TITRE
VI
DISPOSITIONS RELATIVES À CERTAINS ÉTABLISSEMENTS
PUBLICS
ARTICLE 75
Création d'un
établissement public industriel et commercial pour la
préservation et la gestion du domaine national de Chambord
Commentaire : le présent article vise à créer un établissement public à caractère industriel et commercial, dénommé « Domaine national de Chambord », placé sous la tutelle de l'Etat.
I. LE DROIT EXISTANT
Comme le soulignait notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture au nom de votre commission des finances, dans un rapport d'information intitulé « 51 mesures pour le patrimoine monumental » 119 ( * ) , « à la fois monument national, réserve de chasse, forêt domaniale, commune rurale et ensemble foncier appartenant à l'Etat, le domaine national de Chambord est un ensemble hétérogène dont la gestion est particulièrement complexe ».
Cette ancienne résidence royale, bâtie à la Renaissance entre Blois et Orléans, est classée « monument historique » depuis 1840, et aujourd'hui inscrite au patrimoine mondial de l'UNESCO 120 ( * ) .
En outre, le domaine national de Chambord, comprenant le château, ses jardins, une forêt, des routes et de nombreuses maisons, appartient à l'Etat depuis 1930.
Avec 750.000 visiteurs depuis dix ans, dont 40 % d'étrangers environ, le château du domaine de Chambord, se situe au sixième rang des monuments les plus visités de France.
Un décret du 8 décembre 1970 a institué un commissaire à l'aménagement du domaine national de Chambord, placé sous l'autorité conjointe des ministres de la culture et de l'agriculture. Il est chargé, en liaison avec les services concernés, de l'aménagement et de la gestion du domaine. Toutefois, comme le soulignait notre collègue Yann Gaillard dans son rapport d'information précité, il « ne dispose ni de la personnalité juridique, ni de l'autonomie financière ».
Dans le droit actuel, le domaine national de Chambord relève de six services de l'Etat et de trois établissements publics nationaux, que sont l'Office national des forêts, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, le Centre des monuments nationaux.
Dès lors, le commissaire à l'aménagement du domaine de Chambord juxtapose, plus qu'il ne coordonne, ces six administrations et trois établissements publics. En fait, bien qu'il résulte nettement des travaux préparatoires du décret précité de 1970 que l'Etat soit soucieux de la cohérence de son action à Chambord, chaque entité obéit à ses règles propres.
En outre, tant sur le plan forestier que sur le plan cynégétique, les textes de référence font apparaître le caractère spécifique du domaine de Chambord. En effet, tandis que l'arrêté ministériel du 21 janvier 1999 témoigne du caractère particulier des objectifs de gestion forestière du domaine de Chambord, qui diffèrent de ceux d'une forêt domaniale classique, l'arrêté du 24 avril 1974 assignait également à Chambord des buts spécifiques en matière de protection du gibier.
Comme le rappelait notre collègue Yann Gaillard, dans son rapport d'information précité, « en définitive, il n'y a pas de vision synthétique du fonctionnement de Chambord qui apparaît fortement balkanisé. Ceci est vrai des différentes administrations de l'Etat à caractère national, mais plus encore des services déconcentrés des ministères de l'équipement, de l'agriculture et des finances qui restent sous l'autorité du préfet du département sans que soit formulée la mise à disposition en tant que de besoin. Sur le plan budgétaire, il n'y a aucune unité de gestion mais autant d'unités que de services ».
En 2003, les prévisions de budget du domaine de Chambord s'établissaient comme suit :
- 1.078.000 euros au titre de la subvention du ministère de l'environnement ;
- 332.000 euros au titre de la subvention de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ;
- 443.000 euros au titre des recettes issues des ventes de bois ;
- 280.000 euros au titre des recettes diverses.
Dès lors une rationalisation et une simplification administrative de la gestion du domaine national de Chambord apparaissaient indispensables .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LA CRÉATION D'UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC INDUSTRIEL ET COMMERCIAL DÉNOMMÉ « DOMAINE NATIONAL DE CHAMBORD »
Tandis que la version initiale du I du présent article proposée par le gouvernement mentionnait la création d'un simple établissement public, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, d'origine gouvernementale, précisant que l'établissement public créé est un établissement industriel et commercial, placé sous la tutelle de l'Etat, dénommé « Domaine national de Chambord ».
