Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

DÉFINIR LES OBJECTIFS COMMUNS POUR RÉUSSIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE, RENFORCER L'INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE ET LUTTER CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
Articler 1er
(articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie, article L. 222-1 du code de l'environnement, articles 2 à 6 et 9 à 13 [abrogés] de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, articles 18 à 21 [abrogés] et article 22 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009)

Objectifs de la politique énergétique

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, fixe les orientations et les grands objectifs de la politique énergétique, ainsi que les moyens mis en oeuvre pour les atteindre ; il définit également le concept de « territoire à énergie positive » et introduit dans le droit celui de « croissance verte ».

I. Le droit en vigueur

1. Le cadre juridique actuel

Les objectifs de la politique énergétique sont fixés aux articles  L. 100-1 à L. 100-4 du code de l'énergie , qui en constituent le titre préliminaire intitulé « Les objectifs de la politique énergétique ».

L'article L. 100-1 pose en principe premier que la politique énergétique « garantit l'indépendance stratégique de la nation et favorise sa compétitivité économique » . Cette politique vise en outre à :

« - assurer la sécurité d'approvisionnement ;

- maintenir un prix de l'énergie compétitif ;

- préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

- garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès de tous à l'énergie. »

Codifié par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie, cet article et ces quatre piliers ont été introduits dans le droit français par l'article 1 ^er de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi « POPE »).

L'article L. 100-2 fixe les moyens privilégiés pour atteindre les quatre objectifs majeurs fixés par l'article L. 100-1 :

- la maîtrise de la demande d'énergie, l'accent étant mis sur l'efficacité et la sobriété énergétiques ;

- la diversification des sources d'approvisionnement énergétique , la réduction du recours aux énergies fossiles et l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale ;

- le développement de la recherche dans le domaine de l'énergie ;

- la garantie de moyens de transport et de stockage de l'énergie adaptés aux besoins.

Il est en outre précisé que l'État met en oeuvre cette politique « en cohérence avec les collectivités territoriales » .

L'article L. 100-3 , qui n'est pas modifié par le présent projet de loi, prévoit que « la fiscalité des énergies tient compte de l'incidence de leur utilisation sur la compétitivité de l'économie, la santé publique, l'environnement ainsi que la sécurité d'approvisionnement et vise, au regard de ces objectifs, à un traitement équilibré des différents types d'énergie » . La fiscalité tient également compte de la « nécessité de rendre les énergies renouvelables compétitives, afin de favoriser leur développement ».

Enfin, l'article L. 100-4 , le dernier de ce titre préliminaire, précise que les objectifs assignés à la politique énergétique nationale et leurs échéances, figurent dans la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (articles 2 et 3 à 13), ainsi que dans la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (chapitre IV du titre I ^er ).

Ces objectifs sont ainsi énoncés de manière peu lisible dans le code de l'énergie.

Il s'agit, concernant les articles 2 et 3 à 13 de la loi POPE, des objectifs suivants :

- une diminution de 3 % par an des émissions de gaz à effet de serre, via l'élaboration d'un « plan climat » , actualisé tous les deux ans, présentant l'ensemble des actions nationales mises en oeuvre pour lutter contre le changement climatique ;

- une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici à 2050 , ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés ;

- porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique finale à 2 % dès 2015 et à 2,5 % d'ici à 2030 ;

- satisfaire, à l'horizon 2010, 10 % de nos besoins énergétiques à partir de sources d'énergie renouvelables ;

- conserver, d'ici 2015, une position de premier plan en matière de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire et du pétrole et en acquérir une dans de nouveaux domaines ;

- la définition d'une stratégie nationale de la recherche énergétique ;

- la mise en place d'un plan « L'énergie pour le développement » ;

- la mise en place d'un plan « Face-sud » qui assure la promotion et la diffusion des énergies renouvelables dans le bâtiment, pour y renforcer les apports thermiques et électriques naturels, avec un objectif d'installation de 200 000 chauffe-eau solaires et de 50 000 toits solaires par an en 2010 ;

- la mise en place d'un plan « Terre-énergie » qui mobilise les moyens nécessaires pour atteindre un objectif d'économie d'importations d'au moins 10 millions de tonnes d'équivalent pétrole en 2010 grâce à l'apport de la biomasse pour la production de chaleur et de carburants.

Il s'agit enfin, concernant le chapitre IV du titre I ^er du Grenelle de l'environnement, des objectifs suivants :

- étudier la possibilité d'imposer aux personnes morales employant plus de deux cent cinquante salariés ou agents l'obligation d'établir un bilan de leurs consommations énergétiques et émissions de gaz à effet de serre d'ici à la fin 2013 , cette échéance étant ramenée à la fin 2010 pour les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;

- augmenter de 20 millions de tonnes équivalent pétrole la production annuelle d'énergies renouvelables d'ici à 2020 , en portant celle-ci à 37 millions de tonnes équivalent pétrole, notamment afin de diversifier les sources d'énergie, de réduire le recours aux énergies fossiles émettrices de gaz à effet de serre et de porter à au moins 23 % en 2020 la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale , soit un doublement par rapport à 2005 ;

- adopter des schémas régionaux d'énergies renouvelables dans un délai d'un an.

2. État des lieux de la production et de la consommation énergétiques françaises

A. La consommation d'énergie primaire en France

• Consommation par énergie

D'après les statistiques d'octobre 2014, en 2012, sur un total de 259,4 Mtep ^{10 ( * )} de consommation d'énergie primaire, 8,8 % sont issus de sources renouvelables.

Les énergies renouvelables représentent ainsi la quatrième source d'énergie dans la consommation d'énergie primaire , après l'électricité primaire non renouvelable, les produits pétroliers et le gaz.

CONSOMMATION D'ÉNERGIE PRIMAIRE PAR TYPE D'ÉNERGIE EN 2012

En valeur relative, la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie primaire progresse par paliers. Entre 2004 et 2010, cette part n'a cessé de progresser, puis a marqué un fléchissement entre 2010 et 2011 en raison de conditions climatiques exceptionnelles (sécheresse prolongée et températures plus élevées que la référence), avant de renouer avec la croissance.

EVOLUTION DE LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE PRIMAIRE
(données corrigées des variations climatiques)
(en Mtep)

Champ : métropole.

Source : SOeS, d'après les sources par énergie.

