Projet de loi de finances pour 2005 : Travail et emploi

B. L'ADAPTATION DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES

Le projet de loi de finances consacre un important volet à l'accompagnement des mutations économiques. Poursuivant sa politique destinée à augmenter le taux d'activité des seniors, le Gouvernement propose de restreindre l'accès aux dispositifs de préretraites.

1. L'accompagnement des licenciements économiques

La mise en oeuvre des dispositifs publics d'accompagnement des fluctuations d'activité et des restructurations répond à l'impératif de solidarité nationale à l'égard des individus et des collectivités menacés par des licenciements collectifs.

Ces aides n'ont bien évidemment pas vocation à se substituer à l'entreprise et à sa contribution au financement des mesures de reclassement, l'effort de la collectivité devant être consacré en priorité à l'aide au retour à l'emploi des salariés licenciés. C'est pourquoi l'utilisation des outils du Fonds national pour l'emploi (FNE) reste aujourd'hui principalement concentrée sur l'accompagnement social des situations les plus difficiles pour les salariés et les bassins d'emploi les plus fragiles (PME en liquidation, fermeture d'entreprise en zone rurale, faible qualification des salariés...).

Ces aides reposent principalement sur trois types de dispositifs :

- la participation de l'État à l'indemnisation du chômage partiel, auquel ont recours les entreprises en cas de variation brutale de la conjoncture ou de période de difficultés exceptionnelles ;

- les dispositifs d'accompagnement social des restructurations (cellules de reclassement, congés de conversion, actions de formation, aide au passage à temps partiel...), financés par une dotation globale déconcentrée, gérée au niveau départemental ;

- les allocations temporaires dégressives visant à favoriser le reclassement externe par une compensation financière, partielle ou totale, de la perte de salaire subie par un salarié, licencié pour motif économique, qui accepte un emploi assorti d'une rémunération inférieure à son salaire antérieur.

Crédits destinés à l'accompagnement social des restructurations

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Évolution en %
Indemnisation du chômage partiel	28,5	32,6	+14,4
Dotation globale déconcentrée	47,7	57,3	+ 20,1
Allocation temporaire dégressive	4,6	8,4	+82,6
TOTAL	80,8	98,3	+ 21,6

Les crédits demandés pour 2005 sont en forte progression par rapport à ceux accordés en 2004.

Les dotations consacrées au chômage partiel tiennent compte d'une mesure nouvelle, de 5 millions d'euros, tendant à revaloriser l'allocation spécifique de chômage partiel. Aujourd'hui, l'indemnisation des salariés au titre du chômage partiel est égale à 50 % du salaire antérieur, sans pouvoir être inférieure à 4,42 euros de l'heure. Ce montant minimum est désormais relevé au niveau du SMIC net, soit 6 euros de l'heure.

Les crédits consacrés à la dotation déconcentrée augmentent, d'une part, pour s'ajuster à l'évolution des besoins, d'autre part, pour financer la réforme des conventions formation du FNE, auxquelles il sera désormais possible d'avoir recours pour financer des actions en vue d'une reconversion des salariés externe à l'entreprise.

L'augmentation importante de la dotation aux allocations temporaires dégressives s'explique principalement par une mesure de revalorisation du plafond maximum d'intervention de l'État (porté de 153 à 229 euros par mois).

Votre commission ne peut qu'apporter son soutien à ces réformes, qui élargissent la portée de dispositifs dont l'apport à la reconversion des salariés est souvent décisif.

2. La restriction des aides au retrait d'activité

Votre commission a souvent insisté sur les effets pervers des « mesures d'âge » : particulièrement coûteuses pour l'État, elles conduisent à écarter prématurément du marché du travail les salariés les plus expérimentés alors même que les évolutions démographiques à venir impliqueront nécessairement une augmentation du taux d'emploi des salariés les plus âgés.

Toutefois, depuis plusieurs années, se confirme un processus tendant à rendre progressivement plus restrictif le recours aux préretraites, grâce notamment à une responsabilisation financière accrue des entreprises. La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a accentué cette tendance. Elle prévoit l'assujettissement de certaines préretraites d'entreprise à une contribution spécifique, la suppression, à compter de 2005, des préretraites progressives (PRP) et le recentrage progressif du dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) vers les seuls salariés ayant exercé des activités pénibles.

