B. UNE RÉALISATION IMPARFAITE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE
1. Un bilan décevant en termes de créations d'emplois
Le projet de loi de finances pour 2006 finance la quatrième tranche -l'avant dernière - de la mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ). Sur la base de quatre exercices budgétaires, il est donc possible d'avoir une vue d'ensemble de la concrétisation des engagements du gouvernement.
Exécution du programme
quinquennal
(2003-2006)
(Juridictions administratives non comprises)
|
Loi de finances 2003 |
Loi de finances 2004 |
Loi de finances 2005 |
Projet de loi de finances 2006 |
Créations d'emplois budgétisées |
Créations d'emplois prévues LOPJ |
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|
Total Ministère de la justice*
|
1.924
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2.105
|
1.037
|
484
|
5.550
|
9.620 |
|
Justice judiciaire Taux de réalisation - Magistrats
Taux de réalisation
Taux de réalisation |
702
|
715
150
559 16 % |
357
100
255 7 % |
200
186
|
1.974
44 %
|
4.450
|
|
Administration générale Taux de réalisation |
40
|
46
|
43
|
20
|
149
|
180 |
* Le total pour le ministère de la justice englobe également les créations d'emplois intervenues pour les programmes administration pénitentiaire et PJJ.
Source : Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2004 - Ministère de la justice - Octobre 2005 page 13.
? Les effectifs des juridictions judiciaires
Le rythme des créations d'emplois dans les juridictions judiciaires prévues par le projet de budget pour 2006 ralentit fortement (186 postes de magistrats et 14 postes de fonctionnaires). Cette mesure représente néanmoins un coût de 1,6 million d'euros.
En vertu du nouveau mode de comptabilisation prévu par la LOLF, ces 200 créations d'emplois correspondront pour 2006 à 83 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Un ETPT prend en compte les agents au prorata de leurs horaires de travail et de leur durée de travail dans l'année.
L'écart constaté pour les services judiciaires entre les créations d'emplois et les ETPT supplémentaires résulte :
- du délai d'affectation des fonctionnaires dans les postes créés -qui n'interviendra sur le terrain qu'à compter du 1 er septembre 2006. En effet, un emploi créé ne compte pour un ETPT entier que si la création de poste intervient à compter du 1er janvier et à condition que celui-ci soit occupé à plein temps. A cet égard, le décompte en ETPT traduit plus fidèlement la réalité des arrivées des effectifs sur le terrain ;
- de transferts d'emplois vers d'autres administrations 75 ( * ) .
Compte tenu de ces précisions, le plafond d'autorisation d'emplois pour l'année 2006 pour le programme justice judiciaire s'élève à 29.475 ETPT 76 ( * ) -dont 7.600 magistrats du siège et du parquet, 1.992 agents de catégorie A, 8.618 agents de catégorie B dont 99 % de greffiers et 11.265 agents de catégorie C. Ce plafond encadre l'emploi de tous les personnels rémunérés par la mission, y compris les vacataires et les contractuels qui n'y étaient pas inclus. Ce niveau est indicatif et s'inscrit dans le plafond limitatif des effectifs du ministère de la justice qui s'élève à 71.475.
Le taux prévisionnel de réalisation des créations d'emplois dans les juridictions judiciaires cumulées sur quatre exercices budgétaires se révèle décevant puisqu'il n'atteint même pas 50 % .
Ce taux global masque néanmoins d'importantes disparités entre les efforts - tangibles- consentis en faveur des magistrats pour lesquels le taux prévisionnel se révèle acceptable (65 %) et le renforcement -très modeste- des effectifs des personnels des greffes pour lesquels ce taux est insuffisant (38,5 %).
Cette évolution hypothèque fortement la concrétisation de la programmation quinquennale . Il paraît en effet peu probable que le ministère de la justice parvienne à rattraper son retard au cours du prochain exercice. Tous les représentants des organisations représentant les magistrats et des syndicats de fonctionnaires des greffes se sont émus de cette situation.
Le garde des sceaux, M. Pascal Clément, au cours de son audition devant votre commission des lois le 22 novembre dernier, a annoncé l'arrivée dans les juridictions de 651 fonctionnaires (68 greffiers en chef, 383 greffiers et 200 adjoints administratifs) et de 279 magistrats dans les juridictions judiciaire en 2006.
Il a fait valoir que si l'exécution de la LOPJ s'analyse au regard des créations d'emplois 77 ( * ) , le rythme auquel sont pourvus les postes supplémentaires -qui n'apparaît pas dans le bilan de la LOPJ- doit être pris en compte. En effet, on constate d'importants délais entre les créations d'emplois et l'affectation des nouveaux effectifs dans les juridictions.
