B. LE RESPECT DE NOS SPÉCIFICITÉS
La mise en conformité avec le droit européen, ci-dessus évoquée, s'effectue dans le respect des spécificités de notre système électrique et gazier et des intérêts des salariés concernés.
1. Le maintien du caractère public et intégré des deux opérateurs historiques
a) EDF et GDF demeurent les pièces maîtresses du service public de l'énergie
Les missions et obligations correspondant au service public de l'électricité et du gaz sont rappelées, par le titre premier, et leur importance soulignée : solidarité avec les plus démunis, qualité des prestations, contribution d'une part au développement durable et, d'autre part, grâce au maintien d'une péréquation tarifaire, à l'aménagement du territoire.
Par ailleurs, l'article 32 rappelle l'importance du rôle des collectivités territoriales en matière de distribution de l'énergie tandis que l'article 33 leur transfère, à titre gratuit, une partie des ouvrages du réseau d'alimentation générale d'EDF.
Les complémentarités organiques d'EDF et de GDF sont préservées autant que le permet le droit communautaire et leurs services communs pérennisés (article 2).
Enfin, les deux sociétés demeureront, en majorité, détenues par l'Etat (article 22), et la continuité juridique entre elles et les anciens EPIC, auxquels elles succèdent, est organisée par l'article 23.
b) Il n'y a pas de démantèlement des deux entreprises
Les activités de transport et de distribution d'énergie constituent des monopoles, non seulement historiques, mais naturels (en raison du coût très important des infrastructures correspondantes et de l'inutilité de leur mise en concurrence).
Aussi, la libéralisation du marché de l'énergie concerne-t-elle, au premier chef, la production, la fourniture et les services qui l'accompagnent.
Les directives européennes exigent seulement, on l'a vu, la distinction des comptes et l'autonomie de gestion des réseaux, avec, en plus, dans le cas du transport, la séparation juridique de la société en charge de cette activité.
Un débat idéologique oppose :
- les tenants d'une dissociation des activités de production, de transport, de distribution et de fournitures d'énergie qui estiment que la propriété publique nuit à la compétitivité et à l'allocation optimale des ressources ;
- les partisans du maintien de l'intégration dont l'efficacité tient au fait qu'elle simplifie, en les rationalisant, les relations entre l'amont (production) et l'aval (fourniture).
L'essentiel, selon les nouvelles directives, est l'accès non discriminatoire aux réseaux des fournisseurs, qui doivent pouvoir satisfaire les besoins de leurs clients éligibles en s'approvisionnant auprès des producteurs de leur choix.
Rien ne s'oppose donc juridiquement à ce que RTE, devienne, comme il a été décidé, une filiale à 100 % d'EDF pourvu qu'il n'en résulte aucune distorsion de concurrence.
Cette décision, toutefois, accentue les risques et les suspicions et fera de la situation de la France un cas unique en Europe
RTE, bien qu'il soit l'un des gestionnaires de réseau les plus indépendants actuellement en Europe, est le seul à être encore intégré à une entreprise de production, de commercialisation et de distribution.
ELIA, dont la situation actuelle, en Belgique, est assez proche puisqu'elle est une filiale directe d'une société de production, va être prochainement introduite en bourse pour une partie de son capital.
Les autres sociétés européennes gestionnaires de réseau de transport sont :
- soit indépendantes des autres acteurs du secteur électrique ;
- soit filiales de holdings (structures plus éclatées) possédant également des sociétés de production, de commercialisation (et parfois de distribution).
Une telle situation appellera une grande vigilance du régulateur français et risque de susciter une certaine méfiance, donc un contrôle étroit, de la part de Bruxelles.
2. La sauvegarde des avantages des salariés
a) Le régime actuel
Le régime de retraite des électriciens, commun à celui des gaziers, est un régime spécial organisé par un décret du 22 juin 1946.
Les principaux avantages en sont les suivants :
- les pensions représentent 75 % du dernier salaire hors prime pour 37,5 années (condition inchangée) de cotisations ;
- du fait de l'existence d'un certain nombre de mécanismes de bonification, l'âge moyen de départ en retraite constaté est de 55,4 ans ;
- la cotisation des salariés est fixée à 7,85 % du salaire hors prime ;
- celle des entreprises du secteur (contribution d'équilibre) représente 58 % des rémunérations (y compris les charges de la compensation démographique et celles liées à la compensation interne entre les entreprises de la branche).
b) Une situation très dangereuse
L'évolution démographique du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières (IEG) est défavorable ; 1,6 actif seulement pour 1 retraité aujourd'hui, 1,1 en 2010.
