Projet de loi de programme pour l'outre-mer

B. CEPENDANT, LA LOI D'ORIENTATION DU 13 DÉCEMBRE 2000 N'AYANT PAS PORTÉ SES FRUITS, LA SITUATION SOCIALE RESTE PRÉOCCUPANTE DANS LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

1. Le bilan en demi-teinte de la loi d'orientation pour l'outre-mer

Partant de la nécessité d'accroître la compétitivité des entreprises, et d'enrayer la montée de l'exclusion, la loi d'orientation s'est articulée autour de quatre axes :

- la baisse du coût du travail ;

- la création d'emplois pour les jeunes ;

- la lutte contre les exclusions ;

- l'égalité sociale.

S'agissant de la baisse du coût du travail , la loi d'orientation, en s'inscrivant très largement dans le prolongement de la loi du 25 juillet 1994 précitée, n'a apporté que de faibles améliorations, quand on attendait des mesures d'une ampleur bien plus grande.

Elle a relevé la base de l'exonération à 1,3 SMIC et élargi le champ d'application à l'ensemble des entreprises de moins de 11 salariés et à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur effectif, dont l'activité se situe dans les secteurs dits exposés auxquels elle a ajouté les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les énergies renouvelables. Le secteur du bâtiment était également concerné mais le taux d'exonération qui lui était appliqué était inférieur de moitié à celui appliqué aux entreprises de moins de 11 salariés. Un allégement supplémentaire de 1372,041 euros par salarié, a été, en outre, consenti aux entreprises au titre de la réduction du temps de travail.

La loi d'orientation a également prévu des mesures spécifiques d'allégement de charges pour les employeurs et travailleurs indépendants et les exploitants agricoles ainsi qu'un plan d'apurement de dettes sociales et fiscales pour les entreprises en difficulté.

Toutefois, le mécanisme dégressif introduit dans le dispositif d'exonérations de charges sociales s'est révélé particulièrement pénalisant pour les entreprises dépassant de seuil de 10 salariés.

S'agissant de l'emploi des jeunes , le dispositif proposé était particulièrement modeste, resserré autour du projet-initiative jeunes (PIJ) ^{2 ( * )} , du congé-solidarité ^{3 ( * )} , des primes à la création d'emplois et du revenu de solidarité. Dès le premier trimestre 2002, l'utilisation du PIJ s'est avérée nettement en retrait de celle attendue (3.507 ont été conclus au lieu de 10.000), diverses contraintes en limitant la portée. De même, on attendait 800 conventions de congé-solidarité au lieu des 572 constatés. Quant aux primes, seul le département de la Réunion a présenté environ 45 dossiers en 2002.

Au titre des mesures de lutte contre l'exclusion , l' allocation de retour à l'activité (ARA) ^{4 ( * )} , le titre de travail simplifié et le renforcement du volet insertion du revenu minimum d'insertion ont été mis en place. Or, la mise en oeuvre de l'ARA a connu des difficultés au démarrage du fait d'un écart important entre le nombre de bénéficiaires potentiels et les demandes enregistrées. Quant aux autres mesures, elles apparaissent davantage comme des expérimentations, légitimes, qui auraient, toutefois, gagné à être moins contraignantes dans leurs modalités de mise en oeuvre. Ainsi, le dispositif du titre de travail simplifié commence à peine à produire ses effets en raison des nombreuses conventions que les organismes de sécurité sociale sont tenues, au préalable, de signer.

S'agissant de l'égalité sociale , il était proposé un alignement du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé ainsi que la révision des conditions de versement de l'allocation logement.

Ces mesures étaient supposées représenter un « effort sans précédent », susceptible de « sortir l'outre-mer du cycle du pessimisme et de l'assistance pour entrer dans celui du développement ^{5 ( * )} » . Force est de constater que, malgré les efforts engagés et les innovations introduites, la situation sociale de l'outre-mer est restée source d'inquiétudes.

