Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine

N° 423

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 avril 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Bruno RETAILLEAU, Mmes Gisèle GAUTIER, Fabienne KELLER, Catherine TROENDLE, MM. Claude BELOT, Philippe DARNICHE, Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, François FORTASSIN, Pierre JARLIER, Daniel LAURENT, Dominique de LEGGE, Jean-Claude MERCERON, Albéric de MONTGOLFIER et Daniel SOULAGE et la proposition de loi de M. Alain ANZIANI, Mmes Nicole BONNEFOY, Dominique VOYNET, MM. Michel BOUTANT, Yves DAUGE, Charles GAUTIER, Ronan KERDRAON et Paul RAOULT tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine ,

Par M. Dominique de LEGGE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo  Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

172 et 173 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 12 avril 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest , président, la commission des lois a examiné le rapport pour avis de M. Dominique de Legge sur les propositions de loi n° 172 (2010-2011), présentée par M. Bruno Retailleau, et n° 173 (2010-2011), présentée par M. Alain Anziani et plusieurs de ses collègues, tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine .

Ayant rappelé que le drame provoqué par la tempête Xynthia avait incité le Sénat à créer, dès le 25 mars 2010, une mission commune d'information comprenant quatre membres de la commission des lois, présidée par M. Bruno Retailleau et dont le rapporteur était M. Alain Anziani, M. Dominique de Legge a souligné que les deux propositions de loi, rédigées en des termes strictement identiques, visaient à mettre en application les préconisations formulées par cette mission à l'occasion de son rapport final « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ». Soulignant que la commission de l'Économie était saisie au fond des vingt-deux articles de ces textes, il a observé que la commission des Lois s'était saisie pour avis des douze articles relevant de sa compétence (c'est-à-dire les articles relatifs à l'urbanisme, à la sécurité civile et au régime de propriété et de gestion des ouvrages de défense contre la mer).

Afin de renforcer la cohérence et l'efficacité des propositions de loi, la commission a adopté vingt amendements de son rapporteur tendant notamment :

- aux articles 4 et 5 , à rendre les plans de prévention des risques technologiques pleinement opposables aux plans locaux d'urbanisme ;

- à l'article 5 , à permettre l'utilisation de la procédure de modification simplifiée du plan local d'urbanisme lorsque cette modification vise à assurer sa conformité par rapport à un plan de prévention des risques ;

- à autoriser l'emploi des outils prévus par la loi « Littoral » dans une optique de protection des populations face aux risques naturels ;

- à l' article 7 , à prévoir l'accord de la personne publique propriétaire au transfert de propriété de l'ouvrage de défense contre la mer au terme de l'expérimentation ;

- à supprimer l' article 11 , le risque de submersion marine étant déjà pris en compte par le code de l'environnement ;

- à l' article 12 , à prévoir l'appui technique de l'État, responsable de la sécurité publique, plutôt que du département, à l'élaboration des plans communaux de sauvegarde, en ouvrant la faculté de déléguer cette compétence, avec leur accord, à toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités ;

- à l'article 19 , à éviter la multiplication excessive des documents d'urbanisme s'appliquant sur un même territoire.

Sous réserve de l'adoption de ces amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des propositions de loi n° 172 et n° 173 tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine.

Mesdames, Messieurs,

Le drame provoqué, en février 2010, par le passage de la tempête Xynthia sur notre territoire et par les catastrophes dont elle a été la cause sur le littoral atlantique a révélé les lacunes de notre droit en matière de protection des populations face aux risques naturels. Notre Haute Assemblée a estimé nécessaire de tirer les leçons de cette tragédie et de lancer une réflexion sur les raisons de l'importance du bilan de la tempête et sur les voies et moyens d'une amélioration de la législation : dès le 10 mars 2010, le Président Gérard Larcher a rencontré les sénateurs des départements les plus sinistrés -la Vendée et la Charente-Maritime- et, le 25 mars, le Sénat a constitué une mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia. La présidence de cette mission a été confiée à M. Bruno Retailleau, membre de la commission de l'Economie, tandis que notre collègue Alain Anziani en était désigné rapporteur ; trois autres membres de la commission des Lois, M. Charles Gautier, Mme Nicole Bonnefoy et votre rapporteur faisaient également partie de la mission commune d'information.

