EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 30 mars 2005 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 240 (2004-2005) sur l'eau et les milieux aquatiques.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques comportait cinquante articles de nature diverse et a précisé que la commission des finances avait choisi de se saisir pour avis de dix articles, répartis en trois catégories :
- un article relatif au fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles ;
- deux articles concernant les collectivités territoriales ;
- sept articles ayant trait à la réforme de l'architecture du financement de la politique de l'eau, et en particulier au dispositif des redevances perçues par les agences de l'eau.
Elle a rappelé que ce projet de loi avait pour principal objectif de permettre à la France de remplir les objectifs fixés par la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau et, en particulier, de parvenir, d'ici à 2015 au bon état écologique des eaux. Elle a souligné que la politique de l'eau était de plus en plus encadrée par la législation communautaire.
Concernant l'article 21, Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a précisé que ce projet de loi prévoyait l'institution d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles.
Après avoir décrit le dispositif proposé, elle a noté que la création de ce fonds soulevait quelques questions qui méritaient d'être traitées au cours de l'examen de ce projet de loi en séance publique.
S'agissant de l'opportunité de créer ce fonds, elle a observé que l'étude d'impact du projet de loi indiquait expressément que « la création d'un tel fonds n'était pas indispensable sur un strict plan rationnel ». Elle a toutefois précisé qu'elle souscrivait à la logique développée par le ministère de l'écologie et du développement durable, qui estimait que ce fonds devrait permettre de créer un climat plus serein autour de cette démarche d'épandage, considérée par le ministère comme la moins coûteuse et la plus écologique.
Sur un plan technique, elle s'est interrogée sur la nécessité de prévoir un dispositif complémentaire aux assurances existantes et a relevé que l'articulation avec celles-ci mériterait d'être mieux définie.
Enfin, elle a fait valoir que ce fonds pouvait présenter un risque de dérive budgétaire pour l'Etat, dans la mesure où il pourrait recevoir des avances de ce dernier.
S'agissant des articles relatifs aux collectivités territoriales, Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a relevé que l'article 23 de ce projet de loi visait à permettre, aux communes et à leurs groupements, d'instaurer une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement entrant dans les réseaux de collecte pour financer les ouvrages relatifs aux eaux pluviales et de ruissellement.
Elle a noté que, dans le droit actuel, ces ouvrages étaient souvent financés par le budget annexe de l'assainissement, en particulier si le réseau était unitaire. Cette pratique étant facteur d'insécurité juridique, elle a précisé que cet article proposait de financer les ouvrages relatifs aux eaux pluviales et de ruissellement à l'aide d'une taxe. Elle a indiqué que le redevable serait le propriétaire du branchement, que la taxe serait assise sur le volume maximal des eaux susceptibles de pénétrer dans les ouvrages concernés, et que le taux serait institué par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement et compris dans la limite de 0,30 euro par mètre cube.
Puis Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a indiqué que l'article 27 du projet de loi proposait d'améliorer la diffusion du règlement des services de distribution d'eau, de mettre fin, d'ici au 1er janvier 2007, aux livraisons gratuites d'eau, de préciser les modalités d'établissement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, d'interdire la demande, par le service de distribution d'eau, d'une caution solidaire ou d'un dépôt de garantie, de confirmer le principe de la tarification en fonction du volume consommé, enfin, de réduire la possibilité de tarification dégressive en cas de rareté de la ressource en eau.
Elle a ensuite présenté la réforme de la gouvernance et du mode de financement de la politique de l'eau, en précisant que trois axes principaux pouvaient être dégagés : la réforme des comités de bassin et des agences de l'eau, la réforme des redevances affectées aux agences de l'eau et la création d'un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Elle a souligné que le rôle du Parlement, en ce domaine, était renforcé.
S'agissant des comités de bassin, elle a remarqué que la principale nouveauté résidait dans la modification des règles de composition du comité et, surtout, des règles de désignation du président de celui-ci.
Elle a indiqué que l'article 35 renforçait le poids de l'Etat, d'une part en prévoyant que les trois collèges composant le bassin - élus, usagers et Etat - bénéficiaient d'un nombre égal de sièges et, d'autre part, en permettant que les représentants de l'Etat prennent part à l'élection du président du comité de bassin. Elle a ajouté que retenir le vote des représentants de l'Etat pour l'élection du président du comité reviendrait à confier, à l'Etat, un pouvoir d'arbitrage, ce qui n'était pas souhaitable.
