2. La suppression des crédits évaluatifs, une contrainte supplémentaire pour les chefs de cours
• La suppression du caractère
évaluatif de certains crédits
L'ancienne ordonnance de 1959 42 ( * ) conférait un caractère évaluatif à certaines dépenses présentant un caractère obligatoire résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi (frais de justice, aide juridictionnelle, réparations civiles). Si la consommation effective affichait un dépassement du montant de la dotation prévue en loi de finances initiale, les dépenses pouvaient continuer d'être ordonnancées, l'autorisation ne portant que sur la nature de la dépense.
L'article 10 de la LOLF a introduit une profonde rupture avec ce système en ne reconnaissant que trois types de crédits évaluatifs , qui doivent être ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Il s'agit des crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, des remboursements, restitutions et dégrèvements et de la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat.
Ainsi, les dépenses allouées au titre des frais de justice deviendront à partir du 1 er janvier 2006 limitatives 43 ( * ) . Ce changement implique que ces crédits ne pourront être engagés et ordonnancés que dans la limite de la dotation inscrite en loi de finances initiale (article 9 de la LOLF).
Ce nouveau cadre budgétaire représente un enjeu essentiel pour le ministère de la justice dans la mesure où 20 % de l'ensemble de ses crédits sont concernés 44 ( * ) , dont un peu moins des deux tiers concernent les juridictions judiciaires.
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La gestion des frais de
justice limitatifs, une responsabilité nouvelle qui inquiète
fortement les chefs de cours d'appel
Le caractère désormais limitatif des frais de justice pose un véritable défi aux acteurs de l'institution judiciaire compte tenu du caractère peu maîtrisable de ce poste budgétaire.
En effet, les chefs de cours craignent que l'enveloppe fixe qui leur sera allouée pour couvrir les frais de justice soit très insuffisante. Ceux-ci s'inquiètent particulièrement de devoir abonder ce poste -en hausse exponentielle- par des crédits d'une autre nature (crédits de fonctionnement, de personnel par exemple), et d'être in fine privés d'une réelle marge de manoeuvre dans l'affectation des ressources.
- Un contexte difficile : une dépense qui pèse de plus en plus lourdement sur le budget des juridictions judiciaires
Depuis plusieurs années, les frais de justice représentent une charge de plus en plus lourde pour le budget du ministère de la justice. En effet, comme l'indique l'annexe Justice au projet de loi de finances pour 2006, « la dépense des frais de justice représente aujourd'hui plus de 15 % du budget des services judiciaires . » Depuis 2002, le rythme de progression de ce poste budgétaire s'est nettement accéléré. Les dépenses enregistrées en 2003 et 2004 affichent une hausse sans précédent qui s'élève de près de 40 %.
Les frais de justice recouvrent plusieurs catégories de dépenses :
- les frais de justice civile (frais postaux en matière prud'homale, frais de procédures liées à l'application de la législation en matière de tutelle des mineurs et enquêtes sociales en matière d'autorité parentale) qui comptent pour 13 % du volume global des frais de justice dont le montant s'est établi en 2004 à 56,5 millions d'euros ;
- les frais de justice commerciale qui ont représenté en 2004 7,2 % de l'ensemble de l'enveloppe totale (30,1 millions d'euros) ;
- les frais de justice en matière pénale -plus gros poste de dépenses- qui absorbent plus des deux tiers des crédits (76 % du total en 2004, soit 320,2 millions d'euros). Deux types de dépenses -les frais de réquisitions téléphoniques et les frais médicaux- augmentent très fortement et concentrent la moitié des frais de justice en matière pénale ;
- les frais qui ne peuvent être rattachés à l'activité civile ni à l'activité pénale. Il s'agit des frais postaux, des frais d'indemnisation occasionnés par diverses procédures (victimes de violence, victimes d'atteintes aux biens, indemnisation des personnes ayant bénéficié d'un non lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement). Ces dépenses représentent une part marginale des frais de justice mais augmentent très fortement (+ 206 % entre 1999 et 2004).
Les causes de l'accroissement global des frais de justice sont multiples et pour la plupart inhérentes au fonctionnement de l'institution judiciaire.
L'augmentation de l'activité judiciaire induit nécessairement des frais de justice supplémentaires.
De plus, les réformes successives en matière pénale ont imposé des procédures qui génèrent des frais nouveaux 45 ( * ) .
