Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques

Avis n° 272 (2004-2005) de M. Pierre JARLIER , fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 mars 2005

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N° 272

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 mars 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi sur l' eau et les milieux aquatiques ,

Par M. Pierre JARLIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 240, 271 et 273 (2004-2005)

Eau.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des Lois s'est réunie le mardi 29 mars 2005 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, afin d'examiner en première lecture, sur le rapport pour avis de M. Pierre Jarlier, le projet de loi n° 240 (2004-2005) sur l'eau et les milieux aquatiques.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis , a rappelé que la commission s'était saisie des dispositions du projet de loi intéressant les collectivités territoriales et relevant de son champ de compétences, c'est-à-dire des articles 22 à 27, tendant à réformer les services publics de distribution d'eau et d'assainissement, de l'article 28, visant à étendre les missions des services départementaux d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration, ainsi que des articles 35 et 36 ayant pour objet de modifier la composition des comités de bassin, de renforcer leur rôle et d'étendre les missions des agences de l'eau. Il a ensuite présenté l'économie générale de ces dispositions.

La commission a adopté 29 amendements ayant pour objet :

- de renforcer la transparence des services publics de distribution d'eau et d'assainissement , en améliorant l'information des usagers et des élus locaux ;

- de faciliter les interventions des collectivités territoriales , en donnant davantage de liberté aux communes, en incitant les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement, en permettant aux départements de disposer d'une nouvelle source de financement et en renforçant le rôle des élus au sein des comités de bassin ;

- de garantir une solidarité envers les communes rurales , en sécurisant les interventions des services départementaux d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration et en garantissant le maintien des aides autrefois versées par le Fonds national pour le développement des adductions d'eau à leur niveau maximum de 150 millions d'euros par an.

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en premier lieu du projet de loi n° 240 (2004-2005) sur l'eau et les milieux aquatiques.

Ce texte était attendu : la dernière réforme substantielle de la politique de l'eau, depuis la loi fondatrice du 16 décembre 1964, remonte à la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 et le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002 ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée.

Il a fait l'objet d'une longue concertation en 2003 et 2004, dans le cadre d'un débat national sur l'eau organisé par le ministère de l'écologie et du développement durable, avant d'être examiné en Conseil des ministres le 8 mars dernier.

Plusieurs objectifs lui sont assignés : lutter contre les pollutions diffuses, reconquérir la qualité écologique des cours d'eau, simplifier et renforcer la police de l'eau, donner des outils nouveaux aux communes et à leurs groupements pour gérer les services publics de distribution d'eau et d'assainissement dans la transparence, renforcer la gestion locale et concertée des ressources en eau, rénover les comités de bassin et les agences de l'eau, réformer l'organisation de la pêche.

Le projet de loi comprend 50 articles répartis en 4 titres respectivement consacrés à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques, à l'alimentation en eau et à l'assainissement, à la planification et à la gouvernance ainsi qu'à des dispositions transitoires et diverses. Aussi a-t-il été renvoyé à la commission des Affaires économiques, dont le rapporteur est notre collègue M. Bruno Sido.

Votre commission des Lois a décidé de se saisir pour avis des dispositions intéressant les collectivités territoriales et relevant de son champ de compétences. Il s'agit :

- des articles 22 à 27, qui réforment les services de distribution d'eau et d'assainissement ;

- de l'article 28, qui étend les missions des services départementaux d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration (SATESE) ;

- des articles 35 et 36, qui modifient la composition des comités de bassin, renforcent leur rôle et étendent les missions des agences de l'eau.

Votre commission des Finances s'est elle aussi saisie pour avis des dispositions relevant de son champ de compétences et a nommé notre collègue Mme Fabienne Keller rapporteure.

Après avoir rappelé la nécessité d'une réforme des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, des comités de bassin et des agences de l'eau, votre rapporteur pour avis présentera les dispositions du projet de loi dont votre commission s'est saisie pour avis et les mesures qu'elle propose pour les améliorer ou les compléter.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DES SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT, DES COMITÉS DE BASSIN ET DES AGENCES DE L'EAU

La politique de l'eau est définie en partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers. L'alimentation en eau et l'assainissement sont soumis à des normes de plus en plus contraignantes. Les besoins de financement des collectivités territoriales s'avèrent considérables.

A. UNE POLITIQUE DE L'EAU PARTENARIALE

Le partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers se noue au niveau des bassins versants. La gestion des services publics de distribution d'eau et d'assainissement relève de la compétence des communes. Toutefois, les intercommunalités et les départements leur apportent un concours indispensable.

1. Une gestion au niveau des bassins versants

Au plan national, le comité national de l'eau , constitué d'élus et de représentants des milieux socio-économiques et associatifs, est consulté sur les grandes orientations et les projets de textes législatifs ou réglementaires.

A l'échelle des bassins, les institutions de bassin -comités de bassin et agences de l'eau- regroupent des élus locaux, des représentants des milieux socioprofessionnels et associatifs ainsi que des agents de l'Etat.

Souvent qualifiés de « parlement de l'eau », les comités de bassin sont des instances de concertation dépourvues de la personnalité civile. On en dénombre onze actuellement : six pour la France continentale, la Corse,et les quatre départements d'outre-mer ; un douzième est en cours de création à Mayotte.

Le comité de bassin est chargé de donner un avis sur toute question d'intérêt commun au bassin. Il élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et donne un avis conforme sur les taux des redevances décidés par l'agence de l'eau. Il désigne des administrateurs au conseil d'administration de l'agence. Depuis, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, il est également consulté sur les actions de coopération internationale de l'établissement.

Au niveau de chaque bassin métropolitain a été créée une agence de l'eau , établissement public de l'Etat doté de l'autonomie financière et de la personnalité civile. Elle est chargée de faciliter les diverses d'action d'intérêt commun au bassin.

L'agence de l'eau attribue des subventions et des avances remboursables pour la réalisation de travaux d'intérêt commun au bassin dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention. Elle perçoit des redevances auprès des personnes publiques ou privées dans la mesure où ces personnes rendent nécessaire ou utile l'intervention de l'agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt.

Les six agences emploient 1.500 personnes, accordent 2 milliards d'euros d'aides chaque année mais n'ont aucun pouvoir de police des eaux, ce dernier demeurant du ressort de l'Etat.

Au niveau des sous-bassins , une commission locale de l'eau , composée majoritairement d'élus mais aussi de représentants des usagers et des administrations, participe à l'élaboration du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui précise les objectifs plus détaillés d'utilisation de l'eau.

Cette organisation, qui remonte à la loi sur l'eau de 1964, doit être rénovée . Conformément à la directive cadre européenne sur l'eau du 23 octobre 2000, qui prône la gestion par bassins hydrographiques et l'association du public, les prérogatives des comités de bassin doivent être étendues et la place qu'y occupent les élus locaux renforcée . Le régime actuel des redevances perçues par les agences de l'eau manque de base juridique : ayant été qualifiées d'impositions de toutes natures par le Conseil constitutionnel, elles doivent en conséquence être encadrées par la loi .

2. Une compétence communale

La distribution publique d'eau potable et l'assainissement relèvent de la responsabilité des communes .

Le service public de distribution d'eau a pour objet de fournir à tout usager une eau courante qui doit satisfaire à toutes les exigences la rendant propre à la consommation humaine. C'est l'un des services de proximité par excellence et l'un des plus anciens pris en charge par la commune. Elle en assume la responsabilité depuis une loi de 1790.

Les communes détiennent un monopole de fait de la distribution de l'eau : ce sont elles, en effet, qui accordent les autorisations d'occupation du domaine public indispensables à tout réseau de distribution d'eau potable.

Par ailleurs, dans le cadre de ses pouvoirs de police , le maire est appelé à prendre des mesures touchant la salubrité publique, non seulement en ce qui concerne l'eau potable mais aussi celle des eaux de baignade.

Depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, le service public d'assainissement constitue un service public obligatoire des communes. Ce service est chargé en tout ou partie de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées.

Les communes ont l' obligation de prendre en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif , notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif (également appelé autonome). Elles ont la faculté de prendre également en charge les dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif.

Le code de la santé publique impose le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique. Les immeubles non raccordés aux égouts doivent être dotés d'un assainissement autonome dont les installations seront maintenues en bon état de fonctionnement. Cette obligation ne s'applique pas aux immeubles abandonnés ni à ceux qui, en application de la réglementation, doivent être démolis ou doivent cesser d'être utilisés.

Les services publics de distribution d'eau et d'assainissement revêtent un caractère industriel et commercial. A ce titre, ils doivent faire l'objet d'un budget annexe, être équilibrés en recettes et en dépenses et être financés par leurs usagers au moyen de redevances. La collecte et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement doivent en revanche être financés par le budget général de la commune.

On dénombre 16.300 services d'eau et 18.000 services d'assainissement. Ils peuvent être exploités en régie ou être délégués à des sociétés publiques ou privées, dans le cadre de contrats de durée déterminée. La gestion déléguée , qui représente 75 % de la distribution d'eau en nombre d'usagers et 50% de l'assainissement , est caractéristique du modèle français. L'intervention d'opérateurs privés dans le secteur de l'eau remonte aux premiers réseaux urbains. Elle a permis d'associer des capitaux et des compétences privés aux objectifs définis par les pouvoirs publics.

3. Un rôle croissant des intercommunalités et des départements

La Cour des comptes soulignait à juste titre dans un rapport public particulier sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement paru en décembre 2003 que : « Le territoire des communes n'est pas toujours d'une taille suffisante et adaptée pour permettre la maîtrise et l'équilibre économique des services. En outre, dans un secteur d'activités dominé par la concentration des entreprises et nécessitant un savoir-faire et une technicité accrue, les collectivités de taille petite ou moyenne ne peuvent rester isolées. Leur dispersion multiplie les contrats avec un même délégataire qui exploite alors un réseau d'alimentation commun dans le cadre de clauses contractuelles et de tarifications pouvant varier substantiellement d'une collectivité à l'autre . ^{1 ( * )} »

Le développement de la coopération intercommunale constitue donc une nécessité . Elle doit permettre aux communes de rééquilibrer leurs rapports dans la négociation des contrats et le contrôle de leur mise en oeuvre avec les grands opérateurs du secteur de l'eau et de l'assainissement. Le regroupement des services doit également faciliter la qualité du service et en unifier le prix pour les usagers.

La forme la plus répandue de coopération intercommunale en matière d'eau ou d'assainissement est le syndicat intercommunal, à vocation unique ou à vocations multiples.

La compétence d'un syndicat à vocation unique peut être limitée à l'alimentation en eau - il fournit alors la ressource « en gros » aux communes membres qui en assurent la distribution - ou s'étendre à la distribution. En matière d'assainissement, il peut prendre en charge l'ensemble de la chaîne, de la collecte des eaux usées à l'épuration, ou n'assurer, par exemple, que le traitement des eaux usées en prenant en charge la gestion de la station d'épuration intercommunale.

En zone rurale, le syndicat intercommunal à vocation multiple assume fréquemment, en sus d'autres attributions, les compétences des communes en matière d'eau ou d'assainissement.

Enfin, l'assainissement constitue une compétence obligatoire des communautés urbaines, qui doivent également prendre en charge la distribution d'eau, une compétence optionnelle des communautés d'agglomération et une compétence facultative des communautés de communes.

Au 1 ^er janvier 2005, 32.311 soit 88 % des communes françaises, étaient membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, c'est-à-dire d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération, d'une communauté de communes ou d'un syndicat d'agglomération nouvelle. Elles regroupent 84 % de la population totale, soit 52,2 millions d'habitants. Selon une étude de l'Institut français de l'environnement, les dépenses des établissements publics de coopération intercommunale ont été deux fois supérieures à celles des communes dans le domaine de l'eau en 2002 .

Le développement de la coopération intercommunale ne doit pas faire oublier le concours précieux apporté par les départements aux communes rurales.

En 1999, toujours selon l'Institut français de l'environnement, ils finançaient ainsi 24,9 % des dépenses des administrations publiques consacrées aux eaux usées (532,5 sur 2.136 millions d'euros), compte tenu cependant des sommes provenant du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) qu'ils étaient chargés de répartir avant sa suppression par la loi de finances rectificative pour 2004.

En sus de cette aide financière, les départements peuvent peut mettre à la disposition des communes un « service d'assistance technique aux stations d'épuration publiques », dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement.

B. DES EXIGENCES DE PLUS EN PLUS STRICTES

Trois directives européennes et une abondante réglementation nationale définissent les obligations des services de distribution d'eau et d'assainissement en matière de qualité de l'eau distribuée, d'assainissement et de gestion.

1. Les normes relatives à la qualité de l'eau distribuée

La directive 98/83/CE du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine a renforcé les normes de qualité, définies précédemment par une directive du 16 juin 1975, auxquelles doit se conformer l'eau distribuée dans les réseaux de distribution.

Elle a été transposée par le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif aux eaux destinées à la consommation humaine qui introduit plusieurs innovations, parmi lesquelles la modification des paramètres de la qualité de l'eau et la diminution de la teneur en plomb, qui doit passer progressivement de 50 ug/l à 10 ug/l avant la fin de l'année 2013.

2. Les normes en matière d'assainissement

Les règles et les échéances en matière d'assainissement sont fixées par la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, la loi du 3 janvier 1992, un décret n° 94-469 du 3 juin 1994 et divers arrêtés.

Obligation est faite aux communes de délimiter avant le 31 décembre 2005 , après enquête publique :

- les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ;

- les zones d'assainissement non collectif où elles sont tenues, afin de protéger la salubrité publique, d'assurer le contrôle des dispositifs d'assainissement non collectif et, si elles le décident, leur entretien ;

- les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols, assurer la maîtrise du débit et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement .

3. Les normes en matière de tarification et de transparence

La directive cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000 pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau impose, d'ici 2010, de veiller à ce que la politique de tarification de l'eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux. Elle a été transposée par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004.

En ce qui concerne la tarification , depuis l'entrée en vigueur des dispositions de la loi sur l'eau de 1992, la facturation de l'eau au forfait n'est possible que par autorisation préfectorale.

Les droits d'entrée qui étaient parfois versés lors de l'attribution de certaines délégations de services ont été supprimés. Cette suppression permet localement d'alléger les charges des contribuables. L'article 76 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement interdit désormais de telles pratiques.

Il s'avère nécessaire de réformer les règles de la tarification de l'eau afin de respecter les objectifs fixés par la directive cadre, tout en veillant au respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la transparence de la gestion des services de distribution d'eau et d'assainissement, la loi du 3 janvier 1992 prévoit les obligations générales d'information sur la qualité de l'eau. Un décret n° 94-841 du 26 septembre 1994 énumère les données devant figurer dans les analyses de qualité de l'eau distribuée et les règles de communication (affichage en mairie...).

La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et son décret d'application du 6 mai 1995 ont prévu que les communes et leurs groupements qui assurent la gestion du service de distribution de l'eau et d'assainissement publient un rapport annuel sur le prix et la qualité des services publics de l'eau potable et de l'assainissement. Un rapport est établi par le maire, un autre par le gestionnaire du service de l'eau. Le rapport est présenté au conseil municipal et adressé au préfet. Dans les communes de plus de 3.500 habitants, il doit être mis à la disposition du public.

La transparence est également assurée par des règles financières. Il s'agit, d'une part, de l'obligation d'établir un budget annexe imposée aux communes de plus de 3.500 habitants, d'autre part, de la normalisation du contenu de la facture d'eau, opérée par un arrêté du 10 juillet 1996.

Enfin, la concertation avec les usagers est assurée au sein de diverses instances -comités de bassin, commissions locales de l'eau, commissions consultatives des services publics locaux- et par le recours aux enquêtes publiques.

Les charges induites par ces normes de plus en plus contraignantes, concernant la qualité de l'eau, les rejets de celle-ci par les 15.300 stations d'épuration collectives ou le renouvellement des réseaux, sont de plus en plus lourdes à assumer financièrement, tout particulièrement dans les communes rurales.

C. DES CHARGES FINANCIÈRES CONSIDÉRABLES

Selon le Bureau d'information et de prévisions économiques, dont les analyses sont reproduites dans le rapport précité de la Cour des comptes, les dépenses d'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement ont représenté environ 11,7 milliards d'euros en 2000.

Ces services ont investi autour de 6,1 milliards d'euros dont 2,7 milliards d'euros pour l'alimentation en eau potable (1,8 pour les réseaux, dont la moitié en renouvellement, et 0,9 pour les installations de production) et 3,378 milliards d'euros pour l'assainissement (2,428 pour les réseaux, dont 15 à 20 % de renouvellement, et 0,95 pour les stations d'épuration).

Trois enjeux majeurs peuvent être identifiés : l'amélioration de la qualité de l'eau, la poursuite de l'effort d'assainissement et le renouvellement des installations.

1. L'amélioration de la qualité de l'eau

La qualité de l'eau distribuée, eu égard aux normes strictes fixées par la directive du 3 novembre 1998 relative à l'eau alimentaire et transcrites par le décret du 20 décembre 2001, impose des travaux de mise en conformité des réseaux. Ainsi, pour respecter la norme de 10 ug/l relative à la concentration en plomb, les travaux à réaliser par les services de distribution d'eau ont été estimés à 4,5 milliards d'euros (dont 1 milliard d'euros ont déjà été réalisés) et ceux de remplacement des canalisations de la partie privée des réseaux à 7,6 milliards d'euros. L'ensemble des mises en conformité conduit à une enveloppe de dépenses de 11,3 milliards d'euros d'ici 2013 .