Elle a observé que le rôle du comité de bassin était renforcé, dans la mesure où un avis conforme de sa part était requis pour les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau relatives au programme pluriannuel d'intervention des agences et au taux des redevances. Elle a également précisé que le rôle du Parlement était accru, dans la mesure où il serait amené à approuver les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a insisté sur la suppression de la possibilité, actuellement ouverte aux agences de l'eau, de contribuer, par voie de fonds de concours, au budget de l'Etat. Elle a rappelé que le ministère de l'écologie et du développement durable s'était appuyé sur ces dispositions pour justifier, d'un point de vue juridique, le « prélèvement » de 210 millions d'euros opéré en 2004 sur la trésorerie des agences de l'eau. Elle a remarqué que la suppression de ces dispositions était présentée comme une forme de protection des ressources des agences de l'eau, qu'il serait à l'avenir plus difficile de « détourner » au profit du budget de l'Etat, une telle initiative nécessitant une nouvelle disposition législative.
Elle a souligné que les dépenses des agences de l'eau seraient plafonnées à 12 milliards d'euros, hors primes, au cours de la période 2007-2012, et que le suivi de la trésorerie et la tutelle générale des agences devraient être renforcés, dans la mesure où, si l'ensemble des agences retenait les taux plafonds pour chaque redevance, elles disposeraient alors d'une capacité financière de 24 milliards d'euros, soit le double de leurs possibilités de dépenses.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a ensuite exposé les principaux éléments de la réforme des redevances proposée par l'article 37 du projet de loi.
Elle a rappelé que l'objet premier de la réforme menée était d'assurer la stabilité juridique du dispositif des redevances, actuellement inconstitutionnelles depuis que le Conseil constitutionnel les avait qualifiées d'impositions de toutes natures, dans la mesure où les dispositions législatives existantes étaient insuffisantes.
Elle a indiqué que, dans ce cadre, l'article 37 procédait à une réforme nécessaire, qui conduisait à des simplifications, dans la mesure où les assiettes seraient communes, quelle que soit l'agence prise en considération. Elle a relevé, cependant, que le dispositif restait très complexe, puisque les agences percevraient à l'avenir sept catégories de redevances différentes. Elle a ajouté que le dispositif retenu s'appliquerait également aux départements d'outre-mer, sous réserve de certaines adaptations.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a estimé que, de manière schématique, la réforme proposée n'était pas de nature à modifier réellement les grands équilibres actuels entre les différents contributeurs, ni à rendre le dispositif des redevances très incitatif.
Elle a indiqué que l'étude d'impact du présent projet de loi était, au demeurant, assez claire de ce point de vue, puisqu'elle précisait qu'« une différence importante par rapport au texte de 2002 était le choix de solutions pragmatiques et concertées, en abandonnant l'illusion de bâtir, avec une fiscalité compliquée et punitive, un système d'incitation forte pour changer les comportements individuels des redevables ». Elle a observé que l'absence de taxation spécifique des engrais, incitant à une réduction des excédents d'azote, constituait l'élément le plus net de ce changement d'approche.
Elle a relevé que la réforme proposée maintenait la conception selon laquelle les redevances étaient, avant tout, des moyens de financement des agences de l'eau, et non des moyens d'incitation. Elle a toutefois précisé que des transferts de charges entre telle ou telle catégorie d'acteurs seraient observés. Elle a noté que, d'après l'étude d'impact du projet de loi, certaines entreprises connaîtraient des variations extrêmement importantes de leurs redevances, les industries chimiques les plus touchées pouvant, par exemple, voir leurs redevances multipliées par trois, certaines industries de métallurgie par six.
Elle a précisé que, pour cette raison, un dispositif de lissage des effets de la réforme était prévu, afin de ne pas entraîner de conséquences trop brutales pour les différents acteurs. Elle a souligné que les effets de la réforme dépendraient des choix effectués localement par les agences de l'eau, qui fixeraient les taux des redevances sur avis conforme des comités de bassin.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a ensuite indiqué que l'article 41 du projet de loi proposait d'instituer un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui se substituerait au Conseil supérieur de la pêche et constituerait le « bras armé » du ministère de l'écologie et du développement durable.
Après avoir décrit ses missions, elle a indiqué que les ressources de l'ONEMA comprendraient les contributions des agences de l'eau, dont le montant global annuel serait plafonné à 108 millions d'euros sur la période 2007-2012, ainsi que des subventions versées par des personnes publiques.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a relevé que les 108 millions d'euros versés par les agences de l'eau ne permettraient probablement pas à l'ONEMA de garantir une certaine solidarité financière entre les bassins.