En outre, l'augmentation du taux de réponse pénale induit des dépenses nouvelles liées au coût du développement des nouvelles technologies utiles pour la recherche de la manifestation de la vérité (recueil des empreintes génétiques par exemple). Il est à cet égard significatif de constater que les frais médicaux destinés à financer les honoraires et les indemnités allouées pour des examens psychiatriques, médico-psychologiques ou des analyses toxicologiques (24 % en 2004) 46 ( * ) ne représentaient que 11 % des dépenses en 1999. De même, l'augmentation des frais dans d'autres domaines techniques comme la téléphonie (+ 242 % entre 1999 et 2004) 47 ( * ) témoigne de la volonté d'améliorer le résultat des enquêtes.
Au surplus, le caractère évaluatif des frais de justice n'a pas favorisé l'instauration d'un système budgétaire et comptable rigoureux. En effet, les magistrats habitués à prescrire des dépenses honorées mécaniquement étaient peu sensibilisés aux considérations de coûts. En outre, aucun suivi ni aucune prévision de la dépense n'avaient été institués au niveau des juridictions, ces dépenses n'étant véritablement connues qu'au moment de leur paiement.
Comme l'a relevé le garde des sceaux le 10 novembre dernier au cours du débat au Sénat sur le rapport d'information de notre collègue Roland du Luart au nom de la commission des finances, sur la mise en oeuvre de la LOLF dans le domaine de la justice, « jusqu'ici ces dépenses n'étaient pas réellement anticipées, elles étaient subies ».
Ce contexte particulier a entraîné une dérive des tarifs imposés sans discussion par les prestataires de service notamment dans le domaine de la téléphonie mobile et une absence de mise en concurrence sur certains frais pour obtenir des prix compétitifs.
- Une réelle volonté de créer les conditions d'un cercle plus vertueux
Tous les acteurs de l'institution judiciaire ont pris conscience de la nécessité de contenir les frais de justice. Les nombreuses initiatives menées en ce sens en témoignent.
Pour autant, comme l'a rappelé le garde des sceaux en réponse à une question écrite d'un député : en dépit de la charge qui résulte pour le budget de l'Etat de cette dépense, « le juge ne saurait écarter, en raison de leur coût, des techniques qui permettent d'inculper ou de disculper avec certitude des personnes impliquées dans des affaires pénales. Aucune instruction, à aucun niveau n'est donnée aux magistrats de nature à réduire les chances de manifestation de la vérité. » 48 ( * ) En effet, le principe de l'indépendance des magistrats prescripteurs ne saurait être mis à mal par la recherche d'une meilleure maîtrise des frais de justice.
Ainsi, le ministre de la justice a défini un plan de rationalisation de la dépense qui mobilise :
- l'administration centrale ; un service dénommé « mission frais de justice » chargé de coordonner les actions menées par les différentes directions du ministère de la justice et placé sous l'autorité du secrétaire général du ministère de la justice a été mis en place. Une délégation interministérielle aux interceptions judiciaires réunissant des représentants de l'autorité judiciaire et des services de police a également été créée afin de réfléchir sur les moyens d'enquête les plus performants et de faire le point sur les modes de calcul des tarifs pratiqués par les opérateurs de téléphonie mobile.
Dans ce cadre, plusieurs actions en faveur d'une réduction des tarifs fixés par les principaux opérateurs prestataires ont été menées sous l'égide du secrétariat général au ministère de la justice 49 ( * ) .
Ces négociations ont permis d'obtenir des économies d'échelle significatives . En matière d'empreinte génétique par exemple une première mise en concurrence effectuée cet été a permis de réduire le tarif moyen de 150 à 85 euros qui devrait conduire à économiser 3 millions d'euros. Une réduction de 15 % du prix de location du matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques a également pu être obtenue, qui laisse présager un allègement de 3,5 millions d'euros. Les renseignements demandés aux opérateurs téléphoniques font désormais l'objet de tarifs définis par le ministère de la justice 50 ( * ) .
Le montant total des économies escomptées s'établit actuellement à 22 millions d'euros et devrait atteindre 62 millions d'euros l'année prochaine ;
- les personnels des juridictions judiciaires ; des marchés publics régionaux devraient être conclus par les cours d'appel pour offrir aux magistrats et aux services enquêteurs les meilleures prestations à des prix compétitifs. De même, les chefs de cours s'efforcent de sensibiliser les magistrats à la nécessaire maîtrise des frais de justice en les informant sur l'impact financier de chaque décision.