2. La poursuite de l'effort d'assainissement

La mise aux normes européennes des réseaux d'assainissement des agglomérations de plus de 2.000 équivalent-habitants reste à achever, avec un important retard par rapport à l'échéance de 2005. L'effort restant à accomplir a été chiffré à 9,15 milliards d'euros à partir de 2000, après une dépense d'environ 7 milliards d'euros depuis 1992.

3. Le renouvellement des installations

Le renouvellement des équipements et réseaux déjà construits, notamment ceux de production et de distribution d'eau, constitue également un enjeu majeur. Le patrimoine actuel des services d'eau et d'assainissement est, imparfaitement, estimé à environ 200 milliards d'euros. Les ouvrages les plus anciens doivent être remplacés. Rien que pour les réseaux d'eau, un effort annuel de 1,5 milliard d'euro est à prévoir pour remplacer les canalisations en plomb ou en amiante-ciment.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DONT LA COMMISSION DES LOIS S'EST SAISIE POUR AVIS

Les dispositions du projet de loi dont votre commission des Lois s'est saisie pour avis ont pour objet de faciliter la gestion des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, de la rendre plus transparente et de réformer les comités de bassin et les agences de l'eau.

A. FACILITER LA GESTION DES SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT

Les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficieraient de nouveaux moyens juridiques et financiers pour la gestion des services de distribution d'eau et d'assainissement.

1. De nouveaux moyens juridiques

Le projet de loi tend à renforcer les instruments juridiques permettant à la commune de contrôler les dispositifs d'assainissement non collectif et les branchements au réseau d'assainissement collectif et d'autoriser les déversements d'eaux usées non domestiques dans le réseau ( article 22 ).

Il précise les compétences des communes en matière d'assainissement et les habilite à intervenir, à la demande des particuliers, pour effectuer des travaux de mise aux normes des installations d'assainissement non collectif ( article 26 ).

Les compétences des services d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration des départements seraient étendues aux domaines de l'assainissement autonome, de l'alimentation en eau potable, de la gestion des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières. Ces interventions seraient soumises au code des marchés publics, à la différence des prestations d'expertise technique qu'ils sont d'ores et déjà autorisés à effectuer ( article 28 ).

2. De nouveaux moyens financiers

Le projet de loi donne aux communes ou à leurs groupements la possibilité d'instaurer une taxe sur les volumes d'eau pluviale et de ruissellement entrant dans les systèmes de collecte pour financer les travaux en matière d'assainissement pluvial ( article 23 ).

Il autorise le financement par le budget général de la commune ou du groupement de collectivités territoriales du fonctionnement des services publics d'assainissement non collectif pour une période de quatre ans suivant leur création ( article 25 ).

Il donne aux services de distribution d'eau et d'assainissement la possibilité de voter en excédent la section investissement de leur budget afin de permettre la constitution de provisions ( article 26 ).

Enfin, les modalités d'établissement des redevances pour occupation du domaine public seraient encadrées par décret ( article 26 ).

B. RENFORCER LA TRANSPARENCE DE LA GESTION DES SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT

Pour renforcer la transparence de la gestion des services de distribution d'eau et d'assainissement, le projet de loi tend à améliorer l'information des usagers, à encadrer la tarification de l'eau et à clarifier les relations entre les communes ou groupements de collectivités territoriales et leurs délégataires.

1. Améliorer l'information des usagers

Le projet de loi rend obligatoire l'élaboration et la mise à disposition du public d'un règlement de service définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires ( article 27 ).

2. Encadrer la tarification de l'eau

L' article 27 du projet de loi interdit les pratiques de livraison gratuite d'eau à des administrations ou des bâtiments publics , qui avaient pour conséquence de mettre à la charge des autres abonnés les dépenses correspondantes, sauf pour les besoins de la lutte contre les incendies.

Il précise les règles d'établissement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement et interdit les demandes de caution solidaire ou de dépôt de garantie .

Il confirme le principe de la tarification de l'eau en fonction du volume consommé, tout en maintenant la possibilité d'une part forfaitaire représentative des charges fixes du service.

Le recours à une tarification exclusivement forfaitaire pourrait être autorisé par arrêté préfectoral, à titre exceptionnel, lorsque la ressource en eau est abondante et qu'un nombre limité d'usagers est raccordé au réseau.

Le projet de loi autorise les tarifs uniformes, progressifs et dégressifs . Toutefois, à compter de 2010, la dégressivité tarifaire ne pourrait plus être pratiquée en zone de répartition des eaux ou en cas de mauvais état quantitatif des eaux au regard des objectifs fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou le schéma d'aménagement et de gestion des eaux.

Enfin, les communes pourraient mettre en oeuvre une tarification saisonnière , avec des tarifs en haute et en basse saison.

3. Clarifier les relations entre les communes ou leurs groupements et leurs délégataires

La desserte étant aujourd'hui achevée, la maîtrise du prix et de la qualité du service passent par la maîtrise du renouvellement patrimonial. Lorsque celui-ci est à la charge du délégataire, le projet de loi prévoit qu'un programme de travaux doit être défini et que la collectivité perçoit en fin de contrat une somme correspondant aux coûts actualisés des travaux non réalisés ( article 26 ).

C. RÉFORMER LES COMITÉS DE BASSIN ET LES AGENCES DE L'EAU

Le projet de loi tend, d'une part, à modifier la composition et à renforcer le rôle des comités de bassin, d'autre part, à étendre les missions des agences de l'eau.

1. Modifier la composition et renforcer le rôle des comités de bassin

Le comité de bassin serait composé à parts égales de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, de représentants des usagers de l'eau et du monde associatif, ainsi que de représentants de l'Etat ( article 35 ).

Actuellement, les deux premiers collèges doivent disposer du même nombre de représentants et détenir au moins les deux tiers des sièges, cette part atteignant en pratique 80 %.

Le comité participerait à la définition des orientations stratégiques de l'agence de l'eau en donnant un avis conforme sur les délibérations du conseil d'administration approuvant le programme pluriannuel d'intervention et les taux des redevances ( article 35 ).

2. Etendre les missions des agences de l'eau

La composition du conseil d'administration des agences de l'eau resterait inchangée mais leurs missions seraient étendues ( article 35 ).

Comme aujourd'hui, elles auraient l' obligation :

- d' apporter des concours financiers aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions et de travaux d''intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins .

- d' attribuer des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales , cette mission autrefois assurée par le FNDAE leur ayant été transférée par la loi de finances rectificative pour 2004 à compter du 1 ^er janvier 2005.

Elles devraient en outre :

- participer financièrement à la réalisation des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- contribuer financièrement aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) que l'article 41 du présent projet de loi tend à instituer, le montant de cette contribution étant fixé chaque année par décret.

Plus généralement, elles auraient pour missions :

- de contribuer à la mise en oeuvre des orientations des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi qu'à l' application des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- de mener ou de soutenir des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques continentaux et marins, à assurer l'alimentation en eau potable et la gestion des crues , à permettre le développement durable des activités économiques et à préserver les intérêts afférents à une gestion équilibrée de la ressource en eau .

Ces missions resteraient exercées dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention . Pour la période 2007-2012, le montant total des dépenses des agences de l'eau serait plafonné à 12 milliards d'euros, leur contribution annuelle à l'ONEMA ne pouvant excéder 108 millions d'euros ( article 36 ).

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : CONFORTER LA RÉFORME PROPOSÉE

Tout en souscrivant aux dispositions dont elle s'est saisie pour avis, votre commission vous propose de les modifier et de les compléter afin de renforcer davantage la transparence des services de distribution d'eau et d'assainissement, de faciliter les interventions des collectivités territoriales et de garantir une solidarité envers les communes rurales.

A. RENFORCER DAVANTAGE LA TRANSPARENCE DES SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT

Votre commission juge nécessaire d'améliorer l'information des usagers mais également des élus.

1. Améliorer l'information des usagers

Votre commission vous propose de prévoir que toute promesse de vente, tout acte authentique de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation à un acquéreur non professionnel comprend un diagnostic du respect par cet immeuble ou cette partie d'immeuble des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif . Ce diagnostic devra avoir été établi depuis moins d'un an à la date de la promesse de vente ou de l'acte authentique de vente ( article 22 ).

Elle vous soumet en outre un amendement tendant à préciser les conditions d'opposabilité du règlement de service de distribution d'eau ou d'assainissement , en garantissant l'information des abonnés ( article 27 ).

2. Améliorer l'information des élus

Pour améliorer l'information des élus locaux, votre commission juge nécessaire d'exiger du délégataire d'un service public de distribution d'eau ou d'assainissement ayant accepté de prendre en charge des renouvellements et des grosses réparations à caractère patrimonial, dans le cadre d'un programme pluriannuel de travaux :

- de fournir une estimation des dépenses ;

- de rendre compte de l'exécution du programme dans le rapport qu'il remet chaque année au délégant en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales ;

- de dresser à la fin du contrat un inventaire du patrimoine du délégant ( article 26 ).

Elle vous propose par ailleurs de préciser le contenu des informations devant figurer dans le rapport annuel des délégataires des services publics locaux . La loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et aux délégations de service public avait prévu l'intervention d'un décret pour préciser et normaliser le contenu des informations fournies dans ce rapport. Ce décret n'est paru que le 18 mars dernier. L'amendement qui vous est soumis permettra au Gouvernement d'expliciter ses dispositions et de s'assurer qu'elles correspondent aux attentes des élus locaux ( article 26 ).

B. FACILITER LES INTERVENTIONS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission juge nécessaire de donner davantage de liberté aux communes, d'inciter les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement, de permettre aux départements de disposer d'une nouvelle source de financement et de renforcer le rôle des élus au sein des comités de bassin.

1. Donner davantage de liberté aux communes

Pour conférer davantage de liberté aux communes, votre commission vous propose :

- tout d'abord, d' interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service . Cette modulation est inacceptable à un double titre : elle institue une forme de tutelle sur les communes et les groupements de collectivités territoriales, prohibée par l'article 72 de la Constitution, et affecte le prix de l'eau payé par les usagers ( article 26 ) ;

- ensuite, et s'agissant de la fixation du prix de l'eau, de n'interdire la pratique des tarifs dégressifs que dans les zones de répartition des eaux , où la ressource est rare, et d'instituer un délai pour le respect de cette interdiction ( article 27 ).

2. Inciter les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement

Afin d' inciter les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement , votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet :

- de leur permettre d'exercer à titre optionnel tout ou partie de cette compétence , en particulier de ne prendre en charge que l'assainissement autonome ( article additionnel après l'article 27 ) ;

- de faire figurer l'intégralité de la compétence « assainissement » dans la liste des compétences optionnelles ouvrant droit à la dotation globale de fonctionnement bonifiée ( article additionnel après l'article 27 ).

3. Permettre aux départements de disposer d'une nouvelle source de financement

Votre commission vous propose de permettre aux conseils généraux qui le souhaitent de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement afin de financer leurs interventions en faveur des communes rurales. Ce fonds serait alimenté par une redevance sur les consommations d'eau distribuées dans les communes, dont le taux serait plafonné à 5 centimes d'euros par mètre cube ( article additionnel après l'article 28 ).

4. Renforcer le rôle des élus au sein des comités de bassin

Votre commission juge nécessaire de renforcer le rôle des élus au sein des comités de bassin. A cette fin, elle vous propose de prévoir que :

- les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements et ceux des usagers et des associations détiennent respectivement 40 % du nombre total des sièges au sein du comité de bassin ;

- les représentants de l'Etat ne participent pas à l'élection du président du comité de bassin ;

- le président du comité de bassin doit être élu parmi les représentants des élus locaux ( article 35 ).

C. ASSURER LA SOLIDARITÉ ENVERS LES COMMUNES RURALES

Pour assurer la solidarité envers les communes rurales, votre commission propose de sécuriser les interventions des SATESE et de garantir le maintien des aides autrefois versées par le FNDAE.

1. Sécuriser les interventions des SATESE

Votre commission vous soumet un amendement tendant à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui ne disposent pas , du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences de bénéficier, sans devoir appliquer les dispositions du code des marchés publics, d'une assistance technique des services du département dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et des eaux de ruissellement, de l'élimination des boues produites et de l'entretien des rivières ( article 28 ).

2. Garantir le maintien des aides autrefois versées par le FNDAE

Votre commission propose de prévoir que la solidarité envers les communes rurales fait partie des orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012 et qu'elles devront y consacrer au moins 150 millions d'euros chaque année au cours de cette période , c'est-à-dire le niveau maximum des crédits dont a disposé le FNDAE avant sa suppression ( article 36 ).

Pour garantir la cohérence des aides, elle vous propose d'exiger que l'agence de l'eau, après avoir déterminé le montant global des subventions versées sur le territoire des départements situés dans le bassin, passe avec chaque département participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales une convention par laquelle elle lui confie la gestion et la répartition de ce montant en fonction de critères déterminés dans la convention. Ainsi, les départements et les agences de l'eau coordonneront leurs interventions et les communes bénéficieront d'un « guichet unique » auquel adresser leurs demandes de subventions ( article 35 ).

Enfin, pour assurer une péréquation entre les agences de l'eau , votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que leurs contributions respectives à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques est calculée en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale ( article 35 ).

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE II
ALIMENTATION EN EAU ET ASSAINISSEMENT
CHAPITRE PREMIER
ASSAINISSEMENT

Article 22
(art. L. 1331-1, L. 1331-4, L. 1331-10 et L. 1331-11
du code de la santé publique)
Contrôle par les communes des raccordements des immeubles aux égouts, des déversements d'eaux usées et des installations
d'assainissement non collectif

Cet article a pour objet de modifier les articles L. 1331-1, L. 1331-4, L. 1331-10 et L. 1331-11 du code de la santé publique, afin de renforcer les prérogatives des communes en matière de contrôle des raccordements des immeubles aux égouts pour l'évacuation des eaux usées domestiques, des déversements d'eaux usées non domestiques et des installations d'assainissement non collectif.

1. Le contrôle des raccordements des immeubles aux égouts pour l'évacuation des eaux domestiques

Aux termes de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès soit directement, soit par l'intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage, est obligatoire dans un délai de deux ans à compter de la mise en service de l'égout.

Toutefois, pour certaines catégories d'immeubles déterminées par un arrêté interministériel ^{2 ( * )} , un arrêté du maire peut accorder :

- des prolongations de délais d'une durée maximale de dix ans ; peuvent en bénéficier les immeubles construits depuis moins de dix ans et équipés d'une installation d'assainissement non collectif ;

- des exonérations ; peuvent en bénéficier les immeubles non habitables et les immeubles difficilement raccordables dotés d'une installation d'assainissement non collectif aux normes.

Il et prévu que l'arrêté du maire doit être approuvé par le représentant de l'Etat dans le département. Cette disposition, obsolète depuis les lois de décentralisation et la disparition de la tutelle préfectorale sur les actes des collectivités territoriales, devrait être supprimée par voie d'ordonnance.

L'article L. 1331-4 du code de la santé publique met à la charge exclusive des propriétaires la réalisation des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement et confie à la commune le soin de contrôler la conformité des installations.

Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur pour avis, 23,5 millions de logements soit environ 82 % du total des logements , y compris les résidences secondaires, sont raccordés à un réseau public de collecte des eaux usées . Les autres immeubles sont assujettis à l'obligation de disposer d'un dispositif d'assainissement non collectif à la charge des propriétaires du logement. Une petite partie d'entre eux est desservie par un collecteur d'eaux usées auquel ils auraient dû se raccorder.

Le 1° du présent article a pour objet de compléter l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, afin de prévoir que la commune peut fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des raccordements des immeubles aux égouts .

Le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté par l'Assemblée nationale en janvier 2002 mais jamais inscrit à l'ordre du jour du Sénat, tendait à compléter l'article L. 1331-4 du code de la santé publique afin de prévoir que : « la commune peut fixer des prescriptions techniques afin d'assurer la collecte des eaux usées des immeubles raccordés ».

La rédaction retenue par le présent article est plus large : en figurant à l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, elle permet d'englober non seulement la partie privative mais également la partie publique du branchement au réseau .

Cette mesure semble nécessaire . Les règles de l'art peuvent faire l'objet d'interprétations. La fixation de prescriptions techniques devrait permettre de limiter les contestations . Les communes pourront ainsi préciser les types de matériaux à utiliser, les diamètres des tuyaux, le type de regard, de boîte de branchement... Le renchérissement du coût des ouvrages devrait être peu fréquent, la plupart des entreprises respectant les normes existantes. Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, le coût de la partie du branchement située sur le domaine public serait compris, en moyenne, entre 500 et 1.500 euros toutes taxes comprises ; quant au coût de la partie du branchement située sur le domaine privé, il est très variable car il dépend de la configuration du bâtiment, du terrain...

En conséquence, votre commission vous soumet deux amendements ayant simplement pour objet :

- de substituer les termes de « réseau public de collecte des eaux usées » à celui d'« égouts » afin d'unifier la terminologie en vigueur ;

- de préciser que les groupements de collectivités territoriales compétents en matière d'assainissement collectif peuvent, à l'instar des communes, fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des raccordements des immeubles à ce réseau.

Le 2° du présent article tend à modifier l'article L. 1331-4 du code de la santé publique, afin de préciser :

- d'une part, que les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement doivent être maintenus en bon état de fonctionnement par leurs propriétaires ;

- d'autre part, que la commune en contrôle la qualité d'exécution et peut également contrôler leur maintien en bon état de fonctionnement .