Elle a souligné que la création de cet office requérait une certaine vigilance, dans la mesure où elle pourrait entraîner des doublons avec le ministère de l'écologie et du développement durable et, tout particulièrement, avec sa direction de l'eau, même si des redéploiements de personnel étaient prévus.
Elle s'est interrogée, également, sur les conséquences de la création de cet office sur la structure interne du ministère de l'écologie et du développement durable, à la lumière de l'architecture budgétaire retenue dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui ne prévoyait pas la constitution d'un programme spécifique dédié à la politique de l'eau au sein de la mission « écologie et développement durable ». Elle a ajouté que les relations entre l'Etat, l'ONEMA et les agences de l'eau devraient également être précisées au cours de l'examen du présent projet de loi.
Elle a noté que la création de cet office s'apparentait à une opération de débudgétisation et à un moyen de « sanctuariser » les crédits dévolus à la politique de l'eau, en mettant en avant le principe selon lequel « l'eau devait payer pour l'eau ». Elle a indiqué que, de ce point de vue, l'option retenue était contestable.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a ensuite fait le point sur l'impact global de la réforme proposée sur les finances de l'Etat.
Elle a indiqué que l'étude d'impact du ministère de l'écologie et du développement durable estimait, si l'on comparait la situation en 2007 par rapport à la situation en 2005, que l'Etat gagnerait globalement avec cette réforme, puisque le solde serait positif de 26 millions d'euros, tandis que les agences de l'eau supporteraient plus de charges qu'elles ne gagneraient de recettes nouvelles, le solde étant négatif, pour elles, à hauteur de 46 millions d'euros.
Elle a toutefois précisé que cette vision était partielle, s'agissant de l'Etat, dans la mesure où elle faisait l'impasse sur la perte de recettes résultant de la suppression du prélèvement de solidarité pour l'eau. Elle a précisé que, d'après les calculs de la direction du budget, le solde serait au contraire négatif pour l'Etat, à hauteur de 49 millions d'euros.
Elle a remarqué, enfin, que l'avant-projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques transmis au Conseil d'Etat offrait aux conseils généraux la possibilité de mettre en place un fonds départemental de l'alimentation en eau et de l'assainissement pour faire face aux besoins qu'ils rencontraient dans le domaine de la politique de l'eau. Elle a regretté que cette possibilité n'ait pas été retenue dans le texte déposé au Sénat.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur pour avis pour la qualité de son intervention et a relevé l'intérêt marqué des membres de la commission pour ce projet de loi.
M. Henri Torre a souligné que ce texte avait pour objectif d'améliorer la gouvernance du système de financement de la politique de l'eau et de rendre constitutionnel le dispositif des redevances.
S'agissant des comités de bassin, il a estimé qu'il ne fallait pas interdire aux représentants des usagers de se présenter à la présidence des comités, et a affirmé que les représentants de l'Etat ne devaient pas prendre part à l'élection du président. Il a regretté l'absence, dans le projet de loi, d'un dispositif spécifique de taxation des nitrates, et a jugé que l'écoconditionnalité des aides accordées aux agriculteurs ne suffirait pas à remplir les objectifs de résorption des excédents d'azote. Il a souligné que les agriculteurs avaient accepté, dans leur majorité, le principe d'une telle taxation, et a invité la commission des finances à présenter un amendement instaurant une redevance spécifique sur les engrais.
Il a estimé, ensuite, que les contributions versées par les agences de l'eau au profit de l'ONEMA devraient être clairement codifiées. Il a indiqué, enfin, qu'il serait opportun de rétablir la disposition permettant aux départements d'instituer une taxe pour financer leur politique de l'eau, dans la mesure où ceux-ci devaient faire face à des besoins nouveaux.
Mme Nicole Bricq a regretté la confusion existant entre l'Etat, les agences de l'eau, les collectivités territoriales et l'ONEMA. Elle a indiqué que cet office constituait une opération de débudgétisation et a estimé que, globalement, ce projet de loi marquait un désengagement de l'Etat. Elle a fait valoir que la solidarité vis-à-vis des communes rurales devait relever de ce dernier. Elle a déploré, ensuite, l'absence de caractère incitatif des redevances perçues par les agences de l'eau, telles qu'elles ressortaient du présent projet de loi, et a souligné le caractère complexe du dispositif proposé. Enfin, elle a estimé que le plafonnement à 12 milliards d'euros des dépenses des agences de l'eau, sur la période 2007-2012, risquait de reproduire le mécanisme de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie, constamment dépassé et « rebasé ».
