N° 103
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VII
TRAVAIL ET EMPLOI
Par M. Louis SOUVET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 33 ) (2005-2006)
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Lois de finances . |
Les crédits de la mission « Travail et emploi » pour 2006
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Programmes |
Crédits de paiement (en euros) |
Variation 2006/2005 (en %) |
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Développement de l'emploi |
880.534.000 |
- 95,2 |
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Allégement de cotisations sociales |
569.090.000 |
- 96,9 |
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Promotion de l'emploi |
311.444.000 |
+ 60,2 |
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Accès et retour à l'emploi |
7.102.404.500 |
- 0,65 |
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Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi |
2.865.905.078 |
+ 3,57 |
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Mise en situation d'emploi des publics fragiles |
4.236.499.422 |
- 3,32 |
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Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques |
4.385.527.921 |
- 9,8 |
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Anticipation des mutations et développement de la mobilité professionnelle |
529.583.857 |
- 15,6 |
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Amélioration de l'accès des
actifs
|
3.855.944.064 |
- 8,9 |
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Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail |
81.973.000 |
+ 28,0 |
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Santé et sécurité au travail |
26.900.000 |
+ 13,5 |
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Qualité et effectivité du droit |
24.853.000 |
+ 153,7 |
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Dialogue social et démocratie sociale |
30.220.000 |
- 1,1 |
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Lutte contre le travail illégal |
0 |
- |
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Conception, gestion et évaluation
|
723.897.662 |
+ 12,9 |
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Gestion du programme « développement de l'emploi » |
26.015.000 |
- 2,0 |
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Gestion du programme « accès et retour à l'emploi » |
78.045.000 |
+ 11,5 |
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Gestion du programme « accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » |
78.045.000 |
+ 3,2 |
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Gestion du programme « amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » |
161.293.000 |
+ 24,6 |
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Soutien |
338.110.419 |
+ 9,2 |
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Études, statistiques, évaluation et recherche |
42.389.243 |
+ 41,0 |
|
Total mission « Travail et emploi » |
13.174.337.083 |
- 57,2 |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les crédits affectés à la mission « Travail et emploi » dans le projet de loi de finances pour 2006 s'élèvent à un peu plus de 13,1 milliards d'euros, alors que le budget de la section travail, voté en 2005, représentait 32,2 milliards d'euros. Cet écart très marqué s'explique par un important changement du périmètre de ce budget.
L'an dernier, les crédits destinés à la compensation des allégements généraux de charges sociales (allégement « Fillon ») étaient en effet inscrits dans le budget, à hauteur de 17,1 milliards d'euros. Or, il est proposé cette année que la compensation soit dorénavant assurée par l'affectation à la sécurité sociale d'un panier de ressources fiscales.
A périmètre constant, le projet de budget pour la mission « Travail et emploi » est en progression de 6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Cette progression résulte, pour l'essentiel, du dynamisme des dépenses de compensation des allégements de charges ; si l'on neutralise l'effet de ces dépenses, la progression des crédits n'est plus que de 0,35 % (108 millions d'euros).
Les crédits correspondent pour les trois quarts à des dépenses d'intervention, le solde étant constitué de dépenses de fonctionnement, d'investissement et de personnel.
Aux crédits budgétaires s'ajoutent d'importantes dépenses fiscales, dont le montant devrait représenter 7,3 milliards d'euros l'année prochaine, concentrées sur deux mesures principales : la prime pour l'emploi, pour un tiers, et la réduction d'impôt sur le revenu au titre de l'emploi par les particuliers d'un salarié à domicile, pour un quart.
Au total, les moyens affectés à la mission s'élèvent donc à près de 40 milliards d'euros, en progression de 5 % par rapport à 2005, ce qui témoigne de l'importance accordée par le Gouvernement à la politique en faveur du travail et de l'emploi.
La priorité accordée à la politique de l'emploi a d'ailleurs commencé à produire ses premiers effets en 2005, puisque le chômage diminue régulièrement depuis maintenant six mois. Le projet de budget pour 2006 est construit sur une hypothèse de reprise modérée de la croissance, comprise entre 2 et 2,5 %, après 1,8 % en 2005, qui devrait permettre, si elle se réalise, de consolider et d'amplifier ces premiers résultats.
L'année 2006 est par ailleurs la première année de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La présentation des crédits s'en trouve modifiée : les crédits de la mission « Travail et emploi » sont répartis en cinq programmes , de taille très inégale, puisque deux d'entre eux, « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques sociales et démographiques », regroupent près de 90 % des crédits. Les programmes sont ensuite déclinés en actions.
Présentation des crédits de la mission
« Travail et emploi »
répartis par
programmes
(en millions d'euros)
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Crédits
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Part du total des crédits
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Programme 133 « Développement de l'emploi » |
880,5 |
6,7 % |
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Programme 102 « Accès et retour à l'emploi » |
7.102 |
53,9 % |
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Programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » |
4.385,5 |
33,3 % |
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Programme 111 « Amélioration de la
qualité
|
82,0 |
0,6 % |
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Programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » |
724,0 |
5,5 % |
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Total |
13.174,0 |
100 % |
Source : projet de loi de finances pour 2006
Le découpage en programmes et actions s'accompagne de la définition d'indicateurs de performances, au nombre de quatre-vingt-quinze pour la présente mission, qui doivent permettre de passer d'une simple logique de moyens à une logique d'efficacité, axée sur la bonne utilisation des crédits.
