N° 265
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 14 avril 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif au développement des territoires ruraux ,
Par M. Pierre MARTIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Jacques Legendre, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, André Vallet, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 1058 , 1333 et T.A. 252
Sénat : 192 , 251 et 264 (2003-2004)
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Aménagement du territoire. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La commission des affaires culturelles a souhaité se saisir pour avis de certains articles du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, qui relèvent de ses domaines de compétences.
Ces dispositions portent respectivement sur :
- le système éducatif en milieu rural ;
- l'enseignement agricole ;
- le patrimoine historique ou naturel.
Ces dispositions, très éclatées et inégales dans leur portée, ont été sensiblement modifiées lors des débats à l'Assemblée nationale et certaines d'entre elles résultent d'articles additionnels introduits par les députés en première lecture.
I. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU SYSTÈME ÉDUCATIF EN MILIEU RURAL
Dans les zones rurales, le système scolaire dépasse la seule finalité éducative d'efficacité du service public d'enseignement, pour rejoindre des enjeux liés à l'aménagement du territoire. C'est pourquoi les élus locaux et les familles ont en partage un attachement viscéral au maintien, en milieu rural, d'une école qui soit à la fois de qualité et de proximité.
Il ne s'agit plus aujourd'hui d'opposer ces deux objectifs. Des initiatives locales ont contribué, ces dernières années, à restructurer le réseau scolaire et à ouvrir les établissements sur leur environnement. L'école rurale a su convertir en atouts certains de ses handicaps. On rappellera qu'en 2002, 11 599 communes (près du tiers), n'ont plus d'école, et 16 406 n'en ont qu'une seule.
C'est à la lumière de ces mutations que votre commission a examiné les quatre articles relatifs au système éducatif en milieu rural, introduits dans le présent projet de loi au cours des débats à l'Assemblée nationale :
- les articles 1 er undecies et duodecies , relatifs aux questions de « carte scolaire » en zone de revitalisation rurale ;
- l'article 11 C, sur l'inscription scolaire des enfants de travailleurs saisonniers ;
- l'article 66 bis, qui prévoit la mise à disposition des équipements scolaires, dans une logique d'ouverture des établissements.
Votre commission soulignera tout d'abord la portée limitée de ces dispositions, relevant davantage du niveau réglementaire, ou se limitant, par leur caractère déclaratif, à consacrer l'état du droit existant. Néanmoins, certaines présentent un intérêt pour le moins incitatif, allant dans le sens des évolutions du système éducatif en milieu rural.
• L'élaboration de la carte scolaire : privilégier l'adaptation souple aux spécificités des territoires
Les débats concernant l'école rurale se focalisent le plus souvent sur l'enjeu du pilotage de la « carte scolaire », c'est-à-dire la répartition des postes et des moyens d'enseignement entre les communes ou les établissements, en prenant en compte les contraintes propres à ces territoires, pour assurer notamment le maintien d'une école ou d'une classe dans un village.
En ce domaine, les solutions uniformes ont montré leurs limites pour participer au développement du monde rural et à la qualité de l'éducation, que ce soient la définition par l'administration centrale de seuils d'effectifs rigides pour l'ouverture et la fermeture de classes 1 ( * ) , ou, à l'inverse, la décision de moratoire prise par le Premier ministre Edouard Balladur en 1993, qui a suspendu pour un an la suppression des écoles à classe unique afin de lutter contre la désertification du milieu rural. Une telle mesure a pu produire des effets pervers, ancrant dans les esprits le principe « une commune - une école », qui a ralenti les efforts de renouvellement et d'adaptation du réseau scolaire. Or, force est de reconnaître que de trop faibles effectifs ne permettent pas que s'instaure une émulation nécessaire et bénéfique aux élèves. Par ailleurs, on rappellera qu'une garantie supplémentaire existe depuis 1995, dans la mesure où l'inspecteur d'académie doit réaliser une étude d'impact transmise au préfet, avant tout projet de fermeture d'école 2 ( * ) .