Les dispositifs de retrait total ou partiel d'activité dans le secteur privé

La préretraite AS-FNE

Les conventions d'allocations spéciales licenciements du FNE permettent, dans le cadre d'une procédure de licenciement économique et sur la base d'une convention entre l'État et l'entreprise, d'assurer, jusqu'à ce qu'ils aient pu faire valoir leurs droits à la retraite, un revenu de remplacement à des salariés âgés dont l'emploi est supprimé et dont les perspectives de reclassement sont réduites.

Pour en bénéficier, le salarié doit adhérer volontairement à la convention s'il remplit les conditions d'âge (au moins 57 ans), d'ancienneté dans l'entreprise (au moins un an), de durée de cotisation (au moins dix ans d'appartenance à un régime de sécurité sociale) et n'exerce plus d'activité professionnelle.

L'allocation est égale à 65 % du salaire brut de référence, dans la limite du plafond retenu pour le calcul des cotisations sociales et à 50 % du salaire brut de référence pour la part du salaire comprise entre une et deux fois ce plafond. L'allocation peut être versée jusqu'à 65 ans.

Le salarié et l'employeur contribuent tous deux au financement de l'allocation : le salarié, pour la part de l'indemnité conventionnelle de licenciement supérieure à l'indemnité légale ; l'entreprise, en fonction de la qualité du plan social, de sa taille et de ses capacités contributives.

La cession d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

Ce dispositif a été mis en place par le décret n° 2000-105 du 9 février 2000. Il prévoit la possibilité d'une prise en charge partielle par l'État du revenu de remplacement versé par l'entreprise à des salariés âgés de plus de 57 ans ayant pendant plus de quinze ans effectué des travaux pénibles (travail à la chaîne, travail de nuit, travailleurs handicapés). Pour ouvrir droit à l'aide de l'État, cette cessation d'activité doit être organisée par un accord de branche et un accord d'entreprise dans lesquels des engagements sur la fixation de la durée du travail à 35 heures et des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences sont pris pour faire en sorte de ne plus recourir aux mesures d'âge. La mise en oeuvre de ces accords ne peut excéder cinq ans.

L'État prend en charge une part de l'allocation, selon des taux déterminés en fonction de l'âge des salariés, dès lors que les bénéficiaires ont accompli leur activité professionnelle dans des conditions particulières de pénibilité ou ont été reconnus travailleurs handicapés.

Le premier accord a concerné le secteur automobile qui prévoit de faire bénéficier 36.600 salariés de ce dispositif dont près de 23.000 font l'objet d'une prise en charge partielle de l'État sur cinq ans.

D'autre accords ont été conclus dans les secteurs de la métallurgie, le papier carton, la chimie, la presse, l'industrie alimentaire ou la banque.

La préretraite progressive (PRP)

Les conventions de préretraites progressives, conclues entre l'État et un employeur permettent à des salariés âgés de plus de 55 ans de transformer leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel.

Elles poursuivent plusieurs objectifs en terme d'emploi : offrir une alternative aux retraits complets d'activité des salariés âgés, aider les entreprises à résoudre leurs problèmes de pyramides des âges, favoriser l'insertion des publics en difficulté.

En complément de leur rémunération au titre du temps partiel, les salariés en préretraite progressive reçoivent une allocation égale à 30 % de leur salaire brut de temps plein dans la limite du plafond de la sécurité sociale et 25 % pour la part de ce salaire excédant ce plafond dans la limite de deux fois ce dernier.

Le taux de participation de l'entreprise est modulé en fonction de deux critères : l'effectif de l'entreprise et l'engagement de recrutement de demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières sur le marché du travail.

Ce taux varie de 0 à 5 % dans le cadre d'une préretraite progressive avec embauche et de 5 à 8 % dans le cadre d'une préretraite progressive plan social ou sans embauche. Le taux moyen de participation des entreprises était de 10 % en 2003.

Cet encadrement progressif a permis de stabiliser le nombre de préretraites. Alors que les trois dispositifs AS-FNE, CATS et PRP comptaient 92.758 bénéficiaires en 2002, on n'en dénombre plus que 92.141 en 2004.

