E. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances va profondément modifier le contenu, la procédure d'adoption et les conditions d'exécution du budget.
Elle a été votée pour rétablir le sens et la portée de l'autorisation parlementaire et donner au Parlement de nouvelles prérogatives dans la définition et le contrôle des dépenses de l'Etat.
Ses dispositions prendront leur pleine application à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2006.
Le ministre de la culture, qui s'est pleinement engagé dans cette réforme, a anticipé cette échéance, en conduisant, en 2004 et 2005 une première expérience de fongibilité des crédits de personnel, de fonctionnement et d'intervention.
1. Les expérimentations de 2004 et 2005
Le ministère de la culture a conduit en 2004 une première expérimentation de la mise en oeuvre des principes de la LOLF dans la région Rhône-Alpes. Celle-ci sera approfondie et étendue à sept autres régions en 2005.
a) L'expérimentation conduite en 2004 sur la région Rhône-Alpes
L'expérimentation conduite en 2004 concernait la fongibilité des crédits de personnel, de fonctionnement et d'intervention à la disposition de la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Rhône-Alpes . Le ministère de la culture s'était alors assigné trois séries d'objectifs :
- préfigurer les nouveaux modes de gestion des emplois et des crédits issus de la mise en oeuvre de la loi organique (fongibilité asymétrique et règles de report, notamment), tout en permettant aux responsables locaux que sont les directeurs des DRAC de mobiliser avec une efficacité accrue les moyens mis à leur disposition ;
- réformer les relations de gestion entre les directions régionales et l'administration centrale, en favorisant une participation plus en amont des DRAC, et réviser le pilotage national en s'appuyant sur la directive nationale d'orientation et sur la mise en place progressive des tableaux de bord des DRAC ;
- améliorer le pilotage de la direction régionale expérimentatrice, en mettant en oeuvre localement le plan national de développement du contrôle de gestion et en développant la culture de gestion par des actions de formation et de sensibilisation.
L'expérimentation n'avait donc pas pour objet de tester la globalisation des crédits, puisque les directions régionales la pratiquent depuis quatre ans, mais plutôt de mesurer l'impact de la répartition des crédits globalisés de la DRAC en budgets opérationnels de programme.
Ainsi, le budget 2004 a-t-il mis à la disposition de la DRAC de Rhône-Alpes trois enveloppes globales et fongibles :
- la première, d'un montant de 9,8 millions d'euros pour le programme « connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines » (chapitre 39-01) ;
- la seconde, d'un montant de 38 millions d'euros pour le programme « développement et diffusion de la création » (chapitre 39-02) ;
- la troisième, d'un montant de 14,2 millions d'euros pour le programme ( « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (chapitre 39-03).
La gestion de chacune de ces enveloppes devait obéir aux règles suivantes :
- conformément au principe de la fongibilité asymétrique prévu par la loi organique, les crédits de personnel (inscrits, pour chaque chapitre globalisé, dans un article spécifique) constitueraient le plafond des dépenses de cette nature ;
- les recrutements seraient encadrés dans un plafond d'emplois et de masse indiciaire ;
- les reports de 2004 à 2005 seraient limités à 5 % de l'enveloppe initiale ;
- les crédits des chapitres globalisés seraient susceptibles d'être soumis aux mesures de régulation budgétaire.
b) L'extension de l'expérimentation dans sept autres régions en 2005
Cette expérimentation est étendue, en 2005, à sept autres régions.
Trois d'entre elles -l'Aquitaine, l'Ile-de-France et le Languedoc-Roussillon- ont préféré, du fait de leur taille, procéder par étapes, et ne globaliser dans un premier temps que leurs dépenses ordinaires.
Celles-ci sont réparties entre quatre programmes :
- le programme « Patrimoines » doté de 16,11 millions d'euros inscrits au chapitre 39-04 ;
- le programme « Création » doté de 77,26 millions d'euros inscrits au chapitre 39-05 ;
- le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » avec 36,74 millions d'euros sur le chapitre 39-06 ;
- le programme « Recherche culturelle et recherche scientifique » doté de 1,34 million d'euros sur le chapitre 39-07 ;
Les cinq autres régions - la Basse-Normandie, la Picardie, Rhône-Alpes- Midi-Pyrénées et Poitou-Charentes - procéderont en revanche à une expérimentation portant sur l'ensemble de leurs crédits , y compris, les crédits d'investissement, anticipant donc sur la situation qui s'imposera partout à compter du 1 er janvier 2006.
Les crédits correpondants ont été regroupés sur quatre dispositions du titre V correspondant à chacun des quatre programmes :
- 69,70 millions d'euros sur le chapitre 59-04, pour le programme « Patrimoines » ;
- 76,31 millions d'euros sur le chapitre 59-05, pour le programme « Création » ;
- 49,91 millions d'euros sur le chapitre 59-06, pour le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture» ;
- 2,65 millions d'euros sur le chapitre 59-07, pour le programme « Recherche culturelle et culture scientifique ».