M. Joël Bourdin a noté que l'assiette de la taxe annuelle sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement, prévue par l'article 23 du projet de loi, posait une réelle difficulté aux collectivités territoriales. Il a indiqué, ensuite, que la péréquation en matière de solidarité rurale ne pouvait se concevoir au seul niveau du département et s'est déclaré peu favorable à l'institution d'une taxe départementale supplémentaire.
M. Jean-Jacques Jégou , après s'être inquiété de la lisibilité de ce projet de loi, a souligné le désengagement de l'Etat du financement de la politique de l'eau et a regretté la débudgétisation opérée par la création de l'ONEMA. Il a estimé que la question de la solidarité entre les zones urbaines et rurales soulevait une difficulté. Globalement, il s'est dit réservé sur ce projet de loi.
M. Henri de Raincourt , après avoir remercié le rapporteur pour la qualité de sa présentation, a indiqué que le projet de loi lui inspirait certaines réserves. S'agissant de la gouvernance du système de financement de la politique de l'eau, il a estimé qu'il mettait en place des mécanismes complexes et a regretté que le pouvoir des agences de l'eau soit renforcé.
Il a noté, ensuite, que les nouveaux pouvoirs de contrôle confiés aux maires soulèveraient des difficultés.
Il a observé que le projet de loi faisait l'impasse sur le rôle des départements et s'est interrogé sur l'opportunité d'instituer un fonds départemental et de prévoir une contractualisation entre les agences de l'eau et les départements.
S'agissant d'une possible redevance sur les engrais, il a estimé que le contexte politique ne se prêtait pas à une telle initiative. Il a mis en garde, ensuite, contre les difficultés soulevées par la redevance pour pollutions diffuses, le mécanisme de collecte prévu risquant d'instaurer une distorsion de concurrence entre les distributeurs de produits phytosanitaires.
M. Jean-Claude Frécon a affirmé que le dispositif retenu pour la taxe sur le volume d'eaux pluviales et de ruissellement était impossible à mettre en oeuvre concrètement et soulevait un problème d'équité. Il a regretté la disparition du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE), estimant que la proposition de créer un fonds départemental ne pouvait suffire à instaurer une réelle péréquation. Il s'est interrogé, enfin, sur la clef de répartition des sièges au sein du comité de bassin entre les collèges des élus, des usagers et de l'Etat, en plaidant pour un renforcement du poids des élus au sein de ce comité.
M. Yves Fréville a noté que le département de l'Ille-et-Vilaine avait mis en place un dispositif similaire à celui proposé pour le fonds départemental. Il s'est interrogé sur la coordination des actions menées par les départements, les agences de l'eau et les services d'économie mixte en matière d'adduction d'eau en milieu rural.
Mme Marie-France Beaufils a estimé que le système de redevances proposé s'inspirait plutôt du modèle curatif que du modèle préventif. Elle a regretté la dilution de la responsabilité de l'Etat et a remarqué que la taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement se révélerait très difficile à mettre en oeuvre et, finalement, peu pertinente. Elle a jugé, enfin, que la suppression du FNDAE avait été une erreur.
M. Michel Charasse , faisant référence aux positions prises, en ce sens, par le bureau de l'Association des maires de France (AMF), a plaidé pour que le président du comité de bassin soit obligatoirement élu parmi les représentants des collectivités territoriales.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que la commission devrait obtenir du gouvernement l'engagement d'assurer une bonne transition entre le FNDAE et les agences de l'eau. Il a estimé que le fonds départemental constituait une bonne solution de péréquation à l'échelon infra-départemental et que sa création était opportune.
En réponse aux différents intervenants, Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis , a indiqué qu'elle ferait des propositions sur la gouvernance des comités de bassin.
S'agissant du FNDAE, elle a relevé que le transfert de ses missions aux agences de l'eau avait été réalisé par l'article 121 de la loi de finances rectificative pour 2004, et que ces dernières avaient dû prendre leurs dispositions pour assumer cette charge correctement. Elle a indiqué qu'elle demanderait au gouvernement d'assurer le respect des engagements pris antérieurement. Elle a estimé qu'un dispositif de contractualisation entre les agences de l'eau et les départements participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales serait opportun.
Concernant la part des usagers domestiques au sein de l'ensemble des contributeurs, elle a proposé d'effectuer un certain rééquilibrage. Compte tenu des remarques des membres de la commission, elle s'est interrogée sur l'opportunité de supprimer l'article instaurant la taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement.