Cet établissement a pour mission de préserver, gérer et mettre en valeur les biens constitutifs du domaine national de Chambord.
A ce titre, il est notamment chargé de :
- conserver, restaurer et présenter au public le château ;
- gérer, dans le respect des principes mentionnés à l'article L. 1 er du code forestier, la forêt et les milieux associés, en apportant une attention particulière à la conservation des habitats naturels ;
- gérer les activités cynégétiques et la faune sauvage du domaine national de Chambord ;
- gérer l'ensemble des biens appartenant à l'Etat, définis par arrêté des ministres chargés de la culture, du budget, de la chasse et de la forêt, situés sur le territoire de Chambord et des communes limitrophes ;
- enfin, de veiller sur le domaine national de Chambord, au respect de la réglementation relative à la chasse, à la pêche et aux sites prévus par le code de l'environnement, cette dernière mission ayant été ajoutée par voie d'amendement gouvernemental lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale.
B. LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION ET LES RESSOURCES DU DOMAINE NATIONAL DE CHAMBORD
Le II du présent article dispose que l'établissement public ainsi créé est administré par un conseil d'administration et dirigé par un directeur général.
En outre, le conseil d'administration est composé de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales intéressées, de représentants des établissements publics nationaux compétents dans les domaines d'activité de l'établissement, de personnalités qualifiées et de représentants élus du personnel.
Le président du conseil d'administration et le directeur général sont nommés par décret.
Enfin, le II du présent article précise que les ressources de l'établissement sont constituées par des dotations de l'Etat, des droits d'entrée, des redevances pour services rendus, le produit des ventes, des locations et des conventions ainsi que par des emprunts, dons et legs et recettes diverses.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, une mission interministérielle a été constituée, sous la direction d'un inspecteur général des finances, afin de déterminer de manière précise les ressources du futur établissement public « Domaine national de Chambord ».
C. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MISSIONS DU DOMAINE NATIONAL DE CHAMBORD
Le premier alinéa du III du présent article précise que les biens constitutifs du domaine national de Chambord sont remis en dotation à l'établissement public et que les affectations et attributions à titre de dotation sont effectuées à titre gratuit. Il s'agit donc d'affecter gratuitement au nouvel établissement public les biens du domaine national de Chambord actuellement détenus par l'Etat et d'autres établissements publics nationaux .
En outre, le deuxième alinéa du III du présent article prévoit que le nouvel établissement public gère la forêt dans les conditions prévues par un document d'aménagement établi conformément à l'article L. 133-1 du code forestier qui prend en compte les « orientations de gestion du territoire où se situe la forêt et les objectifs de gestion durable ». A cet égard, la version initiale du présent article proposée par le gouvernement prévoyait que, par dérogation à l'article L. 133-1 précité du code forestier, ce document était arrêté conjointement par les ministres chargés de la culture, de la forêt, de la chasse et de la protection de la nature. Par voie d'amendement gouvernemental, l'Assemblée nationale a cependant opté pour un document « arrêté par le ministre chargé de la forêt après accord du conseil d'administration de l'établissement ».
Enfin, dans sa version initiale proposée par le gouvernement, le troisième alinéa du III du présent article disposait que, si le Domaine national de Chambord ne souhaitait pas assurer certaines des tâches de vente et d'exploitation des coupes de bois lui ayant été confiées par le présent article, il pouvait en confier l'exécution à l'Office national des forêts dans les conditions prévues par une convention conclue entre les deux établissements.
Toutefois, par voie d'amendement gouvernemental, l'Assemblée nationale a sensiblement modifié les dispositions du troisième alinéa du III du présent article qui dispose désormais que l'Office national des forêts assure, pour le compte de l'établissement public, l'élaboration et le suivi du document d'aménagement, la vente et l'exploitation des coupes ou produits de coupes de la forêt ainsi que la police forestière. En outre, il est précisé que l'Office national assure également, en tant que de besoin, à la demande du Domaine national de Chambord, les études, opérations et travaux strictement nécessaires à la gestion de la forêt. Les conditions de réalisation de ces actions seront précisées dans une convention passée entre l'Etat, le Domaine national de Chambord et l'Office national des forêts.
