B. LA MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT, UNE CIBLE DÉLICATE À ATTEINDRE POUR LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DANS LE CONTEXTE ACTUEL
1. Une difficile maîtrise des délais de jugement en dépit d'une forte mobilisation des personnels des juridictions administratives
a) Des délais de jugement toujours excessifs
Depuis 2000, le Conseil d'Etat s'efforce de régler à effectifs constants un nombre d'affaires en progression . Le nombre d'affaires traitées par magistrat, stable en 2003 et 2004 (69), devrait progresser sensiblement en passant à 72 en 2005. Le nombre d'affaires réglées par agents de greffe 128 ( * ) évalué à 115 en 2005 contre 109 en 2004 augmente légèrement.
Le Conseil d'Etat a lancé plusieurs chantiers informatiques pour accroître ses gains de productivité .
Un logiciel permettant la consultation en ligne des dossiers par les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ( projet Sagace ) a été mis en place en 1999 129 ( * ) . Ainsi, les parties n'ont plus à se déplacer pour obtenir des informations sur l'état d'avancement du dossier, ce qui engendre un gain de temps pour les personnels.
Un projet de dématérialisation de la procédure contentieuse (projet téléprocédure ) permettant le dépôt en ligne des recours et l'échange de mémoires par voie électronique est également en cours. Le décret n° 2005-222 du 10 mars 2005 a donné une base légale au dépôt par voie électronique des mémoires et des pièces 130 ( * ) . Une expérimentation est menée depuis juin dernier avec huit cabinets d'avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Dans ce cadre, 150 dossiers dématérialisés ont déjà été déposés 131 ( * ) . Le projet de budget pour 2006 prévoit une enveloppe de près de 990.000 euros destinée à la poursuite de ce projet qui représente 16,5 % du total des dépenses consacrées au développement des applications informatiques.
En dépit des efforts accomplis par le Conseil d'Etat, le rythme des affaires jugées n'a pas permis de compenser celui des affaires enregistrées 132 ( * ) , entraînant mécaniquement une augmentation des stocks d'affaires 133 ( * ) . Ainsi, en 2004, le délai moyen prévisible de jugement -qui s'établit à 13 mois - s'est détérioré d'un mois par rapport à l'année 2003 134 ( * ) .
Depuis 2000, le délai de jugement moyen devant les tribunaux administratifs -qui s'élève à dix-huit mois- ne connaît pas d'amélioration significative. La forte implication des magistrats administratifs pour traiter les affaires en plus grand nombre explique qu'en dépit de l'augmentation du stock d'affaires en instance 135 ( * ) liée à l'accroissement des affaires nouvelles, la situation de ces juridictions ne se soit pas dégradée. Cependant, l'objectif fixé par la programmation quinquennale de réduire à un an le délai de jugement d'ici l'année 2007 reste encore lointain.
Entre 1997 et 2004, le nombre moyen d'affaires traitées par magistrat a cru de près de 26 %, passant de 191 à 240. En volume, cette augmentation est importante : en 2000, on dénombrait un peu moins de 119 000 affaires jugées contre près de 137 200 en 2004.
Outre, les nombreuses créations d'emplois de magistrats en faveur de ces tribunaux intervenues ces dernières années, ce résultat encourageant s'explique notamment par la mise en oeuvre de réformes d'organisation comme par exemple le recours au juge unique dans certaines affaires 136 ( * ) . Cette évolution semble toutefois avoir atteint ses limites. Comme le souligne l'annexe Conseil et contrôle de l'Etat du projet de loi de finances pour 2006, « il est désormais difficile de demander aux magistrats d'accroître encore le nombre de dossiers traités, sauf à courir le risque que les dossiers les plus lourds soient négligés au profit des dossiers les plus faciles » 137 ( * ) .
Une marge de progression semble encore possible dans la mesure où plusieurs tribunaux administratifs devraient conclure des contrats d'objectifs avec le vice-président du Conseil d'Etat pour améliorer leurs performances. En 2004, un contrat d'objectif a été signé entre le Conseil d'Etat et le tribunal administratif d'Orléans.
Seules les cours administratives d'appel enregistrent une amélioration significative de leur délai moyen de jugement qui s'élève à un an et neuf mois en 2004 contre deux ans et cinq mois en 2003 . En effet, pour la deuxième année consécutive, ces juridictions ont traité plus d'affaires qu'elles n'en ont reçues. Le volume d'affaires traitées -en hausse depuis 2002 138 ( * ) - a atteint un record inégalé en 2004 (19.829, soit + 46 % entre 2002 et 2004).
