragraphe 1° de l'article 27 excèdent, par leur
généralité, la faculté accordée par
l'article 38 de la Constitution au Parlement de déléguer au
Gouvernement son pouvoir de légiférer sur les points allant
au-delà de la codification à droit constant, en l'autorisant
à simplifier la législation et à l'adapter à
l'évolution des métiers.
Dans une note juridique remise à votre rapporteur, le secrétariat
d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat,
aux professions libérales et à la consommation (SEPME) estime
qu'en l'état, cette rédaction satisfait aux exigences
posées par l'article 38 de la Constitution et par la jurisprudence
du Conseil constitutionnel. Il observe au demeurant que cette opinion a
été partagé par le Conseil d'Etat, devant lequel la
question a naturellement été posée. On peut ajouter que
l'Assemblée nationale elle-même a considéré que le
texte était satisfaisant, puisque ni le rapport de sa commission des
lois, ni l'examen de l'article 27 en séance publique, n'ont
donné lieu à discussion sur ce thème.
EXTRAIT DE LA NOTE JURIDIQUE DU SEPME
Il
ressort du projet que celui-ci définit de façon précise et
détaillée le domaine du droit qui sera codifié (le domaine
des métiers et de l'artisanat est strictement défini depuis la
loi n°96-603 du 5 juillet 1996 ; les subdivisions internes de cette
législation sont énumérées), et
éventuellement simplifié et adapté.
Il est donc
satisfait aux exigences concernant le domaine d'intervention des mesures
envisagées
.
La finalité de l'intervention des ordonnances est également
indiquée avec précision
. Il s'agit de modifier les
dispositions indiquées afin :
- de les simplifier : il s'agit d'un objectif clair qui ne
dénature pas l'esprit du droit ni le régime juridique
concerné. Simplifier, c'est
« rendre moins
compliqué »
(Larousse).
Par exemple, les articles 36 et suivant du code de l'artisanat de 1952 qui
concernent l'apprentissage (qui relève également du code du
travail et du code de l'éducation) n'ont pas été
abrogés ni adaptés par les textes plus récents concernant
ce domaine et créent d'importantes complications et incertitudes
juridiques. De même, la codification des textes sur le répertoire
des métiers sera sans doute l'occasion d'adopter toutes mesures qui
pourraient l'être encore pour simplifier les démarches des
entreprises.
- de les adapter à l'évolution des métiers : il
s'agit de rendre conformes aux faits certaines dispositions qui étaient
convenables mais ne le sont plus du fait de l'évolution
économique, sociale, technique des métiers. Adapter, c'est
« ajuster, appliquer convenablement, mettre en accord,
approprier »
(Larousse).
Par exemple, en matière d'apprentissage, il est prévu que les
inspecteurs d'apprentissage des chambres de métiers « sont
autorisés à visiter les logis d'apprentis ». Cette
disposition, les apprentis n'étant plus de nos jours logés chez
leur maître d'apprentissage, ou dans l'atelier même, dans un
« logis », ne correspond plus à l'évolution
des métiers et doit être adaptée aux conditions actuelles.
Il convient de rappeler que dans la décision DC 86-207, le Conseil
Constitutionnel a considéré suffisante, pour finalité des
ordonnances envisagées, la formule suivante :
« prendre la définition d'un nouveau droit de la
concurrence et la recherche d'une plus grande liberté de gestion aux
entreprises »
.
En précisant son domaine d'intervention et le but de cette
dernière dans l'article 27-1° de la loi d'habilitation, le
Gouvernement paraît préciser ainsi suffisamment la finalité
des points sur lesquels il entend modifier les textes existants.
En revanche, le Gouvernement
« n'a pas à faire
connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra. Il ne lui est pas
interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux
et d'études en cours dont il ne connaîtra que plus tard les
conclusions »
(DC 86-207). Ainsi en ira-t-il notamment des
travaux de codification qui révéleront l'existence de textes
inadaptés ou inutilement compliqués pour lesquels des mesures
s'avéreront nécessaires, mesures que l'adoption d'un code
à l'identique ne permettrait pas de prendre.
