N° 350
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 février 2014 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relatif à la formation professionnelle , à l' emploi et à la démocratie sociale ,
Par M. François PATRIAT,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Jacques Chiron, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
1721 , 1733 , 1754 et T.A. 288 |
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Sénat : |
349, 359 et 360 (2013-2014) |
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INTRODUCTION
L'objet principal du projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, présenté le 22 janvier dernier en Conseil des ministres, consiste en la transposition législative de l'accord national interprofessionnel (ANI) sur la réforme de la formation professionnelle , conclu le 14 décembre 2013 entre les partenaires sociaux.
Cet accord s'inscrit dans la continuité du précédent ANI sur la sécurisation de l'emploi du 11 janvier 2013 et de la feuille de route de la conférence sociale de l'été 2013. Il porte sur deux points principaux :
- la simplification du financement de la formation professionnelle par la mise en place d'une contribution unique et obligatoire, comprise entre 0,55 % de la masse salariale pour les entreprises de moins de dix salariés et 1 % pour les autres entreprises, versée à un collecteur unique et au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Cette contribution se substitue à un « bouquet » de contributions dont le taux global atteignait 1,6 % ;
- la création du compte personnel de formation (CPF) qui se substitue au droit individuel à la formation (DIF) et dont les droits, ouverts dès l'entrée dans la vie active, suivront le salarié tout au long de sa vie professionnelle même en période de chômage ou en cas de changement d'emploi.
La question de l'opportunité d'une saisine pour avis de votre commission des finances s'est d'emblée posée en raison de l'ampleur de la réforme proposée et des modifications profondes apportées :
- au financement de la formation professionnelle, pour laquelle la dépense globale représentait 32 milliards d'euros en 2011 dont 13,7 milliards à la charge des entreprises et 11,1 milliards d'euros financés par les collectivités publiques, au premier rang desquelles l'Etat (4,7 milliards d'euros) et les régions (4,5 milliards d'euros) ;
- à l'organisation des organismes paritaires et à la collecte de la taxe d'apprentissage dont le produit s'élève à plus de 2 milliards d'euros (2,7 milliards d'euros en prenant en compte la contribution au développement de l'apprentissage) ;
- au périmètre des compétences et du financement de la formation professionnelle par les régions ;
- au financement de la démocratie sociale et donc des organisations syndicales et patronales.
Sur la forme, le présent projet de loi comportait, avant la discussion à l'Assemblée nationale, 22 articles répartis en trois titres.
Le titre premier porte sur les réformes relatives à la formation professionnelle et à l'emploi :
- selon l'exposé des motifs « le premier chapitre concerne la formation professionnelle continue et s'attache à traduire au niveau législatif les dispositions de l'accord national interprofessionnel du 14 décembre et le fruit de la concertation Etat-régions-partenaires sociaux sur le compte personnel de formation ». Les cinq articles qui le composent modifient le code du travail et relèvent de la compétence de la commission des affaires sociales saisie au fond. Les trois premiers articles - création d'un compte personnel de formation se substituant au droit individuel à la formation, définition des obligations des employeurs et des modalités de conclusion des contrats de professionnalisation - ne présentent pas d'impact sur le plan budgétaire. La question s'est posée de savoir si une saisine pour avis se justifiait pour les articles 4 et 5. L' article 4 réforme le régime de contributions obligatoires auquel sont soumis les employeurs, ainsi que les conditions de versement aux organismes de collecte. L' article 5 modifie les modalités de gestion et d'utilisation des fonds collectés notamment par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Les montants sont considérables mais le périmètre de la réforme, dont l'objet est de simplifier le régime de contribution des employeurs en mettant en place une contribution unique à un seul organisme et le compte personnel de formation (CPF), concerne uniquement les financements de la formation professionnelle effectués par les entreprises, à l'exclusion des dépenses des collectivités publiques, des ménages et de la formation dans la fonction publique.
- le chapitre 2 relatif à l'emploi constitue le troisième volet de la réforme de l'apprentissage , en complément des dispositions fiscales adoptées en loi de finances pour 2014 et en loi de finances rectificative pour 2013, complété d'autres mesures en faveur de l'emploi, notamment sur l'insertion par l'activité économique ou le contrat de génération. Deux articles retiennent plus particulièrement l'attention, notamment parce qu'ils appliquent plusieurs des recommandations 1 ( * ) formulées par votre rapporteur en mars 2013 : l'article 6 modifie les conditions de conclusion des conventions d'objectifs et de moyens (COM) conclues entre l'Etat et les régions (celles-ci ne seront plus obligatoires après le 31 décembre 2014) et l'article 9 procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage en réduisant considérablement le nombre d'organismes de collecte de la taxe d'apprentissage (OCTA) de 147 à 46.
- le chapitre 3 traite des questions de gouvernance des politiques nationales et régionales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle . Il achève la décentralisation aux régions des compétences de l'Etat en matière de formation professionnelle de publics spécifiques privés d'emploi. Concrètement, l'article 11 confie aux régions l'organisation et le financement du service public régional de la formation professionnelle et procède au transfert de l'Etat vers les régions de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. La question du financement des transferts de compétences opérés par l'Etat vers les régions est traitée par l'article 15 en application de l'article 72-2 de la Constitution, qui prévoit que les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles précédemment consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées.
Le titre II, relatif à la démocratie sociale, organise les conditions de reconnaissance de la représentativité patronale (article 16) et syndicale (article 17). Dans ce cadre, l'article 18 réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire dont les ressources émaneront des employeurs, des organismes paritaires et de l'Etat. Les articles suivants relatifs aux comités d'entreprises et aux conseillers prud'hommes ne comportent pas de dispositions susceptibles de justifier une saisine pour avis.
Enfin, le titre III, relatif à l'inspection du travail, relève de la compétence au fond de la commission des affaires sociales.
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L'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale a donné lieu à l'adoption de 10 articles additionnels, deux d'entre eux ayant trait à la réforme de la taxe d'apprentissage (article 9 bis et 9 ter ).
Au total, cinq articles justifient la saisine pour avis de la commission des finances :
- l' article 9 qui procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage ;
- les articles 9 bis et 9 ter (nouveaux) adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement pour remédier à la censure par le Conseil constitutionnel de plusieurs alinéas de l'article 60, portant réforme de la taxe d'apprentissage, de la loi de finances rectificative pour 2013 ;
- l' article 15 qui prévoit la compensation par l'Etat des transferts de compétences aux régions prévus aux articles 6 et 11 en matière d'apprentissage et de formation professionnelle ;
- enfin, l' article 18 qui réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire.
* 1 Rapport d'information « Pour une réforme de la taxe d'apprentissage », n° 455 (2012-2013) du 27 mars 2013.