M. Marc Moinard, secrétaire général du ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur pour avis que toutes les juridictions seraient prochainement invitées à désigner un « référent frais de justice » -qui pourrait être choisi parmi les magistrats affectés à la cour d'appel. Ce référent serait chargé d'assurer le suivi mensuel de la consommation des enveloppes d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement et de conseiller les magistrats ordonnateurs sur des points techniques (utilisation des nouvelles technologies).
La mise en place d'un circuit de la dépense constitue également un chantier privilégié du ministère de la justice . En effet, la tenue d'une comptabilité des engagements juridiques devient désormais incontournable compte tenu des exigences de la LOLF 51 ( * ) .
Une application informatique dénommée « FRAIJUS » développée par le SAR de la cour d'appel de Lyon devrait être généralisée à l'ensemble des cours d'appel à compter de 2006. Ce système devrait permettre de suivre les prescriptions au moment où elles sont ordonnées. Toutefois, cet instrument présente quelques imperfections techniques comme l'a souligné M. Michel Cramet, coordonnateur du SAR de Lyon. Il ne pourra donc être utilisé que sous forme de relevé statistique mensuel par nature d'acte et se limitera à enregistrer les prescriptions ordonnées par les seuls personnels des juridictions judiciaires. Il faudra attendre l'année 2007 pour qu'un outil performant soit véritablement opérationnel. D'ici là, les juridictions judiciaires risquent donc d'avoir quelques difficultés à effectuer un suivi précis de la consommation des crédits de frais de justice.
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La gestion de l'enveloppe limitative des frais de justice par la cour d'appel de Lyon La cour d'appel de Lyon a bénéficié en 2004 d'une dotation globale de 15,3 millions d'euros. En 2005, ce montant -établi à 15,3 millions d'euros dont 3,1 pour l'action dédiée aux activités civiles et 12,2 pour l'action consacrée aux activités pénales- est resté stable. Cette dotation a été calculée à partir de la dépense constatée en 2002, augmentée d'un taux de 18 %. Une petite partie de l'enveloppe affectée à la cour d'appel a été conservée par l'administration centrale sous forme de réserve pour aléas. Les chefs de la cour d'appel de Lyon ont réparti l'enveloppe entre les juridictions du ressort sur la base de la moyenne des crédits consommés ces deux dernières années et après avoir constitué une réserve régionale correspondant à 10 % du montant délégué. L'enveloppe initiale a été abondée en cours d'exercice à hauteur de la moitié par des crédits provenant de la fongibilité asymétrique (crédits de personnel essentiellement). Outre la mise en place d'un suivi de la dépense, cette cour a créé un véritable circuit de paiement de la dépense et a engagé une étroite concertation avec la trésorerie régionale. Il a ainsi pu être constaté que 40 % des dépenses au titre des frais de justice concernaient des réquisitions antérieures à l'année 2004, soit parce que l'exécution de la prestation requise s'est déroulée sur plus d'une année, soit -de manière plus générale- faute de transmission dans les délais rapides des mémoires de frais. Pour permettre une remise en ordre des comptes, toutes les juridictions du ressort ont invité les experts, les techniciens et les opérateurs requis à déposer dans les meilleurs délais leurs mémoires. En outre, un effort d'information et de sensibilisation de tous les prescripteurs de frais de justice a été mené par les chefs de cour avec le soutien du SAR. Pour le ministère de la justice, « les résultats de la cour d'appel de Lyon doivent être perçus comme globalement positifs ». |
Au cours du débat du 10 novembre dernier au Sénat, le garde des Sceaux s'est en outre engagé à accompagner chaque réforme législative notamment en matière pénale d'une étude d'impact afin de donner au Parlement une évaluation des conséquences financières des mesures qu'il vote 52 ( * ) . Ce travail d'expertise devrait être confié au secrétaire général du ministère de la justice.