Ces dispositions ont pour objet d'assurer la qualité et la pérennité des branchements , qui ne sont parfois pas entretenus par les particuliers, en donnant aux communes les mêmes compétences de contrôle des ouvrages privatifs d'assainissement collectif que celles qui sont prévues pour les ouvrages relevant de l'assainissement non collectif, dont l'entretien doit être contrôlé régulièrement.

Les moyens dont disposent les communes pour exercer cette mission de contrôle seraient renforcés .

L'article L. 1331-11 du code de la santé publique permet déjà aux agents du service d'assainissement d'accéder aux propriétés privées pour l'exercice de cette mission. Le 4° du présent article tend à instituer de nouvelles sanctions financières à l'encontre des propriétaires qui y feraient obstacle.

L'article L. 1331-6 du même code prévoit que la commune peut procéder d'office et aux frais de l'intéressé aux travaux indispensables.

En outre, l'article 26 du présent projet de loi tend à modifier l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre à la commune, à la demande des usagers ou des propriétaires, d'assurer les travaux de mise en conformité des ouvrages, tandis que son article 27 vise à insérer un article L. 2224-12-2 dans le même code, afin de préciser que les frais entraînés par ces travaux, diminués des subventions éventuellement obtenues, doivent être intégralement remboursés par les propriétaires.

2. Le contrôle des déversements des eaux usées autres que domestiques

Les communes ne sont pas tenues de recevoir les eaux usées autres que domestiques. Elles peuvent donc édicter toute prescription nécessaire à cette fin, refuser un déversement ou ne l'accepter que sous réserve d'un traitement préalable.

Le 3° du présent article a pour objet de réécrire l'article L. 1331-10 du code de la santé publique, afin de renforcer les moyens de contrôle des communes sur les déversements d'eaux usées autres que domestiques .

Actuellement, tout déversement d'eaux usées autres que domestiques dans les égouts publics doit être préalablement autorisé par la collectivité à laquelle appartiennent les ouvrages qui seront empruntés par ces eaux usées avant de rejoindre le milieu naturel.

Cette disposition, qui a pour but de permettre aux collectivités de contrôler les effluents déversés pour protéger leurs stations d'épuration, se révèle en pratique inadaptée. En effet, dans certains cas, les effluents transitant par le réseau d'une collectivité peuvent être déversés dans le réseau d'une autre collectivité avant de parvenir à la station d'épuration d'une troisième et, enfin, d'être rejetés dans le milieu naturel. Ces phénomènes « en cascade » ne sont pas pris en compte par le dispositif actuel et ne permettent pas aux communes de contrôler effectivement les effluents empruntant leurs réseaux respectifs. Par ailleurs, toutes les collectivités ne sont pas propriétaires du réseau situé sur leur territoire.

Aussi le premier alinéa du texte proposé par le présent article tend-il à prévoir que l'autorisation préalable émane de la collectivité chargée de la collecte des eaux usées à l'endroit où a eu lieu le déversement , ce qui devrait permettre d'assurer un contrôle plus strict des effluents. Par ailleurs, afin d'unifier la terminologie, il ne serait plus fait référence aux égouts publics mais au réseau public de collecte des eaux usées.

Le deuxième alinéa prévoit en outre que cette autorisation ne peut être délivrée qu'après avis des collectivités intervenant en aval dans la collecte, le transport et l'épuration des eaux ainsi que l'élimination des boues . Elles auraient ainsi un droit de regard sur les effluents empruntant leur réseau, qui semble nécessaire en raison des risques pour le traitement en station et pour la qualité des boues, notamment si ces dernières doivent être épandues sur des terrains agricoles. Afin d'éviter tout blocage institutionnel, l'avis serait réputé favorable à l'expiration d'un délai de deux mois.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1331-10 du code de la santé publique prévoit que l'autorisation préalable fixe , suivant la nature du réseau à emprunter ou des traitements à mettre en oeuvre, les caractéristiques que doivent présenter les eaux usées pour être reçues . Le troisième alinéa du texte proposé par le présent article la charge de fixer en outre sa durée et, en tant que de besoin, les conditions de surveillance .

En exigeant que la durée de l'autorisation soit limitée, le projet de loi vise à donner à la commune les moyens :

- de ne pas la renouveler, si le responsable du rejet ne se conforme pas aux prescriptions ;

- ou d'opter pour une autre solution que le rejet dans le réseau, en cas de changement d'activité ou d'augmentation des restrictions sur les rejets d'eaux usées non domestiques, s'il s'est avéré que le traitement en station ou la qualité des boues ne répondent pas aux obligations réglementaires du fait de ces rejets.

Les conditions de surveillance des eaux usées déversées consistent généralement à exiger des analyses des eaux usées avant leur déversement dans le réseau. Ces dernières ne doivent notamment ni être une source de danger pour les agents chargés de l'entretien des ouvrages ni mettre en cause le fonctionnement de la station ni la qualité des boues issues du traitement.

Le quatrième alinéa du texte proposé reprend la disposition selon laquelle l'autorisation préalable peut être subordonnée à la participation de l'auteur du déversement aux dépenses de premier établissement entraînées par la réception des eaux .

La commune ou le groupement doit en effet souvent réaliser des travaux pour renforcer le réseau ou élargir la gamme des traitements réalisés par la station d'épuration pour pouvoir accepter le déversement. Le coût de ces dépenses est variable ; il est moindre lorsque le demandeur réalise un traitement préalable des eaux usées ou met en place un dispositif de stockage permettant de réguler le flux déversé.

Le texte proposé par le présent article ne fait plus mention d'une participation aux dépenses d'entretien et d'exploitation entraînées par la réception des eaux usées. L'auteur du déversement serait , en effet, soumis au paiement de la redevance d'assainissement , dont le régime serait encadré par les articles L. 2224-12-2 et L. 2224-12-3 que l'article 26 du présent projet de loi tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales.

Enfin, le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 1331-10 du code de la santé publique reprend, en l'étendant, la disposition selon laquelle cette participation aux dépenses de premier établissement entraînées par la réception des eaux usées s'ajoute :

- aux redevances d'assainissement (article L. 2214-12-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- au remboursement des travaux effectués par la commune sur les parties des branchements situées sous la voie publique (article L. 1331-2 du code de la santé publique) ;

- au remboursement des travaux de réalisation par la commune de la partie du réseau de collecte sous voie privée (article L. 1331-3 du code de la santé publique) ;

- au remboursement des travaux de mise aux normes des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement et de mise hors d'état de servir ou de créer des nuisances des fosses et autres installations de même nature (article L. 1331-6 du code de la santé publique) ;

- au paiement d'un « droit d'entrée » sur le réseau , facultativement demandé par la commune et dont le montant est très variable, généralement compris entre 1.000 et 1.500 euros pour une maison individuelle (article L. 1331-7 du code de la santé publique) ;

- à la sanction financière pouvant être imposée aux propriétaires d'immeubles édifiés postérieurement à la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés (article L. 1331-8 du code de la santé publique).

3. Un droit d'accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées

L'article L. 1331-11 du code de la santé publique reconnaît aux agents du service d'assainissement un droit d'accès aux propriétés privées pour :

- contrôler la conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement en application de l'article L. 1331-4 du code de la santé publique ;

- exécuter d'office les travaux nécessaires à la mise aux normes de ces ouvrages en application de l'article L. 1331-6 du même code ;

- assurer le contrôle des installations d'assainissement non collectif et leur entretien si la commune a décidé sa prise en charge par le service.

La périodicité des contrôles effectués sur les installations des particuliers est en général de quatre ans ; elle correspond à la période de vidange des fosses. L'arrivée des agents doit être précédée d'un avis de visite adressé aux propriétaires dans un délai raisonnable. Toutefois, si le propriétaire refuse de laisser accéder les agents du service d'assainissement à son domaine, ces derniers ne peuvent entrer par la force dans la propriété car aucune mesure d'exécution d'office n'est prévue .

Un rapport de visite établi par ces agents peut conduire le maire à utiliser ses pouvoirs de police pour faire cesser les atteintes à la sécurité et à la salubrité publique. En cas d'urgence, il peut même recourir à la force publique pour faire cesser les atteintes à la salubrité publique. Mais, de façon moins radicale, l'article L. 1312-2 du code de la santé publique prévoit l'application de sanctions dissuasives pour les personnes refusant l'accès de leurs terrains privés aux agents assermentés chargés de constater les infractions à la législation sur l'assainissement et la santé : trois mois d'emprisonnement et 3.750 euros d'amende.

Le 4° du présent article tend à réécrire l'article L. 1331-11 du code de la santé publique afin :

- d'une part, de prévoir que les agents du service d'assainissement ont également accès aux propriétés privées pour assurer le contrôle des déversements d'eaux usées autres que domestiques ;

- d'autre part, d'instituer une sanction financière , égale à celle pouvant être imposée aux propriétaires d'immeubles édifiés postérieurement à la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés en application de l'article L. 1331-8 du code de la santé publique, en cas d'obstacles mis à l'accomplissement des missions de contrôle dévolues aux agents.

L'entretien étant une prestation facultative que les communes peuvent proposer aux usagers de l'assainissement non collectif, il est peu probable que les agents du service d'assainissement ne puissent accéder aux propriétés concernées. Telle est la raison pour laquelle aucune sanction financière n'est prévue dans cette hypothèse. Des conventions seront signées avec les usagers qui souhaiteront bénéficier de la prestation ainsi proposée par la commune. Si un usager ne souhaitait plus en bénéficier, il mettrait fin à la convention.

4. Un diagnostic du respect des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif avant la vente d'un immeuble à un acquéreur non professionnel

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de compléter le présent article par un nouveau paragraphe et d'insérer un article L. 1331-11-1 dans le code de la santé publique, afin de prévoir que toute promesse de vente, tout acte authentique de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation à un acquéreur non professionnel comprend un diagnostic du respect par cet immeuble ou cette partie d'immeuble des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif . Ce diagnostic devra avoir été établi depuis moins d'un an à la date de la promesse de vente ou de l'acte authentique de vente. Il s'agit :

- d'une part, d'apporter des garanties supplémentaires aux acquéreurs non professionnels, étant rappelé que le coût d'une installation d'assainissement non collectif s'élève à environ 8.000 euros ;

- d'autre part, de faciliter l'exercice de la mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif dévolue aux communes et aux groupements de collectivités territoriales.

En pratique, de tels diagnostics sont d'ores et déjà souvent demandés par les notaires lors des ventes d'immeubles en milieu rural.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 22 ainsi modifié .

Article 23
(section 14 nouvelle du chapitre III du titre III du livre III
de la deuxième partie et art. L. 2333-92 et L. 2333-93 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Taxe sur les eaux pluviales et de ruissellement

Cet article a pour objet de permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'instituer une taxe sur le volume des eaux pluviales et de ruissellement susceptibles de pénétrer dans les installations destinées à assurer la collecte, le transport, le stockage et le traitement de ces eaux.

A cette fin, il tend à créer une section 14, intitulée « taxe pour la collecte, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement », au sein du chapitre III (« taxes, redevances, ou versements non prévus par le code général des impôts ») du titre III (« recettes ») du livre III (« finances communales ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, comprenant deux articles numérotés L. 2333-92 et L. 2333-93.

Votre commission des Affaires économiques devrait vous proposer de réparer l'omission de la référence au transport des eaux pluviales et de ruissellement dans l'intitulé de cette nouvelle section.

1. Le droit en vigueur

Alors que la collecte, l'acheminement et le traitement des eaux usées relèvent du service public d'assainissement, dont les coûts doivent être couverts par l'usager, la gestion des eaux pluviales et de ruissellement relève en principe du budget général de la commune financé par le contribuable local .

Lorsque les contraintes d'un réseau unitaire conduisent à mêler eaux usées et eaux de ruissellement, si le service d'assainissement est appelé à gérer l'ensemble de ces flux, il ne peut en imputer la charge que sur ses seuls usagers. Le traitement des eaux pluviales nécessitant un financement par le budget général de la collectivité, ce dernier verse alors une participation lorsque le réseau est unitaire ou que le service d'assainissement est chargé d'exploiter le réseau des eaux pluviales en sus de celui des eaux usées.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport public particulier sur la gestion des services d'eau et d'assainissement paru en décembre 2003 : « il est cependant souvent malaisé d'estimer avec précision le montant de cette participation qui peut conduire à majorer ou au contraire minorer anormalement la charge imputable aux usagers. Il en résulte des disparités tarifaires importantes selon la pratique adoptée par les collectivités ^{3 ( * )} . »

Les réseaux séparatifs, distinguant eaux usées et eaux pluviales, se rencontrent plus particulièrement dans les zones d'urbanisation récente. Dans la plupart des villes, où les réseaux ne sont pas séparés, il est toutefois difficilement concevable d'établir un nouveau réseau destiné au seul recueil des eaux pluviales et de ruissellement , sauf à accepter un coût prohibitif en zone d'urbanisation dense.

Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur pour avis, il y a actuellement, en matière de collecte, 78.800 kilomètres de collecteurs exclusivement pluviaux, 93.400 kilomètres de collecteurs unitaires et 156.000 kilomètres de collecteurs recevant uniquement des eaux usées. 8.800 communes sont équipées exclusivement d'un réseau séparatif, tandis que 7.300 ont à la fois sur leur territoire un réseau séparatif et un réseau unitaire . On dénombre par ailleurs environ 26.000 déversoirs d'orage, 6.100 bassins d'orage et 4.600 bassins de rétention pluviale.

Le coût de ces équipements varie en fonction de la complexité du dispositif d'assainissement pluvial. Il peut représenter plus de 50 % du coût de création et d'exploitation des réseaux unitaires. Rapporté au logement desservi, le coût annuel de la collecte d'eau pluviale peut être compris dans une fourchette de 20 à 200 euros .

2. Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, d'opérer une « clarification juridique pour éviter les contentieux ou des difficultés au stade du contrôle de légalité ».

Il tend à permettre le financement de la création, de l'exploitation, de l'entretien, du renouvellement et de l'extension des installations de collecte, de transport, de stockage et de traitement des eaux pluviales et de ruissellement par une taxe spécifique et, ainsi, à alléger la redevance demandée aux consommateurs d'eau potable.

Selon le texte proposé pour insérer un article L. 2333-92 dans le code général des collectivités territoriales, cette nouvelle taxe serait facultative . Elle pourrait être instituée par les collectivités territoriales ou les groupements ayant réalisé ou réalisant des installations destinées à assurer la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement.

La référence aux collectivités territoriales et non aux seules communes s'explique par les compétences des départements en région Ile-de-France. La réorganisation de la région parisienne par la création de huit nouveaux départements à partir de ceux de la Seine et de la Seine-et-Oise a conduit à répartir la compétence en matière d'assainissement entre trois niveaux de collectivités. Si les communes restent chargées de la collecte des eaux usées, quatre départements - Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne - ont hérité des égouts départementaux gérés par l'ancien département de la Seine. Le Syndicat interdépartemental d'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) a été constitué en 1970 par les quatre départements précités pour prendre la suite de l'ancien département de la Seine dans la gestion des grands ouvrages de transport et d'épuration des eaux usées. Cet établissement public local a le statut d'entente interdépartementale.

La taxe aurait pour assiette le volume maximal des eaux susceptibles de pénétrer dans ces installations par des branchements. Il est précisé que les caractéristiques des branchements, la superficie et la nature des terrains et des bâtiments dont proviennent les eaux ainsi que l'existence d'aménagements ou d'équipements en limitant le volume doivent être pris en compte dans son calcul.

Force est de reconnaître que les dispositions proposées ne permettent pas de se faire une idée claire de l'assiette envisagée. Elle serait précisée par voie réglementaire . Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur pour avis, le volume maximal auquel il est fait référence serait calculé à partir de la capacité hydraulique du branchement corrigée, en cas de branchement manifestement surdimensionné, en fonction du volume maximal d'eau que peut recueillir la parcelle desservie.

Le taux de la taxe serait fixé par l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou l'organe délibérant du groupement dans la limite d'un plafond fixé à 0,30 euro par mètre cube .

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, son rendement « dépendra du taux qui sera arrêté par la commune. Si on le rapporte à la surface imperméabilisée faisant l'objet d'une collecte, cette redevance devrait atteindre au maximum 1 à 2 euros par mètre carré . »

La taxe serait perçue chaque année auprès des propriétaires des branchements . Elle serait assise, liquidée et recouvrée par la collectivité territoriale, le groupement de collectivités territoriales, leur délégataire ou, à défaut, le représentant de l'Etat dans le département, selon les mêmes garanties et sanction qu'en matière d'impôts directs.

Cette disposition reprend celle régissant le recouvrement de la taxe sur les abattoirs publics sous réserve de l'extension au délégataire du service d'assainissement de la possibilité de percevoir la taxe. On notera cependant que les délégataires des services de distribution d'eau assuraient le recouvrement de la taxe sur les consommations d'eau perçue par le Fonds national pour le développement des adductions d'eau avant sa suppression par la loi de finances rectificative pour 2004.

Le texte proposé pour l'article L. 2333-93 du code général des collectivités territoriales prévoit que le produit de la taxe doit être affecté à la création, à l'exploitation, au renouvellement, à l'extension des installations de collecte, de transport, de stockage et de traitement des eaux pluviales et de ruissellement et à l'entretien des ouvrages .

