N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
INTÉRIEUR :
SÉCURITÉ CIVILE
Par M. Charles GUENÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Hubert Haenel, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 22 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS 5
I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2005 8
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR POUR LA SÉCURITÉ CIVILE 8
1. Une progression notable des crédits de la sécurité civile 8
2. La consolidation des effectifs de la sécurité civile 9
3. Les autres évolutions importantes 10
B. LES CARACTÉRISTIQUES PRINCIPALES DU BUDGET POUR 2005 13
1. Le soutien aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) 13
2. La poursuite du renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile 16
II. LA MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE 17
1. L'amélioration de la prévention et de la gestion des crises de sécurité civile et la modernisation de l'organisation des secours 17
a) L'actualisation de la définition de la sécurité civile 17
b) La simplification de la planification et de l'organisation des secours 18
2. La volonté de faire de la sécurité civile « l'affaire de tous » 19
a) La mobilisation de tous en faveur de la sécurité civile 19
b) Le développement d'une culture de la sécurité civile 19
3. La stabilisation du statut des services d'incendie et de secours 20
4. La réaffirmation de la reconnaissance de la Nation envers les sapeurs-pompiers 22
III. LES CHANTIERS DE LA SECURITE CIVILE 25
1. Le perfectionnement de l'alerte et de la diffusion des informations 25
a) L'approfondissement de la collaboration avec Météo-France 25
b) L'amélioration de la réactivité opérationnelle de la sécurité civile 26
2. L'amélioration des conditions d'intervention des secours 27
a) La limitation de la dangerosité des missions des sapeurs-pompiers 27
b) Le développement de la culture de gestion et de l'évaluation 28
3. La consolidation du dispositif français de défense civile 31
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu, le 16 novembre 2004, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, la commission des Lois, réunie le 24 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, a procédé, sur le rapport pour avis de M. Charles Guené, à l'examen des crédits de la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005, dont la commission des Finances est saisie au fond.
Après avoir rendu hommage aux sauveteurs et sapeurs-pompiers morts cette année dans l'exercice de leurs fonctions, ainsi qu'au dévouement des services de secours, M. Charles Guené, rapporteur, a souligné que l'année 2004 avait été importante pour la sécurité civile.
Il a rappelé que ce budget intervenait après l'adoption de la loi du 13 août 2004 qui actualise l'organisation de la sécurité civile en France, en améliorant la prévention et la gestion des crises, en développant une véritable culture de la sécurité civile, en confortant le rôle des départements dans la gestion des services d'incendie et de secours et en réaffirmant la reconnaissance de la Nation envers les sapeurs-pompiers.
Il a indiqué que cette politique ambitieuse témoignait du caractère prioritaire de la sécurité civile pour la France.
Il a souligné que, dans un contexte budgétaire difficile, la progression de 20 % (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) des crédits de la sécurité civile par rapport à 2004 confortait les efforts entrepris par le Gouvernement pour moderniser cette dernière.
Il a constaté que le budget de la sécurité civile du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2005 était le dernier avant la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) créant une « mission » sécurité civile autonome.
Ces observations ont conduit votre commission des Lois à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la section sécurité civile du budget du ministère de l'intérieur pour 2005.
Mesdames, Messieurs,
Votre nouveau rapporteur pour avis tient tout d'abord à rendre hommage à votre ancien collègue, M. Jean-Pierre Schosteck, qui rapportait auparavant les textes et les crédits relatifs à la sécurité civile au nom de votre commission des Lois.
L'année 2004 restera une année importante pour la sécurité civile . Tout d'abord, l'examen de ce budget s'inscrit dans une démarche globale et ambitieuse de modernisation de la sécurité civile : la loi du 13 août 2004 1 ( * ) , qui tire les leçons des catastrophes récentes et tient compte des risques émergents, constitue ainsi la « colonne vertébrale » d'une organisation de la sécurité civile opérationnelle et adaptée à son temps.