Les crédits relatifs à la formation professionnelle, de l'ordre de 4,4 milliards d'euros en 2006, faisaient traditionnellement l'objet d'un avis séparé, confié l'an dernier à notre collègue Janine Rozier. Ils seront, à partir de cette année, traités dans le cadre de cette mission, dont ils font partie intégrante ; plus précisément, les crédits relatifs à la formation professionnelle sont répartis dans les actions 1 et 2 du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » et dans l'action 2 du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques ».
Le projet de budget pour 2006 permet de poursuivre la mise en oeuvre des grandes politiques engagées par le Gouvernement au cours de ces deux exercices écoulés : plan de cohésion sociale, plan pour le développement des services à la personne et plan d'urgence pour l'emploi, notamment. Il prévoit de nouvelles mesures d'incitation à la reprise d'emploi et reconduit l'aide à l'emploi mise en place l'an dernier au profit des hôteliers et restaurateurs dans l'attente d'une éventuelle baisse du taux de TVA dans ces secteurs.
I. UNE ÉVOLUTION FAVORABLE DU MARCHÉ DE L'EMPLOI À CONFIRMER
L'examen du budget de la mission « Travail et emploi » ne peut être effectué sans une analyse préalable du contexte dans lequel il s'inscrit.
Après une année 2003 particulièrement difficile, qui s'est soldée par des destructions nettes d'emplois, l'année 2004 a vu le marché du travail connaître une lente amélioration, sans que cela suffise, toutefois, à enrayer la hausse du taux de chômage ou la dégradation des comptes de l'Unedic. En 2005, pour la première fois depuis quatre ans et conformément à ce que les prévisions de l'an dernier laissaient entrevoir, le taux de chômage a commencé à diminuer. Ce résultat positif demeure cependant fragile dans la mesure où il repose, pour moitié, sur une augmentation du nombre de contrats aidés. Il importe maintenant qu'une reprise économique plus franche vienne soutenir la création d'emplois salariés dans le secteur marchand.
Les prévisions pour 2006 permettent d'anticiper une progression plus marquée de l'emploi accompagnée d'une nouvelle décrue du chômage.
A. LES PREMIERS SIGNES D'UNE AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE L'EMPLOI
L'année 2005 est marquée par un retournement de tendance attendu sur le front du chômage : pour la première fois depuis 2001, le nombre de demandeurs d'emplois a diminué pendant six mois consécutifs pour s'établir aux alentours de 2.380.000 à la fin du mois de septembre, en baisse de 100.000 unités par rapport au niveau observé en début d'année.
1. Une baisse du chômage qui devrait se poursuivre en 2006
Après une stagnation en 2004, l'emploi total devrait progresser de 0,5 % en 2005, ce qui correspond à 116.000 créations nettes d'emplois. Cette embellie a d'ores et déjà permis de ramener le taux de chômage à 9,8 % contre 10 % au début de l'année.
Elle s'explique pour moitié par la croissance de l'emploi salarié dans le secteur marchand et pour moitié par la croissance de l'emploi non marchand, qui résulte surtout de la montée en charge des nouveaux contrats introduits par le plan de cohésion sociale. Selon le ministre délégué au travail, à l'emploi et à l'insertion professionnelle des jeunes, Gérard Larcher 1 ( * ) , si le nombre de contrats d'avenir demeure encore limité, les contrats d'accompagnement dans l'emploi ont connu un plus grand succès, puisqu'on en dénombre 80.000, dont 70.000 ont été conclus à partir du second semestre de l'année.
Les prévisions pour 2006 laissent espérer une progression de l'emploi salarié plus forte l'année prochaine, de l'ordre de 1 %, ce qui correspond à 250.000 emplois supplémentaires environ. Le nombre de salariés dans le secteur non marchand progresserait de 120.000 unités, concourant à nouveau pour moitié à l'augmentation de l'emploi total. Les évaluations de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) suggèrent que l'augmentation du nombre de contrats aidés conduirait à une baisse supplémentaire du taux de chômage de 0,2 point.
En 2005 comme en 2006, la mise en oeuvre des dispositions de la loi portant réforme des retraites relatives aux carrières longues devrait également favoriser la baisse du chômage en encourageant les retraits d'activité. Selon l'OFCE, cette mesure serait à l'origine d'une réduction du taux de chômage de 0,15 point cette année, ainsi que l'année prochaine.
Au total, l'ensemble de ces mesures, combiné aux effets d'une croissance économique plus porteuse, pourrait entraîner, selon l'OFCE, une diminution du taux de chômage de 0,6 point au cours de l'année 2006.
* 1 Cf. Audition du 25 octobre 2005 devant la commission, p. 53.