Sur le plan comptable, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales aurait ainsi la possibilité :

- soit d'affecter le produit de la taxe au budget général en l'imputant pour partie sur la section fonctionnement et pour partie sur la section investissement ;

- soit de créer un état annexé au budget général permettant de mettre en regard des recettes les dépenses qu'elles servent à financer ;

- soit de créer un budget annexe spécifique.

Un décret en Conseil d'Etat devrait préciser les modalités techniques de fixation de l'assiette, celles de recouvrement, ainsi que la répartition de la taxe lorsque l'assainissement pluvial est délégué pour partie par la commune à un groupement de collectivités territoriales.

3. La position de la commission

Votre commission constate que la création d'une taxe spécifique supportée par les propriétaires des branchements de déversement d'eau pluviale répond au souhait de nombreuses collectivités de disposer d'une source de financement spécifique permettant d'alléger la redevance demandée aux consommateurs d'eau potable.

Ce nouvel outil devrait également inciter les propriétaires des branchements à utiliser les techniques alternatives d'évacuation par les réseaux publics de collecte des eaux usées puisque la redevance devrait être fonction du débit maximal rejeté dans chaque branchement. Les propriétaires créant leurs propres dispositifs de stockage et d'infiltration pourraient ainsi bénéficier d'une redevance réduite ou même nulle s'ils n'effectuaient plus aucun rejet. Cette taxe devrait s'avérer particulièrement incitative pour les propriétaires disposant de grandes surfaces imperméabilisées dont les eaux de ruissellement concourent à l'aggravation de la saturation des réseaux et aux inondations.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 23.

CHAPITRE II
SERVICES PUBLICS DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT

Article 24
(section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II et art. L. 214-14
du code de l'environnement)
Renvoi dans le code de l'environnement
au code général des collectivités territoriales et au code de la santé publique pour les dispositions relatives à la distribution d'eau

Cet article a pour objet de modifier la section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement et l'article L. 214-14 qu'elle contient afin de prévoir que les dispositions relatives à la distribution d'eau sont énoncées dans le code général des collectivités territoriales et le code de la santé publique. Ce renvoi ne porte actuellement que sur les dispositions relatives à l'assainissement.

La référence actuelle à la section 1 (« dispositions générales ») du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales serait supprimée

Une telle référence n'est sans doute pas nécessaire, d'autant que l'article 26 du présent projet de loi tend à réécrire l'intitulé de la section 2 afin de ne plus mentionner l'assainissement mais les services de distribution d'eau et d'assainissement.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 24.

Article 25
(art. L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité de financer temporairement les services publics d'assainissement non collectif sur le budget général

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser le financement du service public d'assainissement non collectif sur le budget général de la commune ou du groupement au cours des quatre premiers exercices suivant la création de ce service.

1. Le droit en vigueur

Ainsi qu'il l'a été indiqué dans l'exposé général, le service d'assainissement constitue un service public à caractère industriel et commercial . En conséquence, il doit être équilibré en recettes et en dépenses afin que son financement soit assuré par ses usagers.

Le taux de la redevance est calculé de manière à ce que son montant corresponde exactement au coût du service rendu. D'autres ressources viennent s'ajouter à la redevance payée par les usagers :

- le remboursement par les propriétaires des frais de réalisation des branchements ;

- la participation des propriétaires d'immeubles édifiés après la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés. Cette participation tient compte de l'économie réalisée par le propriétaire en évitant une installation d'évacuation ou d'épuration individuelle. Son recouvrement est généralement groupé avec celui des factures d'eau ;

- la participation équivalant à la redevance d'assainissement, qui peut être instituée avant le délai de deux ans donné à l'usager pour se raccorder à l'égout ;

- les primes versées par les agences de l'eau, proportionnelles à la quantité de pollution évitée par les stations d'épuration ;

- éventuellement, en cas de réseau unitaire, une participation du budget général de la collectivité pour la partie des eaux pluviales prises en compte par le service d'assainissement.

Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre les dépenses du service , qui doivent être retracées dans un budget annexe. Cette interdiction générale souffre cependant quelques exceptions limitativement énumérées à l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. Elle ne s'applique pas :

- lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

- lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;

- lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs ;

- aux services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants.

Dans les trois premiers cas, la décision du conseil municipal doit faire l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée fixant les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement.

2. Le dispositif proposé

Le présent article tend à instituer une nouvelle dérogation à l'interdiction faite aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics industriels et commerciaux en prévoyant qu'elle n'est pas applicable aux services publics d'assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices, quelle que soit la population des communes et groupements.

En outre, la dérogation dont bénéficient les services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants serait précisée sur deux points :

- elle serait réservé aux groupements de communes dont aucune n'a plus de 3.000 habitants, l'établissement public pouvant comprendre un nombre supérieur d'habitants ;

- dans un souci d'harmonisation, l'expression « services de distribution d'eau potable » serait remplacée par l'expression « services de distribution d'eau ».

3. La position de la commission

Les services publics d'assainissement non collectif ne bénéficiant pas de la dérogation prévue pour les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes de moins de 3.000 habitants rencontrent de grandes difficultés lors de leur création car ils doivent disposer d'un financement initial pour constituer et faire fonctionner le service, alors qu'ils ne peuvent percevoir les redevances tant que le service n'est pas rendu . Or, les contrôles étant étalés dans le temps, la constitution du budget en recettes est très progressive.

Il est donc nécessaire de permettre à l'ensemble des communes ou groupements compétents en matière d'assainissement non collectif d'abonder le budget annexe par le budget général pour pouvoir créer leur service et le faire fonctionner. Rappelons qu'en application de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, ces « SPANC » doivent être créés avant le 31 décembre 2005.

La durée de quatre ans correspond à la durée nécessaire pour que le produit des redevances permette d'atteindre l'équilibre du budget . Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, « cette durée a été fixée sur la foi des expériences déjà menées par certaines collectivités et arrêtée en accord avec des représentants des SPANC et des collectivités . » Les services créés depuis moins de quatre ans à l'entrée en vigueur de la loi pourront en bénéficier. Quant aux services créés depuis plus de quatre ans, il a été considéré qu'ils avaient aujourd'hui atteint leur équilibre.

Votre commission vous soumet deux amendements ayant respectivement pour objet :

- de préciser que le bénéfice de la dérogation permanente à l'interdiction d'être financés par le budget général, accordée aux services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants, concerne les établissements publics de coopération intercommunale et non pas les syndicats mixtes ;

- à l'inverse, et pour les raisons justifiant l'institution d'une telle dérogation, d'autoriser l'ensemble des groupements de collectivités territoriales, y compris les syndicats mixtes fermés, à bénéficier de la dérogation temporaire leur permettant de prendre en charge sur le budget général les dépenses afférentes au service d'assainissement non collectif. La rédaction proposée par le présent article, en faisant référence aux « groupements », sans autre précision, ne permet pas de savoir si elle inclut les syndicats mixtes fermés ou ne concerne que les établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 25 ainsi modifié .

Article 26
(section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie,
sous-section 1 nouvelle et art. L. 2224-8, L. 2224-11, L. 2224-11-1 nouveau, L. 2224-11-2 nouveau et L. 2224-11-3 nouveau
du code général des collectivités territoriales)
Compétences des communes en matière de distribution d'eau
et d'assainissement

Cet article a pour objet de clarifier et d'étendre les compétences des communes en matière de distribution d'eau et d'assainissement.

1. Des modifications formelles

Le 1° tend à modifier l' intitulé de la section 2 du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, afin de faire référence aux « dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement » et non plus seulement à l'assainissement.

Le 2° tend à créer au sein de cette section une sous-section 1 intitulée « dispositions générales » et comprenant sept articles numérotés L. 2224-8 à L. 2224-11-3.

L'article L. 2224-7, aux termes duquel « tout service chargé en tout ou partie de la collecte, du transport ou de l'épuration des eaux usées constitue un service d'assainissement », serait abrogé par l'article 49 du présent projet de loi, ses dispositions ayant été jugées redondantes avec celles de l'article L. 2224-8.

2. L'extension des compétences des communes dans le domaine de l'assainissement

L'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales serait modifié par le 3° , afin de préciser et d'étendre les compétences des communes en matière d'assainissement .

Alors que le texte actuel ne fait référence qu'à la prise en charge des dépenses, le texte proposé affirme la compétence des communes en matière d'assainissement .

En matière d' assainissement collectif, elles devraient obligatoirement assurer la collecte, le transport et l'épuration des eaux usées ainsi que l'élimination des boues produites. Le texte en vigueur ne fait référence qu'aux boues produites par les stations d'épuration. La rédaction proposée est plus large puisqu'elle inclut l'ensemble des boues produites par les systèmes d'assainissement, en particulier les boues provenant du curage des égouts.

Cette extension, certes limitée, des compétences obligatoires des communes devrait, en application de l'article 72-2 de la Constitution, être accompagnée de ressources déterminées par la loi de finances.

En matière d' assainissement non collectif , les communes ne resteraient tenues d'assurer que le contrôle des installations. Elles conserveraient la faculté d'assurer également leur entretien , étant désormais précisé que cette compétence facultative doit être exercée à la demande des usagers ou des propriétaires.

La principale innovation introduite par le présent article consiste à permettre aux communes, à la demande des propriétaires, d'assurer les travaux :

- de mise en conformité des installations d'assainissement non collectif ;

- de mise en conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement, « depuis le bas des colonnes descendantes des constructions ^{4 ( * )} jusqu'à la partie publique du branchement », cette précision étant destinée à garantir que les travaux sur domaine privé ne s'étendent pas aux canalisations du bâtiment ;

- de suppression ou d'obturation des fosses et autres installations de même nature, à l'occasion du raccordement de l'immeuble au réseau public de collecte des eaux usées ou de la mise aux normes de l'installation d'assainissement non collectif.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, la rédaction retenue permettrait à la commune d'assurer elle-même la réalisation des travaux, de la confier à son délégataire ou même à un tiers dans le cadre d'un marché public.

Le texte proposé par l'article 27 du présent projet de loi pour insérer un article L. 2224-12-2 dans le code général des collectivités territoriales prévoit que les frais de toute nature entraînés par ces travaux doivent être intégralement remboursés par les propriétaires, déduction faite des subventions éventuellement obtenues .

Cette faculté devrait permettre aux communes qui souhaitent en user d'accélérer la réalisation des travaux. Actuellement, elles ne disposent guère de moyens pour l'imposer aux particuliers. Aussi, prendre l'initiative d'une opération groupée de travaux, qui doit en outre permettre non seulement de récupérer plus aisément les éventuelles subventions des agences de l'eau et des départements mais également de proposer aux particuliers un échelonnement du remboursement, devrait emporter l'adhésion de nombreux particuliers.

3. La reconnaissance du caractère industriel et commercial des services de distribution d'eau

Le 4° de cet article tend à réécrire l'article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel les services publics d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial, afin de préciser que tel est également le cas des services publics de distribution d'eau .

Bien que la jurisprudence ait depuis longtemps reconnu à ces services la qualité de services publics industriels et commerciaux ^{5 ( * )} , l'expression selon laquelle ils sont « financièrement gérés comme des services publics industriels et commerciaux » est employée à dessein. De nombreux agents des services de distribution d'eau et d'assainissement relèvent du statut de la fonction publique territoriale. Or les agents des services publics à caractère industriel et commercial ont normalement un contrat de droit privé.

4. La possibilité de voter en excédent la section investissement du budget

Le 5° tend à insérer trois nouveaux articles dans le code général des collectivités territoriales, numérotés L. 2224-11-1 à L. 2224-11-3.

Le texte proposé pour l'article L. 2224-11-1 prévoit que la section investissement du budget des services publics de distribution d'eau ou d'assainissement peut être votée en excédent afin de permettre les travaux d'extension ou d'amélioration des services prévus par le conseil municipal ou l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.

Il reprend l'une des préconisations formulées dans le rapport précité de la Cour des comptes, qui soulignait la nécessité d'« assouplir les règles budgétaires applicables aux services publics d'eau et d'assainissement de manière à faciliter l'autofinancement des programmes de travaux neufs. Les régies trouveraient ainsi une incitation directe à une gestion économique plus efficace en constituant l'autofinancement permettant le renouvellement des installations au lieu d'en faire peser directement le poids financier sur les générations futures d'usagers par des hausses brutales du prix de l'eau ^{6 ( * )} . »

Une telle disposition offrira une alternative aux communes qui, pour éviter les augmentations brutales du prix de l'eau, délèguent le service ou accroissent sensiblement leur fonds de roulement.

5. L'encadrement du régime des redevances susceptibles d'être perçues pour occupation du domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement

Le texte proposé pour l'article L. 2224-11-2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer le régime des redevances susceptibles d'être perçues par les communes ou les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement .

De telles redevances peuvent être demandées par des communes à leurs délégataires ; or, leur montant n'est pas encadré et elles peuvent parfois apparaître comme des ersatz de droits d'entrée, qui ont été interdits par la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public. Cette pratique peut conduire à des transferts de charges entre les usagers et le budget communal et à une augmentation sensible des factures des abonnés.

Il convient donc d'encadrer par décret en Conseil d'Etat le régime de ces redevances, comme l'est déjà celui des redevances susceptibles d'être perçues pour occupation du domaine public par des réseaux d'électricité, de gaz ou de télécommunications.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, cet encadrement laisserait à la commune la possibilité de répercuter les charges de gestion de son domaine sur le service.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le régime des redevances susceptibles d'être perçues par la région et l'Etat en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement est lui aussi fixé par décret en Conseil d'Etat, à l'instar de celui des redevances des communes et des départements.

L'Etat dispose d'un important domaine public. Celui des régions est appelé à s'étendre avec l'entrée en vigueur des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En conséquence, des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement sont sans doute déjà et seront encore implantés sur ces domaines publics.

6. La clarification des relations avec les délégataires chargés des travaux de renouvellement des ouvrages ou des grosses réparations à caractère patrimonial

Enfin, selon le texte proposé pour insérer un article L. 2224-11-3 dans le code général des collectivités territoriales, un programme prévisionnel des travaux devrait être annexé à tout contrat de délégation de service public mettant à la charge du délégataire le renouvellement des ouvrages ou les grosses réparations à caractère patrimonial ^{7 ( * )} .

En fin de contrat, le délégataire devrait établir un rapport énumérant les travaux réalisés et, sans préjudice des autres sanctions prévues au contrat, verser au budget de l'eau et de l'assainissement du délégant une somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel et non exécutés .

Cette disposition devrait permettre aux communes et aux groupements de collectivités territoriales d'assurer un meilleur suivi des travaux envisagés et un plus grand contrôle des opérations menées par leurs délégataires.

Elle rend obligatoires des stipulations que l'Association des Maires de France avait proposé de faire figurer dans les contrats de délégation dans son guide pour l'affermage du service de distribution d'eau paru en juin 2001 mais qui n'avaient jusqu'à présent guère été reprises.

Dans son rapport au nom de la commission de la production sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau adopté par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002 mais jamais inscrit l'ordre du jour du Sénat, M. Daniel Marcovitch relevait que : « d'après le ministère chargé de l'environnement, les dépenses de renouvellement des ouvrages représentent 10  à 20 % du coût des services publics d'eau et d'assainissement. Les délégataires pouvant se voir confier le renouvellement et les réparations des ouvrages mis à leur disposition par les communes, ils constituent des provisions allant jusqu'à 4 milliards de francs, soit 12 % de leur chiffre d'affaires, le montant des travaux réalisés étant de l'ordre de 2 à 3 milliards de francs par an. Ces provisions doivent servir à couvrir une obligation contractuelle ; il ne peut donc être envisagé qu'elles constituent une garantie contre le risque d'exploitation ^{8 ( * )} . »

La Cour des comptes, dans son rapport précité paru au mois de décembre 2003, a également mis en exergue des décalages fréquents entre le montant inscrit au titre du renouvellement dans le compte du délégataire et le montant des travaux effectués.

Votre commission vous soumet un premier amendement ayant pour objet :

- de garantir une estimation des dépenses afférentes au programme prévisionnel des travaux ;

- d' obliger le délégataire à rendre compte de l'exécution du programme dans le rapport qu'il remet chaque année au délégant en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales.

L'estimation des dépenses est nécessaire pour calculer à la fin du contrat les sommes devant être restituées à la commune ou au groupement au titre des travaux non exécutés. Bien évidemment, elle ne doit pas dissuader le délégataire de réaliser les travaux à un moindre coût en réalisant des gains de productivité. Tel ne devrait pas être le cas puisque seules les sommes correspondant aux travaux non effectués devront être restituées.

Votre commission vous soumet un deuxième amendement ayant pour objet d'imposer au délégataire ayant accepté de prendre en charge des renouvellements et des grosses réparations à caractère patrimonial, dans le cadre d'un programme pluriannuel de travaux, de dresser à la fin du contrat un inventaire du patrimoine du délégant .

Ainsi, les communes et les groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement auront une meilleure connaissance de leur patrimoine au moment du renouvellement de la délégation.

La Cour des comptes souligne dans son rapport précité que : « L'insuffisante information des collectivités sur la consistance et la qualité de leur patrimoine les cantonne aux interventions rendues indispensables par la survenue d'une urgence. Or, la réalisation des investissements s'avère plus cohérente lorsqu'ils s'inscrivent dans une programmation pluriannuelle établie à partir d'une information sur la performance des équipements et des réseaux ^{9 ( * )} . »

Enfin, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que la somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel et non exécutés sera versée au budget de l'eau ou de l'assainissement du délégant. En effet, les services de distribution d'eau et d'assainissement ne font pas toujours l'objet d'un budget unique, sauf dans les petites communes.

7. Interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d'insérer un article L. 2224-11-4 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service.

Une telle modulation est inacceptable à un double titre :

- bien qu'elle ait été admise dans certaines limites par le Conseil d'Etat, elle institue une forme de tutelle sur les communes et les groupements de collectivités territoriales, désormais expressément prohibée par l'article 72 de la Constitution ;

- elle affecte le prix de l'eau acquitté par les consommateurs.

8. Préciser les informations devant figurer dans le rapport annuel du délégataire d'un service public local

L'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions résultent de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public, impose au délégataire d'un service public local de produire à l'autorité délégante, chaque année avant le 1 ^er juin, un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport doit être assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public.

Depuis la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002, dès la communication de ce rapport, son examen doit être mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.

Le rapport du délégataire ne peut être utile que s'il permet de s'assurer que le prix recouvre les seules charges du service rendu et si sa présentation permet la comparaison des données avec celles des comptes prévisionnels et des comptes antérieurs. Or il n'offre toujours pas aux élus locaux et aux usagers une information financière et technique claire et utile pour assurer la maîtrise du service .

Pour atteindre un tel but, la présentation de l'information doit être améliorée.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité :

« Dans certains cas, la présentation des comptes-rendus techniques et financiers du service et, en particulier, la nomenclature comptable, varient chaque année et rendent difficile toute comparaison. Le principe de permanence dans la présentation des comptes, nécessaire pour permettre la comparaison des résultats d'une année à l'autre, n'est donc pas toujours respecté et l'économie du contrat ne peut, en conséquence, être appréciée dans la durée. Cette situation est peu propice à l'échange d'informations fiables .

« Dès lors que le cadre général des délégations de service public est lacunaire, le contrat pourrait y suppléer en formulant les objectifs, le champ et les modalités du contrôle mis en oeuvre par le délégant. Il pourrait préciser le contenu du rapport annuel et s'appuyer sur des éléments objectifs, lesquels sont épars et connus des seuls opérateurs directs du service, hors ceux définis par le décret n° 94-841 du 26 septembre 1994 relatif aux conditions d'information sur la qualité de l'eau distribuée en vue de la consommation humaine et par l'article D. 2224-1 du code général des collectivités territoriales. Or les contrats, en général, ne prévoient pas de telles dispositions .

« L'absence d'un cadre normalisé reste en tout état de cause un obstacle à la fourniture d'une image fidèle du résultat des opérations afférentes à chaque délégation. Une normalisation de la présentation des comptes, acceptée par les deux parties, est un préalable à tout contrôle efficace. A défaut, la variation de cette présentation, tant entre contrats que dans le temps pour chacun d'eux, empêche la comparaison des évolutions et la constitution de bases de références, et rend donc aléatoire le contrôle des services. Prévoir des éléments communs au compte prévisionnel et au compte de la délégation permettrait de compléter la clarification ainsi entreprise . ^{10 ( * )} »

Un décret devait paraître afin de préciser le contenu du rapport annuel du délégataire d'un service public local. Il n'est paru que le 18 mars dernier ^{11 ( * )} .

Afin d'obtenir l'assurance que les informations souhaitées par les élus locaux figureront dans ce document, votre commission vous soumet un amendement d'appel ayant pour objet de préciser que le rapport doit présenter :

- le montant des provisions affectées pour travaux, pour renouvellement, pour renouvellement fonctionnel, pour investissements ainsi que pour dettes financières ou pour redevances ;

- les travaux réellement effectués ;

- les tarifs de travaux par nature ;

- les produits financiers issus des provisions et de la facturation.

Le Gouvernement aura ainsi la possibilité, en séance publique, d'expliciter l'objet des dispositions du décret qu'il vient de faire paraître, dix ans après la publication de la loi de 1995.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 26 ainsi modifié .

Article 27
(sous section 2 nouvelle de la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II
de la deuxième partie, art. L. 2224-12, art. L. 2224-12-1 à L. 2224-12-6 et art. L. 4424-36-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Règlement de service - régime des redevances de distribution d'eau
et d'assainissement - interdiction des demandes de caution solidaire
ou de dépôt de garantie - fixation des tarifs de l'eau

Cet article a pour objet de rendre obligatoire la diffusion d'un règlement des services de distribution d'eau et d'assainissement, d'encadrer le régime des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, d'interdire les demandes de caution solidaire ou de dépôt de garantie et de rénover les règles régissant la fixation des tarifs de l'eau.

Le premier paragraphe (I) tend à créer au sein de la section 2 du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, intitulée « dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement » en application de l'article 26 du présent projet de loi, une sous-section 2 intitulée « règlements de service et tarification » et comprenant sept articles numérotés L. 2224-12 à L. 2224-12-6.

1. L'obligation d'élaborer et de diffuser un règlement des services de distribution d'eau et d'assainissement

L'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales serait entièrement réécrit.

Il renvoie actuellement à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles sont instituées, recouvrées et affectées les redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, ainsi que les sommes dues par les propriétaires mentionnés aux articles L. 1331-1 et L. 1331-8 du code de la santé publique ^{12 ( * )} . Ces dispositions seraient reprises dans un nouvel article L. 2224-12-2.

Le texte proposé pour l'article L. 2224-12 a pour objet de rendre obligatoire l'élaboration et la mise à disposition du public par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, pour chaque service de distribution d'eau ou d'assainissement, d'un règlement définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires.

De tels règlements existent déjà. Ils définissent les relations entre l'exploitant du service et l'abonné. A ce titre, ils prévoient notamment les obligations de service, les modalités de fourniture de l'eau (pression), les règles applicables à l'abonnement, les conditions de mise en service des branchements et compteurs, les modalités de paiement des prestations et fournitures d'eau... Ils déterminent les modalités d'entretien et de relevés du compteur. Ils peuvent demander à l'abonné d'informer le service s'il dispose, dans sa propriété, de canalisations alimentées par une autre ressource en eau, ou prescrire la mise en place de dispositif anti-retour en cas de branchement desservant des installations utilisant l'eau à des fins non domestiques. Une circulaire du 14 avril 1988 du ministère de l'intérieur présente un modèle pour la rédaction du règlement de service, non opposable aux collectivités.

La Cour de cassation a estimé que le règlement d'un service de distribution d'eau n'était pas opposable aux usagers s'il n'avait pas été préalablement porté à leur connaissance ^{13 ( * )} .

Des incertitudes subsistent en raison de l'absence de texte précisant les modalités d'information des usagers lorsqu'un règlement est adopté ou modifié.

Dans un souci de sécurité juridique, votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser les conditions d'opposabilité du règlement de service .

Il prévoit que l'exploitant remet à chaque abonné le règlement de service ou le lui adresse par courrier postal ou électronique. Le paiement de la première facture suivant la diffusion du règlement ou de sa mise à jour vaut accusé de réception par l'abonné. Le règlement doit en outre être tenu à la disposition des usagers.

L'amendement impose par ailleurs à l'exploitant de rendre compte au maire ou au président du groupement de collectivités territoriales des modalités et de l'effectivité de la diffusion du règlement de service.

2. L'obligation de facturer la fourniture d'eau

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-1 dans le code général des collectivités territoriales tend à poser le principe de la facturation de la fourniture d'eau et à mettre un terme aux pratiques de livraison gratuite à des administrations et des bâtiments publics .

Déjà, en 1997, un rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement relevait, comme une anomalie, l'absence de facturation de la consommation d'eau des services publics locaux. En effet, les consommations d'eau de bâtiments communaux devraient être financées par le budget général de la commune, et donc par l'impôt, et non par le budget du service public de l'eau.

Des cas de gratuité ou d'absence de tarification sont toujours relevés alors même qu'ils contreviennent au principe de récupération du coût des services liés à l'utilisation de l'eau, maintenant clairement posé par la directive cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000.

Le texte proposé dispose que, quel qu'en soit le bénéficiaire, la fourniture d'eau fait l'objet d'une facturation. Seules les consommations publiques liées à la lutte contre l'incendie resteraient gratuites, en raison des difficultés rencontrées pour les mesurer.

Les communes devraient mettre fin, avant le 1 ^er janvier 2007 , à toute disposition ou stipulation contraire au principe de facturation de toute consommation. Cette échéance étant relativement éloignée, les services concernés disposeraient d'une durée suffisante pour s'adapter à la nouvelle législation, notamment par la recherche des conventions déjà passées, qui peuvent être relativement anciennes, ou par la pose de compteurs.

Le terme « dispositions » vise les mesures réglementaires obligeant une collectivité à fournir gratuitement l'eau à un établissement. Tel est par exemple le cas de l'arrêté consulaire du 6 Prairial An XI définissant la liste des établissements de l'Etat bénéficiaire de la gratuité de l'eau potable et de l'eau non potable à Paris.

Le terme de « stipulations » vise les clauses des contrats de délégation qui mettent à la charge du délégataire l'approvisionnement en eau de bâtiments publics et des contrats passés entre la commune ou le groupement et des personnes publiques.

En réponse à votre rapporteur pour avis, le ministère de l'écologie et du développement durable a présenté en ces termes les effets attendus de la réforme proposée : « A Paris, les volumes non facturés aux bâtiments publics ne représenteraient qu'un pour mille des volumes distribués. Ils peuvent atteindre 5 % des consommations dans quelques cas. L'absence de facturation de l'eau implique la prise en charge des dépenses par l'ensemble des autres abonnés, augmentant d'autant le prix de l'eau facturé. L'absence de facturation n'incite pas à développer des économies d'eau dans les établissements concernés. Un suivi des consommations d'eau de 45 établissements publics parisiens (écoles, hôpitaux) a permis de réduire les consommations d'eau de moitié . »

3. L'encadrement des redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement et l'interdiction des cautions solidaires et des dépôts de garantie

Les services publics de distribution d'eau et d'assainissement perçoivent des redevances qui doivent être proportionnées aux services rendus et couvrir l'ensemble des charges qu'ils supportent afin d'assurer leur équilibre budgétaire.

Comme il l'a été indiqué, le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-2 dans le code général des collectivités territoriales tend à reprendre et à compléter les dispositions actuelles de l'article L. 2224-12 renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles sont instituées, recouvrées et affectées les redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement , ainsi que les sommes dues par les propriétaires pour le raccordement au réseau public de collecte des eaux usées.

Il leur apporte deux modifications consistant :

- la première, à préciser que les règles relatives à ces redevances et sommes sont établies par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public ;

- la seconde, à faire référence aux sommes prévues par les articles L. 1331-1 à L. 1331-10 du code de la santé publique par coordination avec les mesures proposées par l'article 22 du présent projet de loi.

En outre, il est précisé :

- d'une part, que les communes se font rembourser intégralement par les propriétaires les frais de toute nature entraînés par les travaux qu'elles prennent en charge au titre de l'assainissement non collectif, ces dépenses étant diminuées des subventions éventuellement obtenues ;

- d'autre part, que ces sommes sont perçues au profit du budget du service d'assainissement et recouvrées comme les redevances dues par les usagers du service d'assainissement.

Le premier alinéa du texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-3 dans le code général des collectivités territoriales tend à énumérer les charges devant être couvertes par ces redevances afin qu'elles soient strictement proportionnées au service rendu .

Il est donc précisé qu'elles ont à couvrir « les charges découlant des investissements, du fonctionnement, et des renouvellements nécessaires à la fourniture des services », ainsi que « les charges et impositions de toute nature afférentes à leur exécution », cette dernière expression visant les redevances dues aux agences de l'eau qui sont dues par les communes mais peuvent être répercutées sur les usagers.

Le deuxième alinéa de cet article a pour objet d' interdire de demander à un abonné domestique une caution solidaire ou le versement d'un dépôt de garantie ^{14 ( * )} .

Les services ayant recours à ces pratiques peu justifiées, qui limitent l'accès à l'eau pour les personnes les plus modestes, devraient rembourser les sommes antérieurement perçues dans le délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Ce délai qui peut sembler long a été prévu pour éviter des difficultés de trésorerie aux petites communes.

Selon une enquête réalisée par l'Office international de l'eau en avril 2000 pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable : sur 33 services identifiés à partir de l'échantillon du suivi du prix de l'eau mis en place par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 9 demandaient des dépôts de garantie en 2000. Le montant moyen était de 90 euros, le minimum étant de 38 euros et le maximum observé de 165 euros.

4. L'encadrement de la tarification de l'eau

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet d'encadrer la tarification de l'eau.

Il reprend et complète les dispositions des articles L. 214-15 et L. 214-16 du code de l'environnement, issues de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, qui seraient abrogées par l'article 49 du présent projet de loi.

• Le droit en vigueur

La facture unique adressée aux abonnés des services d'eau et d'assainissement comprend des prestations relevant de plusieurs services et de plusieurs intervenants. Elle comporte en effet trois grandes composantes : eau, assainissement et diverses taxes. Par ailleurs, le service peut être assuré par plusieurs catégories d'intervenants : collectivités territoriales, structures intercommunales et sociétés d'eau et d'assainissement.

Un arrêté du ministre des finances du 10 juillet 1996 impose désormais de distinguer trois rubriques dans la facture d'eau :

- la production, l'acheminement et la distribution de l'eau, y compris la redevance au titre des prélèvements faits dans le milieu naturel perçue par l'agence de l'eau ;

- la collecte et le traitement des eaux usées ;

- les prélèvements de nature redistributive opérés au profit des organismes publics : l'Etat, l'agence de l'eau au titre de la lutte contre la pollution et Voies navigables de France (VNF) pour le développement du transport par voie d'eau.

Composantes de la facture d'eau TTC

Composantes de la facture	Communes avec assainissement collectif
	Montant (euros)	%
Distribution	1,29	46
Part fixe eau potable	0,32	11
Part variable eau potable	0,97	35
Assainissement	1,04	37,5
Part fixe assainissement	0,13	4,5
Part variable assainissement	0,91	33
Autres	0,47	16,7
Redevance Ressource de l'agence	0,04	1,5
FNDAE	0,02	0,8
VNF	0,00	0,1
Autres taxes	0,01	0,3
Redevance Pollution	0,40	14
Total de la facture	2,79	100

Source : Ifen-Scees, enquête eau 2001

Malgré les progrès introduits par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui préconisait une nouvelle tarification de l'eau en rapport plus direct avec les quantités consommées, le lien entre le montant de la facture et le volume utilisé n'apparaît pas toujours.

• Le maintien d'une part proportionnelle au volume d'eau consommé et d'une part fixe

Le premier paragraphe (I) réaffirme le principe selon lequel toute facture d'eau doit comprendre un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné , tout en autorisant l'établissant d'une part calculée en fonction des charges fixes du service (frais de personnel, annuités d'emprunt et amortissement des ouvrages) et des caractéristiques du branchement (diamètre ou débit pouvant être fourni, éventuellement apprécié sur la base du nombre de logements desservis en cas d'abonnement collectif). Ces dispositions sont pratiquement identiques à celles figurant au premier alinéa de l'article L. 214-15 du code de l'environnement.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, 3 % seulement des services auraient mis en place une facturation strictement proportionnelle au volume d'eau consommé, la part fixe étant souvent limitée à un « abonnement » d'un montant réduit (30 à 50 euros par an).

En 2001, le montant de la part fixe était en moyenne de 52.8 euros pour une facture d'eau de 325 euros toutes taxes comprises correspondant à une consommation de 120 m ³ dans une commune desservie en eau et en assainissement (soit 17 % de la facture).

La Cour des comptes souligne dans son rapport précité que : « La tarification proportionnelle ne répartit pas équitablement les frais fixes entre les usagers et apparaît moins efficace économiquement que la tarification binôme . Elle pose notamment un problème d'équité dans les communes touristiques ou les stations balnéaires en faisant peser le coût induit par le suréquipement, lié à une forte fréquentation saisonnière, sur les seuls usagers permanents du service, particulièrement les familles nombreuses et autres gros consommateurs. Les résidents secondaires ne contribuent alors pas à la hauteur des surcoûts qu'ils ont générés .

« Le prix structuré en binôme, avec une prime fixe indépendante du volume consommé et une partie proportionnelle, est économiquement pertinent, bien qu'il soit souvent mal compris par l'usager, surtout par les petits consommateurs qui s'expliquent mal la progression de leurs factures quand elle est imputable à la partie fixe. Toutefois, pour que la tarification en binôme joue son rôle, la part fixe ne doit pas être excessive ^{15 ( * )} . »

Le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau adopté par l'Assemblée nationale en janvier 2002 prévoyait que cette part fixe devait correspondre aux charges de gestion du comptage et de facturation, ce qui aurait eu pour conséquence, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, de plafonner son montant à environ 30 à 40 euros. Le présent projet de loi fait le choix, conforme au principe constitutionnel selon lequel l'organisation de la République est décentralisée, de laisser une plus grande latitude aux élus locaux.

• Le maintien de la possibilité de pratiquer, à titre exceptionnel, une tarification au forfait

Le second alinéa du I autorise, à titre exceptionnel et dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, une tarification au forfait en prévoyant que la facture d'eau peut ne pas comporter de terme proportionnel au volume d'eau consommé :

- lorsque la ressource en eau est abondante et qu'un nombre limité d'usagers est raccordé au réseau ;

- sur autorisation préfectorale délivrée à la demande du maire ou de l'établissement public compétent pour assurer la distribution d'eau.