• Consommation par secteur

Au cours de la période 1973-2012, la part de l'industrie (y compris la sidérurgie) diminue fortement (passant de 36 % à 21 %) ; celle du secteur résidentiel-tertiaire gagne deux points et demi, passant de 42 % à 44,5 %, alors que le secteur des transports progresse significativement d'environ 20 % à 32 %. Enfin, la part de l'agriculture évolue peu sur la période : elle s'établit sous la barre des 3 %.

CONSOMMATION D'ÉNERGIE FINALE PAR SECTEUR
(en millions de tep)

B. La production d'énergie

PRODUCTION D'ÉNERGIE PRIMAIRE PAR ÉNERGIE
(en millions de tep)

• L'électricité

La production totale brute d'électricité se décompose en production primaire (hydraulique, éolienne, photovoltaïque et nucléaire) et production secondaire, dans les centrales thermiques classiques, y compris celles qui font de la cogénération. La production primaire brute s'élève à 507 tWh ^{11 ( * )} en 2012 et stagne depuis 2 ans.

En 2012, la production d'électricité en France métropolitaine a été assurée à 76 % par le nucléaire, à 11 % par l'hydraulique, un peu moins de 10 % par le thermique classique « à flamme », 2,7 % par l'éolien, et 0,7 % par le photovoltaïque.

STRUCTURE DE LA PRODUCTION TOTALE BRUTE D'ÉLECTRICITÉ
(en %)

Source : RTE, EDF, SOeS (enquête production d'électricité).

Le parc nucléaire , qui a produit 76 % de la production nette d'électricité en 2012, représente actuellement 58 tranches actives réparties sur 19 sites. Il n'existe pas aujourd'hui de limite réglementaire de durée d'exploitation des réacteurs nucléaires. C'est l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) qui se prononce sur les conditions de la poursuite de l'exploitation de chaque réacteur tous les dix ans lors d'examens de sûreté approfondis.

En 2012, la part de l'électricité issue d'énergies renouvelables atteint 16,4 % de la production nationale. Cette part est assurée aux deux tiers par l'hydraulique, mais les autres parcs renouvelables se développent. D'après le bilan électrique 2012 de RTE, l'augmentation de la puissance installée du parc renouvelable entre 2011 et 2012 a été de 11,3 % pour l'éolien, 40,4 % pour le photovoltaïque, 8,4 % pour les autres sources d'énergies renouvelables.

Enfin, le parc thermique constitue encore la troisième source d'électricité produite en France avec en moyenne 9 % de l'énergie électrique totale produite. Il se décompose en deux grandes parties : d'une part, des moyens de production centralisés regroupant les centrales charbon, gaz et fioul reliées au réseau de transport d'électricité, d'autre part des unités décentralisées avec notamment les installations de cogénération au gaz naturel.

Au total, notre mix électrique est donc peu carboné.

CONTENU CARBONE DE L'ÉLECTRICITÉ PAR PAYS POUR 2010

Source : données AIE.

La France exporte plus d'électricité qu'elle n'en importe. En 2012, le total des exportations s'élevait à 73,5 TWh et le total des importations à 29,3 TWh. Mais il arrive que la France soit en situation d'importation à certains moments, notamment au moment de la pointe de la consommation en hiver, où les moyens de production sont fortement sollicités.

• Le pétrole

En 2013, le territoire métropolitain comptabilisait 64 concessions pour une superficie globale de 4 000 km ² . La production 2013 s'est élevée à 0,792 million de tonnes de pétrole , soit une diminution de 1,7 % par rapport à 2012. Mais une stabilité globale.

Le montant des redevances perçues en 2013 au titre de la production de pétrole de 2012 s'est élevé à 21,9 millions d'euros.

• Le gaz

La production de gaz en revanche est en nette diminution. L'année 2013 a marqué un tournant avec, en novembre, l'arrêt du fonctionnement de l'usine de Lacq qui traitait jusqu'à présent tout le gaz de Lacq et dans ses environs. La production de gaz brut a chuté de 30% par rapport à 2012, avec un volume produit de 0,748 milliard de m ³ .

Le montant des redevances perçues en 2013 au titre de la production de gaz de 2012 s'est élevé à 5,5 millions d'euros.

• Énergies renouvelables

La France, riche en ressources énergétiques renouvelables, dispose de la quatrième surface forestière d'Europe derrière la Suède, la Finlande et l'Espagne. Elle bénéficie également d'un fort potentiel hydraulique, éolien et géothermique ; cela en fait le second producteur européen d'énergies renouvelables derrière l'Allemagne.

En 2012, la production primaire d'énergies renouvelables totalise 22,4 Mtep . Le bois-énergie en représente 45 %, l'hydraulique 22 %, les biocarburants 11 % et les pompes à chaleur 6 % .

PRODUCTION PRIMAIRE D'ÉNERGIES RENOUVELABLES PAR FILIÈRE :
22,4 MTEP EN 2012

(en millions de Tep)

Source : SOeS, d'après les sources par filière

II. Le projet de loi initial

L'article 1er du présent projet de loi modifie les articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie , les complète et les clarifie, afin de redéfinir les objectifs de la politique énergétique nationale , permettant à la fois de réussir la transition énergétique, de renforcer l'indépendance énergétique de la France et de lutter contre le changement climatique.

Les alinéas 1 à 7 réécrivent l'article L. 100-1 du code de l'énergie. La politique énergétique repose désormais sur cinq piliers au lieu de quatre qui sont :

- de favoriser, grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles, et notamment celles de la croissance verte, l'émergence d'une économie sobre en énergie et en ressources, compétitive et riche en emplois : ce pilier est nouveau et vise à souligner l'objectif de compétitivité du nouveau modèle énergétique défini, fondé sur une croissance « verte » sobre en énergie et en ressources ;

- d'assurer la sécurité d'approvisionnement ;

- de maintenir un prix compétitif de l'énergie ;

- de préserver la santé humaine et l'environnement , en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

- de garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès à tous de l'énergie : ce pilier est également nouveau et met l'accent sur la lutte contre la précarité énergétique et le principe d'une péréquation sur les territoires concernant l'énergie.

