INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Poursuivant sa pratique des années précédentes, votre commission des lois vous présente un avis sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2006 à la justice et à l'accès au droit .
La nouvelle nomenclature budgétaire définie par la loi organique n° 2001-592 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a dissocié le programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives des autres programmes de la mission « Justice » pour le rattacher à une mission distincte « Conseil et contrôle de l'Etat ». Cette scission n'a pas affecté le périmètre du présent avis.
En effet, toujours soucieuse d'avoir une vision d'ensemble de la conduite de la politique du gouvernement dans le domaine de la justice, votre commission des lois a choisi de regrouper dans le présent avis l'examen de tous les programmes qui participent à l'exercice de cette mission régalienne. Entrent donc dans le champ de sa saisine les programmes justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés et le programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives . Dans un souci d'exhaustivité, elle a au surplus élargi son analyse à trois institutions rattachées à la mission « Pouvoirs publics » le Conseil constitutionnel , ainsi que la Haute cour de justice et la Cour de justice de la République , ces dernières étant des juridictions d'exception qui participent au service public de la justice de notre pays.
Pour l'élaboration du présent avis, votre commission a confié à M. Simon Sutour l'examen du programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » et à M. Yves Détraigne l'analyse des autres programmes relevant du présent avis 1 ( * ) .
*
* *
|
AVIS « JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT » Mission « Justice » |
|
Programme
|
Programme
|
Programme
|
Programme
*
|
- 8 -
|
||||
|
|
|
|
|
|
* Ce programme est traité dans l'avis de M. Nicolas Alfonsi.
** Ce programme est traité dans l'avis de M. Philippe Goujon.
|
AVIS « JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT » (suite) |
|
Mission « Conseil et contrôle de l'Etat » |
Mission « Pouvoirs publics » |
Dotation La chaîne
parlementaire
*
La chaîne parlementaire
(Assemblée nationale)
Public Sénat
Dotation
Sénat
*
Sénat
Jardin du
Luxembourg
Musée du Luxembourg
Dotation Présidence de la
République
*
Présidence
de la
République
Dotation Haute Cour de justice
Haute Cour de
justice
Dotation Conseil constitutionnel
Conseil
constitutionnel
|
- 9 - |
||||||||
|
Fonction juridictionnelle : Conseil d'Etat
|
Conseil économique
|
Contrôle externe
|
||||||
* Ces programmes et dotations n'entrent pas dans le champ de la saisine du présent avis.
Le projet de loi de finances pour 2006 s'inscrit à la fois dans la continuité et dans la rupture.
D'une part, il poursuit l'exécution -dans des conditions plus ou moins satisfaisantes- de la programmation quinquennale dont il finance la quatrième tranche.
D'autre part, il rompt avec l'ancien cadre budgétaire issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 pour se soumettre aux règles budgétaires rénovées prévues par la LOLF.
La LOLF va engendrer de nouveaux modes de gestion et un renouvellement des méthodes de travail de tous les acteurs qui prennent part à notre justice. Dès lors, ce nouvel état de fait implique une profonde remise en cause de chacun d'eux et soulève de nombreuses interrogations.
Deux questions essentielles ont nourri les débats qui ont eu lieu à l'occasion des nombreuses auditions menées par vos rapporteurs pour avis 2 ( * ) . Comment concilier le nouveau cadre budgétaire avec la nécessaire indépendance de la justice -administrative ou judiciaire ? Comment assumer des responsabilités de gestion accrues sans bouleverser complètement une organisation judiciaire fortement marquée par le poids de l'histoire ?
Ces inquiétudes ne traduisent pas une peur du changement mais, au contraire, démontrent une volonté unanime de rechercher les meilleurs moyens de s'adapter aux exigences nouvelles imposées par la culture de la performance initiée par la LOLF.