L'ouverture d'un concours de magistrat ou de greffier s'effectue dans un délai compris entre six et neuf mois et la formation à l'Ecole nationale de la magistrature dure vingt-et-un mois tandis que le temps de formation des greffiers en chef et des greffiers s'élève à dix-huit mois. Il s'écoule donc au moins deux ans avant que les recrutements autorisés en loi de finances produisent leurs effets sur le terrain.
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Les localisations d'emplois de fonctionnaires prévues en 2005 339 emplois ont été localisés en 2005 dont 262 emplois de greffiers et 77 emplois de catégorie C issus d'un reliquat de la loi de finances initiale pour 2004 et des créations d'emplois inscrites en loi de finances initiale pour 2005. Les priorités ont été les suivantes : - plus d'un tiers des emplois a été affecté au renforcement de l'application des peines et de l'exécution des peines ; - 39 greffiers et 41 fonctionnaires de catégorie C ont été prévus pour étoffer les services administratifs régionaux (SAR) ; - 45 greffiers pour accompagner les créations de postes de magistrats spécialisés (par exemple juge pour enfant, juge d'application des peines) ; - 39 greffiers pour la mise en oeuvre de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (loi « Borloo ») ; - 35 greffiers et 2 fonctionnaires de catégorie C pour la réalisation des contrats d'objectifs ; - 11 agents des greffes pour remplacer l'arrivée à échéance des contrats des agents de justice employés dans les maisons de justice et du droit. |
Source : ministère de la justice
La démarche -louable- du garde des sceaux tendant à localiser le plus rapidement possible les emplois créés lors des lois de finances précédentes ne saurait justifier le taux d'exécution de la LOPJ particulièrement bas qui résulte du projet de budget pour 2006.
Les promesses de créations d'emplois faites en 2002 ont suscité de fortes attentes qui ne pourront être satisfaites. Cette situation est regrettable. Elle est de nature à décourager les personnels des greffes. En effet, l'ensemble des syndicats des personnels des greffes entendus par votre rapporteur pour avis ont interprété le présent projet de budget comme marquant une absence de reconnaissance de leur position -pourtant centrale- au sein de l'institution judiciaire.
Des moyens humains supplémentaires doivent être alloués aux greffes pour permettre à ces services de fonctionner dans de bonnes conditions . La mise en oeuvre de nombreuses réformes comme la création des juridictions de proximité en 2002 qui a prévu un greffe commun pour le tribunal d'instance et les juridictions de proximité ou encore l'instauration d'une procédure de redressement personnel qui a transféré vers les tribunaux d'instance et de grande instance une masse considérable de dossiers de surendettement depuis la loi « Borloo » du 1 er août 2003 rend cet impératif particulièrement impérieux.
Comme a pu le constater votre rapporteur au cours de son déplacement au tribunal d'instance d'Aubervilliers, l'inquiétude est particulièrement aiguë dans les tribunaux d'instance. L'impact de la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 78 ( * ) qui a élevé leur seuil de compétence de 7.500 à 10.000 euros laisse présager une augmentation du nombre d'affaires enregistrées devant ces tribunaux dont les moyens humains restent constants. Un représentant du syndicat national des greffiers de France et des représentantes de l'association des greffiers en chef et des tribunaux d'instance ont en outre relevé le surcroît de travail des tribunaux d'instance imposé par les demandes de certificats de non pacte civil de solidarité (PACS) qui résultent de la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au PACS. En 2004, on enregistrait en effet un peu plus de 115.000 demandes de non PACS (+21 % par rapport à 2003) contre 40.000 PACS (+27 % par rapport à 2003).
En outre, le déséquilibre entre les créations de postes de magistrats et de fonctionnaires se constate depuis plusieurs exercices budgétaires et se traduit dès à présent par une stabilisation du ratio fonctionnaire-magistrat des greffes qui s'établit 2,63 en 2005.
Il en résulte des conséquences dommageables sur l'exécution des décisions de justice, comme l'ont souligné les fonctionnaires des greffes du tribunal d'instance d'Aubervilliers entendus par votre rapporteur pour avis. Ces derniers ont effet expliqué que, faute d'un effectif suffisant, de nombreux jugements rendus par les magistrats restaient en souffrance plusieurs mois avant d'être saisis et notifiés au justiciable. Cette situation est regrettable car l'exécution rapide des jugements constitue un élément essentiel de la crédibilité de la justice.