Les alinéas 8 à 16 réécrivent l'article L. 100-2 du code de l'énergie, listant les moyens privilégiés par l'État afin de mettre en oeuvre les objectifs énoncés à l'article L. 100-1. Il est précisé que l'État les met en oeuvre, non seulement en cohérence avec les collectivités territoriales , comme le prévoit le droit aujourd'hui, mais également en cohérence avec les entreprises et les citoyens . Dans ce cadre, l'État veille en particulier à :

- maîtriser la demande d'énergie et favoriser l'efficacité et la sobriété énergétique (reste inchangé par rapport au droit actuel) ;

- garantir l'accès à l'énergie, « bien de première nécessité », aux personnes les plus démunies ( cet objectif est nouveau et met l'accent sur la lutte contre la précarité énergétique) ;

- diversifier les sources d'approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles, augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation finale, ce qui ne change pas par rapport au droit existant, mais ce qui est complété par un objectif de diversification , « de manière équilibrée » des sources de production d'électricité ;

- assurer la transparence et l'information de tous, notamment sur les coûts et les prix de l'énergie, ainsi que leur contenu carbone ( objectif nouveau ) ;

- développer la recherche dans le domaine de l'énergie (objectif inchangé) ;

- assurer les moyens de transport et de stockage de l'énergie (objectif inchangé).

Le projet de loi complète l'article L. 100-2 ainsi réécrit, par la définition des « territoires à énergie positive » , que l'État, les collectivités territoriales, les entreprises et les citoyens contribuent à développer en « associant leurs efforts ». Un territoire à énergie positive est défini comme « un territoire qui s'engage dans une démarche permettant d'atteindre l'équilibre entre la consommation et la production d'énergie à l'échelle locale » . « Un territoire à énergie positive doit favoriser l'efficacité énergétique et viser le déploiement d'énergies renouvelables dans son approvisionnement » .

L'article 56 du présent projet de loi , relatif à la gouvernance de la transition énergétique dans les territoires, prévoit que l'État, les régions, les métropoles et les établissements publics s'associent pour que deux cents expérimentations de territoires à énergie positive soient engagées en 2017.

En coordination avec le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a lancé un appel à projets « territoires à énergie positive pour la croissance verte», pour lequel la date limite de dépôt des candidatures était fixée au 1 ^er décembre 2014.

Les collectivités qui y participent doivent : prendre un engagement politique affirmé et mettre en oeuvre une démarche « territoire à énergie positive pour la croissance verte » , s'inscrivant dans une perspective de moyen ou long terme, mettre en place un dispositif participatif fédérant toutes les parties prenantes sur leur territoire, déployer des actions concrètes et innovantes.

Les collectivités retenues seront accompagnées par les services de l'État dans le département avec pour objectif de valoriser et d'enrichir les projets. Un conseil en termes d'ingénierie financière leur sera donné pour qu'elles puissent bénéficier de l'ensemble des dispositifs financiers mis en place (aides de l'ANAH, fonds de l'Ademe, prêts de la Caisse des dépôts, aides à l'innovation de la BPI, programme Investissements d'avenir, etc). Pendant trois ans et dès leur phase pré-opérationnelle, les actions identifiées pourront faire l'objet d'un soutien financier spécifique après dépôt d'une demande de financement à l'échelon régional.

Les alinéas 18 à 24 réécrivent l'article L. 100-4 du code de l'énergie de manière à synthétiser cinq objectifs quantitatifs de la politique énergétique nationale et le rythme auquel ils devront être atteints . Certains de ces objectifs reprennent des dispositions déjà existantes, d'autres sont nouveaux et redéfinissent l'équilibre du mix énergétique. Les cinq objectifs listés par le nouvel article L. 100-4 sont les suivants :

- réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 (la trajectoire étant fixée par le nouvel outil que constitue le budget-carbone, prévu par l'article 48 du présent projet de loi) ;

- réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012 et porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique finale à 2,5 % d'ici 2030 ;

- réduire la consommation énergétique finale des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012 ;

- porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030 ;

- réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025 .

L'objectif quantifié de diversification du mix de production électrique est un élément nouveau, avec une échéance fixée à l'horizon 2025.

Les autres objectifs approfondissent les engagements communautaires ou internationaux de la France dans le cadre du paquet énergie climat et au titre de la seconde période d'engagement du protocole de Kyoto.

L'atteinte de ces objectifs doit faire l'objet d'un rapport au Parlement au moins une fois tous les cinq ans . En fonction de son contenu, les objectifs de long terme pourront être révisés.

Enfin, l'alinéa 25 abroge, en conséquence, les articles 2 à 13 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et les articles 18 à 21 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

L'étude d'impact relative aux objectifs chiffrés du nouvel article L. 100-4 indique que ces données sont exprimées par rapport à un « scénario de référence », dont les principales caractéristiques, moyennant des efforts en termes d'efficacité énergétique, sont :

- une nouvelle hausse de la consommation finale énergétique (+4 %) et des émissions de CO ₂ (+2 %) entre 2020 et 2030, sous l'effet de la croissance économique et malgré la hausse du prix des énergies fossiles ;

- une part des énergies renouvelables qui n'augmente que très légèrement entre 2020 et 2030 (19 % en 2030) ;

- une facture énergétique stable.

Par rapport à ce scénario de référence, les impacts du scénario de transition énergétique fixé par les nouveaux objectifs de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, sont positifs dès 2020, tant sur la croissance que sur l'emploi et la facture énergétique.

En effet, selon l'étude d'impact, le PIB (en volume), dans le scénario de transition énergétique, est respectivement supérieur de 0,8 % et 1,5 % (fourchette de 1,4 % à 1,7 %) en 2020 et 2030 par rapport à son niveau en situation de référence. En outre, la transition énergétique serait à l'origine de la création nette de l'ordre de 100 000 emplois à court terme et de l'ordre de 220 000 à moyen terme, jusqu'à 300 000 en 2030. Enfin, grâce aux économies d'énergie dans le bâtiment et les transports, la facture énergétique de la France baisserait de -7 % à l'horizon 2030 par rapport à 2012.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'intitulé du titre I ^er a tout d'abord été modifié à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel : la lutte contre le « réchauffement climatique » devient lutte contre le « changement climatique » .

Trente-neuf amendements ont été adoptés en commission spéciale sur l'article 1 ^er .

Au sein de l'article L. 100-1 du code de l'énergie :

- l'objectif de préservation de la santé humaine et de l'environnement est remonté de la 4ème à la 1ère position , à l'initiative d'un grand nombre de députés UMP, UDI, RRDP et de M. Chanteguet, président de la commission du développement durable ;

- il est précisé qu'est favorisée l'émergence d'une économie sobre , non seulement en énergie et en ressources mais également en carbone , à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- l'objectif de sécurité d'approvisionnement est complété par la réduction de la dépendance aux importations , à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- la notion de « prix de l'énergie » est remplacée par celle de « coût de l'énergie » à l'initiative de Bertrand Pancher, Jean-Paul Tuaiva et Franck Reynier, mais aussi du président Chanteguet ainsi que du rapporteur Denis Baupin et Cécile Duflot ;

- la lutte contre l'aggravation de l'effet de serre est complétée par la lutte contre les « risques industriels majeurs » , à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ; l'alinéa est également complété par la maîtrise du risque nucléaire à l'initiative du président Chanteguet ;

- la garantie de la cohésion sociale et territoriale est complétée afin qu'elle soit « sans coût excessif au regard des sources des ménages » , à l'initiative d'un grand nombre de députés ;

- deux éléments de définition de la politique énergétique sont ajoutés à l'article L. 100-1 : la contribution à la mise en place d'une politique énergétique européenne à l'initiative du groupe UMP, la lutte contre la précarité énergétique , à l'initiative du groupe socialiste.