En rupture avec cette logique, c'est désormais la souplesse qui est privilégiée, afin, d'une part, de laisser aux autorités académiques une marge d'appréciation, au regard de critères au rang desquels figurent notamment les contraintes spécifiques liées à la ruralité, et, d'autre part, d'ouvrir une marge de concertation avec les collectivités territoriales, les parents et les enseignants.
En introduisant dans la loi une précision de nature réglementaire, répondant, certes, à une finalité légitime, l'article 1 er undecies pourrait aboutir à remettre en cause la démarche actuelle tendant à substituer une approche plus qualitative à la logique quantitative imposée par les contraintes budgétaires ou les rigidités administratives.
En précisant que les seuils d'effectifs pour la fermeture des classes devraient être abaissés de 20 % dans les zones de revitalisation rurale, l'application de cet article serait en outre problématique, dans la mesure où, depuis la suppression de la « grille Guichard » en 1981, il n'existe plus de tels seuils de référence. C'est pourquoi votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption de cet article.
En effet, la politique actuelle menée au plus près du terrain s'accompagne d'un effort accru de modernisation des structures scolaires, permettant d'optimiser l'utilisation des moyens et d'anticiper les évolutions. Ainsi, la récente circulaire de préparation de la carte scolaire du premier degré 3 ( * ) prévoit qu'un schéma territorial 4 ( * ) établit un inventaire complet de la situation scolaire du département.
Pour les écoles, cela se traduit par le développement des regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI), mis en place sous des formes variées par des initiatives locales à partir des années 1970 pour maintenir des petites écoles isolées menacées par la baisse démographique. Ainsi, entre 1980 et 2002, si le nombre d'écoles a diminué de 16 %, le nombre de classes n'a diminué que de 4 %, alors que le nombre d'élèves du primaire a diminué de 8 % en 20 ans. Selon un récent rapport de l'Inspection générale de l'éducation nationale 5 ( * ) , il existait, à la rentrée 2001, 4 768 RPI dont 3 755 RPI dispersés 6 ( * ) , soit 79 %, qui desservent en moyenne 2,83 communes et 1 013 RPI concentrés 7 ( * ) , qui desservent en moyenne 3,43 communes.
Aux RPI se sont adossés les réseaux ruraux d'éducation (RRE), encouragés et institutionnalisés par la circulaire du 17 décembre 1998 sur l'avenir du système éducatif en milieu rural isolé.
Comme l'a affirmé l'ancien ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, ces dispositifs sont les garants du maintien du service public scolaire dans les zones rurales. Lors du conseil des ministres du 5 novembre 2003, il a annoncé un plan destiné à doter les réseaux d'écoles d'un cadre réglementaire adapté, afin d'encourager leur développement, pour atteindre l'objectif de 600 réseaux d'ici 2006-2007. Un premier bilan de l'enquête lancée en décembre 2002 fait état de l'existence de 321 réseaux dans 44 départements.
Le rapport précité souligne l'intérêt des mises en réseaux en termes d'aménagement du territoire et du maintien du tissu social. « L'organisation du réseau excède les finalités propres à l'éducation nationale » : elle rejoint des objectifs liés aux évolutions de la société, de désenclavement, de mutualisation des moyens (équipements informatiques, enseignement des langues vivantes à l'école...), d'ouverture aux partenaires, de développement des activités périscolaires, et favorise la stabilisation des jeunes maîtres et la mutualisation des pratiques.
Ces évolutions visent à inciter à la mise en place de véritables projets éducatifs locaux. Elles doivent prendre appui sur un dialogue renforcé entre les partenaires de l'école, non seulement les représentants de l'éducation nationale, mais aussi les élus locaux et les parents d'élèves, de plus en plus impliqués dans son fonctionnement, son financement, et son ouverture.