D. LE SORT DES PERSONNELS APPARTENANT AUX SERVICES TRANSFÉRÉS AU NOUVEL ÉTABLISSEMENT PUBLIC
Le IV du présent article précise les conditions dans lesquelles est assurée la continuité de l'emploi des personnels appartenant aux services transférés au nouvel établissement public.
La situation des fonctionnaires de l'Etat et de l'Office national des forêts qui, à la date de la création du nouvel établissement public, exercent leurs fonctions dans les services transférés, est ainsi réglée : ces personnels « continuent, à leur demande, à exercer leurs fonctions dans cet établissement et sont placés dans une position conforme aux dispositions législatives et réglementaires dont ils relèvent ». Ainsi, les fonctionnaires concernés pourront, à leur convenance, continuer à exercer leurs fonctions antérieures en position de détachement ou de mise à disposition, conformément à leurs statuts .
Celle des agents contractuels de droit public qui exercent leurs fonctions dans les services transférés appelle le traitement suivant : sur leur demande, présentée dans les six mois à compter de la date d'entrée en vigueur du décret prévu au VI du présent article, ces personnels « sont recrutés par l'établissement public et optent, dans le même délai, entre le maintien de leur contrat de droit public ou l'établissement d'un contrat de droit privé régi par le code du travail ». Cette faculté, offerte aux agents contractuels de droit public, d'opter pour un contrat de droit privé, a été introduite en première lecture à l'Assemblée nationale par un amendement d'origine gouvernementale.
Enfin, il est prévu que les agents contractuels de droit privé qui exercent leur fonction dans les services transférés sont, sur leur demande présentée dans les six mois à compter de la date d'entrée en vigueur du décret précité, « recrutés par l'établissement public et conservent, dans cette situation, le bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur ».
Il est à noter que ces délais, initialement fixés à quatre mois, ont été portés à six mois par un sous-amendement de notre collègue député Patrice Martin-Lalande à un amendement du gouvernement, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement. Cette modification traduit la volonté de s'assurer que les personnels prendront leur décision en toute connaissance de cause.
Au total, ces dispositions apparaissent de nature à accompagner et à faciliter la transition vers le nouvel établissement public .
E. AUTRES DISPOSITIONS LIÉES À LA CRÉATION DE L'EPIC « DOMAINE NATIONAL DE CHAMBORD »
Le V du présent article prévoit le transfert au nouvel établissement public des droits et obligations de l'Etat, du Centre des monuments nationaux, de l'Office national des forêts et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, afférents à la gestion, à l'entretien et à l'utilisation des biens de l'Etat situés sur le territoire de Chambord et des communes avoisinantes.
Le VI du présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat, prenant effet au 1 er janvier 2005, la fixation des conditions d'application des dispositions du présent article, notamment les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'établissement, de conservation du château et de gestion de la forêt.
Enfin, les VII et VIII du présent article, insérés en première lecture à l'Assemblée nationale par voie d'amendement gouvernemental, prévoient des mesures de codification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur pour avis estime le présent article particulièrement opportun et considère qu'il répond à un objectif de rationalisation et de simplification administrative s'agissant de la gestion du domaine national de Chambord .
Comme l'indiquait notre collègue Yann Gaillard dans son rapport précité, « l'avenir de Chambord passe à la fois par la définition d'un projet global de monument développant toutes les synergies des éléments historiques, culturels et naturels du site et par un changement de statut reconnaissant à Chambord une personnalité juridique ».
A cet égard, le rapporteur spécial des crédits de la culture de votre commission des finances proposait alors de conférer au domaine de Chambord le statut, « soit d'établissement industriel et commercial, soit de groupement d'intérêt public ».
Votre rapporteur pour avis constate avec satisfaction que les souhaits exprimés par votre commission des finances à l'époque ont été écoutés .