Ces dispositions reprennent en partie seulement celles du deuxième alinéa de l'article L. 214-15 du code de l'environnement. Ce dernier prévoit en effet qu'une tarification au forfait peut être autorisée si la commune connaît habituellement de fortes variations de sa population. La situation de ces communes fait toutefois l'objet du paragraphe IV du texte proposé par le présent article pour l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales qui tend à autoriser les tarifs saisonniers.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, moins de 5 % des communes, pour la plupart de montagne, desservant moins de 1 % de la population, pratiqueraient une tarification au forfait dans des conditions définies par un décret n° 93-1347 du 28 décembre 1993.

• L'obligation de réexaminer les modalités de tarification dans les zones de répartition des eaux

Le deuxième paragraphe (II) du texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales tend à imposer un réexamen des modalités de tarification dans les zones de répartition des eaux , délimitées par le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, afin d'inciter les usagers à une meilleure utilisation de la ressource, par exemple par une tarification proportionnelle au volume ou par des tarifs au mètre cube croissant par tranche de consommation.

Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public compétent en matière de distribution d'eau devrait procéder à ce réexamen dans un délai de deux ans à compter de la date du classement en zone de répartition .

Il s'agit, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, « d'attirer l'attention des communes déjà concernées par une zone de répartition des eaux, et qui devront le cas échéant abandonner le principe d'une tarification dégressive à partir de 2010, afin de mettre en oeuvre une tarification incitative conformément à l'article 9 de la directive cadre . »

Les bassins situés en zones de répartition des eaux concernent le territoire de 7.500 communes ; les nappes souterraines situées en zone de répartition des eaux concernent le territoire d'environ 8.000 communes, certaines étant concernées par les deux classements . Ces communes peuvent cependant être alimentées en eau par des syndicats intercommunaux prélevant dans une ressource non concernée par le classement.

• Les restrictions apportées à la pratique des tarifs dégressifs

Le troisième paragraphe (III) prévoit qu'à compter de 2010 et sous réserve des cas de tarification au forfait, le montant de la facture d'eau calculé en fonction du volume réellement consommé peut être établi soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube , soit sur la base d'un tarif progressif .

2010 est l'échéance fixée par l'article 9 de la directive cadre pour mettre en place une tarification incitative. La tarification progressive, d'ores et déjà autorisée, peut permettre :

- de pratiquer un tarif plus faible pour les premières tranches de consommation d'eau, correspondant à la consommation de base d'un ménage par exemple, ce qui peut constituer un tarif social dans la mesure où une part fixe importante n'est pas demandée ;

- d'inciter les plus gros consommateurs à économiser l'eau.

Les tranches tarifaires de consommation doivent être définies localement en fonction de la distribution des consommations d'eau et du débit de pointe pouvant être fourni par le service. Les économies d'eau ainsi réalisées peuvent permettre au service de ne pas procéder à l'extension de ses capacités de production.

Corrélativement, le deuxième alinéa du III tend à restreindre les possibilités d'instituer une tarification dégressive à partir de cette date, afin d'éviter une contradiction entre les outils de tarification de l'eau et la gestion de la ressource.

La mise en place d'un tarif dégressif serait subordonnée à la double condition :

- que le prélèvement d'eau ne fasse pas l'objet de règles de répartition des eaux en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement ;

- ou ne porte pas atteinte à la réalisation des objectifs de quantité des eaux que fixe le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou, s'il existe, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer cette seconde condition. Il n'y a lieu d'interdire la pratique des tarifs dégressifs que dans les zones de répartition des eaux, où la ressource est rare . La référence aux objectifs généraux du SDAGE ou du SAGE risque en effet d'introduire une incertitude juridique, le lien entre ces objectifs et la gestion du prélèvement d'eau pouvant faire l'objet d'analyses divergentes. Si les problèmes de gestion quantitative s'avéraient certains, l'autorité administrative serait appelée à prendre une décision de classement en zone de répartition des eaux. En conséquence, l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux semble suffisante.

Votre commission vous soumet un deuxième amendement ayant pour objet d'instituer un délai pour permettre aux communes et aux groupements de collectivités territoriales de se mettre en conformité avec l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux. Ce délai serait de deux ans à compter du 1 ^er janvier 2008 pour les zones déjà créées à cette date et de deux ans à compter de leur création pour les zones nouvelles.

Enfin, le troisième alinéa du III permet au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de définir, pour les immeubles collectifs à usage d'habitation , un barème particulier tenant compte du nombre de logements , lorsqu'il décide de mettre en place un tarif progressif ou dégressif en fonction des consommations d'eau.

Pour ces immeubles, notamment les immeubles de logements sociaux, l'application d'un barème progressif sans correction par le nombre de logements conduirait à appliquer les barèmes les plus élevés. Les habitants paieraient alors l'eau à un prix au mètre cube supérieur à celui d'une famille en logement individuel.

• La possibilité d'instituer une tarification saisonnière

Le quatrième et dernier paragraphe (IV) du texte proposé par cet article pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de permettre la mise en place d'une tarification saisonnière .

Il prévoit que, « dans les communes où l'équilibre entre la ressource et la consommation est menacé de façon saisonnière , le conseil municipal ou l'assemblée délibérante peut définir des tarifs différents selon les périodes de l'année . »

Ainsi qu'il l'a été indiqué, ce dispositif se substituerait à la possibilité offerte par l'article L. 214-15 du code de l'environnement aux communes et établissements publics connaissant habituellement de fortes variations de leur population de pratiquer, à titre exceptionnel et sur autorisation préfectorale, une tarification au forfait.

Il devrait introduire davantage de souplesse à la condition que la notion de « menace saisonnière de l'équilibre entre la ressource et la consommation » ne soit pas interprétée de façon trop restrictive :

- la double exigence d'un décret en Conseil d'Etat et d'une autorisation préfectorale serait supprimée ;

- la commune ou l'établissement public pourrait mettre en place des tarifs différents selon la saison plutôt que de définir un forfait .

Rappelons que le respect du principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que des usagers placés dans des situations différentes fassent l'objet de tarifs différents, sous réserve que la distinction soit fondée sur des motifs d'intérêt général en rapport avec l'objet ou les conditions d'exploitation du service. C'est ainsi, par exemple, qu'un tarif spécifique pourrait être établi dans une commune touristique durant la période estivale en raison des contraintes du service. Toutefois, une décision fondant la différenciation de tarif sur la qualité de résident permanent ou de résident temporaire de l'usager est illégale et est sanctionnée par le juge administratif ^{16 ( * )} .

5. L'obligation d'installation d'un dispositif de comptage de l'eau pour les usagers du service d'assainissement non raccordés au réseau d'assainissement

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-5 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de rendre obligatoire, pour les usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement, l'installation d'un dispositif de comptage de l'eau qu'ils prélèvent sur des sources autres que le réseau de distribution. Un décret préciserait les modalités de mise en oeuvre de cette obligation.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que ce décret devra fixer les conditions dans lesquelles la consommation d'eau constatée au moyen de ce dispositif sera prise en compte dans le calcul de la redevance d'assainissement due par les usagers.

Il convient en effet non seulement de permettre l'intégration dans la redevance d'assainissement des volumes d'eau rejetés dans le réseau de collecte des eaux usées mais également d'éviter la prise en compte dans le calcul de la redevance des volumes d'eau qui ne sont pas rejetés, par exemple en cas d'arrosage d'un jardin.

6. Des dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 2224-12-6 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de prévoir que les dispositions des articles L. 2224-12-4 et L. 2224-12-5 du même code, respectivement relatives à la tarification de l'eau et à l'obligation d'installation d'un dispositif de comptage de l'eau pour les usagers du service d'assainissement non raccordés au réseau d'assainissement, ne sont pas applicables à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette disposition reconduit et étend l'exonération figurant actuellement à l'article L. 214-16 du code de l'environnement, qui ne concerne que la tarification de l'eau et serait abrogé en application de l'article 49 du présent projet de loi.

Une telle exonération est justifiée par le fait qu'en raison des conditions climatiques rigoureuses, les compteurs d'eau ne peuvent y fonctionner. La règle est donc celle d'une tarification forfaitaire.

7. Des dispositions spécifiques à la Corse

Le second paragraphe (II) du présent article a pour objet d'insérer un article L. 4424-36-2 dans le code général des collectivités territoriales afin d'y faire figurer les dispositions introduites par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse à l'article L. 214-15 du code de l'environnement, aux termes desquelles l'autorisation de pratiquer une tarification au forfait est délivrée, dans l'île, non pas par le préfet mais par l'Assemblée de Corse.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 27 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 27
(art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour les communautés de communes d'exercer à titre optionnel tout ou partie de la compétence « assainissement »

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communautés de communes de prendre en charge, au titre de leurs compétences optionnelles, tout ou partie de l'assainissement, par exemple l'assainissement autonome mais pas l'assainissement collectif.

En application de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, une communauté de communes exerce obligatoirement certaines compétences, elle peut par ailleurs se doter de compétences supplémentaires qui peuvent être des compétences optionnelles non retenues au titre des compétences obligatoirement exercées ou des compétences facultatives.

La communauté de communes doit obligatoirement exercer des compétences dans les deux blocs suivants, mais il appartient aux communes d'en préciser l'étendue lors de la création de la communauté :

- aménagement de l'espace,

- actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

Toutefois, la loi transfère aux communautés de communes optant pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire.

La communauté de communes doit en outre exercer des compétences dites optionnelles relevant d'au moins un des cinq blocs suivants, le cinquième bloc ayant été ajouté par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale :

- protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux,

- politique du logement et du cadre de vie,

- création, aménagement et entretien de la voirie,

- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

- action sociale d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions fixées à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

L'étendue du transfert de compétences au sein de ces blocs doit être précisée par les communes à la majorité qualifiée requise pour la création.

Au-delà du bloc de compétences choisi à titre optionnel par la communauté de communes, celle-ci peut exercer, si les communes le souhaitent, les autres compétences du groupe optionnel ainsi que toute autre compétence dite facultative.

L'assainissement fait partie des compétences obligatoires des communautés urbaines qui doivent également prendre en charge la distribution d'eau ^{17 ( * )} , des compétences optionnelles des communautés d'agglomération ^{18 ( * )} et des compétences facultatives des communautés de communes .

Cette compétence ne semble pouvoir être dissociée , de telle sorte que la communauté prenne en charge l'assainissement non collectif et ses communes membres conservent la responsabilité de l'assainissement collectif.

Telle est sans doute l'une des raisons pour lesquelles peu de communautés de communes l'exercent encore . Il n'est pas rare en effet que seule la commune centre dispose d'un système d'assainissement collectif, les autres ayant opté pour l'assainissement autonome en raison du caractère diffus de leur habitat. Transférer à la communauté de communes l'intégralité de la compétence « assainissement » reviendrait à mutualiser les charges induites par le système d'assainissement collectif de la ville centre , en particulier le fonctionnement de la station d'épuration. Les autres communes membres sont rarement disposées à l'accepter.

Dans le même temps, la loi impose la mise en place, avant le 31 décembre 2005, d'un service public d'assainissement non collectif chargé du contrôle des installations des particuliers. Il serait plus rationnel et moins onéreux de créer un service unique géré par la communauté de communes. La ville centre devrait également y trouver un intérêt car son territoire comprend bien souvent également des zones d'assainissement non collectif.

Aussi vous est-il proposé de permettre à une communauté de communes d'exercer tout ou partie de la « compétence assainissement » . Gageons qu'après avoir éprouvé l'utilité de l'exercice en commun de l'assainissement non collectif, les communes membres seront moins réticentes pour transférer également à la communauté la responsabilité de l'assainissement collectif.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 27 .

Article additionnel après l'article 27
(art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Ajout de l'assainissement à la liste des compétences optionnelles
des communautés de communes ouvrant droit
à la dotation globale de fonctionnement bonifiée

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'instituer une incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement » par les communautés de communes en la faisant figurer dans la liste des compétences optionnelles ouvrant droit à la dotation globale de fonctionnement bonifiée.

En application de cet article L. 5214-23-1, les communautés de communes les plus intégrées perçoivent une majoration de leur dotation globale de fonctionnement . Pour être éligibles à cette majoration, elles doivent :

- avoir institué la taxe professionnelle unique ;

- avoir une population comprise entre 3.500 habitants et 50.000 habitants au plus ou, lorsqu'elle est inférieure à 3.500 habitants, et qu'elles sont situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton ou bien, lorsqu'elle est supérieure à 50.000 habitants, n'inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15.000 habitants ;

- exercer au moins quatre groupes de compétences optionnelles sur une liste de six , le sixième groupe de compétences ayant été ajouté par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette liste de groupes de compétences optionnelles comprend :

- en matière de développement économique : l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire, ainsi que les actions de développement économique ;

- en matière d'aménagement de l'espace communautaire : le schéma directeur et le schéma de secteur, l'aménagement rural, les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;

- la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire ;

- la politique du logement social d'intérêt communautaire et l'action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- l'élimination et la valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

- en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire

Il vous est proposé d' ajouter à cette liste un septième groupe de compétences, la communauté de communes devant prendre en charge non seulement l'assainissement non collectif mais également l'assainissement collectif pour être éligible à la majoration de la dotation globale de fonctionnement .

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 27 .

TITRE III
PLANIFICATION ET GOUVERNANCE
CHAPITRE IER
ATTRIBUTION DES DÉPARTEMENTS

Article 28
(art. L. 1331-16 du code de la santé publique)
Extension du champ de l'assistance technique
fournie par les départements aux communes et à leurs groupements
dans les domaines de l'eau et de l'assainissement

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 1331-16 du code de la santé publique, afin d'étendre le champ de l'assistance technique fournie par les départements aux communes et à leurs groupements dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

1. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, le département peut mettre à la disposition des communes ou de leurs groupements un « service d'assistance technique aux stations d'épuration publiques » (SATESE), dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement.

Ce service peut mettre à la disposition des communes ou de leurs groupements une expertise du fonctionnement des dispositifs d'épuration et d'assainissement publics.

Les SATESE ont fait la preuve de leur efficacité et de leur utilité pour les nombreuses communes qui ne disposent pas des moyens techniques et humains nécessaires pour assurer le suivi du fonctionnement et de l'entretien des stations d'épuration.

Nombre de ces communes éprouvent également le besoin d'un appui dans d'autres domaines, tels que le contrôle ou l'entretien des dispositifs d'assainissement non collectif, la collecte et l'épuration des eaux pluviales et de ruissellement, ou la protection des captages d'eau potable et le suivi des périmètres de protection.

Certains départements ont d'ores et déjà répondu à ces demandes sur le fondement de l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « le département apporte aux communes qui le demandent son soutien à l'exercice de leurs compétences ». Leur mission d' assistance technique porte ainsi sur l'examen du fonctionnement des stations d'épuration, le conseil aux exploitants, la formation permanente du personnel d'exploitation, l'assistance aux maîtres d'ouvrage, les réseaux et les systèmes d'assainissement non collectif.

Cette base légale semble toutefois fragile et nécessite d'être clarifiée en raison des évolutions du droit de la concurrence.

2. Le dispositif proposé

Aussi le présent article a-t-il pour objet de permettre aux départements et, dans les départements d'outre-mer, aux offices de l'eau :

- de procéder à l' expertise technique du fonctionnement des ouvrages d'assainissement, cette prestation devant être effectuée à titre gracieux et n'étant pas soumise au droit de la concurrence ;

- de fournir aux communes et à leurs groupements, contre rémunération et dans les conditions prévues par le code des marchés publics , une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières.

La disposition selon laquelle le SATESE est dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement ne serait pas reprise.

3. La position de la commission

Tout en souscrivant à l'objectif recherché, votre commission s'interroge sur les modalités retenues par le présent article.

La distinction entre expertise technique et assistance technique ne semble guère évidente. A tout le moins, il est certain que l'assistance englobe l'expertise. De surcroît, les prestations d'expertise technique semblent relever du droit de la concurrence tout autant que celles d'assistance technique : les entreprises privées sont tout aussi capables de réaliser des analyses de la qualité de l'eau que les services des départements. La rédaction proposée risque donc de susciter d'abondants contentieux .

Dans un souci de sécurité juridique, votre commission vous soumet un amendement s'inspirant des dispositions retenues par l'article premier de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier (MURCEF).

Cette loi a réécrit l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat afin de prévoir que les services de l'Etat, des régions et des départements peuvent, dans les conditions prévues par le code des marchés publics, apporter leur concours technique aux communes , à leurs établissements publics et aux établissements publics de coopération intercommunale ainsi qu'aux établissements publics associant exclusivement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice de leurs compétences .

En conséquence, il est inutile d'introduire dans le code de la santé publique des dispositions spécifiques prévoyant que les départements peuvent fournir aux communes et à leurs groupements, contre rémunération et dans les conditions prévues par le code des marchés publics, une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières, puisqu'ils peuvent déjà le faire sur le fondement de la loi du 7 janvier 1983.

En revanche, la loi du 11 décembre 2001 a inséré dans la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République un article 7-1 aux termes duquel : « les communes et leurs groupements qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat bénéficient, à leur demande, pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, d'une assistance technique fournie par les services de l'Etat, dans des conditions définies par une convention passée entre le représentant de l'Etat et, selon le cas, le maire ou le président du groupement . »

Ces prestations réalisées par les services déconcentrés de l'Etat , directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt principalement, au bénéfice des petites communes ou de leurs groupements ne sont pas soumises au code des marchés publics .

