2. Les modalités d'intervention des politiques sportives locales
Les lois du 28 décembre 1999 et du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ont largement modifié le régime juridique des concours financiers pouvant être apportés par les collectivités territoriales aux clubs sportifs.
Le dispositif actuel résulte de quatre articles figurant dans la loi du 16 juillet 1984 modifiée.
L'article 19-1 exclut les sociétés sportives du champ d'application du régime de droit commun des interventions économiques des collectivités territoriales.
L'article 19-2 limite la possibilité offerte aux collectivités territoriales d'accorder des garanties d'emprunts aux seuls emprunts contractés en vue de l'acquisition de matériels ou de la réalisation d'équipements sportifs par des associations sportives dont les recettes annuelles sont inférieures à 76 224,51 euros.
L'article 19-3 prévoit que pour des missions d'intérêt général, les associations ou les sociétés qu'elles constituent peuvent recevoir des subventions publiques : le décret du 4 septembre 2001 a fixé à 2,3 millions d'euros le montant maximum de ces subventions.
L'article 19-4 plafonne le montant maximum des sommes versées par les collectivités territoriales en exécution de contrats de prestation de services à 1,6 million d'euros 25 ( * ) .
On examinera plus précisément le régime applicable aux subventions.
a) Le régime juridique applicable aux subventions
Il ressort des termes de la loi du 16 juillet 1984 que le législateur n'a pas entendu limiter les possibilités pour les associations sportives de recevoir des subventions publiques en tant qu'organisme à but non lucratif, mais qu'il a souhaité encadrer et contrôler le financement public en faveur du sport professionnel, en le limitant à des missions d'intérêt général définies par décret en Conseil d'Etat.
A cet égard, il est impératif de distinguer les subventions perçues au titre de l'article 19-3 de la loi du 16 juillet 1984 précitée, qui sont destinées à financer des missions d'intérêt général relatives au sport professionnel, des autres subventions que peuvent percevoir les associations sportives.
(1) Les subventions versées aux clubs sportifs, prévues au titre de l'article 19-3 de la loi du 16 juillet 1984
L'article 19-3 précité dispose que, pour des missions d'intérêt général, les associations sportives ou les sociétés qu'elles constituent (clubs professionnels) peuvent recevoir des subventions publiques.
Le décret n° 2001-828 du 4 septembre 2001 précise que le montant maximum des subventions versées par l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements ne peut excéder 2,3 millions d'euros par saison sportive.
Les missions d'intérêt général doivent concerner la formation, le perfectionnement et l'insertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportifs accueillis dans les centres de formation agréés dans les conditions prévues à l'article 15-4 de la loi du 16 juillet 1984 modifiée ; ainsi, les subventions des collectivités territoriales peuvent prendre en charge toutes les dépenses de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels d'encadrement des centres de formation) et d'investissement (construction de locaux, équipement du centre...) liées à l'activité des centres de formation des clubs sportifs.
En revanche, elles ne peuvent avoir pour objet le financement des rémunérations éventuellement versées aux jeunes sportifs du centre.
(2) Les autres subventions accordées aux associations sportives
Il ressort des dispositions du code général des collectivités territoriales ( articles L. 2121-29, L. 3211-1 et L. 4221-1 ), ainsi que de la jurisprudence administrative, que les collectivités territoriales peuvent apporter des concours financiers aux organismes à but non lucratif lorsque leur activité présente un intérêt local, c'est-à-dire lorsque ces organismes poursuivent un but d'intérêt public au bénéfice direct des administrés de la collectivité.
A l'inverse des clubs professionnels, qui sont des sociétés commerciales à but lucratif, les associations sportives remplissent les critères précités. Aussi sont-elles soumises au régime de droit commun applicable aux organismes à but non lucratif.
Le Conseil d'Etat a confirmé cette interprétation, en rappelant que les associations sportives, chargées d'une mission éducative et sociale, sont susceptibles de recevoir un soutien financier des collectivités territoriales (Conseil d'Etat, 31 mai 2000, ville de Dunkerque).
Les associations sportives peuvent donc bénéficier, en tant qu'organismes à but non lucratif, de concours financiers des collectivités territoriales, sans restriction particulière, dans la mesure où leur activité présente un intérêt public local.
(3) L'évolution de la part des subventions dans les comptes de résultat des clubs
En 2004, les subventions des collectivités territoriales représentent respectivement 4 % des produits cumulés des clubs de football de la Ligue 1 et 10 % de ceux des clubs de rugby du top 16, selon la répartition suivante :
FOOTBALL : PART DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
DANS LES PRODUITS DES CLUBS DE LIGUE 1
Compte de résultat cumulé (saison 2003-2004)
(En milliers d'euros)
|
Produits |
20 clubs |
% |
|
Recettes matches |
120 293 |
18 |
|
Sponsors - publicités |
146 555 |
22 |
|
Subventions collectivités territoriales |
25 904 |
4
|
|
Droits TV |
305 532 |
47 |
|
Autres produits |
56 245 |
9 |
|
TOTAL |
654 529 |
100 |
RUGBY : PART DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
DANS LES PRODUITS DES CLUBS DU TOP 16
On notera tout particulièrement la dépendance financière des clubs de 2 e division vis-à-vis des subventions des collectivités territoriales, qu'il s'agisse du football ou du rugby.
