Projet de loi de finances pour 2011 : Justice et accès au droit

N° 116

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT

Par MM. Yves DÉTRAIGNE et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 et 111 (annexe n° 16 ) (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés ^{1 ( * )} , 17 novembre 2010, la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 24 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2011 à la justice judiciaire, à l'accès au droit et à la justice administrative.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice », au sein de la mission « Justice », et des dotations allouées au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République au sein de la mission « Pouvoirs publics » , a souligné que les crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit étaient en progression, en dépit des contraintes budgétaires.

Il a considéré que les indicateurs de performance du programme « Justice judiciaire » donnaient une vision partielle et déformée de l'activité judiciaire, en agrégeant des procédures très différentes.

Expliquant que les frais de justice connaissaient une augmentation, il a indiqué que les juridictions étaient conduites à gérer une pénurie de moyens et à renoncer à certaines dépenses de fonctionnement. Il a estimé que le ministère de la justice devrait mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des effectifs, afin de tenir compte des prévisions d'augmentation des départs à la retraite des magistrats et des fonctionnaires dans les prochaines années, une telle gestion conditionnant le succès de la politique de rattrapage des moyens de la justice.

La commission a adopté un amendement tendant à créer, au sein de la mission « Justice », un programme consacré au Conseil supérieur de la magistrature, afin de donner à cet organe constitutionnel une place conforme à ses missions et aux dispositions de la loi organique du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » , a indiqué que les dernières créations de tribunaux administratifs avaient permis un rééquilibrage des juridictions du sud-est et de la région parisienne. Relevant la forte concentration de certains contentieux dans les juridictions franciliennes, il a observé que les réformes attendues en matière de contentieux des étrangers auraient sans doute un impact important sur l'activité des tribunaux administratifs.

Ces observations ont conduit la commission des lois à donner un avis favorable à l'adoption des crédits dévolus à la justice judiciaire, à l'accès au droit et à la justice administrative par le projet de loi de finances pour 2011 .

Mesdames, Messieurs,

Le présent avis porte sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2011 à trois programmes de la mission « Justice » (justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice) dont le responsable est le ministre de la justice, garde des sceaux, et sur le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », qui relève du Premier ministre ^{2 ( * )} .

Votre commission s'écarte ainsi de la nomenclature budgétaire établie en application de la loi organique n° 2001-592 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour analyser globalement l'action de l'Etat dans le domaine de la justice.

Dans le même objectif, cet avis examine brièvement les dotations allouées par le projet de loi de finances au Conseil constitutionnel, à la Cour de justice de la République, ces crédits étant regroupés au sein de la mission « Pouvoirs publics ».

Sans remettre en cause les améliorations apportées par la LOLF, votre commission souhaite en effet établir une vue d'ensemble de l'exercice des attributions régaliennes de la justice, selon une approche complémentaire de celle que développe la commission des finances.

Votre commission a confié l'examen des trois programmes de la mission « Justice » et des dotations relevant de la mission « Pouvoirs publics » à M. Yves Détraigne et l'examen du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » à M. Simon Sutour.

Conformément à la logique de performance qui s'applique à l'ensemble des services publics, la justice judiciaire et la justice administrative connaissent une évolution profonde, marquée par la recherche d'une plus grande productivité, dans un contexte de croissance de l'activité juridictionnelle.

Le présent rapport s'attache à mesurer les résultats des efforts accomplis, tant en termes de recrutement et d'organisation que de modernisation des méthodes de traitement des contentieux.

*

* *

I. DES JURIDICTIONS FRAGILISÉES PAR LA POURSUITE DE L'EFFORT DE MODERNISATION DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE PLUS CONTRAINT

Après l'audition de M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, des organisations syndicales de magistrats et de fonctionnaires de la justice et des déplacements dans les cours d'appel et les tribunaux de grande instance de Caen et de Metz, votre rapporteur observe que deux approches divergentes se dessinent quant à l'évolution des moyens alloués à la justice.

