II. LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2006
Le projet de loi de finances pour 2006 propose de réformer les modalités de compensation par l'Etat des allégements de cotisations sociales : l'affectation d'un panier de taxes et impôts devrait se substituer à la dotation budgétaire auparavant inscrite en loi de finances.
Il permet, par ailleurs, de poursuivre la mise en oeuvre des programmes lancés par le Gouvernement : plan de cohésion sociale, plan pour le développement des emplois de service à la personne et plan d'urgence pour l'emploi, notamment.
Plusieurs mesures fiscales sont également inscrites en loi de finances pour inciter à la reprise d'emploi.
A. LA RÉFORME DE LA COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES MODIFIE LE PÉRIMÈTRE DU BUDGET DU TRAVAIL
Le périmètre de la mission « Travail et emploi » est fortement réduit par rapport au budget du travail examiné l'an passé. Ce changement résulte, pour l'essentiel, de la réforme de la compensation des allégements de cotisations proposée par le présent projet de loi de finances. D'autres modifications plus accessoires doivent également être signalées.
1. La réforme de la compensation des allégements de cotisations sociales
Cette réforme concerne la compensation de l'allégement général de cotisations sociales, dit allégement « Fillon », introduit par la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l'emploi.
En 2004 et en 2005, la compensation de cet allégement de charges a été financée par des crédits inscrits au budget du travail.
Il était assuré, auparavant, par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec), créé par l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui était abondé par quatre impositions affectées (tabacs, droits sur les alcools, contribution sociale sur les bénéfices, taxe générale sur les activités polluantes), que sont venus compléter, en 2001, deux prélèvements supplémentaires (une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance et la taxe sur les véhicules de sociétés). Votre commission s'était montrée critique vis-à-vis de ce dispositif complexe et difficilement lisible, alimenté par des recettes peu dynamiques, dont le rythme d'évolution ne garantissait pas que le principe de compensation intégrale des allégements de charges puisse être effectivement respecté.
Les dépenses de compensation des allégements de charges se caractérisent en effet par un rythme de progression soutenu, comme le rappelle le tableau suivant.
Les dépenses de compensation des exonérations générales de cotisations sociales
(en millions d'euros)
|
2000 (réalisé) |
2001 (réalisé) |
2002 (réalisé) |
2003 (réalisé) |
2004 (réalisé) |
2005 (LFI) |
2006 (PLF) |
|
10.382 |
11.549 |
12.215 |
16.194 |
16.275 |
17.140 |
18.900 |
Source : rapport pour avis de la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales
de l'Assemblée nationale sur la
mission « Travail et emploi », p.9.
L'article 41 de la loi de finances pour 2006 propose de remplacer la dotation inscrite au budget ces deux dernières années par un panier de recettes fiscales. Seraient ainsi désormais affectés à la sécurité sociale :
- 95 % du produit de la taxe sur les salaires ;
- divers droits d'accises sur les boissons ;
- la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;
- la taxe sur les primes d'assurance automobile ;
- la TVA collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et par les fournisseurs de tabac.
Il est probable que cette mesure réponde, au moins pour partie, à des considérations conjoncturelles : elle permet en effet d'atteindre plus aisément l'objectif de croissance nulle en volume du budget de l'Etat en 2006. A défaut, l'Etat aurait dû dégager 1,8 milliard d'euros d'économies pour faire face à l'augmentation spontanée des dépenses de compensation.
Elle présente l'inconvénient d'exclure des futures discussions budgétaires l'examen des sommes consacrées à la compensation, au moment même où l'entrée en vigueur de la loi organique sur les lois de finances aurait pu favoriser un meilleur suivi de l'efficacité de ces dépenses, par le biais des indicateurs de performance.
La question essentielle pour votre commission est cependant celle du respect du principe de la compensation intégrale des allégements de cotisations , posé par la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale et codifié à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
Sur ce point, le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale note que « le « panier » de recettes a été déterminé afin d'obtenir un produit qui, en tendance, reflète correctement les évolutions de la masse salariale et réponde ainsi, au moins de façon indirecte, aux objectifs de principe fixés par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale » 3 ( * ) .
Ce panier de recettes devrait rapporter 18,9 milliards d'euros en 2006 et couvrir intégralement la perte de recettes supportée par les caisses de sécurité sociale du fait des allégements de cotisations. Le IV de l'article 41 du projet de loi de finances précise, de surcroît, que dans l'hypothèse où les recettes ne seraient pas conformes aux prévisions, une mesure de régularisation interviendrait dans la plus prochaine loi de finances.
Il n'existe pas de garantie analogue pour les années postérieures. Il est cependant prévu que le Gouvernement remette au Parlement, en 2008 et 2009, un rapport retraçant d'une part, l'évolution des recettes des impôts et taxes affectés, d'autre part, la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales. En cas d'écart supérieur à 2 % entre ces deux montants, il est prévu qu'un rapport soit transmis par le Gouvernement à une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes, pour qu'elle donne un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement.
A ce stade du débat, la commission des Finances du Sénat envisage de substituer au panier de recettes une fraction du produit de la TVA . Cette mesure faciliterait l'ajustement des recettes à l'évolution future du montant de la compensation, alors que le maintien du panier de recettes conduirait à rechercher, dans les années à venir, de nouveaux impôts et taxes à affecter, ce qui ne manquera pas de susciter des débats difficiles à trancher.
Votre commission réaffirme, en tous les cas, son attachement au principe de la compensation intégrale et se montrera vigilante, après 2006, sur son respect à l'occasion de l'examen des futures lois de finances.
* 3 Cf. rapport général n° 2568, tome 2, « Conditions générales de l'équilibre financier », p.587, par M. Gilles Carrez.