Après avoir analysé l'impact de la LOLF sur le fonctionnement de la justice judiciaire (I), le présent avis présentera l'articulation du projet de budget alloué à la justice judiciaire avec la programmation quinquennale (II), puis la situation des juridictions judicaires au regard de l'objectif toujours difficile de la réduction des délais de jugement (III), avant de faire le point sur l'aide juridictionnelle (IV) et, enfin, d'examiner les caractéristiques du programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives (V).
I. L'IMPACT DE LA LOLF SUR L'INSTITUTION JUDICIAIRE : UNE RÉVOLUTION ?
A. UNE MISSION JUSTICE AUX CONTOURS ET AU CONTENU DISCUTÉS ET DISCUTABLES
1. Un rattachement de la justice administrative à une mission distincte de la mission « Justice » contestable
•
Un périmètre plus
resserré
Contrairement à ce que votre rapporteur pour avis avait indiqué l'année dernière dans son précédent avis 3 ( * ) , l'entrée en vigueur de la LOLF a substantiellement modifié le périmètre de la mission ministérielle « Justice » .
En effet, les premières maquettes budgétaires et l'avant-projet annuel de performance du gouvernement transmis au Parlement lors de l'examen de la loi de finances pour 2005 avaient -avec constance- décliné cette mission en six programmes et trente-trois actions. Cette nouvelle structure devait reprendre les grandes lignes de l'architecture traditionnelle du budget du ministère de la justice 4 ( * ) .
Or, c'est une configuration différente qui a été communiquée au Parlement en juin 2005 , lors de la présentation de la maquette budgétaire définitive et confirmée par le projet de budget pour 2006.
En effet, le programme justice administrative -renommé Conseil d'Etat et autres juridictions administratives - figure désormais dans une mission transversale distincte dénommée « Conseil et contrôle de l'Etat » rattachée au Premier ministre . Dès lors, la mission justice ne comprend plus que cinq programmes et vingt-sept actions détaillées dans le tableau figurant en tête du présent avis.
Votre commission des lois regrette que le gouvernement n'ait pas informé le Parlement de ses intentions avant d'arrêter ses choix et ce, alors même qu'un travail de concertation poussé s'était engagé dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF.
•
Des arguments peu convaincants pour
justifier le sort particulier réservé aux juridictions
administratives
- Une « spécificité institutionnelle » qui ne justifie par de déroger à la LOLF
Le choix du gouvernement est en contradiction avec l'esprit même de la LOLF . En effet, l'article 7 de la loi du 1 er août 2001 précise qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».
Or, la justice judiciaire et la justice administrative sont deux versants d'une même politique publique qui consiste à « rendre et exécuter la justice ». Ce constat milite pour un regroupement de ces deux programmes dans la même mission.
D'ailleurs, des liens fonctionnels entre le ministère de la justice et les juridictions administratives demeurent . D'une part, le Premier ministre a en effet précisé au garde des sceaux que le transfert du programme justice administrative dans une mission distincte n'affectait en rien les attributions -résultant du code de justice administrative- qu'il détenait à l'égard des juridictions administratives 5 ( * ) . D'autre part, le projet de loi de finances pour 2006 a paradoxalement maintenu le rattachement de certains crédits alloués aux juridictions administratives à la mission « Justice » 6 ( * ) .
Votre commission regrette que la nouvelle nomenclature donne une vision éclatée de l'état de la justice dans notre pays . Telle est la raison pour laquelle elle a choisi de ne pas dissocier l'examen de ces deux programmes en les traitant dans le présent avis afin d'avoir une vue d'ensemble de la situation.
L'ensemble de ces considérations l'emporte sur l'argument invoqué par le gouvernement. Celui-ci a en effet justifié sa démarche par le souci de reconnaître la « spécificité institutionnelle » 7 ( * ) des juridictions administratives « dont l'indépendance est un élément fondamental du bon fonctionnement de la République » 8 ( * ) . En outre, il a également mis en avant la nature particulière des fonctions dévolues aux juridictions administratives -à la fois consultatives et juridictionnelles-, considérant qu'elles appelaient un traitement particulier.