Les nouvelles hypothèses d'intervention du juge de libertés et de la détention dans le cadre des enquêtes de flagrance qui conduisent à tenir des audiences tardives 79 ( * ) allongent également substantiellement le temps de travail des greffiers chargés de les assister.
Enfin, l'exécution de la LOPJ apparaît d'autant plus urgente que l' évolution défavorable de la pyramide des âges des personnels des juridictions judiciaires qui s'amorce risque d'en atténuer fortement les effets positifs .
En effet, le rythme des départs à la retraite devrait s'accélérer dès 2008 . Cette perspective conjuguée au décalage entre le recrutement des personnels des juridictions et leur arrivée dans les juridictions devait conduire le ministère de la justice à recruter un plus grand nombre de magistrats et de fonctionnaires dès l'année prochaine.
Le garde des sceaux, au cours de son audition du 22 novembre dernier, ainsi que M. Patrice Davost, responsable du programme justice judiciaire entendu par votre rapporteur pour avis sont convenus de la nécessité d'anticiper l'impact des futurs départs en retraite. Ils ont souligné que le ministère de la justice devrait disposer pour cela d'une marge de manoeuvre budgétaire suffisante.
Il paraît donc essentiel que le ministère de la justice puisse dès le prochain budget recruter des effectifs supplémentaires pour compenser les nombreuses sorties qui s'annoncent . Les délais d'arrivée dans les juridictions rendent cette nécessité particulièrement urgente.
Prévisions des départs en retraite entre
2005 et 2015
-magistrats et fonctionnaires-
|
Année |
Départs en retraite prévisibles des magistrats |
Départs en retraite prévisibles des fonctionnaires toutes catégories confondues |
|
2005 |
78 |
362 |
|
2006 |
76 |
162 |
|
2007 |
81 |
113 |
|
2008 |
127 |
595 |
|
2009 |
150 |
734 |
|
2010 |
191 |
840 |
|
2011 |
245 |
850 |
|
2012 |
288 |
862 |
|
2013 |
284 |
813 |
|
2014 |
320 |
890 |
|
2015 |
297 |
876 |
|
TOTAL |
2.137 |
7.097 |
Source : ministère de la justice. A partir de l'année 2006, les prévisions ne tiennent pas compte des départs sur demande et pour invalidité dont le nombre ne peut être évalué à ce jour. Ces prévisions se fondent sur une hypothèse de départs à la retraite à 65 ans.
• Les personnels de l'administration
centrale
Le nombre des créations d'emplois (20) prévues par le projet de budget est inférieur à celui des années précédentes. Toutefois, compte tenu du taux d'exécution très dynamique des années précédentes, le taux prévisionnel d'exécution de la LOPJ pour l'administration centrale qui s'élève à 83 %, contraste avec celui des services judiciaires. Cette évolution permet d'envisager que l'objectif devrait être atteint l'année prochaine.
Ces créations de postes correspondent à 10 ETPT dans la mesure où, comme pour les juridictions judicaires, l'arrivée des renforts interviendra au, troisième trimestre de l'année 2006. Le responsable du programme conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés , M. Edward Jossa, directeur de l'administration générale et de l'équipement, n'a pu cependant indiquer précisément à votre rapporteur la nature des emplois concernés. En effet, le nouveau cadre budgétaire confère une grande liberté au responsable de programme dans la répartition des emplois entre les catégories des personnels en cours d'exercice. Toutefois, cette plus grande autonomie destinée à permettre une meilleure adéquation des moyens aux besoins prive le Parlement d'une information dont il disposait en vertu de l'ancien cadre budgétaire.
* 75 16 transferts sont prévus par le projet de budget pour 2006 qui conduirait à réduire d'un emploi le nombre d'ETPT de fonctionnaires de catégorie B et de quinze emplois le nombre d'ETPT de fonctionnaires de catégorie C administratifs et techniques. Notamment le transfert d'emplois de la DAGE concernant les personnels du casier judiciaire national et d'administration centrale et le transfert d'emplois de la direction des services judiciaires vers les services du médiateur de la République.
* 76 Qui cumule le nombre d'ETPT estimé pour 2005 - 29.392- auquel s'ajoute 83 ETPT supplémentaires prévus par le projet de budget pour 2006.
* 77 C'est-à-dire les emplois autorisés chaque année en loi de finances.
* 78 Loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance. Cette loi a été précisée par le décret n° 2005-460 du 13 mai 2005 relatif aux compétences des juridictions civiles, à la procédure civile et à l'organisation judiciaire.
* 79 Ces mesures résultent de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.