Il vous proposera toutefois deux amendements d'ordre rédactionnel, visant, l'un à préciser que le Domaine national de Chambord a le statut d'établissement public national à caractère industriel et commercial , et non de simple établissement public industriel et commercial comme le prévoit le I du présent article, l'autre à préciser que le président du conseil d'administration de l'établissement public est certes nommé par décret comme le prévoit le II du présent article, mais parmi les membres du conseil et sur proposition de celui-ci .
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 75 bis (nouveau)
Sanctions fiscales en cas d'infractions aux
dispositions communautaires ou nationales relatives aux distillations des vins
issus de cépages classés à la fois comme
variétés à raisin de cuve et comme variétés
destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à
appellation d'origine
Commentaire : le présent article, introduit par un amendement du gouvernement, vise à prévoir des sanctions fiscales en cas d'infractions aux dispositions communautaires ou nationales relatives aux distillations des vins issus de cépages classés à la fois comme variétés à raisin de cuve et comme variétés destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'OBLIGATION DE DISTILLATION DES VINS ISSUS DE CÉPAGES « À DOUBLE FIN » EN CAS DE DÉPASSEMENT DE LA QUANTITÉ NORMALEMENT VINIFIÉE
Les vins issus de cépages à double fin, c'est-à-dire de cépages classés à la fois comme variétés à raisin de cuve et comme variétés destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine, font l'objet d'une réglementation particulière dans le cadre du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil du 17 mai 1999 portant organisation commune du marché vitivinicole.
Cette mesure concerne notamment les vins issus de cépages classés à la fois comme variétés à raisin de cuve et comme variétés destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine contrôlée « Cognac » et « Armagnac ».
En application de l'article 28 du règlement n° 1493/1999 CE, et des dispositions du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole en ce qui concerne les mécanismes de marché, chaque producteur est tenu de livrer à un distillateur agréé, au plus tard le 15 juillet de l'année de la campagne en cause, la quantité de vin produite excédant la quantité normalement vinifiée et qui n'a pas été exportée hors de la Communauté à cette date. En outre, le producteur peut déduire de la quantité à livrer une quantité au maximum égale à 10 hectolitres de vin.
S'agissant de la campagne 2003-2004, l'arrêté du 8 septembre 2003 relatif à la distillation de vins produits dans certains vignobles a ainsi fixé le rendement correspondant à la quantité normalement vinifiée (QNV) à 105 hectolitres par hectare planté en vigne dans le cas des vins issus de variétés classées, pour un même département, à la fois comme variétés à raisin de cuve et comme variétés destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine contrôlée « Armagnac ». L'arrêté du 8 septembre 2003 relatif à la distillation des vins dans la région délimitée « Cognac » a fixé la QNV en vue de l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine contrôlée « Cognac » à 7 hectolitres d'alcool pur par hectare.
Au-delà de cette limite, les volumes de vins produits doivent être livrés aux distilleries, au prix d'achat de 1,34 euro par degré et par hectolitre, en application de l'article 55 du règlement (CE) n° 1623/2000 précité de la Commission.
B. UNE LÉGISLATION CONTOURNÉE EN RAISON DE SANCTIONS INSUFFISAMMENT DISSUASIVES
Cette réglementation relative à la distillation obligatoire des vins issus de cépages à double fin excédant la QNV n'est pas toujours respectée, en particulier par certains producteurs de Cognac, ce qui crée des tensions et fragilise la filière.
D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, les dépassements de QNV en région délimitée « Cognac » au cours des dernières récoltes s'établissaient comme suit :
Les dépassements de QNV « Cognac »
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Récolte 2001 |
Récolte 2002 |
2002/2001 |
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Nombre de contrevenants |
469 |
336 |
- 28 % |
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Volume en hectolitre d'alcool pur |
5.971 |
6.344 |
+ 6,2 % |
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Nombre de contrevenants dépas-sant la QNV de plus de 75 hectolitres d'alcool pur |
12 |
22 (soit 3.164 hectolitres d'alcool pur) |
+ 83 % |
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Répartition des contrevenants dépas-sant la QNV de plus de 75 hectolitres d'alcool pur |
8 en Charente maritime 4 en Charente |
15 en Charente maritime 7 en Charente |
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Source : direction générale des douanes et des droits indirects
Si le nombre de contrevenants diminue globalement, les volumes produits en excédent augmentent, de même que le nombre de contrevenants importants. Par ailleurs, il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que les négociants s'inquiétaient de transactions portant sur un Cognac produit en fraude, pouvant alors être déclassé en Brandy.