Afin de ne pas porter atteinte à l'autorité du parquet sur les officiers de police judiciaire 53 ( * ) , le ministère de la justice a renoncé à opérer un transfert de charge de certains frais de justice vers les autres ministères prescripteurs (intérieur et défense). Cependant, le poids important de ces dépenses dans les frais de justice en matière pénale -25 % pour la cour d'appel de Lyon- a conduit le ministère de la justice à engager une concertation avec ces ministères pour réduire les deux postes principaux à l'origine de la hausse exponentielle des frais de justice : les réquisitions téléphoniques 54 ( * ) et les expertises génétiques 55 ( * ) . Des négociations sont également en cours pour permettre au ministère de la justice d'avoir une meilleure connaissance de l'incidence financière des mesures prises par les services enquêteurs.
Une réflexion sur une meilleure maîtrise des frais de justice ne saurait être engagée sans que soit élaborée une meilleure définition du périmètre des dépenses imputées sur les frais de justice. Les juridictions judiciaires semblent en effet avoir des difficultés à comprendre la nomenclature des dépenses qui figurent sous la catégorie des frais de justice, compte tenu de la très -voire trop- grande hétérogénéité des dépenses qu'ils recouvrent.
Cette situation donne parfois lieu à des erreurs d'imputation qui nuisent à la bonne gestion et au suivi de ce poste budgétaire. Ce constat milite pour une clarification du champ des frais de justice et un recentrage du périmètre sur les véritables frais de justice . Une telle démarche permettrait de simplifier les tâches de gestion et surtout le suivi des dépenses, ce qui allègerait notablement le travail des personnels des greffes.
Certaines catégories de dépenses sont financées sur les frais de justice alors qu'elles n'ont aucun rapport avec ceux-ci et, à cet égard, ne devraient plus y être incluses. Même si ces charges représentent une part marginale de l'enveloppe allouée aux frais de justice (moins de 10 % des dépenses en volume), elles n'en revêtent pas moins une dimension essentielle dans la mesure où certaines progressent très fortement depuis quelques années. Tel est le cas par exemple de la rémunération des délégués du procureur qui interviennent de plus en plus dans la procédure pénale (notification des ordonnances pénales, mise en oeuvre des compositions pénales).
Il semblerait plus logique d'imputer la rémunération de ces acteurs désormais incontournables sur les dépenses de personnel, à l'instar de ce qui prévaut pour les indemnités allouées aux assesseurs des tribunaux pour enfants ou les vacations versées aux juges de proximité. De même, il apparaît peu cohérent de financer sur les frais de justice les indemnités allouées aux jurés d'assises qui représentent 5 % des frais de justice en matière pénale. Une réforme des modalités de rétribution des différents intervenants extérieurs au monde judiciaire mais qui participent à l'activité juridictionnelle mériterait à cet égard d'être envisagées par le ministère de la justice.
Les efforts accomplis devraient d'ores et déjà avoir un impact positif sur l'évolution de la dépense. En effet, le ministère de la justice évalue son montant pour 2005 à 490 millions d'euros en 2005 , anticipant une nette décélération du rythme de sa progression (12,7 % contre 20,3 % en 2004). M. Michel Cramet, coordonnateur du SAR de Lyon a confirmé cette tendance à votre rapporteur pour avis. Ce dernier a en effet souligné que l'augmentation des frais de justice constatée dans le ressort de la cour d'appel au cours de cette année avait pu être contenue (3 % environ).
Evolution de la dépense des frais de
justice
1998-2005
Pour 2005, seule la dotation initiale est prise en compte et l'évolution de la consommation finale ne résulte que d'une estimation.
Source : ministère de la justice
Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit de fixer la dotation budgétaire des frais de justice à 370 millions d'euros . Elle croît ainsi de 12 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005. Cette dépense se répartit en 63 millions d'euros sur l'action 1 traitement et jugement des contentieux civils , en 251,7 millions d'euros sur l'action 2 conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales , 0,4 million d'euros sur l'action 3 cassation et 54,9 millions d'euros sur l'action soutien .
Cette enveloppe qui couvre les dépenses courantes des juridictions judiciaires pourrait être complétée par une dotation de 50 millions d'euros -soit un peu moins de 15 % de la dotation initiale- inscrite sur le programme dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission « Provisions ». Après avoir détaillé le mode de calcul retenu pour évaluer la dépense en 2006, le garde des sceaux, au cours du débat au Sénat du 10 novembre 2005, a estimé la somme inscrite en loi de finances -au total 420 millions d'euros- supérieure aux prévisions pour 2006 56 ( * ) . Il a indiqué que cette marge de manoeuvre permettrait ainsi de faire face à une éventuelle augmentation de l'activité judiciaire. Il a conclu le débat en affirmant présenter au Parlement une prévision sincère.