Les magistrats des cours administratives ont augmenté leur productivité, le nombre d'affaires réglées par magistrat ayant cru de 15 % entre 2002 et 2004 139 ( * ) .
L'impact positif des contrats d'objectifs signés entres les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat le 9 décembre 2002 explique pour une large part cette évolution. Chaque contrat détermine les moyens supplémentaires attribués à la cour sur la période 2003-2007 (créations d'emplois, affectation d'assistants de justice, investissements immobiliers, crédits de fonctionnement, renforcement des moyens informatiques). En contrepartie, les cours s'engagent à atteindre des objectifs précis pour améliorer l'efficacité de leurs méthodes de travail et réduire les délais de jugement. Chaque contrat est établi dans le cadre d'un dialogue de gestion avec le président de la juridiction et après consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
Ainsi, en 2007, les cours administratives d'appel devraient doubler leur capacité de jugement et réduire à 13 mois leur délai de jugement moyen.
A l'exception des cours de Lyon et de Douai, toutes les cours administratives d'appel réalisent des performances qui dépassent les objectifs inscrits dans le contrat.
Un bilan à mi-parcours de la mise en oeuvre des
contrats d'objectifs
par les cours administratives d'appel
|
Cour administrative d'appel |
Délai prévisible moyen de jugement fixé par les contrats d'objectifs pour 2004 |
Délai moyen de jugement des affaires en stock constaté en 2004 |
Ecart par rapport aux prévisions des contrats d'objectifs |
|
Bordeaux |
2 ans, 3 mois et 14 jours |
2 ans et 19 jours |
- 2 mois et 25 jours |
|
Douai |
9 mois et 16 jours |
1 an et 10 jours |
+ 2 mois et 25 jours |
|
Lyon |
2 ans, 1 mois et 18 jours |
2 ans, 4 mois et 28 jours |
+ 3 mois et 10 jours |
|
Marseille |
2 ans, 6 mois et 14 jours |
2 ans, 1 mois et 2 jours |
- 5 mois et 12 jours |
|
Nancy |
2 ans, 2 mois et 23 jours |
1 an, 5 mois et 19 jours |
- 9 mois et 4 jours |
|
Nantes |
1 an, 3 mois et 4 jours |
1 an, 1 mois et 6 jours |
- 1 mois et 28 jours |
|
Paris |
1 an, 10 mois et 22 jours |
1 an, 4 mois et 28 jours |
- 5 mois et 24 jours |
Source : Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2004 - Ministère de la justice - Octobre 2005 p. 44.
b) Qui s'expliquent par un contexte difficile
- Une pression des affaires nouvelles perceptible dans toutes les juridictions
En 2005, comme en 2004, toutes les juridictions administratives subissent une forte pression des affaires nouvelles qui rend leur activité juridictionnelle de plus en plus soutenue.
Activité des juridictions administratives
(affaires enregistrées)
2001-2005
|
Conseil d'Etat |
Cours administratives d'appel |
Tribunaux administratifs |
|
|
2001 |
12 642 |
15 375 |
123 354 |
|
2002 |
11 281 |
15 267 |
112 703 |
|
2003 |
9 905 |
15 640 |
128 422 |
|
2004 |
12 074 |
14 347 |
149 008 |
|
Évolution 2003-2004 |
+ 22 % |
- 8 % |
+ 16 % |
|
2005* |
5 582 |
10 224 |
77 874 |
* Statistiques recueillies sur 6 mois seulement (du 1 er janvier au 30 juin 2005)
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Le Conseil d'Etat connaît une situation tendue depuis un an . En effet, en 2004, le nombre d'affaires enregistrées a progressé de 22 % . Cette évolution contraste avec la période de stabilisation du flux d'affaires nouvelles constatée en 2002 et 2003. Cette forte augmentation est imputable :
- aux nombreuses contestations formées à l'encontre de jugements rendus en premier et dernier ressort par les tribunaux administratifs qui, depuis le décret n° 2003-543 du 24 juin 2003 entré en vigueur au 1 er septembre 2003, ne peuvent plus faire l'objet d'un recours devant les cours d'appel. Ainsi, le Conseil d'Etat a enregistré près de 1.040 pourvois supplémentaires en 2004 ;
- à la progression du nombre d'affaires jugées par les cours administratives d'appel 140 ( * ) qui résultent de la mise en oeuvre des contrats d'objectifs et se répercutent mécaniquement sur le volume des pourvois en cassation.