Ce problème des dépassements de QNV en région délimitée « Cognac » n'est pas nouveau - il se pose depuis une dizaine d'années - mais le caractère peu dissuasif des condamnations a conduit à l'amplification du phénomène de fraude.
En effet, l'ordonnance n° 59-125 du 7 janvier 1959 relative à la répression des infractions en matière viticole 121 ( * ) , qui constitue aujourd'hui la seule base juridique applicable en cas de non-respect de la distillation obligatoire, prévoit une amende forfaitaire maximale de 3.750 euros quelle que soit l'importance du dépassement. En pratique, il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que les amendes infligées se sont révélées bien inférieures (de 150 euros à 1.200 euros).
Or ce faible montant incite les contrevenants à « persévérer », l'avantage financier retiré de la transformation en Cognac d'un hectolitre de vin en dépassement de QNV se situant entre 50 euros et 60 euros.
Une fraude « financièrement avantageuse »
Le prix moyen de l'hectolitre d'alcool pur distillé pour le Cognac est d'environ 700 euros, soit 70 euros l'hectolitre de vin produit à 10°. L'aide à la distillation s'élevant à 13,4 euros par hectolitre de vin titrant 10°, le bénéfice retiré de la violation des obligations de distillation de l'excédent de QNV peut être évalué à 56,6 euros par hectolitre. Dans l'hypothèse d'une sanction maximale de l'infraction, ce qui ne s'est jamais produit pour le moment, toute production supérieure à 66 hectolitres amène un bénéfice. L'amende moyenne prononcée s'élevant aujourd'hui à 304 euros, toute production excédant la QNV de plus de 5 hectolitres est source de bénéfices pour l'infracteur.
Source : direction générale des douanes et des droits indirects
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Afin de lutter contre cette fraude, le présent article propose de créer une sanction fiscale, en complétant l'article 1794 du code général des impôts, qui prévoit, dans un nombre de cas précisément définis 122 ( * ) , une pénalité dont le montant est compris entre une fois et trois fois celui de la valeur des appareils, objets, produits ou marchandises sur lesquels a porté la fraude.
Le présent article vise ainsi à prévoir la même sanction fiscale « en cas d'infractions aux dispositions communautaires ou nationales relatives aux distillations des vins issus de cépages classés à la fois comme variétés à raisin de cuve et comme variétés destinées à l'élaboration d'eaux-de-vie à appellation d'origine ».
Le mode de calcul prévu par l'article 1794 du code général des impôts devrait permettre d'adapter la pénalité en fonction de l'importance de l'infraction et d'éventuels éléments aggravants. Le prix du vin en dépassement de QNV étant de l'ordre de 30 euros par hectolitre, la sanction fiscale pourrait ainsi varier de 30 euros à 90 euros par hectolitre environ. Pour être dissuasive, la sanction devrait être supérieure à 56,6 euros par hectolitre, montant correspondant au bénéfice actuellement retiré du dépassement de la QNV.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les dispositifs de sanction actuels n'étant pas suffisants pour faire respecter la réglementation en vigueur, il convient d'adapter la législation. Votre rapporteur pour avis estime que, en prévoyant des amendes proportionnelles au volume de vin produit en dépassement de celui prévu par la réglementation, le mode de calcul retenu permettant en outre d'adapter la pénalité en fonction de l'importance de l'infraction et d'éventuels éléments aggravants, le mécanisme de sanction fiscale proposé par le présent article répond aux besoins de la situation constatée.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
* 119 Rapport d'information n° 378 (2001-2002).
* 120 Organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture.
* 121 Le montant des amendes prévues par cette ordonnance a été modifié par la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977 instaurant la gratuité des actes de justice devant les juridictions civiles et administratives et la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur.
* 122 Infractions en matière d'alambics et portions d'alambics ; falsification intentionnelle des indications des compteurs de distillerie ; infractions en matière de déclarations de récolte ou de stock des vins, cidres et poirés...