Les charges de retraite représentent déjà aujourd'hui près de 60 % de la masse salariale des actifs en 1946. Elles devraient lui être équivalentes en 2020.
Les engagements d'EDF à ce titre ne font l'objet, comme l'ont noté les commissaires aux comptes, dans leur rapport sur l'exercice clos le 31 décembre 2003, ni d'une provision au bilan, ni d'une information chiffrée en annexe 4 ( * ) .
Leur montant serait de 60 milliards d'euros, soit plus du triple des fonds propres de l'établissement (19 milliards d'euros, et sans doute davantage si des modifications comptables n'avaient pas été effectuées).
Dans la mesure où EDF et GDF seraient conduites à faire appel au marché financier, pour se procurer les fonds propres qui semblent leur manquer (surtout dans le cas de l'électricien), elles devraient nécessairement se conformer aux normes internationales IFRS. Or, ces dernières obligent les entreprises à comptabiliser en provision, évaluées selon des calculs actuariels, l'intégralité des engagements de retraite et de ceux pris en vertu des autres engagements consentis au personnel (norme IAS 19).
Le provisionnement de ces engagements placerait EDF dans une situation de fonds propres très négative. Il pourrait aussi pénaliser de nouveaux entrants contraints de participer, chaque année, au paiement des retraites de l'ensemble de la branche, selon des conditions plus onéreuses que celles prévues par les régimes de droit commun applicables à l'ensemble des entreprises (régime général de sécurité sociale et régimes complémentaires de retraite).
c) Le dispositif prévu
Le titre IV du présent projet de loi traite des régimes d'assurance sociale des personnels des IEG.
- L'article 14 crée une Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), organisme autonome de sécurité sociale, qui reprend la gestion de l'ensemble des risques (non seulement vieillesse, mais aussi invalidité, décès, maladie...), confiée auparavant à IEG Pensions, service administratif d'EDF.
- L'article 15 distingue différents types de droits spécifiques, parmi lesquels ceux afférents, avant à la fin de l'année 2004, aux activités régulées (transport et distribution) des IEG 5 ( * ) .
- Seuls, ces droits passés relatifs aux activités de transport et de distribution seront financés par la contribution tarifaire créée par l'article 16. Cette imposition, assise sur les prestations d'acheminement de l'électricité et du gaz, se substitue à une charge, déjà intégrée aujourd'hui dans les tarifs de vente de ces deux types d'énergie. Elle doit couvrir le coût de la différence entre les droits du régime spécial des IEG et le droit commun applicable aux assurés sociaux des autres branches de l'industrie.
Le tableau qui suit tend à faciliter la compréhension de ce système très complexe :
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Réforme du financement du régime de retraite des IEG |
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Droits de base |
Droits spécifiques |
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CNAV ARRCO/AGIRC |
Activités régulées |
Activités concurrentielles |
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Cotisations libératoires
employeurs
et
salariés
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Ticket d'entrée |
Contribution tarifaire |
Contribution des entreprises :
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Contribution des entreprises :
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- les articles 17 et 18 organisent l'adossement financier de la CNIEG au régime général de sécurité sociale et aux régimes complémentaires de retraite (AGIRC-ARRCO). Les versements des cotisations et les prestations de la caisse nationale des IEG transiteront donc, dans le futur, par les organismes de sécurité sociale et de retraite de droit commun. Des conventions financières seront conclues à ce titre. Cette nouvelle organisation donnera lieu au paiement par la CNIEG de soultes destinées à :
• compenser les déséquilibres financiers liés à la reprise des droits passés acquis par les salariés des IEG ;
• participer, en outre, au fonds de roulement des régimes complémentaires.
Un décret viendra préciser les modalités de répartition de ces soultes au sein de la branche. Son paiement pourra être échelonné 6 ( * ) pour certaines petites entreprises, selon des indications fournies à notre collègue député Jean-Claude Lenoir, rapporteur du projet, pour la commission de la production et des échanges, à l'Assemblée nationale.
d) Une réforme qui a reçu l'aval de Bruxelles
Les avantages acquis des salariés d'EDF et GDF ont été sauvegardés à l'issue de laborieuses mais fructueuses négociations avec Bruxelles. Le dialogue social a été conduit par le ministre d'Etat dans un esprit d'ouverture et d'efficacité tout à fait remarquable.