Ces expérimentations rendent particulièrement problématique l'analyse des documents budgétaires cette année, dans la mesure où les regroupements de crédits auxquels elle procède vident d'une grande partie de leur pertinence les comparaisons entre les crédits de 2004 et ceux de 2005, tels qu'ils figurent dans le « bleu » budgétaire.
Votre rapporteur pour avis devra donc s'en remettre, dans la suite de son analyse, aux présentations consolidées et à structure constante fournies par les services du ministère.
2. La future présentation du budget
La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 définit un nouveau cadre budgétaire qui s'appliquera, à compter de l'exercice 2006. Elle abandonne l'actuelle présentation des crédits par titres et par ministère, pour lui préférer un regroupement orienté vers les résultats des politiques publiques, et articulé en missions, programmes et actions.
a) Des crédits répartis entre cinq missions
Les crédits du ministre de la culture seront ainsi répartis entre plusieurs missions :
- une mission « culture », mission ministérielle sur budget de l'Etat, reprendra l'essentiel des crédits actuels du ministère, à l'exception des crédits ayant vocation à figurer dans le Budget civil de recherche et développement ;
- une mission « cinéma et audiovisuel » , mission ministérielle, hors budget de l'Etat, accueillera les crédits du compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle », géré par le Centre national de la cinématographie ;
- une mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur » au sein de laquelle le ministère disposera d'un programme regroupant ceux des crédits qui ont vocation à être inscrits au Budget civil de recherche et développement ;
- une mission interministérielle « Médias » sur budget de l'Etat dans laquelle le ministère disposera d'un programme regroupant les remboursements d'exonération de redevance audiovisuelle ;
- une mission interministérielle « soutien aux Médias », hors budget de l'Etat, dans laquelle le ministère disposera des programmes liés aux comptes d'affectation spéciale « financement de l'audiovisuel public » et « soutien à l'expression radiophonique locale ».
b) Le contenu de la mission « culture »
La mission « culture », qui a vocation à regrouper l'essentiel des crédits budgétaires du ministère, s'articulera en trois programmes :
- un programme « patrimoines » regroupant les actions en faveur du patrimoine conduites par les directions sectorielles concernées ; sept actions sur huit correspondront à un patrimoine précis, géré par une direction d'administration centrale particulière ; la huitième action (« acquisition ») répond en revanche à une logique fonctionnelle et transversale ;
- un programme « création » rassemblant les crédits consacrés au soutien à la création et à sa diffusion ; trois de ses actions correspondent à des disciplines différentes, la quatrième répond en revanche au souci de réunir dans une vision transversale les politiques menées en faveur des industries culturelles du secteur marchand, à l'exception toutefois des industries cinématographiques et audiovisuelles ;
- un programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupant des actions communes dans les domaines des enseignements supérieurs et spécialisés, de l'éducation artistique, de l'aménagement du territoire ou de l'action internationale.
Le document budgétaire élaboré en préfiguration de la LOLF procède, pour 2005, à la répartition indicative suivante des crédits de la mission « culture », pour un montant global de 2.665,31 millions d'euros.
MISSION CULTURE
(en millions d'euros)
|
Programme « Patrimoines » |
1 081,0 |
|
01 Patrimoine monumental et archéologique |
316,6 |
|
02 Architecture |
70,0 |
|
03 Patrimoine des musées de France |
389,1 |
|
04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
52,9 |
|
05 Patrimoine écrit et documentaire |
193,4 |
|
06 Patrimoine cinématographique |
23,2 |
|
07 Patrimoine linguistique |
2,9 |
|
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
32,7 |
(en millions d'euros)
|
Programme « Création » |
916,6 |
|
01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
589,0 |
|
02 Soutien à la création,à la production et à la diffusion des arts plastiques |
94,0 |
|
03 Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture |
190,8 |
|
04 Economie des professions et des industries culturelles |
42,8 |
(en millions d'euros)
|
Programme « Transmission des savoirs
|
667,8 |
|
01 Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle |
286,6 |
|
02 Soutien à l'éducation artistique |
2,5 |
|
03 Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé |
6,3 |
|
04 Actions spécifiques en faveur des publics |
106,9 |
|
05 Actions spécifiques en faveur de l'aménagement du territoire |
17,8 |
|
06 Action culturelle internationale |
33,1 |
|
07 Fonctions soutien communes aux trois programmes |
214,5 |
|
TOTAL MISSION « CULTURE » |
2 665,4 |
MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(en millions d'euros)
|
Programme 12 « Recherche culturelle
|
131,7 |
|
01 Recherche en faveur des patrimoines |
25,9 |
|
02 Recherche en faveur de la création |
2,0 |
|
03 Opérateurs de la culture scientifique et technique |
98,0 |
|
04 Recherches transversales et pilotage de programmes |
5,7 |