En ce qui concerne le football , les subventions des collectivités territoriales représentent 14 % des produits totaux , soit autant que les recettes des matches !
FOOTBALL : LIGUE 2
Compte de résultat cumulé (saison 2003-2004)
(En milliers d'euros)
|
Produits |
20 clubs |
% |
|
Recettes matches |
18 992 |
14 |
|
Sponsors - publicités |
28 285 |
21 |
|
Subventions collectivités territoriales |
18 675 |
14
|
|
Droits TV |
61 370 |
45 |
|
Autres produits |
9 286 |
6 |
|
TOTAL |
136 608 |
100 |
Pour les clubs de Pro D2 en rugby, le phénomène est encore plus accentué : 20 % des produits totaux proviennent des collectivités territoriales, soit le double de la part issue des recettes des matches et des abonnements !
RÉPARTITION DES PRODUITS BUDGÉTÉS
AU 15 NOVEMBRE 2004
PRO D2
SAISON 2004-2005
Cette dépendance financière vis-à-vis des subventions publiques est aujourd'hui problématique, notamment dans la perspective d'une harmonisation européenne, tendant à réduire les aides publiques aux structures privées.
C'est la raison pour laquelle les instances fédérales du football, notamment, ont cherché à diminuer la part des subventions dans le budget des clubs de football de Ligue 2, comme le montre le tableau ci-après :
MONTANT DES SUBVENTIONS PERÇUES PAR LES 20 CLUBS DE LIGUE 2
|
Saison 2001/2002 |
Saison 2002/2003 |
Saison 2003/2004 |
|
25 381 millions d'euros
|
20 525 millions d'euros
|
18 675 millions euros
|
b) Les autres modalités d'intervention
Le soutien des collectivités territoriales aux acteurs de la vie sportive ne se résume pas à l'attribution des subventions. Il peut également prendre la forme :
(1) de contrats de prestations de services
Ces contrats peuvent prévoir plusieurs types de prestations, notamment :
- l'achat de places dans les enceintes sportives,
- l'achat d'espaces publicitaires lors de manifestations sportives,
- l'apposition du nom ou du logo de la collectivité territoriale sur divers supports de communication (maillots des joueurs, bulletin d'information du club, billetterie, affichage des rencontres...).
Le décret du 4 septembre 2001 26 ( * ) fixe à 30 % du total des produits du compte de résultat de l'année précédente le montant maximum des sommes versées par les collectivités territoriales, en exécution de contrats de prestation de services, ce montant étant également plafonné, en valeur absolue, pour toutes les sociétés sportives, à 1,6 million d'euros par saison sportive.
(2) de mise à disposition des locaux et équipements sportifs
La loi du 16 juillet 1984 modifiée n'envisage pas de manière spécifique la mise à disposition des locaux et équipements sportifs par une collectivité territoriale au profit d'une association ou société sportive : le droit commun applicable en la matière ainsi que la jurisprudence déterminent donc la position à adopter sur cette question.
C'est ce qu'a fait le Conseil d'Etat en décidant qu'en ce qui concerne les équipements sportifs, les conventions passées entre les collectivités territoriales et les clubs sportifs doivent être considérées comme des conventions d'occupation du domaine public , en raison de l'appartenance de l'équipement communal en cause au domaine public (CE 13 juillet 1961 - Ville de Toulouse).
Ceci implique la passation d'un contrat d'occupation privative du domaine public, attribué après mise à concurrence, et assujetti en principe au paiement des redevances. En réalité, le plus souvent, les municipalités « prêtent », à titre gratuit ou pour une somme modeste, les équipements dont elles sont propriétaires au club sportif.
Cette situation est préoccupante, dans la mesure où elle rompt l'égalité entre les clubs sportifs d'une même discipline : un club qui profite de la mise à disposition gratuite (ou assimilée) des équipements municipaux bénéficie, en effet, d'un avantage comparatif injustifié par rapport à un autre club de la même discipline qui s'acquitte d'une redevance d'occupation du stade au sein duquel s'entraîne l'équipe.
Les charges assumées par ce dernier représentent autant de ressources disponibles en moins au moment des transferts des joueurs, notamment.
Les différences de valorisation de mise à disposition des équipements aboutissent par conséquent à fausser la concurrence entre les clubs qui s'affrontent en compétition, d'autant plus que l'écart des montants des redevances d'occupation des stades acquittées par les clubs [Ligue 1 (football) et Top 16 (rugby)] est important :
FOOTBALL - MONTANT DES REDEVANCES D'OCCUPATION DES STADES
(En euros)
|
Ligue 1 - Clubs |
Montant de la redevance
|
|
Rennes |
1 136 000 |
|
Caen |
0 |
|
Lyon |
600 000 |
|
Bordeaux |
132 000 |
Source : ANDES
RUGBY - MONTANT DE LA REDEVANCE D'OCCUPATION DES STADES
(En euros)
|
Top 16 - Clubs |
Montant de la redevance
|
|
Perpignan |
222 150 |
|
Toulouse |
140 000 |
|
Brive |
16 000 |
|
Agen |
0 |
|
Bourgoin |
0 |
Source : ANDES
L'examen comparé de ces chiffres montre que la valorisation de la mise à disposition ne reflète pas la réalité des frais assumés par les collectivités propriétaires.