Le décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002 a précisé les critères auxquels doivent satisfaire les communes et groupements de communes pour pouvoir bénéficier de cette assistance technique , ainsi que le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance.

Les communes concernées sont :

- celles dont la population est inférieure à 2.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.000.000 euros, ce montant étant indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;

- celles dont la population est comprise entre 2.000 et 4.999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.500.000 euros, ce montant étant indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;

- celles dont la population est comprise entre 5.000 et 9.999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur à 2.500.000 euros, ce montant étant indexé sur le potentiel fiscal moyen desdites communes.

Quant aux groupements de communes, il s'agit de ceux dont la population totale des communes qu'ils regroupent est inférieure à 15.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.000.000 euros.

Votre commission vous propose de permettre à ces communes et établissements publics de coopération intercommunale de bénéficier d'une assistance technique des services des départements dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et des eaux de ruissellement, de l'élimination des boues produites et de l'entretien des rivières dans des conditions définies par une convention passée entre le président du conseil général et, selon le cas, le maire ou le président de l'établissement . Cette convention, qui définirait le contenu et les modalités de rémunération de l'assistance technique, ne serait pas soumise au code des marchés publics .

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 28 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 28
(art. L. 3232-3-1, L. 3333-11 et L. 3333-12 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Création facultative d'un fonds départemental
pour l'alimentation en eau et l'assainissement

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer trois nouveaux articles numérotés L. 3232-3-1, L. 3333-11 et L. 3333-12 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux départements, s'ils le souhaitent, de créer un fonds pour l'alimentation en eau et l'assainissement alimenté par une redevance additionnelle sur le prix de l'eau d'un montant maximal de 5 centimes d'euro par mètre cube.

Les départements jouent un rôle majeur dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

Une étude réalisée par l'Institut français de l'environnement en décembre 2002 montrait que les dépenses de ces collectivités consacrées à la gestion des eaux usées et de la ressource en eau s'élevaient respectivement à 511,9 et à 215,1 millions d'euros en moyenne sur la période 1996-1999. En 1999, les départements finançaient ainsi 24,9 % des dépenses des administrations publiques consacrées aux eaux usées (532,5 sur 2.136 millions d'euros), compte tenu cependant des sommes provenant du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) qu'ils étaient chargés de répartir.

Le soutien qu'ils apportent aux communes rurales est primordial et semble appelé à se développer .

Bien souvent, et en dépit des progrès de l'intercommunalité, celles-ci n'ont pas les moyens financiers pour assumer pleinement les compétences qui leur sont dévolues dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Or leurs obligations sont de plus en plus lourdes. Ainsi, comme il l'a été indiqué, il leur faudra mettre en place avant le 31 décembre 2005 des services de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif. Nombre d'entre elles seront probablement conduites également, bien qu'elles ne soient pas tenues de le faire, à assurer l'entretien des installations et, comme le prévoit le présent projet de loi, à réaliser les travaux de mise aux normes.

Les départements devraient ainsi être fortement sollicités pour venir en aide aux communes rurales, alors qu'ils se trouvent eux mêmes confrontés à la nécessité de financer les importants transferts de compétences prévus par les lois n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile.

L'amendement qui vous est soumis a pour objet exclusif de leur permettre de disposer d'une ressource de financement adaptée , conforme au principe selon lequel « l'eau paye l'eau » .

Il ne s'agit nullement de reporter sur ces collectivités les charges financières résultant de la suppression du FNDAE par la loi de finances rectificative pour 2004. Les missions du Fonds ont en effet été reprises par les agences de l'eau et votre commission vous soumettra un amendement ayant pour objet de garantir que la contribution financière annuelle de ces établissements à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements ne sera pas inférieure à 150 millions d'euros.

Les dispositions proposées constituent la reprise, sous réserve de quelques adaptations, de celles qui figuraient dans un avant-projet de loi élaboré par le Gouvernement. Lors de son audition devant votre commission des Affaires économiques, le mercredi 23 mars 2005, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a indiqué qu'elles avaient été retirées de la version finale du texte afin de laisser au Parlement le soin de décider de l'opportunité de leur insertion.

La création du fonds départemental serait facultative .

Ses ressources seraient constituées par une contribution pour l'alimentation en eau et l'assainissement, le remboursement des prêts consentis et toute recette ou dotation qui lui serait affectée.

La contribution départementale pour l'alimentation en eau et l'assainissement serait assise sur le volume d'eau annuel facturé à tout abonné au service public de distribution d'eau , dans la limite d'un plafond de 6.000 mètres cubes pour les usages autres que les besoins domestiques. Son taux serait plafonné à 5 centimes d'euro par mètre cube . Elle serait due par les services de distribution d'eau, quel qu'en soit le mode d'exploitation, qui seraient autorisés à récupérer son montant auprès des usagers, sans majoration pour recouvrement et autres frais.

Le fonds aurait pour objet de financer :

- l' allègement de la charge de la dette des collectivités territoriales et de leurs groupements qui réalisent des travaux de captage d'eau, de protection des captages d'eau, de distribution d'eau ou de collecte, de transport et d'épuration des eaux usées ainsi que d'élimination des boues produites ;

- l'attribution de subventions en capital pour l'exécution de ces travaux, y compris le renouvellement des ouvrages ;

- l' assistance technique à la distribution d'eau et à l'assainissement.

Ses modalités d'intervention et la liste des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales éligibles au bénéfice des aides seraient arrêtées par le conseil général.

Dans les départements d'outre-mer, ces attributions seraient exercées par les offices de l'eau.

Votre rapporteur pour avis n'ignore pas que la possibilité de créer des fonds départementaux pour l'alimentation en eau et l'assainissement suscite des inquiétudes . Les conséquences d'une augmentation du prix de l'eau sont redoutées, d'aucuns faisant valoir que les usagers en imputeraient la responsabilité aux communes.

Il semble cependant indispensable de donner aux départements les moyens financiers d'assumer leur mission essentielle de solidarité envers les communes rurales et leurs groupements . Votre rapporteur pour avis ne doute pas que les conseils généraux sauront user avec discernement de la faculté qui leur sera offerte.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 28 .

CHAPITRE III
COMITÉS DE BASSIN ET AGENCES DE L'EAU

Article 35
(section 3 du chapitre III du titre Ier du livre II, art. L. 213-8, L. 231-8-1, L. 213-9, L. 213-9-1, L. 213-9-2 et L. 213-9-3 nouveaux
du code de l'environnement)
Composition et missions des comités de bassins et des agences de l'eau

Cet article a pour objet de modifier la composition des comités de bassin, de renforcer leur rôle et d'étendre les missions des agences de l'eau

Sur le plan formel, le premier paragraphe (I) tend à modifier l'intitulé de la section 3 (« agences de l'eau ») du chapitre III (« structures administratives et financières ») du titre I ^er (« eau et milieux aquatiques ») du livre II (« milieux physiques ») du code de l'environnement afin d'y inclure une référence aux comité de bassin.

Aux termes du deuxième paragraphe (II) , cette section comprendrait deux sous-sections respectivement consacrées aux « dispositions générales » et aux « dispositions financières », la première comprenant deux articles numérotés L. 213-8 et L. 213-8-1 et la seconde quatre articles numérotés L. 213-9 à L. 213-9-3.

1. La réforme des comités de bassin

Le texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement tend à modifier la composition et les attributions des comités de bassin.

• La composition du comité de bassin

Le comité de bassin comprendrait toujours trois collèges, dont la composition serait précisée :

- le premier collège resterait composé des « représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération exerçant une compétence dans le domaine de l'eau dans le bassin ou le groupement de bassin » et non plus de « représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin », cette énumération s'avérant en effet non seulement redondante (les régions forment une catégorie de collectivités territoriales désormais consacrée par la Constitution) mais également restrictive puisqu'elle semble exclure les groupements de collectivités territoriales ;

- le deuxième collège serait composé de « représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des milieux socioprofessionnels, des associations agréées de protection de l'environnement, des associations agréées de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées », alors qu'actuellement il n'est fait référence qu'aux usagers et à des personnes compétentes ;

- le dernier collège serait composé de « représentants de l'Etat ou de ses établissements publics » et non plus de « représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socioprofessionnels ».

L'équilibre entre ces trois collèges serait modifié :

- actuellement, les représentants des deux premières catégories doivent détenir au moins deux tiers du nombre total des sièges, leur part respective étant de 40 % en pratique ;

- désormais, le comité de bassin serait obligatoirement composé à parts égales de représentants de chaque collège , ce qui aurait pour conséquence pratique d'augmenter le nombre des représentants de l'Etat.

Enfin, le président du comité de bassin serait élu par l'ensemble des membres alors que la pratique actuelle veut que les représentants de l'Etat ne participent pas au vote.

• Les attributions du comité de bassin

Les attributions du comité de bassin seraient renforcées .

Le comité de bassin est actuellement chargé de donner un avis sur toute question d'intérêt commun au bassin. Il élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et donne un avis conforme sur les taux de redevances décidés par l'agence de l'eau. Il désigne parmi les représentants de certains de ces collèges des administrateurs au conseil d'administration de l'agence de l'eau. Depuis, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, il est également consulté sur les actions de coopération internationale de l'agence de l'eau.

En sus de ces compétences actuelles, il serait chargé :

- de définir les orientations de l'action de l'agence de l'eau ;

- de participer à l'élaboration des décisions financières de l'agence , l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement exigeant son avis conforme sur les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau relatives non plus seulement aux redevances mais également au programme pluriannuel d'intervention de l'établissement .

• La position de la commission

Votre commission considère que l'extension des attributions des comités de bassin rend nécessaire de renforcer le rôle qu'y jouent les élus .

Aussi vous soumet-elle deux amendements ayant pour objet de modifier le texte proposé pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement afin de prévoir que :

- les représentants des deux premiers collèges détiennent respectivement 40 % du nombre total des sièges au sein du comité de bassin , tandis que les représentants de l'Etat n'en détiendraient plus que 20 % ;

- le président du comité de bassin est élu par les seuls représentants des élus locaux et des usagers ;

- le président du comité de bassin doit être élu parmi les représentants des élus locaux .

2. La réforme des agences de l'eau

L'organisation actuelle des agences de l'eau serait conservée. En revanche, leurs attributions seraient sensiblement étendues.

• Le maintien de l'organisation actuelle des agences de l'eau

Le texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 218-1 du code de l'environnement confirme que chaque agence est administrée par un conseil d'administration composé :

- d'un président nommé par décret,

- d'un représentant du personnel de l'agence,

et, en nombre égal :

- de représentants désignés en leur sein par les membres du collège des représentants des élus locaux du comité de bassin ;

- de représentants désignés en leur sein par les membres du collège des représentants des usagers, des socio-professionnels, des associations et des personnes qualifiées du comité de bassin ;

- de représentants de l'Etat ou de ses établissements publics.

• L'extension des missions des agences de l'eau

Comme aujourd'hui, les agences de l'eau auraient l' obligation :

- d' apporter des concours financiers aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions et de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins . Ces concours pourraient prendre la forme non plus seulement de subventions, ou d'avances remboursables mais également de primes. Il est précisé en outre qu'ils ne sont définitivement acquis que sous réserve du respect des prescriptions relatives à l'eau imposées par la réglementation en vigueur ( I du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ) ;

- d' attribuer des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ( VI du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ).

Cette dernière mission était exercée par le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) avant que la loi de finances rectificative pour 2004 ne la leur confie à compter du 1 ^er janvier 2005. Pour l'exercer, elles ont été autorisées à relever les taux des redevances qu'elles perçoivent.

Le présent article prévoit que les agences doivent en outre :

- participer financièrement à la réalisation des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ( II du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ) ;

- contribuer financièrement aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques que l'article 41 du présent projet de loi tend à instituer, le montant de cette contribution étant fixé chaque année par décret ( V du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ).

Plus généralement , le premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 218-1 du code de l'environnement charge ces établissements :

- de contribuer à la mise en oeuvre des orientations des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi qu'à l' application des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- de mener ou de soutenir des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques continentaux et marins, à assurer l'alimentation en eau potable et la gestion des crues , à permettre le développement durable des activités économiques et à préserver les intérêts afférents à une gestion équilibrée de la ressource en eau .

Les agences conserveraient la faculté qui leur a été ouverte par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 de mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de 1 % de leurs ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de leurs agents.

Il leur serait désormais également possible de percevoir , à la demande d'un établissement public territorial de bassin et pour le compte de celui-ci, des redevances instituées par cet établissement .

Serait en revanche supprimée la disposition actuelle de l'article L. 213-6 du code de l'environnement, selon laquelle les agences contribuent, notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat , à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins et à la couverture de ses dépenses de fonctionnement. Dès lors, seule la loi de finances pourrait permettre à l'Etat de ponctionner leurs ressources pour ses propres besoins .

Aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, ces missions resteraient exercées dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention , déterminant les domaines d'intervention de chaque agence et prévoyant le montant des dépenses et des recettes nécessaires à leur mise en oeuvre.

Aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9 du code de l'environnement, les ressources dont bénéficieraient les agences de l'eau pour exercer ces missions resteraient constituées, pour l'essentiel, du produit de redevances et de subventions versées par des personnes publiques.

Rappelons que le budget annuel consolidé des six agences dépasse 2 milliards d'euros , soit près de 1 % des dépenses civiles ordinaires de l'Etat.

Les redevances perçues par ces établissements ayant été qualifiées d'impositions de toutes natures par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 82-124 L du 23 juin 1982, l'article 37 du projet de loi tend à fixer les règles de leur assiette et des plafonds pour leurs taux conformément à l'article 34 de la Constitution.

Le deuxième alinéa du texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement prévoit que les taux des redevances comme le programme pluriannuel d'intervention de l'agence sont fixés par délibération de son conseil d'administration :

- sur avis conforme du comité de bassin,

- et dans le respect des dispositions arrêtées conjointement, après avis du Comité national de l'eau, par les ministres chargés de l'environnement et des finances.

Le II de l'article 36 du présent projet de loi, qui n'est pas codifié, prévoit que cet arrêté fixe, pour chaque agence, le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention.

Quant au troisième alinéa du texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, il précise que ces délibérations doivent être publiées au Journal officiel de la République française et être tenues à la disposition du public.

Enfin, aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-3 du code de l'environnement, les dispositions relatives aux comités de bassin et aux agences de l'eau ne seraient pas applicables aux départements d'outre-mer.

• La position de la commission

En ce qui concerne les agences de l'eau, votre commission vous soumet un premier amendement ayant pour objet :

- d'une part, de prévoir que les ministres chargés de l'environnement et des finances ne fixent pas mais encadrent simplement le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention ;

- d'autre part, de regrouper les dispositions relatives à cet arrêté interministériel au sein de l'article qui est codifié dans le code de l'environnement.

Le verbe « fixer » employé par le projet de loi est sans aucun doute excessif dans la mesure où il risque de réduire à la portion congrue le rôle des comités de bassin et des conseils d'administration des agences de l'eau. Un encadrement semble en revanche nécessaire en raison de leur statut d'établissements publics de l'Etat et de la nécessité qu'elles éprouvent de disposer d'un cadre financier clair pour déterminer leurs programmes d'intervention.

Votre commission vous soumet un deuxième amendement tendant à prévoir que le montant de la contribution des agences de l'eau à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques :

- tout d'abord, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances , par coordination avec les dispositions prévoyant qu'un arrêté de ces ministres encadre le montant pluriannuel global des dépenses et leur répartition par grands domaines d'intervention ;

- et surtout, est calculé sur la base du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale .

Il s'agit d'assurer une péréquation entre les agences de bassin , qui ne disposent pas toutes des mêmes ressources, non pas par une augmentation des dépenses de l'ONEMA qui aurait contribué à alourdir les contraintes de gestion de cet établissement mais par une modulation du prélèvement opéré à son profit sur les ressources des agences.

Pour garantir la cohérence des aides versées aux communes rurales, votre commission vous soumet un troisième amendement tendant à compléter le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement afin d'exiger que l'agence, après avoir déterminé le montant global des subventions versées sur le territoire des départements situés dans le bassin, passe, avec chaque département participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales, une convention par laquelle elle lui confie la répartition et le versement de ce montant en fonction de critères déterminés dans la convention.

Ainsi, les départements et les agences de l'eau coordonneront leurs interventions et les communes bénéficieront d'un « guichet unique » auquel elles adresseront leurs demandes de subventions.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 35 ainsi modifié .

Article 36
Orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention
des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012

Cet article, dont les dispositions ne sont pas codifiées, a pour objet de déterminer les orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012 et de fixer leur cadre financier.

Le premier paragraphe (I) assigne huit objectifs prioritaires aux agences de l'eau, qui couvrent un champ extrêmement large d'interventions et se recoupent parfois. Ils peuvent être ainsi résumés :

- favoriser la réalisation des objectifs environnementaux du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et créer les conditions permettant d'atteindre d'ici 2015 le bon état des masses d'eau ;

- favoriser la réalisation des objectifs environnementaux des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- en matière de lutte contre la pollution, contribuer à l'épuration des eaux usées et au traitement des boues, à la réduction des rejets industriels et à l'élimination des rejets de substances dangereuses, au développement de l'assainissement non collectif dans les zones d'habitat dispersé et à la maîtrise des pollutions des eaux de toutes origines en assurant la solidarité avec les communes rurales ;

- en matière d'eau potable, contribuer à la sécurité de l'alimentation en eau des consommateurs et à la préservation de la qualité de l'eau distribuée ;

- créer les conditions d'un développement durable des activités économiques utilisatrices d'eau ;

- mener et favoriser des actions de préservation des écosystèmes aquatiques, d'amélioration de la gestion, de la restauration et d'entretien des milieux aquatiques et de leurs usages professionnels, sportifs et de loisirs ;

- améliorer la gestion des crues ;

- mener et soutenir au niveau du bassin des actions de communication, d'information et de sensibilisation du public.