La mobilisation rapide du Sénat s'est traduite par la publication de deux rapports d'information -à savoir un rapport d'étape, « Xynthia : les leçons d'une catastrophe », en juin 2010, et un rapport final, « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », en juillet 2010-, à l'occasion desquels la mission a formulé de nombreuses propositions relatives à la sécurité civile, à la prévention des risques naturels, à l'occupation des sols et à l'indemnisation des victimes. Concrétisant ces recommandations, deux textes visant à améliorer la gestion du risque de submersion marine ont été déposés en décembre 2010 : la proposition de loi n° 172 de M. Retailleau et la proposition de loi n° 173 de M. Alain Anziani et de plusieurs de ses collègues, dont les dispositions sont rigoureusement identiques, seront ainsi examinées en séance publique le 4 mai prochain.

Ces dispositions viennent compléter les mesures adoptées par le Parlement à l'occasion de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle 2 », qui a notamment modifié le code de l'environnement pour garantir la pleine intégration de la submersion marine au sein du risque d'inondation.

La commission de l'Economie étant saisie au fond de ces deux textes, votre commission des Lois a souhaité examiner les dispositions qui ressortissent directement à sa compétence, c'est-à-dire celles qui concernent l'urbanisme, la sécurité civile et le régime de propriété des digues. Elle s'est donc saisie pour avis de douze articles sur les vingt-deux que comportent ces textes :

- les articles 4 à 6, qui rendent les plans de prévention des risques naturels pleinement opposables aux plans locaux d'urbanisme ;

- l'article 7, qui réforme le régime de propriété et de gestion des ouvrages de défense contre la mer ;

- les articles 11 à 14, qui concernent la sécurité civile ;

- les articles 19 à 22, qui comportent diverses dispositions relatives à l'urbanisme.

L'avis de la commission des Lois intervenant avant l'établissement de son texte par la commission de l'Economie, les amendements qu'elle a retenus portent sur le texte initial des propositions de loi et seront soumises au vote de la commission saisie au fond lors de sa réunion du 26 avril prochain.

I. LES LEÇONS DE LA TEMPÊTE XYNTHIA : LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DE LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES NATURELS

Dans son rapport final de juillet 2010, la mission commune d'information sur la tempête Xynthia a mis en évidence les causes du lourd bilan de cette catastrophe naturelle. Les travaux qu'elle a menés ont ainsi révélé que l'importance des dégâts provoqués par Xynthia avait résulté non seulement de causes climatiques, c'est-à-dire du caractère exceptionnel et peu prévisible de la tempête, mais aussi des incohérences et des insuffisances de notre droit en matière de sécurité civile, de gestion des ouvrages de défense contre la mer et d'urbanisme.

A. DES PERTES HUMAINES INACCEPTABLES, UN BILAN MATÉRIEL LOURD

Provoquée par la conjonction de trois phénomènes naturels (à savoir une « surcote » ayant conduit à une élévation très nette des hauteurs d'eau, qui « ont dépassé les niveaux statistiques de retour centennal » ^{1 ( * )} ; un fort coefficient de marée ; et un phénomène de vague intensifié par les reliefs des fonds marins) et amplifiée par la fragilité croissante du trait de côte, la tempête Xynthia a touché la France le 28 février 2010 et y a fait de nombreux dégâts. Elle a, en particulier, très gravement frappé les départements de Vendée et de Charente-Maritime.

Ainsi, malgré la mobilisation remarquable des secours et des pouvoirs publics après le passage de Xynthia, les conséquences de cette dernière ont été lourdes.

Tout d'abord, il faut rappeler l'importance des pertes humaines provoquées par la tempête (47 morts en France, dont 29 pour le seul secteur de La Faute-sur-Mer, et 79 blessés) : ce bilan est d'autant plus inacceptable que, comme le notait la mission dans son rapport final, « si le phénomène climatique Xynthia était inévitable, le drame Xynthia aurait pu être évité », dans la mesure où « les conséquences de la tempête [ont] été aggravées par une série de défaillances dans l'anticipation du risque ».

Au total, on compte ainsi plus de 500 000 personnes sinistrées , à des degrés très divers, du fait de Xynthia.

Le bilan est également grave au niveau matériel : le coût estimé des dommages directement provoqués par Xynthia est de 2,5 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent les coûts induits par le ralentissement de plusieurs secteurs économiques locaux (agriculture, conchyliculture et ostréiculture, notamment), qui ont été durement et durablement impactés.

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* ¹ Rapport final de la mission commune d'information.