Votre commission des lois se félicite de l'approche pragmatique et réactive du ministère de la justice pour réguler une dépense qui lui avait échappé au fil des années.
Néanmoins, l'ensemble des organisations représentant les magistrats et des syndicats de fonctionnaires des greffes entendus par votre rapporteur n'ont pas jugé cette prévision crédible, le montant réel de dépense leur paraissant plus proche de 600 millions d'euros. Ils ont indiqué que la sous-évaluation des frais de justice risquait de paralyser le bon fonctionnement de la justice et de fragiliser l'indépendance des magistrats.
L'évaluation de la dépense pour 2006 semble en effet optimiste compte tenu de l'absence de prise en compte d'une augmentation des frais de justice par rapport à la consommation attendue pour 2005. Toutefois, le garde des sceaux a affirmé devant le Sénat que sa prévision était sincère.
Une différence trop forte entre la dépense constatée et la dépense envisagée pourrait en effet gravement perturber l'activité des magistrats et des services enquêteurs. L'ampleur des moyens déployés par les acteurs de l'institution judiciaire pourrait donner raison au garde des Sceaux. L'examen de la loi de règlement pour 2006 donnera au Parlement l'occasion de mesurer le degré de pertinence des estimations du gouvernement.
* 42 Voir son article 9.
* 43 La gestion déconcentrée des crédits d'aide juridictionnelle qui relève d'un autre programme (programme accès au droit et à la justice) et, donc, d'un autre BOP, sera traitée au IV du présent avis.
* 44 Ces crédits recouvrent les frais de justice (370 millions d'euros), les dépenses au titre de l'aide juridictionnelle (304 millions d'euros), les dépenses de santé des détenus (83 millions d'euros) et la dotation au secteur associatif de la protection judiciaire de la jeunesse (266 millions d'euros).
* 45 Ainsi, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ne comporte pas moins de onze dispositions inflationnistes en termes de frais de justice (frais de location de camion, d'entrepôts pour les opérations d'infiltration, frais d'écoutes téléphoniques dans les nouvelles hypothèses d'intervention du juge des libertés et de la détention et du procureur de la République dans le cadre des enquêtes de flagrance ou encore possibilité de prise en charge des frais de déplacement des victimes au cours de l'enquête).
* 46 Soit 77 millions d'euros.
* 47 Ces dépenses se sont élevées en 2004 à 80 millions d'euros.
* 48 Journal Officiel - Questions écrites - Assemblée nationale - 1 er mars 2005 - page 2232.
* 49 Ce secrétariat général au ministère de la justice a été créé par le décret n° 2005-1015 du 24 août 2005 modifiant le décret n°64-754 du 25 juillet 1964 relatif à l'organisation interne du ministère de la justice.
* 50 Les renseignements disponibles facilement pour l'opérateur sont facturés 2,13 euros contre 20 euros pour les demandes plus complexes.
* 51 Qui exige désormais que tous les crédits soient constitués sous forme d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.
* 52 Compte rendu intégral - Sénat - Séance du 10 novembre 2005, page 7019.
* 53 Article 41 du code de procédure pénale : « le procureur de la République peut procéder lui-même à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions pénales. A cette fin, il dirige l'activité des officiers et des agents de police judicaire ».
* 54 Des lignes d'écoute permanentes à la place des actuelles lignes provisoires devraient être installées dans les services de police et de gendarmerie. Cette initiative devrait permettre une économie de 3 millions d'euros l'année prochaine.
* 55 Les actes accomplis par l'Institut national de la police scientifique (INPS) sont effectués à titre gratuit lorsqu'ils ont été ordonnés sur réquisition des officiers ou des agents de police judiciaire (article 23 du décret n° 2004-1211 du 9 novembre 2004 relatif à l'Institut national de police scientifique).
* 56 Sur la base d'une estimation de dépenses pour 2006 de 470 millions d'euros qui constitue le montant net des dépenses (soit 490 millions d'euros (dépenses 2005) auxquelles auront été retranchés 20 millions d'euros correspondant à des factures précédemment acquittées à l'issue de l'exercice budgétaire précédent), le ministère de la justice a déduit 62 millions d'euros, ce qui représente un solde de 408 millions d'euros. Voir le compte rendu intégral - Sénat - Séance du 10 novembre 2005, page 7020.