2. Une situation sociale préoccupante

L'ensemble des améliorations constatées plus haut n'ont pas permis à l'outre-mer d'atteindre - loin de là - l'égalité économique et sociale avec la métropole. La loi d'orientation, dont on attendait un effet décisif sur l'emploi outre-mer, a produit des effets limités.

En matière d'emploi, des écarts persistants avec la métropole

D'une part, depuis 2002, on constate une reprise du chômage de longue durée en Martinique (+ 1,8 %), en Guadeloupe (+ 5,5 %) et en Guyane (+ 19 %), qui, au total, reste supérieur au nombre de chômeurs de longue durée constaté en métropole.

Part des chômeurs de longue durée
parmi les demandeurs d'emploi (en %)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Guadeloupe	49,5 %	55,7 %	56,3 %	50,9 %	47,9 %	51 %
Martinique	55,5 %	49,0 %	62,1 %	53,1 %	47,9 %	49,6 %
Guyane	40,3 %	44,3 %	32,1 %	33,4 %	31,4 %	35,5 %
La Réunion	45,0 %	47,7 %	47,1 %	44,0 %	44,6 %	41,7 %
DOM	/	52,1 %	52,0 %	47,1 %	45,3 %	45,4 %

Source : ministère de l'outre-mer

D'autre part, le taux de chômage des jeunes , au sens du BIT, reste à des niveaux de loin supérieurs à ceux observés en métropole.

Taux de chômage des jeunes au sens du BIT (en %)

	1997	1998	1999	2000
Guadeloupe	54,4	61,4	61	57,5
Guyane	51,2	56,2	49,5	44,6
Martinique	63,1	57,8	60,1	49,3
La Réunion	62,2	57,9	60,9	60,8
Métropole	28,1	25,4	25,2	20,7

Source : ministère de l'outre-mer

Globalement, le rythme de la décrue du chômage s'est ralenti dans les départements d'outre-mer, passant de - 2 points en 2000 et 2001 à - 1 point en 2002, le taux de chômage se maintenant à un niveau élevé de 25 %. A Mayotte, entre 2001 et 2002, le nombre de demandeurs d'emplois a connu un rebond de 5,5 %, le taux de chômage progressant de 29,7 % à 31,3 %.

En matière d'insertion, les impasses du traitement social du chômage

La montée de l'exclusion confirme qu'il n'est guère efficace de centrer la politique d'insertion sur le traitement social du chômage. De fait, il a résulté du ralentissement de la décrue du chômage une nouvelle augmentation du nombre de titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Dans les départements d'outre-mer, ils sont désormais près de 135.000 en 2001, soit une hausse de 2,5 % par rapport à 2000, alors qu'ils baissaient d'autant en métropole durant la même période. Le RMI a, de fait, acquis un poids considérable dans les sociétés ultramarines, sans commune mesure avec la métropole.

Évolution du nombre de bénéficiaires
du RMI entre 2001 et 2002

La Réunion	+ 0,1 %
Martinique	+ 4,4 %
Guyane	+ 12,7 %
Guadeloupe	+ 2,7 %
Métropole	- 2,5 %

Source : ministère de l'emploi

L'importance du secteur public témoigne en outre de la dépendance des populations vis-à-vis des emplois aidés , dont le nombre a augmenté de 10 % depuis 1995.

Nombre de bénéficiaires de contrats aidés financés par le FEDOM

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
57 500	66 500	64 000	62 000	66 000	67 500	70 000	72 000

Source : ministère de l'outre-mer

Enfin, le travail clandestin demeure une réalité inquiétante.

Travail clandestin dans les départements d'outre-mer

Deux enquêtes ont été menées par l'INSEE pour tenter de cerner les réalités du travail illégal dans les DOM, l'une à la Réunion en 1995, l'autre aux Antilles et en Guyane en 1997.