Par ailleurs, l'augmentation de 20 % (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en 2005, constitue un progrès notable dans un contexte budgétaire difficile (par comparaison, le budget global du ministère progresse de 4,3%).
Elle souligne en outre, si besoin en était, le caractère prioritaire des missions de sécurité et de défense civiles pour notre pays et répond aux interventions toujours plus nombreuses et plus complexes des services de secours, dont l'efficacité et le courage suscitent l'attachement constant des Français.
A ce titre, votre commission, unanime, salue la mémoire des sapeurs-pompiers et sauveteurs décédés dans l'exercice de leurs fonctions depuis le début de l'année.
Après avoir exposé les principales orientations budgétaires pour la sécurité civile puis examiné les conséquences de l'adoption de la loi n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, votre rapporteur présentera les principaux chantiers de la sécurité civile.
I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2005
Au préalable, il convient de souligner que les crédits budgétaires engagés par l'Etat au titre de la sécurité civile, dont le champ d'action est par nature transversal, ne relèvent pas seulement du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Certains crédits proviennent ainsi d'autres services ministériels (exemple : prévision et prévention des crues et des risques naturels ainsi que des risques technologiques du ministère de l'écologie et du développement durable).
Pour 2005, le total des crédits de l'Etat destinés aux missions de sécurité civile s'élève à 615,8 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 333,4 millions d'euros en autorisations de programme.
Les dépenses ordinaires et crédits de paiement au titre du ministère de l'intérieur représentent ainsi 66 % des dépenses de l'Etat consacrées à la sécurité civile en 2005 (et 3,8 % du budget du ministère de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales).
Tout en soulignant l'importance des efforts de l'Etat, il convient de les mettre en perspective avec la participation déterminante des collectivités territoriales, qui assurent l'essentiel du financement des services de secours (3,07 milliards d'euros en 2004).
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR POUR LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Une progression notable des crédits de la sécurité civile
Les crédits de la sécurité civile vont augmenter sensiblement en 2005, confortant les augmentations constatées en 2003 et 2004, en vue de permettre aux secours de répondre avec efficacité aux nouveaux risques et aux attentes fortes de nos concitoyens.
L'évolution des crédits affectés à l'agrégat « sécurité civile » du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, est retracée dans le tableau ci-après :
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Crédits votés
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Crédits demandés
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Evolution
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Dépenses ordinaires (DO) |
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- Titre III : moyens des services |
201,17 |
211,51 |
+ 5,14 |
|
- Titre IV : interventions publiques |
14,32 |
14,80 |
+ 3,35 |
|
Total dépenses ordinaires |
215,49 |
226,31 |
+ 5,02 |
|
Dépenses en capital (CP) |
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|
- Titre V : investissements de l'Etat |
76,70 |
115,05 |
+ 50 |
|
- Titre VI : subventions d'investissement |
45,75 |
65 |
+ 42,08 |
|
Total dépenses en capital |
122,45 |
180,05 |
+ 47,04 |
|
TOTAL DO + CP |
337,17 |
406,37 |
+ 20,52 |
|
Autorisations de programme (Titre V) |
73,7 |
85,56 |
+ 16,09 |
Source : Bleu budgétaire. (en millions d'euros)
Les crédits de l'agrégat « sécurité civile » pour 2005 s'élèvent à 406,37 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en progression de 20,52 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 , en prenant en considération la participation de l'Etat au financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP). Les priorités de ce budget sont le renforcement des capacités opérationnelles de la sécurité civile, de la formation et de la préparation aux risques des acteurs des secours et du soutien aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
2. La consolidation des effectifs de la sécurité civile
Les crédits de personnel, en hausse depuis 1999, sont fixés à 98,63 millions d'euros pour 2005, progressant de 5,91 % par rapport à 2004.