• La nécessité de mieux associer les partenaires de l'école à la concertation
La réorganisation des structures scolaires en milieu rural entraîne une modification des relations entre l'administration centrale, les enseignants, les parents et les élus. Chacun est appelé à se mobiliser pour organiser des activités en réseau et assurer leur financement (aménagement des rythmes scolaires, mise à disposition de matériels dans des locaux adaptés, transports).
Dans la continuité des dispositions déjà prises en ce sens lors de l'examen en première lecture au Sénat du projet de loi relatif aux responsabilités locales, l'article 1 er duodecies vise à renforcer, dans les zones rurales, le dialogue entre tous les partenaires de l'école. En effet, en zone rurale notamment, la carte des formations des lycées doit être adaptée à l'environnement économique, afin de répondre aux besoins de l'emploi local. Aussi est-il nécessaire de mieux associer les acteurs économiques, les élus locaux et les parents aux décisions ayant des répercussions directes sur l'offre de formation des établissements du second degré.
Si votre commission partage la finalité de cette disposition, elle reste réservée sur sa portée réelle . En effet, l'instauration d'une véritable concertation en amont, destinée à anticiper les évolutions, et dépassant le face à face interne à l'éducation nationale entre les syndicats d'enseignants et l'administration, repose essentiellement sur un changement des mentalités et des habitudes de travail. Le fonctionnement des conseils académiques de l'éducation nationale ne permet pas de créer les conditions de ce dialogue, ces instances étant considérées comme des « chambres d'enregistrement ».
• Les autres dispositions
- l'article 11 C ouvre le droit, pour les travailleurs saisonniers, de faire inscrire leurs enfants dans une école de la commune de leur lieu de résidence temporaire ou de travail. Si cette disposition ne fait que réaffirmer le principe de l'obligation scolaire, elle présente néanmoins l'avantage d'apporter une garantie supplémentaire aux enfants de travailleurs saisonniers et reconnaît leur situation spécifique. Elle devra s'accompagner toutefois d'une réflexion plus approfondie sur l'impact de la scolarisation de ces enfants, en termes de capacités d'accueil des écoles concernées, afin de prendre en compte ces flux dans la préparation de la carte scolaire.
- l'article 66 bis souligne l'importance de l'ouverture des établissements scolaires, en milieu rural notamment. Les moyens en équipements consacrés au service public d'éducation ont en effet vocation à bénéficier à l'ensemble de la collectivité. De par son caractère déclaratif, cet article présente une portée toute relative, puisqu'il consacre, de fait, une pratique courante. Votre rapporteur proposera de l'inscrire, par cohérence, au sein du régime plus normatif déjà prévu par la loi pour la mise à disposition des locaux scolaires.
L'objet de cette dernière disposition rejoint la finalité des mesures proposées par le présent projet de loi concernant l'enseignement agricole, qui visent à valoriser la contribution de ces établissements en faveur du développement des territoires ruraux.
* 1 La circulaire de la direction des écoles n° 903 du 20 mai 1975 recommande l'application stricte du seuil de fermeture pour chaque classe unique.
* 2 Article 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, précisée par le décret n° 99-395 du 20 octobre 1999 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les départements ; la réalisation de cette étude d'impact est une formalité obligatoire (CAA Nancy du 21 juin 2001, Association « Ecole et territoire », Mme Philippe).
* 3 Circulaire n° 2003-104 du 3 juillet 2003, Préparation de la carte scolaire du premier degré.
* 4 Défini par l'inspecteur d'académie après avis du Conseil départemental de l'éducation nationale
* 5 Rapport de l'Inspection générale de l'éducation nationale et de l'Inspection générale de l'administration, de l'éducation nationale et de la recherche, « L'évolution du réseau des écoles primaires », Juin 2003.
* 6 Les regroupements pédagogiques dispersés regroupent les élèves par niveaux scolaires sur plusieurs sites ; cette formule permet de maintenir l'existence d'une école dans chacune des communes.
* 7 Les regroupements pédagogiques concentrés, en plus forte progression ces dernières années, rassemblent les élèves issus de toutes les communes membres sur un site unique.