Au sein de l'article L. 100-2 du code de l'énergie :

- en plus des entreprises, des collectivités territoriales et des citoyens, les associations participent à la mise en oeuvre avec l'État des objectifs de la politique énergétique à l'initiative d'Anne-Yvonne Le Dain ;

- l'accès à l'énergie est garanti de même que l'accès aux services énergétiques , à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel, la diversification des sources de production d'électricité est remplacée, plus largement, par la diversification des sources de production d'énergie ;

- il est ajouté que l'État veille à procéder à l'augmentation progressive de la contribution climat énergie , dans la perspective d'une division par quatre des gaz à effet de serre, à l'initiative du président Chanteguet et d'Arnaud Leroy ;

- l'État veille également, afin d'atteindre les objectifs de la politique énergétique, à renforcer la formation aux problématiques et aux technologies de l'énergie de tous les professionnels impliqués dans les actions d'économie d'énergie, notamment par l'apprentissage, à l'initiative de Jean-Yves Le Déaut et Anne-Yvonne Le Dain ;

- cinq amendements rédactionnels ou de précision.

À l'article L. 100-4 du code de l'énergie :

- l'objectif de réduction de la consommation énergétique finale des énergies fossiles est remplacé par un objectif de réduction de la consommation énergétique « primaire », de manière à prendre en compte la consommation de ces combustibles par le secteur énergétique ;

- un sixième et un septième objectifs sont ajoutés : disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées, à horizon 2050 en menant une politique de rénovation thermique des logements dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes (à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot) ; parvenir , conformément aux dispositions de l'article 56 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, à l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer en 2030, avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d'énergies renouvelables en 2020 et 30 % pour Mayotte (à l'initiative du groupe socialiste) ;

- trois amendements rédactionnels, de précision ou de coordination.

Dix-neuf amendements supplémentaires ont été adoptés en séance publique :

- l'expression « maîtriser le risque nucléaire » est remplacée par « garantir la sûreté nucléaire » , à l'initiative du groupe RRDP ;

- l'émergence d'une économie compétitive et riche en emplois, à la fois sobre et efficace en énergie et en consommation de ressources et de carbone est favorisée -définition de la croissance verte-, à l'initiative du groupe RRDP ;

- l'objectif de maintien du prix de l'énergie est ainsi précisé, à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel et de Martial Saddier : « la politique de l'énergie maintient un prix de l'énergie compétitif et attractif au plan international et permet de maîtriser les dépenses en énergie des consommateurs » ;

- les groupements des collectivités territoriales sont également associés à la mise en oeuvre de la politique énergétique avec l'État ;

- à l'initiative du Gouvernement, l'augmentation progressive de la contribution climat-énergie est remplacée par « un élargissement progressif de la part carbone dans la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et dans la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel dans la perspective d'une division par quatre des gaz à effet de serre » ;

- le développement de la recherche est complété par l'innovation, à l'initiative du groupe RRDP, « notamment en donnant un nouvel élan à la physique du bâtiment » ;

- les associations sont elles aussi mises à contribution pour développer les territoires à énergie positive, à l'initiative d'Anne-Yvonne Le Dain ;

- à l'initiative du Gouvernement, la définition d'un territoire à énergie positive est précisée : la démarche engagée par ces territoires doit leur permettre d'atteindre un équilibre entre la consommation et la production d'énergie à l'échelle locale « en réduisant les besoins d'énergie au maximum » ;

- enfin, un objectif intermédiaire est ajouté concernant la réduction de la consommation énergétique finale : celui d'une réduction de 20 % en 2030 par rapport à l'année 2012 toujours ; il est précisé que « cette dynamique soutient le développement d'une économie efficace en énergie, notamment dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l'économie circulaire et préserve la compétitivité et le développement du secteur industriel » ;

- huit amendements rédactionnels.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a souhaité rappeler qu'au-delà de l'alinéa 28 relatif à la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique, qui a concentré l'essentiel des débats sur cet article, et même sur l'ensemble du texte, à l'Assemblée nationale, le premier enjeu de la transition énergétique est d'abord la réduction de notre dépendance aux énergies fossiles, qui représentent encore aujourd'hui 80% de notre mix énergétique.

Il a considéré que ce texte n'opposait ni les sources d'énergie, ni les technologies les unes aux autres .

Il a donc rappelé l'importance de la filière nucléaire française, filière d'excellence dont il convient de garantir la compétitivité et de favoriser l'innovation , notamment, comme l'a rappelé Charles Revet au cours des débats en commission, avec les réacteurs de quatrième génération permettant d'améliorer les standards de sûreté, d'optimiser durablement la gestion des matières et de minimiser la production des déchets.

Mais il a également souhaité insister, rejoint sur ce point par l'ensemble de ses collègues, sur l'importance de saisir l'opportunité de devenir les leaders des marchés énergétiques de demain, et notamment celui des énergies renouvelables . Il a insisté sur la biomasse, qui représente la moitié de l'objectif de 32 % pour la part des énergies renouvelables de notre consommation finale brute d'énergie en 2030.

Concernant l'objectif de réduction du nucléaire , il s'est interrogé sur le réalisme de l'objectif d'une réduction de 75% à 50% de sa part dans le mix électrique et sur son impact sur le parc existant, considérant néanmoins que ce dernier dépendait largement de l'évolution de la consommation énergétique , qui, notamment en raison de la croissance démographique, ou encore de l'explosion des nouvelles technologies de l'information, devrait augmenter.

Il a souligné que cette incertitude justifiait que la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), prévue à l'article 49 du présent projet de loi, permette de moduler ces objectifs par période de 5 ans .

Finalement, afin de veiller à préserver la compétitivité de l'économie française ainsi que de l'industrie du nucléaire, il a estimé que la réduction de cette part devait être graduée, comme par un phénomène de « vases communicants », à mesure du développement des énergies renouvelables.