D'une part, celle de la Chancellerie qui, dans un contexte de forte dégradation des finances publiques, parvient à maintenir une progression globale des crédits de la mission « Justice ». D'autre part, celle des magistrats et fonctionnaires en juridiction, qui doivent faire face à la mise en oeuvre de réformes de grande ampleur et constatent, de façon plus ou moins marquée, une réduction de leurs moyens.

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ, MAIS INADAPTÉ À LA NOUVELLE ORGANISATION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE

1. Des crédits en progression

La progression des crédits alloués à la justice et à l'accès au droit se poursuivra en 2011, portant la part des crédits de la mission « Justice » dans le budget de l'État à 2,5 %, contre 1,83 % en 2005.

Évolution des crédits des programmes
de la mission justice judiciaire examinés dans le présent avis
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé du programme et de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2010	PLF 2011	2011/2010 (en %)	LFI 2010	PLF 2011	2011/2010 (en %)
166 - Justice judiciaire	2 878,53	4 133,00	43,58	2 835,07	2 959,68	4,40
101 - Accès au droit et à la justice ^(1)	342,62	388,01	13,25	294,86	331,31	12,36
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice	311,35	248,00	- 20,35	248,89	267,13	7,33

Source : projet annuel de performances pour 2011.

Lors de son audition le 17 novembre 2010, M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a déclaré que « si l'objectif commun est de réduire le déficit public, il ne saurait être poursuivi à l'aveugle. Nous ne pouvons tout passer sous la même toise. La mission « justice » souffrait d'un grand besoin de rattrapage, que mes prédécesseurs avaient commencé à mettre en oeuvre. Ce budget, à la hausse, ne fait qu'apporter un rééquilibrage supplémentaire. Depuis 2007, la volonté du Président de la République et du gouvernement de renforcer les missions de la justice, placées au coeur de notre société, a trouvé chaque année sa traduction budgétaire. L'effort est maintenu en 2011, puisqu'avec une dotation de 7,1 milliards, les crédits de la mission progressent de 4,15 % . ».

Votre rapporteur observe qu'au regard de l'étude de pays comparables publiée le 25 octobre 2010 par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ), conduite par M. Jean-Paul Jean, avocat général près la cour d'appel de Paris ^{3 ( * )} , l'effort de rattrapage devra être poursuivi pendant plusieurs années encore, afin de donner à la justice française des moyens similaires à ceux qu'accordent nos voisins à leur système judiciaire. Ainsi, selon cette étude, qui se fonde sur les données de 2008 la France accorde 57,7 euros par habitant à la justice, contre 79,7 euros par habitant en Belgique, 106 euros par habitant en Allemagne (en 2006) et 114,6 euros par habitant aux Pays-Bas.

? Le programme « Justice judiciaire »

Les crédits du programme « justice judiciaire » augmentent de 4,4 % en crédits de paiement (CP), passant de 2,835 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010 à 2,959 milliards d'euros pour 2011. L'augmentation atteint 43,59 en autorisations d'engagement (AE) en raison de l'inscription de 1,203 milliard d'euros au titre du financement de la construction du palais de justice de Paris, réalisée dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP). Ces autorisations d'engagement figurent dans l'action « soutien ».

L'essentiel du montant, soit 1,2 milliard d'euros, correspond au contrat de partenariat qui sera conclu pour la construction, l'exploitation et la maintenance du palais de justice de Paris , pour une trentaine d'années. Un nouveau palais doit en effet être construit dans le quartier des Batignolles, dans le XVIIème arrondissement de Paris.

Le délai de réalisation de l'opération explique l'importante différence que fait apparaître le tableau suivant entre les AE et les CP de l'action « soutien » et du programme tout entier. En effet, la consommation des crédits de paiement pour cette opération ne devrait commencer qu'en 2014.

Votre rapporteur souligne que le financement de cette opération constituera un effort important dans un contexte de réduction des dépenses publiques et ne pourra être assuré par une diminution des moyens de fonctionnement des juridictions.