En 2005, les effectifs budgétaires de la direction de la défense et de la sécurité civile s'élèveront à 2.057 postes, soit 60 emplois supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Mais, en raison de nombreux personnels détachés par d'autres administrations, les effectifs réels seront de 2.512 agents (dont 1.529 militaires et 983 civils), auxquels s'ajoutent ceux des états-majors de zone (EMZ) et des écoles de formation :
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Asnières (siège DDSC) |
363 |
345 |
335 |
343 |
335 |
358 |
339 |
|
Etablissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL) |
124 |
119 |
119 |
120 |
116 |
113 |
110 |
|
Centres de déminage |
148 |
152 |
155 |
164 |
159 |
166 |
281 |
|
Base avions (Marignane) |
141 |
141 |
142 |
137 |
140 |
142 |
130 |
|
Base hélicoptères (Nîmes) |
204 |
218 |
218 |
226 |
235 |
250 |
275 |
|
UIISC 2 ( * ) |
1.671 |
1.554 |
1.527 |
1.397 |
1.369 |
1.344 |
1.377 |
|
Total DDSC |
2.664 |
2.547 |
2.503 |
2.393 |
2.368 |
2.375 |
2.512 |
|
Etats-Majors de zone (EMZ) |
55 |
54 |
58 |
55 |
87 |
97 |
66 |
|
Divers |
115 |
76 |
58 |
32 |
30 |
29 |
26 |
|
TOTAL |
2.834 |
2.667 |
2.619 |
2.480 |
2.485 |
2.501 |
2.604 |
Source : Ministère de l'intérieur.
Pour répondre aux besoins prioritaires de la sécurité civile, 47 emplois seront créés en 2005 , profitant au groupement des moyens aériens (GMA ; 20 emplois) et aux EMZ où 24 postes de militaires seront créés pour faciliter leurs missions de veille et de gestion des crises (0,4 million d'euros).
En outre, le budget de la sécurité civile pour 2005 :
- prévoit un mouvement interne (de 0,4 million d'euros) de la police nationale à la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) pour financer les conséquences du transfert de 157 artificiers entre ces deux entités en 2004 ;
- actualise les dépenses de personnel de la BSPP (voir ci-dessous) et du service des installations classées de la préfecture de police de Paris, en fonction de revalorisations indemnitaires (montants respectifs de 1 million d'euros et de 0,14 million d'euros) ainsi que de la création de la cotisation au régime additionnel de la fonction publique 3 ( * ) et d'une contribution destinée au financement des mesures en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (0,36 million d'euros et 0,013 million d'euros).
3. Les autres évolutions importantes
Les crédits du titre III relatifs au fonctionnement de la sécurité civile devraient être fixés à 112,88 millions d'euros , soit une progression de 4,5 % par rapport à 2004.
Outre le financement du développement de la culture de sécurité civile et de l'équipement du groupement des moyens aériens (voir I,B,2), ces crédits doivent permettre tout d'abord la poursuite de la modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) 4 ( * ) .
Le budget de la BSPP
Pour des raisons historiques, celle-ci est composée de personnes à statut militaire , tout comme le bataillon des marins-pompiers de Marseille 5 ( * ) . Elle a la responsabilité des secours à Paris et dans les départements de la « petite couronne » (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis ; Val-de-Marne) sous l'autorité du préfet de police de Paris. Elle assure également la protection de certains sites sensibles (centre national d'études spatiales de Kourou...).
Le budget de la brigade, cofinancé par l'Etat et les collectivités territoriales concernées, relève de la préfecture de police de Paris (69,12 millions d'euros pour 2005, en hausse de 3,92 % par rapport à 2004).
La poursuite du plan de modernisation initié en 2002, tend à permettre le recrutement de 125 militaires pour 2005, la rénovation des matériels et des moyens logistiques et l'augmentation de la capacité d'hébergement. Une réserve opérationnelle serait en outre mise en place (1,21 million d'euros).
L'actualisation des dépenses de la brigade (1 million d'euros) tient compte du financement en année pleine de la troisième tranche du plan. 0,93 million d'euros sont en outre prévus pour le financement de la quatrième tranche et 0,22 million d'euros pour créer une unité spéciale de lutte contre les menaces nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC).