Il a proposé à votre commission plusieurs modifications, qui ont toutes été adoptées :

- préciser, à l'alinéa 3, qu'un des objectifs de la politique énergétique est de préserver la santé humaine « en réduisant l'exposition des citoyens à la pollution de l'air » ;

- rappeler, à l'alinéa 24, que l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre s'inscrit dans le cadre des engagements pris dans le cadre de l'Union européenne ;

- modifier l'alinéa 25 afin de faire de la compétitivité de notre économie un objectif de la politique énergétique à part entière , qui ne soit pas menacé par l'objectif de baisse de notre consommation énergétique ;

- préciser que le rapport, prévu par l'alinéa 31, qui doit être rendu, au moins tous les cinq ans au Parlement, évaluant la mise en oeuvre de ces objectifs devra mesurer leur impact sur notre compétitivité et donner lieu à une révision de ces objectifs si nécessaire.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 2

Intégration des objectifs de la politique énergétique par l'ensemble des politiques publiques

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, vise à intégrer les objectifs de la politique énergétique dans l'ensemble des politiques publiques.

I. Le projet de loi initial

L'article 2 du projet de loi initial prévoit, d'une manière très générale, un lien entre la politique énergétique et les autres politiques publiques :

- l'alinéa 1 ^er indique que ces politiques intègrent les objectifs de la politique énergétique, tels qu'ils sont définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie ;

- l'alinéa 2 précise qu'elles soutiennent la croissance verte dans tous les secteurs de l'économie, via le développement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de la consommation d'énergie et de matières et l'économie circulaire ;

- l'alinéa 3 prévoit, de manière plus spécifique, que les politiques nationales et territoriales, économiques, de recherche et d'innovation, d'éducation et de formation initiale et continue, contribuent à ce nouveau mode de développement ;

- enfin l'alinéa 4 dispose que les politiques publiques concourent au renforcement de la compétitivité de l'économie française et à l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages, notamment en accompagnant les transitions professionnelles, en privilégiant un approvisionnement compétitif en énergie et en favorisant le développement de filières à haute valeur ajoutée et créatrices d'emplois.

Il est à noter que ces dispositions, non codifiées, ne revêtent pas de portée normative contraignante.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de précision rédactionnelle sur cet article.

Un alinéa a, en outre, été inséré, à l'initiative du groupe écologiste, pour énoncer que « l'État porte une politique énergétique internationale ambitieuse et cohérente avec les politiques nationales et territoriales, en particulier en matière de lutte contre les changements climatiques » .

En séance publique, ont été adoptés :

- deux amendements rédactionnels, à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel ;

- un amendement de précision du Gouvernement ;

- un amendement visant à ajouter que les politiques publiques favorisent le développement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre également par « l'information sur l'impact environnemental des biens ou services » , à l'initiative du groupe socialiste ;

- un amendement précisant que les politiques publiques « veillent à garantir un haut niveau de protection sociale et de garanties collectives pour l'ensemble des personnels du secteur de l'énergie, et accompagnent les besoins de formation » , à l'initiative du groupe GDR.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser que les politiques publiques doivent soutenir le déploiement de processus sobres non seulement en émissions de gaz à effet de serre, mais également en polluants atmosphériques .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

TITRE III

DÉVELOPPER LES TRANSPORTS PROPRES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR ET PROTÉGER LA SANTÉ
CHAPITRE IER A

Priorité aux modes de transport les moins polluants
Article 9 A

Expérimentations de logistique urbaine afin de réduire les impacts environnementaux en ville des « derniers kilomètres de livraison »

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à soutenir des expérimentations de logistique urbaine non polluante pour le « dernier kilomètre de livraison ».

I. Le droit en vigueur

Malgré les progrès faits en matière de lutte contre le réchauffement climatique et pour la qualité de l'air dans le secteur du transport des marchandises, dans le cadre notamment de la réglementation européenne, la livraison en centre-ville, avec notamment ce qu'on appelle « le dernier kilomètre de livraison » , essentiellement routier, demeure le parcours le plus polluant.

Les enjeux liés au dernier kilomètre de livraison s'inscrivent dans ceux de la logistique urbaine au sens large : comment acheminer dans les meilleures conditions les flux de marchandises qui entrent, sortent et circulent dans la ville ? Ces enjeux sont tant fonctionnels, qu'économiques, urbanistiques, environnementaux ou encore sécuritaires.

Selon la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, la livraison du dernier kilomètre est la plus coûteuse, soit 20 % du coût total de la chaîne , et les transporteurs sont de plus en plus réticents à livrer les centres-villes, d'autant que la rareté des friches urbaines et le coût du foncier entraînent un éloignement des espaces logistiques et des plateformes de réception des marchandises. En outre, ces trajets seraient à l'origine de 20 % des émissions de CO ₂ , et de 30 % des émissions d'oxydes d'azote, les NOx .

En moyenne, chaque emploi dans une agglomération urbaine génèrerait un mouvement de marchandises par semaine - une livraison ou un enlèvement. Ce ratio moyen, appliqué au centre de Paris, représente 260 000 mouvements par jour ouvrable.

En matière de livraison, les pratiques réglementaires les plus courantes pour réguler le trafic routier et lutter contre la pollution de l'air portent sur des interdictions (taille, surface, poids, lieux) ou des restrictions (horaires de livraisons) rejetant de nombreuses activités logistiques en périphérie.

Des programmes européens tels que Best Urban Freight Solutions I et II (BESTUFS), Civitas I et II, et le programme national marchandises en ville , lancé par l'État au début des années 1990, ont permis de bâtir une solide base de connaissances, de développer des outils d'aide à la décision à disposition des collectivités, d'étudier les questions de véhicules, d'accès et de technologies.

Ils ont donné lieu à de nombreuses expérimentations , riches d'enseignements, portant sur la réglementation, les nouveaux modes d'organisation, basés sur la technologie et le jeu d'acteurs, l'évolution du matériel de transport, le report modal et le commerce.