Il est précisé que les délibérations des conseils d'administration des agences de l'eau, qui arrêtent les programmes pluriannuels d'intervention de ces établissements, doivent être compatibles avec ces orientations.

Cette longue énumération témoigne de l'élargissement sensible des missions des agences. Votre commission considère pourtant que deux orientations essentielles doivent être mises en exergue et vous soumet deux amendements à cet effet.

Le premier tend à spécifier que les agences de l'eau doivent contribuer à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements en attribuant des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales, dans le cadre de conventions passées avec les départements participant au financement de tels travaux.

La mention selon laquelle elles doivent contribuer à l'épuration des eaux usées et au traitement des boues, à la réduction des rejets industriels et à l'élimination des rejets de substances dangereuses, au développement de l'assainissement non collectif dans les zones d'habitat dispersé et à la maîtrise des pollutions des eaux de toutes origines « en assurant la solidarité avec les communes rurales » est insuffisante au regard des enjeux financiers auxquels ces communes sont confrontées. L'amendement qui vous est soumis tend à la supprimer, par coordination avec l'insertion d'une nouvelle orientation prioritaire spécifique. De même, serait supprimée la référence à la solidarité avec les communes rurales figurant dans l'objectif de lutte contre la pollution.

Le deuxième amendement qui vous est soumis tend à prévoir que les agences de l'eau doivent participer à l'élaboration et au financement des contrats de rivière, de baie ou de nappe .

La façon dont sont entretenus les cours d'eau influera beaucoup pour le respect de l'objectif d'un bon état écologique des eaux fixé par la directive cadre européenne de 2000. La nature des travaux envisagés revêt donc une grande importance.

Depuis le lancement de la procédure des contrats de rivières en 1981, plus de 170 contrats de rivière et de baie ont été engagés dont une soixantaine sont achevés . 10 % du territoire national est concerné , principalement dans le sud de la France. Le montant total des contrats signés est supérieur à 2 millions d'euros.

Un audit réalisé en 1999 par la mission d'inspection du ministère de l'environnement, complété par des bilans réalisés dans les bassins Adour -Garonne et Rhône - Méditerranée - Corse, estimait que cette démarche avait efficacement contribué au progrès des pratiques de gestion intégrée de l'eau et des milieux aquatiques . En revanche, le rapport soulignait un manque de synergie avec d'autres politiques locales liées à l'amélioration de la gestion concertée et globale des rivières et des baies telles que les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ainsi qu'un déficit d'articulation avec les grands projets d'aménagement et avec des procédures de protection des écosystèmes naturels.

Aussi afin d'assurer la cohérence des procédures d'élaboration des contrats de rivière et des SAGE, les comités de bassin sont chargés, depuis le 1 ^er janvier 2004, de l'attribution du label « contrat de rivière » ou « contrat de baie ».

Dans le même temps, un décroisement des financements de l'Etat et des agences de l'eau a été réalisé en application d'une circulaire du 30 janvier 2004. Ainsi pour les nouveaux contrats en métropole et à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui est rattaché à la circonscription de bassin Seine-Normandie, les agences de l'eau ont à définir les travaux et les actions éligibles à leurs financements au titre des contrats de rivière ou de baie. L'Etat, pour sa part, apporte son concours aux travaux de prévention des risques d'inondations et de restauration ou de protection des zones humides.

Il importe donc, compte tenu du désengagement de l'Etat, de s'assurer que les agences participeront à l'élaboration et au financement des contrats de rivière, de baie ou de nappe .

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à plafonner le montant total des dépenses des agences de l'eau sur cette période à 12 milliards d'euros , exception faite des primes susceptibles d'être versées aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions et de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins en application du texte proposé par l'article 35 du projet de loi pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement.

Le total des contributions financières des agences de l'eau aux ressources de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques serait également plafonné à 108 millions d'euros par an .

Il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que le plafond des dépenses des agences de l'eau avait été « déterminé au plus juste sur la base du rythme actuel de travaux engagés par les maîtres d'ouvrage. La mise en oeuvre de la directive cadre devrait entraîner un accroissement du rythme annuel de travaux de l'ordre de 10 %. Il suppose donc que les agences soient davantage sélectives dans leurs interventions . »

Votre commission vous soumet deux amendements ayant respectivement pour objet :

- de prévoir que la contribution des agences de l'eau à l'ONEMA. n'est pas prise en compte dans le plafond de 12 milliards d'euros imposé à leurs dépenses pour la période 2007-2012, afin d'éviter qu'elle ne réduise leur capacité d'intervention ;

- de prévoir que les agences de l'eau devront consacrer au moins 150 millions d'euros chaque année entre 2007 et 2012 à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements, c'est-à-dire le niveau maximum des crédits dont a disposé le FNDAE avant sa suppression.

Le second alinéa du II prévoit par ailleurs qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances pris après avis du comité national de l'eau fixe, pour chaque agence de l'eau, le montant pluriannuel global des dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention.

Comme on l'a vu cette disposition est redondante avec celle figurant dans le texte proposé par l'article 35 du présent projet de loi pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement. Votre commission vous soumet un amendement de coordination tendant à la supprimer.

Enfin, le troisième paragraphe (III) prévoit la reconduction des dispositions du I et du II par période de six ans à partir du 1 ^er janvier 2013 en l'absence de nouvelle disposition législative à cette échéance. Votre commission des Finances devrait vous proposer la suppression de cette disposition qui semble inutile.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 36 ainsi modifié .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

ANNEXE
-
AMENDEMENTS PRÉSENTÉS
PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS

Article 22

Dans le texte proposé par le 1° de cet article pour l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, après les mots :

La commune

insérer les mots :

ou le groupement de collectivités territoriales compétent en matière d'assainissement collectif

Article 22

A la fin du texte proposé par le 1° de cet article pour l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, remplacer les mots :

aux égouts

par les mots :

au réseau public de collecte des eaux usées

Article 22

Compléter cet article par un 5° ainsi rédigé :

5° Après l'article L. 1331-11, il est inséré un article L. 1331-11-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 1331-11-1 . - Toute promesse de vente, tout acte authentique de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation à un acquéreur non professionnel comprend un diagnostic du respect par cet immeuble ou cette partie d'immeuble des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif. Ce diagnostic doit avoir été établi depuis moins d'un an à la date de la promesse de vente ou de l'acte authentique de vente. ».

Article 25

Dans le deuxième alinéa (1°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots :

groupements composés de communes dont aucune

par les mots :

établissements publics de coopération intercommunale dont aucune commune membre

Article 25

Dans le dernier alinéa (2°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, après le mot :

groupements

insérer les mots :

de collectivités territoriales

Article 26
(art. L. 2224-11-2 du code général des collectivités territoriales)

Dans le texte proposé par le 5° de cet article pour l'article L. 2224-11-2 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots :

ou les départements

par les mots :

, les départements, les régions ou l'Etat

Article 26
(art. L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales)

Compléter le premier alinéa du texte proposé par le 5° de cet article pour l'article L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales par deux phrases ainsi rédigées :

Ce programme comporte une estimation des dépenses. Le délégataire rend compte chaque année de son exécution dans le rapport prévu à l'article L. 1411-3.

Article 26
(art. L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales)

Dans le second alinéa du texte proposé par le 5° de cet article pour l'article L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales, après les mots :

l'établissement en fin de contrat

insérer les mots :

d'un inventaire du patrimoine du délégant et

Article 26
(art. L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales)

Dans le second alinéa du texte proposé par le 5° de cet article pour l'article L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots :

au budget de l'eau et de l'assainissement

par les mots :

au budget de l'eau ou de l'assainissement

Article 26

I. - Compléter le 5° de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 2224-11-4 . - Les aides publiques aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement ne peuvent être modulées en fonction du mode de gestion du service. »

II. En conséquence, dans le premier alinéa du 5° de cet article, remplacer la référence :

L. 2224-11-3

par la référence :

L. 2224-11-4

Article 26

A. Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - La dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 1411-3 du même code est complétée par les dispositions suivantes :

« et précisant en particulier :

« - le montant des provisions affecté pour travaux, pour renouvellement, pour renouvellement fonctionnel, pour investissements propres ainsi que pour dettes financières ou pour redevances ;

« - les travaux réellement effectués ;

« - les tarifs de travaux par nature;

« - les produits financiers issus des provisions et de la facturation. »

B. En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

Article 27
(art. L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales)

Rédiger comme suit le texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales :

« Art. L. 2224-12 . - Les communes et les groupements de collectivités territoriales établissent, pour chaque service de distribution d'eau ou d'assainissement dont ils sont responsables, un règlement de service définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires.

« L'exploitant remet à chaque abonné le règlement de service ou le lui adresse par courrier postal ou électronique. Le paiement de la première facture suivant la diffusion du règlement de service ou de sa mise à jour vaut accusé de réception par l'abonné. Le règlement est tenu à la disposition des usagers.

« L'exploitant rend compte au maire ou au président du groupement de collectivités territoriales des modalités et de l'effectivité de la diffusion du règlement de service.

Article 27
(art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales)

Après les mots :

en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement

supprimer la fin du deuxième alinéa du III du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales.

Article 27
(art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales)

Compléter le deuxième alinéa du III du texte proposé le I de cet article pour l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales par une phrase ainsi rédigée :

Le conseil municipal ou l'assemblée délibérante modifie, s'il y a lieu, la tarification dans un délai de deux ans à compter du 1er janvier 2008 pour les zones de répartition des eaux créées à cette date et, pour les autres zones, à compter de la date de leur classement en zone de répartition des eaux.

Article 27
(art. L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales)

Compléter le texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales par une phrase ainsi rédigée :

Il fixe également les conditions dans lesquelles la consommation d'eau constatée au moyen de ce dispositif est prise en compte dans le calcul de la redevance d'assainissement due par les usagers.

Article additionnel après l'article 27

Après l'article 27, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le II de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le chiffre : « cinq » est remplacé par le chiffre : « six » ;

2° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 6° Tout ou partie de l'assainissement. ».

Article additionnel après l'article 27

Après l'article 27, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° A la fin du premier alinéa, les mots : « quatre des six » sont remplacés par les mots : « quatre des sept » ;

2° Après le 6°, il est inséré un 7° ainsi rédigé :

« 7° En matière d'assainissement : l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif. ».

Article 28

Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1331-16 du code de la santé publique :

« Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et des eaux de ruissellement, de l'élimination des boues produites et de l'entretien des rivières bénéficient, à leur demande, pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, d'une assistance technique fournie par les services du département, dans des conditions définies par une convention passée entre le président du conseil général et, selon le cas, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale. La convention fixe le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance technique. Les critères auxquels doivent satisfaire les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour pouvoir en bénéficier sont ceux définis par le décret prévu par l'article 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République.

Article additionnel après l'article 28

Après l'article 28, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après l'article L. 3232-3, il est inséré un article L. 3232-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3232-3-1 . - I. Dans chaque département, le conseil général peut créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement.

« Les ressources de ce fonds sont constituées du produit de la contribution instituée en application de l'article L. 3333-11, du remboursement des prêts consentis par le fonds et des recettes ou dotations qui lui sont affectées.

« II. - Le fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement a pour objet de financer :

« 1° L'allègement de la charge de la dette des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui réalisent des travaux de captage d'eau, de protection des captages d'eau, de distribution d'eau ou de collecte, de transport et d'épuration des eaux usées ainsi que d'élimination des boues produites ;

« 2° L'attribution de subventions en capital pour l'exécution de ces travaux, y compris le renouvellement des ouvrages ;

« 3° L'assistance technique à la distribution d'eau et à l'assainissement.

« III. - Le conseil général arrête les modalités d'intervention du fonds ainsi que la liste des communes et des établissements publics de coopération intercommunale éligibles au bénéfice des aides.

« IV. - Dans les départements d'outre-mer, ces attributions sont exercées par l'office de l'eau mentionné à l'article L. 213-13 du code de l'environnement. » ;

2° Il est créé au sein du chapitre III du titre III du livre III de la troisième partie, une section 5 intitulée : « Contribution départementale pour l'alimentation en eau et l'assainissement », comprenant deux articles L. 3333-11 et L. 3333-12 ainsi rédigés :

« Art. L. 3333-11 . - Le conseil général peut instituer une contribution pour l'alimentation en eau et l'assainissement. La contribution est assise sur le volume d'eau annuel facturé à tout abonné au service public de distribution d'eau, dans la limite d'un plafond de 6.000 mètres cubes  pour les usages autres que les besoins domestiques.

« Le taux maximal de la contribution est fixé à 5 centimes d'euro par mètre cube.

« La contribution est due par les services de distribution d'eau, quel qu'en soit le mode d'exploitation, et versée au département. Ces services sont autorisés à récupérer auprès des usagers le montant de la contribution, sans majoration pour recouvrement et autres frais.

« Art. L. 3333-12 . - Dans les départements d'outre-mer, la contribution définie à l'article L. 3333-11 est instituée par l'office de l'eau mentionné à l'article L. 213-13 du code de l'environnement. »

Article 35
(art. L. 213-8 du code de l'environnement)

I. - Après le quatrième alinéa (3°) du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Chacun des deux premiers collèges détient 40 % du nombre total des sièges.

II. - En conséquence, à la fin du premier alinéa du même texte, supprimer les mots :

à parts égales

Article 35
(art. L. 213-8 du code de l'environnement)

Rédiger comme suit le cinquième alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement :

« Le président est élu parmi les représentants du premier collège par les représentants visés au 1° et 2° ci-dessus.

Article 35
(art. L. 213-9-1 du code de l'environnement)

Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement par une phrase ainsi rédigée :

L'arrêté des ministres chargés de l'environnement et des finances encadre le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention.

Article 35
(art. L. 213-9-2 du code de l'environnement)

Remplacer la seconde phrase du V du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement par deux phrases ainsi rédigées :

Le montant de cette contribution est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances. Il est calculé en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale.

Article 35
(art. L. 213-9-2 du code de l'environnement)

I. - Compléter le VI du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement par un alinéa ainsi rédigé :

«  A cette fin, elle détermine le montant global des subventions versées sur le territoire des départements situés dans le bassin. Lorsqu'un département participe au financement de tels travaux, elle passe avec lui une convention par laquelle elle lui confie la répartition et le versement de ce montant en fonction de critères déterminés dans la convention.

II. - En conséquence, au début du VI, après les mots :

L'agence attribue

insérer les mots :

directement ou indirectement

Article 36

I.- Après le cinquième alinéa (4°) du I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 4 bis Contribuer à la solidarité envers les communes rurales en attribuant des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement, le cas échéant dans le cadre de conventions passées avec les départements participant au financement de tels travaux  ;

II.- En conséquence,

1° Après les mots :

substances dangereuses

supprimer la fin du quatrième alinéa (3°) ;

2° A la fin du cinquième alinéa (4°), supprimer les mots :

et en assurant la solidarité avec les communes rurales

Article 36

Avant le dernier alinéa du I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 9° Participer à l'élaboration et au financement des contrats de rivière, de baie ou de nappe.

Article 36

Compléter la première phrase du premier alinéa du II de cet article, par les mots :

et contribution à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques

Article 36

Après la première phrase du premier alinéa du II de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Les contributions versées par les agences de l'eau au titre de la solidarité envers les communes rurales en application du VI du même article ne pourront être inférieures à 150 millions d'euros par an.

Article 36

Supprimer le second alinéa du II de cet article.

* ¹ Rapport public particulier sur la gestion des services d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 66.

* ² Arrêté du 19 juillet 1960 complété par un arrêté du 28 février 1986.

* ³ Rapport public particulier sur la gestion des services d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 27.

* ⁴ C'est-à-dire des colonnes d'évacuation des eaux usées de l'immeuble.

* ⁵ Tribunal des conflits, 12 janvier 1987, compagnie des eaux et de l'ozone contre SA établissements Vétillard.

* ⁶ Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 96.

* ⁷ L'expression « renouvellements et grosses réparations à caractère patrimonial » vise les ouvrages principaux du service : canalisations, branchements, ouvrages de génie civil et gros équipements à l'exclusion des changements de pièces mécaniques, roulements qui ressortissent à l'entretien courant des ouvrages. Le programme de travaux précisera les ouvrages concernés.

* ⁸ Rapport n° 3500 (Assemblée nationale, XI ^e législature), page 121.

* ⁹ Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 55.

* ¹⁰ Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - pages 54 et 55.

* ¹¹ Décret n° 2005-236 du 14 mars 2005, paru au Journal officiel du 18 mars 2005.

* ¹² Voir le commentaire de l'article 22 du projet de loi.

* ¹³ Cass. Civ. 17 nov. 1987, arrêt n° 1221.

* ¹⁴ Les dépôts de garantie sont payés par l'abonné lors de l'ouverture de l'abonnement et sont remboursés lors du départ de l'abonné. Les cautions solidaires correspondent à un engagement d'un tiers à payer en cas de défaillance de l'abonné.

* ¹⁵ Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 22.

* ¹⁶ Conseil d'Etat, 28 avril 1993, commune de Coux.

* ¹⁷ Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁸ Article L. 5216-5 du même code.