Comment le gouvernement a-t-il pu considérer que le rattachement des juridictions judiciaires au ministère de la justice ne remettait pas en cause leur indépendance et tenir un raisonnement différent pour les juridictions administratives ?
- Une rigidité du cadre budgétaire de la mission très relative
Le gouvernement a également fait valoir que le cadre de la mission « Justice » n'était pas adapté au régime financier particulier du Conseil d'Etat et rendait nécessaire le transfert du programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives vers une autre mission.
Le Conseil d'Etat souhaitait en effet continuer à bénéficier -aux termes du nouveau régime budgétaire issu de la LOLF- de la possibilité de discuter directement ses crédits avec le ministère chargé du budget 9 ( * ) . Or, les conditions d'élaboration du projet de budget de chaque programme négocié entre le responsable du programme et le garde des sceaux -et non le ministre chargé du budget- et la faculté pour le gouvernement et le Parlement de modifier la répartition des crédits entre programmes lui sont apparues difficilement compatibles avec le régime qui lui était accordé traditionnellement.
Sensible à ces arguments, le gouvernement a donc inscrit ce programme au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » qui devrait bénéficier d'un traitement budgétaire dérogatoire en vertu d'un engagement du Premier ministre pris en mai dernier. Le chef du gouvernement a en effet indiqué que le responsable de chaque programme pourrait négocier ses crédits directement avec le ministre chargé du budget et que l'exécution budgétaire serait rigoureusement encadrée 10 ( * ) .
Or, dans le même temps, le Premier ministre a indiqué au garde des sceaux que les juridictions judiciaires bénéficieront également d'un traitement budgétaire particulier, atténuant fortement la différence de régime budgétaire entre les deux missions . En effet, il s'est engagé à ce que les mises en réserve n'affectent pas les crédits ouverts en loi de finances initiale au titre de la Cour de cassation. De même, les gels de crédits des autres juridictions judiciaires devraient être soumis à l'accord préalable du ministre de la justice.
Votre commission des lois estime en conséquence que le transfert des juridictions administratives de la mission « Justice » à la mission « Conseil et Contrôle de l'Etat » n'est pas justifié.
* 1 Comme traditionnellement, les programmes consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire de la mission «Justice » sont traités dans deux avis distincts respectivement présentés par MM. Nicolas Alfonsi et Philippe Goujon.
* 2 Voir en annexe la liste des auditions.
* 3 Avis n° 79 - tome IV- au nom de la commission des lois (Sénat, 2004-2005), pages 46 et suivantes.
* 4 L'ancienne architecture était subdivisée en cinq agrégats dont un dédié aux moyens alloués aux juridictions administratives. Une seule modification du périmètre relative au transfert au ministère de l'intérieur des moyens de la commission nationale de contrôle des comptes de campagne et du financement des partis politiques était envisagée qui est d'ailleurs devenue effective aux termes du projet de budget pour 2006.
* 5 Lettre du Premier ministre au garde des sceaux sur la mise en oeuvre de la LOLF le 25 mai 2005.
* 6 Crédits d'aide juridictionnelle, crédits d'aide sociale des magistrats administratifs et dépenses liées au traitement administratif des dossiers de pensions des membres et agents du Conseil d'Etat.
* 7 Selon l'expression même du Premier ministre - Lettre du Premier ministre au garde des sceaux, précitée.
* 8 Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques - tome 2 - présenté au nom de M. Dominique de Villepin, premier ministre, par MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat dans la perspective du débat d'orientation budgétaire, page 5.
* 9 Cette faculté qui résulte de la pratique lui a été conférée en 1945.
* 10 Aucun gel ne pourra affecter l'enveloppe allouée par la loi de finances initiale au Conseil d'Etat tandis que, s'agissant des autres juridictions administratives, les gels des crédits seront soumis à l'accord du vice-président du Conseil d'Etat. De même, la procédure de contrôle financier des juridictions administratives sera allégée, notamment en ce qui concerne les contrôles a priori.