Dans une réponse à une question écrite posée par votre rapporteur, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a ainsi mis en avant, le 26 juin 2014 , la nécessité d'encourager les initiatives des collectivités et des différents acteurs sur ce sujet : « s'agissant de la livraison des marchandises en ville, de nombreuses dispositions permettent déjà de contribuer à une meilleure qualité de l'air en ville. L'installation de plateformes à l'entrée des villes permet de repenser le système d'acheminement et de distribution des marchandises en milieu urbain pour s'adapter à la demande du client final, mais également des commerçants, des transporteurs, des riverains. De telles réflexions impliquent une volonté des différents acteurs et la mise en place de démarches concertées. Pour accompagner les collectivités dans une démarche visant à améliorer la logistique et les livraisons en milieu urbain, le Gouvernement a préparé, en lien avec les différents acteurs concernés, un cadre national pour des chartes de logistique durable en ville. Incitant à la signature d'engagements volontaires adaptés aux spécificités locales et aux enjeux du développement économique des territoires concernés, ce document illustre la volonté des différents acteurs de travailler ensemble, sur la structuration d'une logistique propre. La signature de ce cadre national devrait intervenir prochainement. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative du député Christophe Bouillon, a inséré le présent article additionnel afin de prévoir que les expérimentations relatives au « dernier kilomètre de livraison » et à l'approvisionnement des villes par livraison de marchandises dans le but d'en réduire l'impact environnemental sont soutenues et valorisées.

Ces expérimentations doivent permettre de « créer des espaces logistiques et favoriser l'utilisation du transport ferroviaire ou guidé, du transport fluvial et des véhicules routiers non polluants pour le transport des marchandises jusqu'au lieu de la livraison finale » .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à des actions volontaristes sur la problématique des aires de logistique urbaine . D'autant que les plateformes logistiques ont aujourd'hui tendance à s'éloigner des centres-villes. C'est ce qu'on appelle le desserrement logistique . Or, la distance des entrepôts et plateformes aux marchés de consommation, c'est-à-dire aux agglomérations urbaines, détermine en grande partie la distance parcourue par les camions, notamment par les véhicules de livraison et les émissions de CO ₂ qui y sont associées.

À titre d'exemple, le desserrement des agences Calberson en région parisienne a multiplié par deux les émissions de CO ₂ générées par la livraison d'un colis dans Paris entre 1974 et 2008 (passant de 457 g de CO ₂ à 858 g de CO ₂ ). Des expérimentations sont d'ailleurs d'ores et déjà menées afin de tenir compte de ce phénomène.

Ainsi, les groupes frigorifiques à la norme «Piek» (moins de 60 décibels, l'équivalent d'un lave-linge) se développent . Le déchargement, opération ultra-bruyante, peut désormais être réalisé avec de nouveaux transpalettes plus silencieux.

Autre exemple, associées à leurs transporteurs, plusieurs enseignes, dont Monoprix et Carrefour, utilisent dans certains centres-villes des camions roulant au GNV (gaz naturel pour véhicules) moins polluants et moins bruyants. Casino s'est lancé l'an dernier dans les livraisons nocturnes dans l'agglomération lyonnaise avec des camions frigorifiques dits «piek-azote» plus silencieux et économes en CO ₂ .

Des expériences se développent également pour favoriser les livraisons en ville par des moyens de transport propres, via l'utilisation de vélos notamment par la société La Petite Reine à Paris, ou encore le recours à la voie fluviale par la chaîne Franprix.

Le projet TramFret à Paris , initié en 2010, a expérimenté la faisabilité de l'utilisation d'un tramway pour la distribution de marchandises en ville à Paris.

Enfin, des espaces logistiques urbains (ELU) de 300 m ² à 1 000 m ² ont été créés dans les parcs de stationnement concédés de la Ville de Paris . Ces équipements ont été prévus par la Charte en faveur d'une logistique urbaine durable adoptée en septembre 2013 .

Pour optimiser les flux, certains proposent d'explorer des pistes encore plus innovantes, comme par exemple le Club du dernier kilomètre , entendu par votre rapporteur, qui propose d'utiliser, voire de louer, les coffres des taxis, presque toujours vides, pour livrer des colis, voire les coffres des automobilistes...

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 9 B

Priorité au déploiement de transports en commun à faibles émissions de gaz à effet de serre

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, donne une priorité au développement des transports à faibles émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

I. Le droit en vigueur

1. Le secteur des transports est un des premiers émetteurs de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques

Le secteur des transports est aujourd'hui le premier responsable d'émissions de gaz à effet de serre en France . En 2012, il représentait 26 % des émissions totales. La France s'est fixé comme objectif de réduire les émissions de ce secteur de 20 % d'ici à 2020.

Le secteur des transports émet quatre gaz à effet de serre différents (CO ₂ , N ₂ O, CH ₄ , HFC), dont le CO ₂ est le principal et représente à lui seul plus de 95 % des émissions. Au sein du secteur, le transport routier est responsable de 34 % des émissions totales de CO ₂ en 2012 et d'environ 95 % des émissions au sein du secteur des transports . Cette proportion est à mettre en regard avec les données de 1980, qui ne classaient le secteur du transport routier qu'au 4 ^ème rang des secteurs émetteurs en France, avec seulement 17 % des émissions de CO ₂ totales.

Cette forte hausse (+480 % entre 1960 et 2012 et +9 % entre 1990 et 2012) s'explique en grande partie par l'augmentation du trafic routier , qui a augmenté de 675 % entre 1960 et 2012. Mais les émissions se sont stabilisées à partir de 2001 et ont décru de manière assez significative à partir de 2008. Cette évolution est en partie liée à la mise en place de dispositifs incitatifs pour les véhicules les moins polluants, comme la prime à la casse, mais aussi à la hausse des prix du carburant depuis le premier trimestre 2008.

EMISSIONS DE CO ₂ PAR MODE

Source : Citepa, format Secten avril 2013

Le secteur des transports est également responsable d'une grande partie de l'émission d'autres polluants atmosphériques, notamment les oxydes d'azote (NOx) et les particules fines (PM) , que l'on retrouve dans des proportions importantes, notamment dans les fumées émises par les moteurs diesel.

Selon le dernier rapport du Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA), le transport routier est responsable de 54 % des émissions de NOx en 2012 , soit 526 kt. Il observe néanmoins une baisse depuis 1993, due au renouvellement du parc de véhicules en pots catalytiques et autres technologies de réduction, malgré un accroissement du parc et de la circulation.

En ce qui concerne les particules fines en suspension , le secteur des transports routiers est responsable de 14 % de l'émission des particules de diamètre inférieur à 10 microns (PM ₁₀ ) et de 17 % de celle des particules de diamètre inférieur à 2,5 microns (PM _2,5 ).

2. Les engagements de la France

Un cadre international

La France fait partie des 154 États qui ont adopté la Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Rio en 1992 et qui est entrée en vigueur le 21 mars 1994.

La Convention reconnaît trois principes : le principe de précaution qui implique que l'incertitude scientifique ne justifie pas de différer l'action, le principe de responsabilité commune mais différenciée et le principe du droit au développement économique .