Avec un peu de moins de 6.000 affaires nouvelles enregistrées au cours des six premiers mois de l'année 2005, une stabilisation des flux semble probable. Le nombre de recours devant le Conseil d'Etat devrait donc s'établir à un niveau tout aussi élevé que l'année dernière et franchir le seuil des 12.000 dossiers par an.
De 2001 à 2004, le nombre d'affaires enregistrées devant les cours administratives d'appel n'a cessé de diminuer. L'activité constatée sur les six premiers mois de l'année 2005 laisse présager une inversion de cette tendance, le nombre de dossiers enregistrés représentant plus de 70 % de l'activité observée en 2004. Cet accroissement s'explique principalement par le transfert du Conseil d'Etat vers ces juridictions de l'appel du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière en vigueur depuis le 1 er janvier 2005.
La situation des tribunaux administratifs est sans doute la plus délicate. En effet, depuis deux ans, les affaires nouvelles enregistrées progressent fortement à un rythme de plus en plus rapide (+ 32 % en deux ans). Certains contentieux en augmentation notamment en matière de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière 141 ( * ) ou encore dans le domaine de la fonction publique (+ 27 % en 2004) ou des pensions (+ 26 %) alimentent largement l'inflation des recours 142 ( * ) .
Les résultats constatés au premier semestre de l'année 2005 semblent confirmer cette évolution, le nombre d'affaires enregistrées au premier semestre 2005 étant supérieur de près de 5 % à celui du premier semestre 2004. Une pression des affaires nouvelles très forte devrait donc continuer de peser sur les tribunaux administratifs , même si une décélération du rythme de la progression des affaires nouvelles est prévisible.
Comme l'a relevé Mme Sabine Saint Germain, présidente de l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) lors de son audition, la justice administrative est désormais « victime de son succès ». Certaines réformes ont valorisé l'image de la justice administrative. Ainsi, la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives -en offrant aux justiciables de nouvelles garanties de nature à protéger rapidement leurs droits à titre provisoire- a rencontré un grand succès dès la première année de son application (2001).
- Un nombre de créations d'emplois très inférieur aux objectifs de la programmation quinquennale
Selon l'estimation du gouvernement, les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) s'élèvent en 2005 à 2.785. Ils se répartissent en 943 magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel 143 ( * ) , 204 membres du Conseil d'Etat et 1.638 agents de greffe ou agents du Conseil d'Etat.
Le plafond d'emplois fixé par le projet de budget pour 2006 prévoit une légère augmentation des personnels affectés aux juridictions administratives (2.836). Ils seraient répartis de la manière suivante : 1.183 magistrats (y compris les membres du Conseil d'Etat) et 1.653 personnels des juridictions administratives.
Le rythme prévu des créations nettes d'emplois dans les juridictions administratives, très inférieur aux engagements pris par le gouvernement dans le cadre de la programmation quinquennale 144 ( * ) , c onfirme la tendance observée l'année dernière . Ces mesures représentent une dépense nouvelle de 2,72 millions d'euros 145 ( * ) .
La grande majorité des emplois supplémentaires seront localisés au tribunal de Nîmes dont le fonctionnement devrait être effectif à compter du 1 er septembre prochain (18 ETPT) et aux cours administratives d'appel dans le cadre des contrats d'objectifs conclus avec le Conseil d'Etat.
Le taux de réalisation sur les quatre exercices budgétaires couverts par la LOPJ qui s'établit à un peu plus de 60 % accuse donc un net retard . En effet, comme l'a expliqué le Conseil d'Etat à votre rapporteur pour avis, le contexte budgétaire tendu explique cette situation et se répercute sur les juridictions administratives. Ainsi, en 2005, deux avenants ont été ajoutés aux contrats d'objectifs signés par les cours de Bordeaux et de Marseille pour tenir compte de la réduction du nombre de créations de postes par rapport aux prévisions de la LOPJ.
Les représentants de l'USMA et du syndicat de la juridiction administrative (SJA) ont regretté que les engagements du gouvernement ne soient pas respectés. En outre, ils ont souligné que la complexité du nouveau mode de comptabilisation des effectifs en ETPT ne permettait pas de mesurer précisément l'effort consenti cette année en termes de créations d'emplois.
Exécution du programme quinquennal
(2002-2006)
|
Toutes
|
Loi de finances 2003 |
Loi de finances 2004 |
Loi de finances 2005 |
Projet de loi de finances 2006 |
Créations d'emplois budgétisées |
Créations d'emplois prévues |
|
Créations d'emplois
|
100
|
97
|
46
|
49
|
292
|
480 |
|
- Magistrats
|
42
20 %
|
42
55
|
21
25
|
22
27
|
127
|
210
|
Source : Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2004 - Ministère de la justice - Octobre 2005 page 13.