Évolution des crédits du programme justice judiciaire
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé de l'action/sous action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2010	PLF 2011	Évolution 2011/2010 (%)	LFI 2010	PLF 2011	Évolution 2011/2010 (%)
01 - Traitement et jugement des contentieux civils	891,7	910,7	2,13	891,7	910,7	2,13
02 - Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	961,8	1 026,5	6,73	962,4	1 026,5	6,66
03 - Cassation	65,8	66,4	0,91	65,8	66,4	0,91
04 - Conseil supérieur de la magistrature	2,2	2,9	31,82	2,2	2,9	31,82
05 - Enregistrement des décisions judiciaires	13,9	14	0,72	13,9	14	0,72
06 - Soutien	835	2 002,2	139,78	791	828,9	4,78
07 - Formation (École nationale de la magistrature, École nationale des greffes)	80,6	81,4	0,99	80,6	81,4	0,99
08 - Support à l'accès au droit et à la justice	27,2	28,7	5,51	27,2	28,7	5,51
Total	2 878,5	4 133	43,59	2 835	2 959,7	4,40

Source : projet annuel de performances pour 2011.

Les crédits relatifs aux dépenses de personnel augmentent de 2,16 % entre 2010 et 2011, afin d'assurer notamment :

- le financement du schéma d'emplois du programme pour 2011 (+ 127 ETP) et des effets de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2010 (9,8 millions d'euros) ;

- les mesures d'accompagnement en faveur des personnels des services judiciaires qui doivent changer de résidence administrative en raison de la réforme de la carte judiciaire (10 millions d'euros) ;

- le paiement des heures supplémentaires des personnels de greffe (3,1 millions d'euros) ;

- le rachat des jours épargnés sur les comptes épargne temps (1,3 millions d'euros) ;

- les mesures catégorielles relatives à la revalorisation des régimes indemnitaires des magistrats et fonctionnaires des services judiciaires (7,25 millions d'euros) ;

- l'évolution du taux de cotisation des pensions civiles (62,47 % en 2010 ; 65,72 % en 2011), soit 41,7 millions d'euros.

? Le programme « accès au droit et à la justice »

Après une baisse inquiétante dans le budget précédent, le programme « accès au droit et à la justice » retrouve une trajectoire positive. En effet, les crédits de ce programme connaîtront une augmentation de 13,24 % en AE, de 342,63 à 388 millions d'euros, et une hausse de 12,35 % en CP, de 294,8 à 331,2 millions d'euros. Le programme retrouvera ainsi, peu ou prou, les montants qui lui étaient alloués en 2009.

Évolution des crédits du programme accès au droit et à la justice
(en millions d'euros)

Intitulé du programme	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2010	PLF 2011	Évolution 2011/2010 (%)	LFI 2010	PLF 2011	Évolution 2011/2010 (%)
1 - Aide juridictionnelle	329,6	369	11,95	274,8	312,3	13,65
2 - Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité	6,33	6	-5,21	6,4	6	-6,25
3 - Aide aux victimes	4,1	10,4	153,66	11	10,4	-5,45
4 - Médiation familiale et espaces de rencontre	2,6	2,6	0	2,6	2,5	-3,85
Total	342,63	388	13,24	294,8	331,2	12,35

Source : projet annuel de performances pour 2011.

Votre rapporteur relève cependant que les crédits de l'aide juridictionnelle portent en fait la totalité de l'augmentation des crédits de paiement du programme.

Or, l'essentiel de la progression de la dotation par rapport au précédent budget, (36 millions d'euros sur les 37,3 millions d'euros) se justifie par le changement de taux de TVA ^{4 ( * )} .

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* ¹ Le compte rendu de l'audition de M. Michel Mercier est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20101115/lois.html#toc15

* ² Les programmes de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire sont respectivement étudiés au nom de la commission des lois par les avis budgétaires de MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.

* ³ http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2010/2010_pays_comparables.pdf

* ⁴ Voir le III, A, 2 du présent rapport.