La dernière réunion de la conférence des parties s'est réunie en décembre 2014 à Lima ; la prochaine, la COP-21, aura lieu à Paris en décembre 2015 .

Les dernières réunions ont abouti à :

- un objectif de maintien de l'accroissement de la température moyenne de +2° C d'ici la fin du siècle , soit le niveau recommandé par le GIEC ;

- des financements de la part des pays développés pour les politiques climatiques d'atténuation et d'adaptation des pays en développement devant atteindre 100 milliards de dollars par an d'ici à 2020 ;

- une deuxième période d'engagement pour le Protocole de Kyoto sur 2013-2020 ;

- des engagements volontaires de réduction d'émissions à l'horizon 2020 pour les pays ne participant pas au Protocole de Kyoto .

Le Protocole de Kyoto , qui est entré en vigueur le 16 février 2005 , fixe un objectif de réduction pour les émissions agrégées de six gaz à effet de serre (GES), exprimé en potentiel de réchauffement global (PRG) : le dioxyde de carbone, le protoxyde d'azote, le méthane, les hydrofluorocarbures, les perfluorocarbures et les hexafluores de soufre.

Pour la France, qui a ratifié le Protocole le 31 mai 2002, l'objectif de stabilisation des émissions sur la période 2008-2012 a été fixé au niveau de 1990. Ce dernier a été atteint puisque son bilan d'émissions de GES (sur le périmètre Kyoto), est de 2 538,7 Mt CO ₂ e ^{12 ( * )} sur la période 2008-2012.

Un objectif sectoriel défini par le Grenelle

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (Grenelle I) , fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports. L'article 10 prévoit que « l'objectif est de réduire, dans le domaine des transports, les émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici à 2020 (par rapport à 2005), afin de les ramener à cette date au niveau qu'elles avaient atteint en 1990 » .

En 2012, la réduction des émissions de gaz à effet de serre est de 5,8 % par rapport à 2005 (6 % pour le transport routier et 2,2 % pour les autres modes de transport).

L'article 13 de la même loi fixe un objectif sur les émissions unitaires du parc de véhicules particuliers : « l'État se fixe comme objectif de ramener les émissions moyennes de dioxyde de carbone de l'ensemble du parc des véhicules particuliers en circulation de 176 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (en 2005) à 120 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre en 2020 (...). Des objectifs similaires en proportion devront être atteints pour les véhicules utilitaires légers et les motocycles » .

Un Plan Climat 2004 révisé en 2006 s'est substitué au premier Plan national de lutte contre le changement climatique de 2000 . Ce plan climat a fait l'objet d'une actualisation en 2010 concernant la période 2012-2020.

Un schéma national pour la mobilité durable , inspiré des travaux de la commission Mobilité 21, a été adopté en juillet 2013.

Enfin, le 7 mai 2013, un nouvel appel à projets pour promouvoir les transports collectifs urbains et la mobilité durable a été lancé avec 450 millions d'euros.

En ce qui concerne les véhicules particuliers , l'Union européenne a fixé :

- un objectif de réduction des émissions de CO ₂ des véhicules particuliers neufs avec une première étape de réduction à 130 gCO ₂ /km applicable progressivement de 2012 à 2015 et une valeur objectif de 95 gCO ₂ /km en 2020 ;

- un objectif national de réduction des émissions de CO ₂ de l'ensemble du parc de véhicules particulier s à 120 gCO ₂ /km en 2020.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un article additionnel visant à promouvoir et à encourager le développement et le déploiement des transports, collectifs ou individuels, de personnes ou de marchandises, sobres et peu polluants .

L'alinéa 1 fait du développement et du déploiement des transports en commun faiblement émetteurs de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques une priorité, tant du point de vue de l'accélération de la transition énergétique que d'un point de vue d'aménagement du territoire afin d'améliorer « le maillage et l'accessibilité ».

L'alinéa 2 prévoit que le développement d'offres de transports sobres, la lutte contre l'étalement urbain et le développement du télétravail sont encouragés par la politique nationale des transports afin de garantir « le droit à la mobilité ».

L'alinéa 3 fait du développement de véhicules sobres et peu polluants une priorité de la politique industrielle nationale, qui peut passer par des facilités de circulation et de stationnement ou encore l'évolution du bonus-malus. L'objectif national de 2 litres aux 100 kilomètres est qualifié de « norme de référence ».

L'alinéa 4 précise que l'État encourage le report modal du transport routier par véhicule individuel vers le transport ferroviaire, les transports collectifs routiers et les transports non motorisés.

L'alinéa 5 concerne le transport des marchandises : la priorité doit être donnée aux investissements de développement du ferroviaire, des voies d'eau et des infrastructures portuaires. Il est indiqué que l'État « soutient le développement des trafics de fret fluvial et ferroviaire » afin de réduire le trafic routier.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est particulièrement favorable aux objectifs affichés par cet article. Il émet néanmoins un certain nombre de réserves quant aux risques que comporte le « droit mou » , non normatif, purement déclaratoire.

Si l'ensemble de l'article est dénué de portée contraignante, et pour l'État, et pour les collectivités territoriales et pour les acteurs économiques, un alinéa semble particulièrement flou.

L'alinéa 2, en effet, fait état d'un « droit à la mobilité » qui ne repose sur aucun fondement juridique. Le code des transports prévoit seulement, en son article L. 1111-2, que la mise en oeuvre progressive du droit au transport permet à l'usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public.

Votre rapporteur souligne aussi que la « norme de référence » constituée par « l'objectif national » de 2 litres aux 100 kilomètres n'a aucune portée normative, même s'il s'agit d'un signal important donné à la filière industrielle automobile. Les facilités de circulation et de stationnement évoquées par l'alinéa 3 semblent viser la liste des véhicules interdits à la circulation dans le cadre des pouvoirs du maire et la possibilité ouverte par l'article 63 de la loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, qui prévoit que le barème tarifaire peut être modulé en fonction de l'impact sur la pollution atmosphérique du véhicule.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel réécrivant l'alinéa 2 de manière à ne plus mentionner le « droit à la mobilité ».