Elle a fait valoir, ensuite, que le mécanisme général des redevances affectées aux agences de l'eau demeurait complexe, mais qu'il permettait d'harmoniser les assiettes entre les différentes agences.
Elle a indiqué que l'institution d'une redevance spécifique sur les engrais avait retenu son attention. Elle a précisé, toutefois, qu'elle proposerait d'effectuer un suivi des effets de l'écoconditionnalité des aides accordées aux agriculteurs, dans la mesure où le ministre de l'écologie et du développement durable mettait en avant ce mécanisme comme moyen de réduire les excédents d'azote.
La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis.
A l'article 21, créant un Fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles, elle a adopté, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Jean Arthuis , président , deux amendements rédactionnels et un amendement tendant à clarifier les possibilités d'intervention du fonds.
Après les interventions de MM. Joël Bourdin et Jean-Claude Frécon , la commission a ensuite adopté à l'unanimité un amendement de suppression de l'article 23, instaurant une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement entrant dans les réseaux de collecte, afin d'obtenir, en séance publique, des éclaircissements de la part du gouvernement.
Puis elle adopté un amendement à l'article 27, relatif au règlement et à la tarification des services de distribution d'eau, tendant à rendre opposable à l'usager le règlement du service de distribution d'eau.
La commission a ensuite adopté, après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Joël Bourdin, Jean-Claude Frécon et Michel Charasse , un amendement portant article additionnel après l'article 28, tendant à permettre aux conseils généraux de mettre en place un Fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement.
Elle a ensuite adopté, après les interventions de MM. Yves Fréville, Michel Charasse et Henri de Raincourt , cinq amendements à l'article 35 relatif aux comités de bassin et aux agences de l'eau, tendant à :
- prévoir que les représentants des collectivités territoriales et les représentants du collège des usagers détenaient respectivement 40 % des sièges au comité de bassin ;
- supprimer la possibilité offerte par le présent projet de loi aux représentants de l'Etat de prendre part à l'élection du président du comité de bassin ;
- codifier le principe selon lequel le Parlement définissait les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau, ainsi que le plafond de leurs dépenses ;
- codifier la disposition de l'article 36 relative à l'arrêté des ministres chargés de l'environnement et des finances, en prévoyant que celui-ci ne « fixait » pas, mais « encadrait », le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention ;
- prévoir un dispositif de contractualisation entre les agences de l'eau et les départements participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.
La commission a ensuite adopté deux amendements à l'article 36, relatif aux programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 2012, tendant à :
- supprimer, par mesure de cohérence, une disposition codifiée dans le cadre de l'article 35 ;
- supprimer la possibilité de reconduire les orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention en l'absence de disposition législative nouvelle.
Puis après l'intervention de M. Eric Doligé , elle adopté cinq amendements à l'article 37 relatif aux redevances affectées aux agences de l'eau :
- un amendement tendant à renforcer le caractère incitatif de la redevance pour pollutions diffuses, en prévoyant une différenciation des substances toxiques et écotoxiques, permettant de fixer un taux plus élevé pour les substances les plus dangereuses ;
- un amendement visant à réduire la différence de traitement prévue, pour la redevance pour prélèvements sur la ressource en eau, entre les différents usages, en rabaissant le taux plafond fixé pour l'usage « alimentation en eau potable » ;
- trois amendements de nature rédactionnelle.
Après les interventions de M. Henri Torre et de Mme Nicole Bricq , la commission n'a pas estimé nécessaire de prévoir le dépôt, par le gouvernement, d'un rapport au Parlement sur l'impact de l'écoconditionnalité des aides sur la qualité de l'eau.
Puis la commission a adopté un amendement à l'article 38, relatif aux modalités de recouvrement des redevances, tendant à prévoir que les personnes intervenant dans l'établissement de l'assiette des redevances, dans leur contrôle, leur recouvrement ou leur contentieux étaient tenues de respecter l'obligation de secret professionnel.
Elle a ensuite adopté deux amendements de nature rédactionnelle à l'article 39, relatif à l'adaptation des dispositions relatives aux comités de bassins et aux redevances aux départements d'outre-mer.
Puis la commission a adopté un amendement à l'article 41, relatif à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, tendant à préciser que cet office avait un statut d'établissement public à caractère administratif.
Enfin, la commission, après l'intervention de M. Jean-Claude Frécon , a donné mandat au rapporteur pour avis pour présenter, le cas échéant, un amendement tendant à prévoir un dispositif de taxation des personnes disposant d'un forage direct pour leur alimentation en eau.
A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques ainsi amendé .