B. DES PRÉCISIONS À APPORTER POUR GARANTIR LA
CONSTITUTIONNALITÉ DE L'HABILITATION
Votre commission des affaires économiques n'est pas insensible à
cette argumentation. Elle considère au demeurant que la
nécessité d'adapter la législation actuellement applicable
à l'artisanat et au secteur des métiers à
l'évolution de ces derniers n'est pas contestable et qu'une telle
démarche serait extrêmement profitable aux professionnels
concernés. Enfin, elle ne met nullement en doute l'engagement du
Gouvernement à strictement limiter ses projets aux modifications et
compléments législatifs répondant à ses objectifs
de simplification et d'adaptation à l'évolution des
métiers, sans aller au-delà.
Reste que, pour s'assurer qu'aucune censure ne viendra contrarier cette
volonté politique qu'elle partage, il lui semble que des
précautions rédactionnelles devraient venir compléter le
texte actuel du paragraphe 1° de l'article 27. En dépit
de l'analyse développée par le secrétariat d'Etat aux
petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux
professions libérales et à la consommation, il ne lui
paraît en effet pas certain que le Conseil constitutionnel le
considérera comme suffisamment précis. En particulier, aucun
complément d'information n'est venu, au cours de la discussion de
l'article devant l'Assemblée nationale, ajouter aux quelques indications
très générales figurant dans l'exposé des motifs du
projet de loi.
EXTRAIT DE L'EXPOSÉ DES MOTIFS DU PROJET DE LOI
S'agissant des réglementations relatives aux
métiers
et à l'artisanat, le Gouvernement envisage de réformer certaines
dispositions applicables aux métiers et à l'artisanat qui datent
pour certaines de 1952 et sont caduques. Il prévoit également de
définir les notions de métiers et d'artisans et d'adapter, en les
clarifiant et en les simplifiant, les démarches d'inscription au
registre des métiers. Les règles applicables aux trois
départements du Haut-Rhin, de Bas-Rhin et de la Moselle,
rédigées en langue allemande, devront être traduites et
actualisées, tout en préservant les spécificités du
droit local.
Les règles relatives aux élections, à l'organisation et
aux missions des organismes consulaires devront être simplifiées
et adaptées, si nécessaire, aux réformes envisagées
en matière de décentralisation.
En matière d'apprentissage, le Gouvernement envisage un réexamen
des attributions actuelles des chambres des métiers qui paraissent
imprécises.
Le Gouvernement tiendra compte des possibilités de simplification des
règles dans le domaine du droit du travail, du droit fiscal et de la
protection sociale propres à l'artisanat, en introduisant des mesures
tendant à supprimer, à alléger ou limiter les
formalités administratives et à faciliter le recours à
l'outil informatique pour l'accomplissement de ces démarches.
1. Des mesures de simplification et d'adaptation déjà rendues
possibles par d'autres dispositions du projet de loi
Au reste, on peut s'interroger sur la nécessité de faire relever
un certain nombre de ces réformes du présent article 27,
dès lors qu'elles semblent déjà être
envisagées par plusieurs des articles précédents du projet
de loi qui visent à simplifier le droit actuel.
Ainsi, l'article 1
er
autorise le Gouvernement à prendre par
ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des
procédures administratives pour, notamment, simplifier les
démarches des usagers, en particulier en substituant des
déclarations sur l'honneur à la production de pièces
justificatives et en précisant corrélativement les
conséquences qui s'attachent à l'éventuelle inexactitude
de ces déclarations, et en substituant des régimes
déclaratifs à certains régimes d'autorisation
administrative préalable. Cette dernière mention, ajoutée
par l'Assemblée nationale qui, dans le même temps, a
supprimé l'article 17 qui instituait ces régimes
déclaratifs pour les entreprises (pour leur création ou pour
certaines de leurs activités), devrait autoriser de nombreuses
simplifications envisagées dans le cadre de l'article 27-1°, en
particulier s'agissant des procédures d'obtention des aides aux
entreprises.
L'article 5 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance
toutes mesures modifiant le code général des impôts et le
livre des procédures fiscales pour abroger les dispositions fiscales
devenues sans objet et adapter celles qui sont obsolètes, et pour
élargir les possibilités et assouplir les modalités
d'option pour des régimes fiscaux spécifiques. A
l'évidence, cette habilitation devrait permettre de modifier et de
compléter les dispositions qui sont particulières au secteur des
métiers dans le domaine de la fiscalité pour les simplifier et
les adapter à l'évolution des métiers.
L'article 14 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance
toutes mesures pour alléger les formalités nécessaires
à l'établissement des fichiers électroniques et à
la mise en oeuvre du vote électronique pour les élections aux
chambres de métiers.