La Commission a jugé la réforme compatible avec les règles régissant les aides d'Etat aux termes d'une analyse ainsi résumée par un document d'information émanant du Parlement européen :
« Actuellement, la gestion des retraites des travailleurs du secteur électrique et gazier est assurée directement par EDF et financées par les cotisations salariales et la contribution d'équilibre qui incombe à toutes les entreprises de la branche.
« La réforme du régime de retraite de la branche industries électriques et gazières (IEG) prévoit son adossement au régime général de la sécurité sociale et le transfert des droits de retraite à une caisse de retraite autonome, nouvellement créée et dénommée « Caisse nationale des industries électriques et gazières » (CNIEG). L'ensemble des salariés et des employeurs de la branche y sera obligatoirement affilié.
« Les autorités françaises ont pris l'engagement formel que cet adossement du régime des IEG aux régimes de droit commun sera neutre financièrement. Le régime de droit commun versera les droits de base aux travailleurs de la branche en contrepartie du paiement des contributions patronales et salariales de droit commun. La commission conclut qu'un tel changement est financièrement neutre et n'inclut pas d'aide d'Etat.
« Les droits spécifiques IEG, correspondant à des prestations supplémentaires, resteront à la charge des entreprises. Les droits spécifiques déjà acquis à la date de la réforme par les salariés affectés aux activités de transport et de distribution de l'électricité et du gaz seront toutefois financés par une contribution tarifaire instituée par la loi , dont le fait générateur sera l'existence d'un raccordement à un réseau de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz. Les droits spécifiques acquis par les salariés affectés à d'autres activités, ainsi que les droits futurs, continuent à être financés directement par les entreprises.
« Cette réforme implique un avantage au secteur par rapport à sa situation actuelle, mais elle est conforme aux règles relatives aux aides d'Etat, dans la mesure où elle élimine la barrière à l'entrée que constitue l'obligation pour tout entrant de provisionner les droits des retraites déjà acquis par les travailleurs de toute la branche.
« Ce faisant, la réforme des retraites s'avère proportionnée, et peut être considérée comme compatible avec les règles du traité ».
Il reste à s'assurer (cf. III) que ces changements n'avantagent pas, au sein de la branche, les deux opérateurs historiques les plus importants (EDF-GDF) par rapport aux entreprises non nationalisées anciennes (compagnie nationale du Rhône, et compagnie parisienne de chauffage urbain, notamment...).
3. Le rôle réaffirmé des collectivités territoriales
L'énergie constituant un bien de première nécessité et la possibilité d'y accéder un service de proximité, les collectivités locales ont toujours joué, dans ce domaine, un rôle particulièrement important.
Il est donc rappelé (paragraphe IV de l'article 32) que l'autorité organisatrice d'un réseau public de distribution (distinct des infrastructures de transport ), exploité en régie ou concédé, est la commune ou l'établissement public de coopération auquel elle a transféré cette compétence, parfois le département.
Tout ouvrage du réseau d'alimentation générale (RAG) amené à être reclassé pour relever ensuite de la distribution publique sera d'ailleurs remis gratuitement par EDF à l'autorité concédante concernée (article 33).
Toutefois, si le système d'économie concédée devrait, ainsi, être conservé pour la distribution qui demeure une activité régulée, diverses questions se posent (voir plus loin) quant à la situation des collectivités locales : seront-elles obligées de sélectionner leurs fournisseurs dans les conditions du droit commun de la concurrence, en devenant clients éligibles ? Rentreront-elles au capital d'EDF, comme l'a suggéré le ministre d'Etat, ou de sa filiale transport ? De toute manière, une telle présence ne serait que symbolique, les collectivités territoriales n'ayant aucun intérêt à mobiliser des sommes importantes pour un simple placement financier.
* 4 Des fonds externalisés ont toutefois été constitués à ce titre, pour une faible part (3,2 milliards d'euros) auprès des compagnies d'assurance privées.
* 5 Les autres droits spécifiques concernent les activités concurrentielles et seront pris en charge par les entreprises existantes au 31 décembre 2004.
* 6 Il s'agit de sommes importantes.
Pour EDF, elles se situeraient dans une fourchette de 10 à 14 milliards d'euros et devraient être comptabilisées en dette financière en contrepartie d'une baisse des capitaux propres. Celles versées au titre des activités régulées seront financées par la contribution tarifaire.