Pour votre commission, cette sous-valorisation est également problématique pour la préservation des finances locales : trop souvent, les clubs (souvent les plus importants en terme de performance) considèrent comme un acquis la mise à disposition gratuite ou assimilée du stade par la ville.
C'est notamment ce qui a conduit un contribuable de la ville de Lyon à porter devant le tribunal administratif de Lyon la délibération du conseil municipal fixant la redevance d'utilisation du stade de Gerland, dont le requérant estimait qu'elle était anormalement basse.
Le tribunal administratif a estimé que cette redevance, valorisée à 600 000 euros par an, était sans commune mesure avec le coût réel de la disponibilité d'un équipement sportif de haut niveau permettant d'accueillir plus de 40 000 spectateurs pour un nombre de matchs laissé à la discrétion du club.
En conséquence, le tribunal administratif a annulé la délibération attaquée, considérant que le requérant était fondé à soutenir que le conseil municipal de Lyon avait commis une erreur manifeste d'appréciation en fixant à 600 000 euros par an la redevance d'utilisation du stade.
C'est pour harmoniser les pratiques locales que la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur a transmis une circulaire aux préfets de région et de département 27 ( * ) , afin d'inciter les élus locaux à prendre en compte l'ensemble des charges induites 28 ( * ) par les prestations rendues aux clubs sportifs dans la valorisation des redevances de mise à disposition des équipements sportifs.
D'une manière plus générale, dans un article 29 ( * ) paru dans l'AJDA du 11 juillet 2005, M. Patrick Bayeux, maître de conférences en gestion et droit du sport à l'université Paul-Sabatier de Toulouse, et Mme Brigitte Clavagnier considèrent que « les contrats actuels ne sont pas adaptés à la gestion du sport professionnel ». En effet, il est impossible de concilier dans un seul et même contrat :
- l'incertitude du résultat sportif ;
- la pérennité du club professionnel ;
- le quasi-monopole du club sportif sur un territoire et un équipement et la nécessaire concurrence entre les clubs au niveau de la compétition sportive ;
- le respect des règles de concurrence liées à la commande publique ;
- la nécessité de conjuguer intérêt général et développement économique pour un club.
C'est la raison pour laquelle ils plaident pour la reconnaissance d'une exception sportive tout comme elle existe déjà dans certains secteurs (l'armée, ou l'acquisition d'oeuvres d'art). Ceci impliquerait un aménagement du code des marchés publics, afin de poser le principe de mise en concurrence dans ce secteur d'activité.
(3) de mise à disposition des fonctionnaires territoriaux
L'article 2 du décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 relatif à la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux prévoit qu'un fonctionnaire territorial peut être, avec son accord, mis à disposition d'un organisme à but non lucratif dont les activités favorisent ou complètent l'action des services publics locaux relevant de la collectivité ou de l'établissement d'origine ou qui participe à l'exécution de ces services.
Toutefois, l'instruction du 4 juillet 2001 relative aux statuts des groupements sportifs précise que l'association bénéficiaire de la mise à disposition ne saurait la transférer au profit de la société sportive qu'elle a créée, cette dernière ne pouvant bénéficier des dispositions du décret du 8 octobre 1985 précité.
(4) d'organisation d'actions ponctuelles, enfin
Il peut s'agir de manifestations ou d'animations sportives.
La participation de la collectivité peut aller de la simple mise à disposition d'équipements, à la mobilisation totale des personnels des services des sports voire des services techniques ou la mise en place de matériels (barrière, signalisation...).
Le tableau ci-après montre la diversité des actions menées par les collectivités territoriales.
Enfin, les collectivités utilisent l'ensemble de leurs compétences de droit commun, et notamment la politique fiscale locale, pour favoriser, soutenir ou accompagner le développement des clubs sportifs installés sur leur territoire.
Les résultats de l'enquête menée par l'ANDES en 2004 30 ( * ) montrent, notamment, que 70,4 % des villes interrogées exonèrent les clubs de la taxe sur les spectacles .
* 25 Voir le décret n° 2001-829 du 4 septembre 2004.
* 26 Il s'agit du décret n° 2001-829 du 4 septembre 2001.
* 27 Voir la circulaire du 29 janvier 2002 relative aux concours financiers des collectivités territoriales aux clubs sportifs.
* 28 Notamment les frais d'entretien des terrains, de maintenance des installations, de nettoyage et d'électricité.
* 29 intitulé : « Les modes de gestion des équipements sportifs utilisés par les clubs professionnels ».
* 30 Précitée.