Les articles 19 et 20 autorisent le Gouvernement à procéder
à un nombre très important d'allégements, d'une part, des
formalités résultant de la législation sociale et fiscale
pesant sur les entreprises et les travailleurs indépendants, d'autre
part, des formalités résultant de la législation relative
au travail et à la formation professionnelle, dont devraient
naturellement bénéficier les artisans au même titre que les
autres chefs d'entreprises et travailleurs non salariés non agricoles.
Enfin, l'article 21 autorise le Gouvernement, dans le domaine du droit du
commerce, à prendre par ordonnance toutes mesures afin, notamment, de
simplifier les règles applicables au nantissement du fonds artisanal, de
simplifier et unifier le régime applicable à la
location-gérance de ce fonds en vue de faciliter sa transmission, et
d'élargir les possibilités d'adhésion aux
coopératives de commerçants artisans et assouplir les conditions
de fonctionnement de ces coopératives.
On constate ainsi que la liste est longue des mesures de simplification
concernant l'artisanat qui figureront dans des ordonnances devant être
prises, conformément au troisième alinéa (2°) de
l'article 28 du présent projet de loi, dans les douze mois suivant
la publication de la loi, c'est-à-dire avant l'ordonnance de
codification du code des métiers et de l'artisanat (laquelle devra
être prise, quant à elle, dans les dix-huit mois suivant la
publication de la présente loi). On observera en outre que, dans tous
ces cas, l'autorisation accordée par le Parlement au Gouvernement est
extrêmement précise quant à son objet et à son
domaine d'intervention.
2. La position de votre commission des affaires économiques
Dans ces conditions, votre commission des affaires économiques estime
plus prudent de procéder à une réécriture de la fin
du paragraphe 1° de l'article 27 afin de définir plus
précisément le champ exact de l'habilitation qu'il permet au
Parlement d'accorder au Gouvernement.
S'agissant du domaine couvert, il semble possible de déplacer les
références à
« la fiscalité, au
crédit, aux aides aux entreprises, au droit du travail et à la
protection sociale »
sans pour autant priver le
secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce,
à l'artisanat, aux professions libérales et à la
consommation, des moyens qui lui sont nécessaires pour simplifier et
faire évoluer le droit dans plusieurs de ces domaines. En effet, toutes
ces matières sont largement concernées, comme cela a
été démontré ci-dessus, par plusieurs des articles
du présent projet de loi autorisant le Gouvernement à
légiférer par ordonnances.
En ce qui concerne la finalité desdites ordonnances, il paraît
opportun de préciser que « l'adaptation à
l'évolution des métiers » ne peut concerner que des
« procédures », et non tous les types de
dispositions législatives : à défaut, cette
justification de l'adaptation pourrait autoriser le pouvoir exécutif
à entreprendre des réformes d'une ampleur excédant
largement le degré de dessaisissement admissible par le Conseil
constitutionnel.
Au demeurant, cette précision n'empêchera nullement le
codificateur de constater certaines abrogations ou caducités dont nul ne
s'était soucié jusqu'alors et, comme l'y autorise la circulaire
du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes
législatifs et réglementaires, à les incorporer
directement au texte proposé pour le code.
Enfin, votre commission des affaires économiques vous propose, par
coordination avec la démarche adoptée par la commission des lois
pour le paragraphe 2° du présent article, de citer
l'intitulé du code qu'il est prévu de créer.
Le paragraphe 1° de l'article 27 serait par conséquent ainsi
rédigé : « 1° Les dispositions
régissant l'organisation du secteur des métiers et de
l'artisanat, celles qui ont trait au statut des entreprises relevant de ce
secteur, au régime de la propriété artisanale, à la
formation et à la qualification professionnelle,
ainsi
qu'
à la qualité des produits et services, afin de les
simplifier, d'adapter
leurs procédures
à
l'évolution des métiers
et, avec les dispositions qui sont
particulières à ce même secteur dans les domaines de la
fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit du
travail et de la protection sociale, de les regrouper et de les organiser en un
code des métiers et de l'artisanat
».
Votre commission des affaires économiques a donné un avis
favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
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Au cours de sa séance du mercredi 30 avril 2003, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi dont elle a été saisie, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par ses rapporteurs pour avis et de l'expression de ses préoccupations visant à éviter que les dispositions législatives envisagées par le Gouvernement sur le fondement de l'habilitation accordée par les articles 3 et 4 ne conduisent a exclure les PME, les PMI et les entreprises artisanales des marchés publics de l'Etat et des collectivités locales.