L'enquête menée en 1995 à la Réunion évaluait à 27.000 le nombre des actifs concernés par le travail illégal, les uns (6.000) parce qu'ils exerçaient à leur compte une activité non déclarée, les autres en qualité de salariés non déclarés par leurs employeurs (21.000). Un tiers travaillait dans les services domestiques aux particuliers (soit un effectif équivalent à celui des salariés déclarés) et 21 % dans le BTP (21 % des actifs). On peut noter, à titre de comparaison, que cet ensemble d'actifs non déclarés (27.000) correspondait en volume aux effectifs des deux principaux secteurs d'activité du département à la même date : le commerce (20.000) et le BTP (10.000). Sur cet ensemble, 18.000 travaillaient à plein temps toute l'année. Les autres étaient occupés à temps partiel sur une durée moyenne de 60 jours par an, mais qui, pour la moitié, se réduisait à moins de 30 jours par an.

L'enquête montre aussi que 9.000 d'entre eux étaient illégalement embauchés par des entreprises légalement établies. Neuf fois sur dix, ceux-là étaient employés à plein temps, pour un salaire moyen équivalent au SMIC net plus 10 %. Il ne s'agissait donc pas d'un simple « petit boulot ». Avec pour référence de rémunération le SMIC, ces activités procurent des revenus annuels appréciables, lorsqu'elles sont exercées à plein temps : environ 80.000 francs par an pour ceux qui travaillent à leur compte et 62.000 francs pour les salariés illégalement embauchés. Sur cette base - et en soulignant la probabilité d'une forte sous-estimation des résultats obtenus - l'INSEE évaluait à 1,2 milliard de francs les revenus du travail illégal en 1995, dont la moitié est constituée des salaires payés aux salariés dissimulés par des entreprises elles-mêmes régulièrement déclarées.

Les enquêtes menées aux Antilles-Guyane en 1997 montrent une situation apparemment moins favorable. Plus des deux tiers (67 %) des actifs non déclarés n'avaient qu'un emploi occasionnel et un sur dix était affecté à des tâches saisonnières (essentiellement dans l'agriculture). Seul un sur quatre occupait un emploi durable. Leur revenu apparaît en conséquence nettement inférieur à celui évalué pour la Réunion. Il est en moyenne - toutes activités confondues - de 22.000 francs par an. Cette moyenne recouvre évidemment des réalités très hétérogènes et masque des différences très sensibles selon le secteur et le département. Ce sont les transports et l'artisanat qui semblent offrir les meilleurs niveaux de rémunération et les services domestiques les moins bons. L'écart entre les deux est de plus de 75 %, de sorte que, avec un quart des actifs non déclarés, les premiers (transports et artisanat) assurent 40 % des revenus ainsi distribués. C'est en Guadeloupe que le niveau du salaire horaire apparaissait le plus élevé (supérieur au niveau du SMIC à la date de l'enquête) et donc proche de la situation observée à la Réunion. Ce résultat ne se vérifie ni en Martinique ni en Guyane. Il peut s'expliquer par l'importance dans le total du travail non déclaré en Guadeloupe de l'ensemble « artisanat/transports ».

Source : Ministère de l'outre-mer
Réponse au questionnaire de votre rapporteur

Malgré des tendances lourdes encourageantes, l'outre-mer continue donc d'accuser un retard important avec la métropole, à un moment où il doit se préparer à affronter de nouveaux défis, prémices d'une nouvelle donne dans les sociétés ultramarines.

* ² Le PIJ est une aide au projet professionnel accordée aux jeunes de moins de 30 ans ou ayant terminé un emploi-jeune depuis moins de trois mois, qui créent une entreprise dans un département d'outre-mer ou qui veulent suivre une formation hors du département.

* ³ Le congé-solidarité est un dispositif de préretraite pour les salariés de plus de 55 ans en contrepartie d'embauches en nombre équivalent de jeunes de moins de 30 ans grâce à un cofinancement de l'Etat, du conseil général ou régional et l'entreprise.

* ⁴ L'ARA est une aide incitative accordée pendant deux ans aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, de l'allocation de parent isolé ou de l'allocation de solidarité spécifique qui se réinsèrent sur le marché du travail, en particulier en utilisant le titre de travail simplifié.

* ⁵ M. Jean-Jacques Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, devant la commission des Affaires sociales du Sénat le 30 mai 2000.