En particulier, la forte décélération des créations d'emplois dans les greffes a entraîné une légère érosion du ratio agents de greffe par nombre de magistrats qui passe de 1,35 en 2002 à 1,31 en 2005. Comme l'ont fait remarquer les représentants du SJA à votre rapporteur pour avis, cette situation entraîne un alourdissement de la charge de travail des agents de greffe et mécaniquement de celle des magistrats, conduits à assumer des tâches qui ne peuvent plus être accomplies par le greffe (saisie des jugements par exemple).
Votre rapporteur pour avis espère qu'un rattrapage interviendra au cours de la dernière année d'exécution de la LOPJ . Le respect du programme quinquennal en termes de renforcement des effectifs paraît particulièrement nécessaire compte tenu du fait le gouvernement a évalué les besoins des juridictions administratives sur la base d'une hausse très modérée de l'activité contentieuse -5% par an- éloignée de la réalité 146 ( * ) . En effet, en 2002, il paraissait difficile d'anticiper une explosion des recours, le contentieux porté devant les tribunaux administratifs ayant -sauf en 2001- diminué entre 1999 et 2002, tandis que dans le même temps les cours d'appel enregistraient une stabilisation de leur activité.
Si l'augmentation des effectifs n'est pas la hauteur des annonces du gouvernement, l'effort notable du gouvernement en faveur des assistants de justice 147 ( * ) mérite cependant d'être relevé, 75 % des recrutements annoncés étant effectivement intervenus. 170 postes d'assistants de justice ont été créés en 2003 qui s'ajoutent aux 15 postes créés en 2004 et en 2005. 3 postes supplémentaires sont prévus par le projet de loi de finances pour 2006. En 2004, le nombre d'assistants de justice par magistrat s'élevait à 0,2.
* 128 Qui retrace le nombre d'affaires réglées par le Conseil d'Etat au cours de l'année, divisé par l'effectif réel moyen annuel d'agents affectés à la section du contentieux du Conseil d'Etat.
* 129 Ce projet a d'ailleurs été généralisé aux autres juridictions administratives en octobre 2004.
* 130 Un envoi sur un support papier n'est donc pas nécessaire.
* 131 Cette expérimentation concerne uniquement des recours en cassation devant le Conseil d'Etat relatifs au contentieux fiscal de l'assiette.
* 132 Voir infra.
* 133 Qui s'élève à 10.122.
* 134 Ces statistiques ne prennent pas en compte les requêtes en appel à l'encontre des reconduites à la frontière pour tenir compte du transfert de ce contentieux aux cours administratives d'appel depuis le 1 er janvier 2005.
* 135 Qui dépasse désormais le seuil de 200.000.
* 136 Qui représente 60 % des décisions rendues par les tribunaux administratifs.
* 137 Page 20.
* 138 En 2002, les cours administratives d'appel ont jugé 14.281 affaires.
* 139 Qui s'établit à 96 en 2004 contre 92 en 2003.
* 140 Qui représente 352 pourvois supplémentaires en 2004.
* 141 Sur ce point particulier voir le IV - A - 3 du présent avis.
* 142 Voir Journal Officiel du 20 octobre 2005 - Questions écrites - Sénat - Question écrite de M. Joel Bourdin - pages 2731 et suivante.
* 143 Les magistrats issus de l'Ecole nationale d'administration (ENA) représentant plus de 30 % du corps.
* 144 49 au total soit 25 emplois exprimés ETPT. L'écart entre les créations d'emplois budgétaires et le décompte en ETPT résulte du fait que les créations d'emplois interviennent dans la réalité en milieu d'année.
* 145 Y compris la consolidation des emplois vacants.
* 146 Projet de loi de finances -annexe Conseil et contrôle de l'Etat- page 17.
* 147 La LOPJ a étendu aux juridictions administratives la faculté ouverte à l'origine aux juridictions judiciaires de recruter des assistants de justice qui exercent leur fonction à temps partiel pour une durée de deux ans, renouvelable deux fois. Les assistants de justice apportent une aide précieuse aux magistrats administratifs notamment en ce qui concerne les recherches documentaires. Voir le décret en Conseil d'Etat n° 2002-1472 du 20 décembre 2002 complété par la circulaire du 6 mars 2003 du secrétaire général du Conseil d'Etat - articles L. 227-1 et R. 227-1 du code de justice administrative.