Projet de loi de finances pour 2009 : Ville et logement

B. LES AIDES À LA PERSONNE SONT INSUFISAMMENT DOTÉES

1. Des prestations toujours très ciblées socialement

a) Les trois types d'aides

Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe l'ensemble des aides accordées directement ou indirectement aux ménages qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement.

Les trois aides à l'accès au logement

L'allocation de logement à caractère familial est une prestation familiale. Elle a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers, par la loi du 1 ^er septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de cinq ans. Elle relève du code de la sécurité sociale et est intégralement financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et par 1,1 point de CSG.

L'allocation de logement à caractère social a été instaurée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de vingt-cinq ans). Elle est financée par le fonds national d'aide au logement (Fnal), alimenté à cette fin par une cotisation des employeurs et par une subvention de l'Etat. Cette allocation a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires (chômeurs de longue durée non indemnisés depuis 1986 ; bénéficiaires du RMI depuis le 1 ^er janvier 1989 ; bénéficiaires de l'allocation d'insertion depuis le 1 ^er octobre 1990) puis généralisée à partir du 1 ^er janvier 1991 aux catégories qui restaient encore exclues d'une aide personnelle, selon le principe du bouclage. Ainsi, depuis le 1 ^er janvier 1993, elle est attribuée à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.

L'aide personnalisée au logement a été instituée par la loi du 3 janvier 1977 et relève du code de la construction et de l'habitation (CCH). Elle s'applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d'application de l'APL est double. Il comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l'Etat et, en secteur locatif, les logements conventionnés financés par des PLA (prêts locatifs aidés), des Plus (prêts locatifs à usage social), des prêts locatifs sociaux (PLS), les logements conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions à l'amélioration ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'HLM, à des sociétés d'économie mixte ou à d'autres bailleurs. Anciennement assuré par le fonds national de l'habitat (FNH), le financement de l'APL est depuis le 1 ^er janvier 2006 assuré par le Fnal, alimenté à cette fin par des contributions du FNPF et du Ffipsa (fonds de financement des prestations sociales agricoles) et par une contribution de l'Etat.

Les trois aides sont versées sous condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois dans l'année par elles-mêmes, leur conjoint ou des personnes à charge.

b) Un objectif social assumé

En 2007, 14,2 milliards d'euros de prestations d'aides personnelles au logement ont été versés à près de six millions de personnes. En huit ans, le nombre de bénéficiaires a diminué de 4,8 %. Cette baisse concerne presque exclusivement l'APL.

Bénéficiaires d'aides à la personne
(en milliers)
Au 31 octobre de chaque année	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
APL	2 751	2 708	2 637	2 586	2 567	2 482	2496
ALF	1 247	1 240	1 225	1 235	1 255	1 244	1263
ALS	2 200	2 221	2 221	2 234	2 252	2 199	2216
Total	6 198	6 168	6 083	6 055	6 074	5 925	5975
Source : d'après la DGUHC

Dans le même temps, le montant des aides versées a progressé de 15,5 %, passant de 12,3 milliards à 14,2 milliards d'euros.

Montant des prestations versées au titre des trois aides personnelles au logement
(en milliards d'euros)
	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Total location	11,111	11,797	12,059	12,583	12,657	13,036	13,225
Accession	1,567	1,466	1,361	1,302	1,146	1,106	1,016
Total	12,678	13,263	13,420	13,885	13,804	14,142	14,241
Source : d'après la DGUHC

La réduction du nombre de bénéficiaires conjuguée à la hausse du montant des prestations versées a de ce fait conduit à concentrer l'effort sur les ménages les plus modestes. 99 % des allocataires ont ainsi un revenu inférieur à deux Smic et 76 % à un Smic.

Répartition des locataires bénéficiaires d'aides au logement (hors étudiants)
selon le niveau de revenus

Source : d'après la DGUHC

Cette situation s'explique par le niveau des plafonds de ressources, qui apparaît très bas dans toutes les configurations sociales et familiales, comme le montrent les tableaux suivants.

Revenu mensuel d'exclusion pour l'APL location, personne seule *
Au 1 ^er juillet	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Euros courants	986	997	1 013	1 026	1 003	1 028	1 022	1 080
En Smic net	1,15	1,12	1,11	1,11	1,07	1,07	1,04	1,07
Source : d'après la DG

Revenu mensuel d'exclusion pour l'APL location, ménage mono-actif avec deux enfants *
Au 1 ^er juillet	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Euros courants	1 819	1 851	1 885	1 911	1 889	1 916	1 915	1 992
En Smic net	2,13	2,08	2,06	2,07	2,02	2,00	1,94	1,98
Source : d'après la DG

Revenu mensuel d'exclusion pour l'APL location, ménage mono-actif avec trois enfants *
Au 1 ^er juillet	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Euros courants	2 214	2 255	2 309	2 335	2 314	2 352	2 349	2 443
En Smic net	2,59	2,53	2,53	2,53	2,48	2,45	2,39	2,43
* Le revenu d'exclusion est le revenu au delà duquel l'aide n'est pas accordée. Les calculs se réfèrent à des ménages types dans une agglomération de plus de 100 000 habitants et des loyers au niveau des plafonds.
Source : d'après la DG

Si l'on peut, cette année encore, saluer l'effort entrepris et couronné de succès pour centrer les aides sur les ménages aux revenus les plus modestes, il ne faudrait pas pour autant que les plafonds de ressources descendent encore plus bas, sous peine de délaisser une partie des ménages qui, sans être parmi les plus pauvres, ont besoin des prestations logement pour mener à bien leur projet de vie. Une restriction supplémentaire pourrait avoir un effet contreproductif, en précarisant des ménages qui parviennent tout juste à boucler leur budget.

2. Une dotation budgétaire sous-évaluée

Les crédits de l'action 1 « Aides personnelles » correspondent, pour leur totalité, soit 4,9 milliards d'euros, à la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (Fnal) qui finance l'APL et l'ALS.

La dotation de l'Etat au Fnal est calculée à partir d'hypothèses faites sur l'évolution des revenus et du taux de chômage, qui déterminent le nombre d'allocataires et le montant des prestations versées.

Or, ces hypothèses sont excessivement optimistes au vu de la conjoncture économique : elles tablent sur une baisse de 100 000 demandeurs d'emplois et une hausse de la masse salariale de 4 %.

Les prévisions actuelles laissent au contraire craindre 100 000 demandeurs d'emploi supplémentaires et une augmentation de la masse salariale légèrement inférieure à 3 %.

Dans ces conditions, on peut évaluer la sous-dotation du Fnal à 150 millions d'euros, qui viendront aggraver la dette de l'Etat, qui est déjà de 127 millions, à l'égard du fonds.

Cette évolution est contraire à une gestion claire et économe des finances publiques.

*

Parce que le budget présenté permet de poursuivre sur un rythme sans précédent la construction de logements sociaux et de places d'hébergement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement » pour l'année 2009 ainsi qu'à l'article 83 et aux deux articles additionnels rattachés à ces crédits.