Les préretraites : effectifs et moyens budgétaires

(en millions d'euros)

		2002	2003	2004 (prévisions révisées)	PLF 2005	Variation 2004-2005
PréretraitesFNE	Nombre moyen de bénéficiaires	39.524	33.313	29.973	26.973	- 1 %
	Crédits en loi de finances initiale	145	80	15	13	- 13,33 %
	Crédits complétés par les fonds de concours (participation des employeurs)	359	222	139	173	+ 24,46 %
	Dépenses	334	219	169
Préretraites progressives	Nombre moyen de bénéficiaires	43.897	48.657	41.400	n.d.	n.d.
	Crédits en loi de finances initiale	192	191	119	255	+ 114,37 %
	Crédits complétés par les fonds de concours (partic. des employeurs)	273	304	293	290	- 1 %
	Dépenses	360	409	412
CATS	Nombre moyen de bénéficiaires	9.337	16.915	20.767	21.822	+ 5 %
	Crédits en loi de finances initiale	105	143	177	198	+ 11,9 %
	Dépenses	27	96	187

Source : Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale

Les crédits consacrés aux préretraites AS-FNE diminuent légèrement, de 15 à 13 millions d'euros, pour tenir compte de la baisse prévue du nombre d'allocataires.

Les préretraites progressives disparaissent à compter du 1 ^er janvier 2005 mais l'État doit cependant continuer à honorer les versements dus aux personnes déjà entrées dans le dispositif. Cela occasionnera une dépense de 254 millions d'euros en 2005, en hausse de 135 millions par rapport à 2004. Cette forte hausse s'explique par des raisons techniques : la suppression du dispositif s'accompagnera, dès l'an prochain, d'une baisse de la contribution des entreprises au fonds de concours qui vient compléter le financement de ce dispositif. L'État doit donc augmenter sa contribution pour compenser la moindre participation des entreprises.

Les crédits consacrés à la cessation anticipée d'activité augmentent de 11,76 %, sur la base d'une hypothèse de 5.500 entrées dans le dispositif en 2005.

Il faut mentionner, enfin, les conventions de la sidérurgie, qui couvrent un effectif beaucoup plus réduit, de l'ordre de 500 personnes. Elles absorbent moins de 3 millions de crédits en 2005.

Votre commission ne peut manquer de souligner que la demande pour ces prestations reste forte et leur maîtrise budgétaire imparfaite. En 2004, deux décrets d'avance ont ainsi été publiés pour compléter des crédits insuffisants au titre des préretraites AS-FNE, des préretraites progressives et des conventions CATS.

3. Le financement du régime de solidarité

L'État participe au financement de l'indemnisation du chômage, en finançant les allocations versées par le fonds national de solidarité ^{9 ( * )} : allocation d'insertion (AI), allocation spécifique de solidarité (ASS) et, depuis la loi de finances pour 2002, allocation équivalent retraite (AER).

Ces prestations sont versées aux demandeurs d'emplois qui ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage.

Le projet de loi de finances propose de ramener la participation de l'État de 1,4 à 1,3 milliard d'euros. Cette évaluation repose sur une hypothèse de diminution du nombre de bénéficiaires de ces allocations.

Évolution du régime de solidarité

	2000	2001	2002	2003	2004	PLFSS 2005
Nombre total d'allocataires	441.668	414.661	457.050	461.400	481.000	448.815
- dont bénéficiaires de l'ASS	409.862	377.962	390.000	375.300	392.500	365.500
Dépenses du fonds de solidarité (en M€)	2.513,13	2.356,87	2.471,61	2.507,77	2.584,20	2.515,53
- dont ASS	2.402,60	2.232,01	2.178,14	2.080,82	2.030,30	2.027,14

Source : Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale

Le décret n° 2003-1315 du 30 décembre 2003 prévoyait de limiter à deux ans la durée de versement de l'ASS. Cette mesure a été suspendue, à la suite d'une décision du Président de la République annoncée le 1 ^er avril 2004. Le ministère a fait part de son intention de publier, prochainement, de nouveaux décrets pour réformer cette allocation sans que l'on dispose de précisions supplémentaires.

* ⁹ Ce fonds est également financé, outre la subvention de l'État, par l'affectation du produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, égale à 1 % de leur traitement net.