En second lieu, les efforts d'adaptation du service du déminage 6 ( * ) seront confortés (0,81 million d'euros). Le regroupement des munitions anciennes sur les sites de Suippes (75 tonnes) et de Vimy (122 tonnes) se poursuit en attendant l'achèvement de l'usine de destruction et du centre de stockage intermédiaire de Mailly-le-camp en 2007, dont la réalisation relève du ministère de la défense mais dont l'exploitation sera confiée pour 10 ans au ministère de l'intérieur (programme SECOIA).
En troisième lieu , les UIISC seront pourvues de nouveaux engins dotés de produits retardants destinés à la lutte contre les feux de forêts (1,4 million d'euros).
En quatrième lieu, le changement de statut de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) 7 ( * ) , chargée de la formation de ces derniers, est facilité par le transfert de 25 emplois administratifs, relevant aujourd'hui du ministère de l'intérieur et des crédits correspondants (0,67 million d'euros) ainsi que par l'octroi d'une mesure nouvelle de 0,87 million d'euros pour le recrutement de formateurs.
Autrefois principale composante de l'institut national d'études de la sécurité civile (INESC), l'école, implantée à Nainville-les-Roches (Essonne), est devenue un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité civile 8 ( * ) cette année et va être progressivement transférée sur les sites d'Aix-les-Milles et de Vitrolles (Bouches-du-Rhône) jusqu'en 2008, afin de constituer un pôle de formation moderne. Les formations vont cependant débuter dès cet automne.
Les crédits d'interventions publiques (titre IV), destinés aux subventions aux SDIS, aux secours d'extrême urgence au profit des victimes de calamités publiques (fixés à 0,159 million d'euros, cette ligne budgétaire étant « abondée en tant que de besoin » à partir des crédits des charges communes, lors d'une crise) et au financement des pensions versées aux sapeurs-pompiers victimes d'accidents, s'élèvent à 14,8 millions d'euros .
Les crédits de paiement consacrés aux investissements de l'Etat (titre V) vont représenter plus du quart du budget de la sécurité civile avec 115 millions d'euros (+50%) , principalement consacrés à l'adaptation de la flotte aérienne (voir I,B,2) et de l'équipement immobilier (sites de déminage et des UIISC... ; 5,6 millions d'euros).
* 1 Loi n°2004-811 de modernisation de la sécurité civile.
* 2 Instituées par le général De Gaulle en 1968, les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), respectivement basées à Nogent-le-Rotrou (Eure-et-Loir), à Corte (Haute-Corse) et Brignoles (Var), ont un rôle de formation et de soutien aux services de secours locaux intervenant lors des catastrophes de grande ampleur.
* 3 Article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003.
* 4 Tirant les leçons de l'incendie de l'ambassade d'Autriche à Paris lors d'un bal en son honneur, le 1 er juillet 1810 (dix morts),Napoléon 1 er créa le bataillon des sapeurs-pompiers de Paris pour assurer la lutte contre les incendies dans la capitale (décret du 18 septembre 1810). Cette unité, aujourd'hui composée de 7.090 hommes, est devenue régiment (1867) avant d'être transformée en brigade (1967) rattachée à l'arme du Génie. La brigade a effectué 428.458 interventions en 2003.
* 5 Créé en 1939 à la suite de l'incendie du magasin « Les Nouvelles Galeries » (28 octobre 1938), qui avait fait plus de 70 victimes, le bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM), composé de 2.356 hommes, est une unité de la Marine Nationale relevant de l'autorité du maire de Marseille.
* 6 En 2003, 13.428 demandes d'intervention ont mobilisé les 154 démineurs de la sécurité civile (303 avec les personnels transférés de la police nationale), qui ont récupéré 429 tonnes de munitions et en ont détruit 424.
* 7 La formation des autres sapeurs-pompiers est assurée par des écoles départementales ou interdépartementales gérées par les SDIS, qui y consacrent 5,6 % à 7 % de leurs budgets.
* 8 Décret du 7 juin 2004. L'article 71 de la loi du 13 août 2004 a transféré à l'ENSOSP les biens, les droits et les obligations de l'INESC.