Elle a également retenu deux amendements identiques présentés l'un par M. Raison, et l'autre par MM. César et Bignon, pour donner une plus grande ampleur à la notion de véhicule propre : un véhicule propre devra s'apprécier également eu égard aux pollutions qu'il émet sur l'ensemble de son cycle de vie.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IER

Efficacité énergétique et énergies renouvelables dans les transports
Article 9
(articles L. 224-1, L. 224-5 et L. 224-6 à L. 224-8 [nouveaux] du code de l'environnement, articles L. 318-1 et L. 318-2 [abrogé] du code de la route)

Obligation renforcée pour l'État et les établissements publics d'acquérir des véhicules propres et expérimentation de véhicules innovants à délégation de conduite

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, renforce les objectifs d'équipement en véhicules propres de l'État et des autres personnes publiques.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a mis en oeuvre plusieurs mesures visant à améliorer la qualité de l'air, notamment par le biais d'une promotion des véhicules les moins émetteurs de gaz à effet de serre.

Elle a ainsi prévu à l'article L. 318-2 du code de la route, une obligation contraignante en matière de véhicules sobres. Cette obligation concerne l'État, les établissements publics, les entreprises nationales pour leurs activités n'appartenant pas au secteur concurrentiel, les collectivités territoriales et leurs groupements et consiste en une obligation d'acquisition ou d'utilisation d'au moins 20 % de véhicules faiblement émetteurs lors du renouvellement de leur parc automobile.

Cette obligation ne vaut que pour les établissements gérant une flotte de plus de vingt véhicules et ne concerne que les véhicules dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur à 3,5 tonnes.

En outre, elle est limitée par les « contraintes liées aux nécessités du service ». Cette limite est valable notamment, en vertu de l'article R. 318-8 du même code « lorsque les conditions d'approvisionnement en carburant, les exigences de sécurité liées à l'utilisation des véhicules fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel, ou les performances de ces véhicules sont incompatibles avec les missions de service » .

L'article R. 318-7 du code de la route précise que cette obligation concerne les « voitures particulières, ainsi que (les) véhicules de transport de personnes et (les) véhicules de transport de marchandises ou assimilés dont le poids total autorisé en charge (PTAC) n'excède pas 3,5 tonnes, qui ont été acquis ou loués par des contrats d'une durée cumulée supérieure à un an et pour lesquels il existe sur le marché européen des modèles concurrents de même usage fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel. »

L'obligation des 20 % concernant l'État s'apprécie dans le cadre de chaque direction gestionnaire de moyens pour les administrations centrales, chaque service déconcentré gestionnaire de crédits permettant l'acquisition de véhicules, chaque service à compétence nationale et chaque autorité administrative indépendante.

L'État s'est inscrit dans une logique d'exemplarité en réorientant ses commandes de véhicules, via la circulaire n° 5620 du Premier ministre du 3 décembre 2012, avec un objectif d'au moins 25 % de véhicules électriques et hybrides (objectif qui ne tient pas compte des autres motorisations propres, contrairement aux obligations prévues par le présent projet de loi). D'un parc de moins de 100 véhicules électriques en 2012, l'État est ainsi passé à un parc de 1 271 véhicules en 2013 (soit 29 % des véhicules achetés par l'État en 2013).

Enfin, l'article L. 318-3 du code de la route prévoit que l'État, les établissements publics et les entreprises nationales ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements qui gèrent directement ou indirectement une flotte de plus de vingt véhicules à usage de transport public en commun de voyageurs, « utilisent des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimal d'oxygène a été relevé » . Cette mesure s'applique dans les périmètres de transports urbains des agglomérations de plus de 100 000 habitants.

L'article L. 224-5 du code de l'environnement prévoit, de manière générale, que « les règles relatives à la consommation énergétique et aux émissions polluantes des véhicules automobiles sont fixées par les articles L. 311-1 et L. 318-1 à L. 318-3 du code de la route » .

Depuis le 1 ^er septembre 2014, les nouvelles homologations de véhicules particuliers neufs provenant des États membres de l'Union européenne sont soumises à la norme Euro 6 qui fixe notamment de nouveaux plafonds d'émissions pour les oxydes d'azote (NOx) émis par les véhicules diesel .

Les émissions d'oxydes d'azote par les voitures particulières à motorisation diesel sont désormais limitées à 80 mg/km , soit une réduction de plus de 50 % par rapport à la norme Euro 5.

Par ailleurs, les émissions combinées d'hydrocarbures et d'oxydes d'azote provenant des véhicules diesel voient également leur seuil s'abaisser. Les voitures particulières doivent limiter leur taux d'émission à 170 mg/km .

La norme Euro 5 , entrée en vigueur en septembre 2009, avait fixé des limitations pour les véhicules diesels concernant les émissions de monoxyde de carbone (500 mg/km), les particules (5 mg/km), les oxydes d'azote (NOx)(180 mg/km), et les émissions combinées d'hydrocarbures et d'oxydes d'azote (230 mg/km).

La norme Euro 6, applicable depuis le 1er septembre 2014 pour les nouvelles homologations de véhicules particuliers, prendra effet dès le 1er septembre 2015 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente de tous les véhicules particuliers neufs .

II. Le projet de loi initial

Les I, II et III du présent article mettent en place une extension et un renforcement de l'obligation prévue à l'article L. 318-2 du code de la route en matière d'équipement en véhicules dits « propres ».

Le nouvel article L. 224-6 du code de l'environnement créé par les alinéas 4 à 8, prévoit un nouvel objectif contraignant d'acquisition ou d'utilisation de véhicules propres lors du renouvellement de parcs de véhicules dont le PTAC est inférieur à 3,5 tonnes :

- un minimum de 50 % pour l'État et ses établissements publics ;

- un minimum de 20 % pour les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que pour les entreprises nationales (pour leurs activités n'appartenant pas au secteur concurrentiel).

Comme le prévoit le droit actuel, cette obligation n'est pas applicable « aux véhicules utilisés pour les missions opérationnelles, notamment ceux de la défense nationale, de la police, de la gendarmerie et de la sécurité civile, les ambulances ainsi que les véhicules d'intervention et d'exploitation routière » .

L'entrée en vigueur de cette obligation est fixée au 1 ^er janvier 2016, « sauf pour les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental d'électricité » , pour lesquelles cette date sera fixée par la programmation pluriannuelle de l'énergie, « en fonction des capacités du système électrique » .

L'alinéa 5 donne une définition légale des véhicules dits « propres » : il s'agit des « véhicules électriques ou hybrides rechargeables, ainsi que tous les véhicules ayant un très faible niveau d'émission de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques fixé par référence à des seuils déterminés par décret » .

Aux alinéas 9 à 11, le nouvel article L. 224-7 du code de l'environnement :

- reprend les dispositions de l'article L. 318-3 du code de la route fixant une obligation pour l'État et les autres personnes publiques d'utiliser des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimal d'oxygène a été relevé lorsqu'ils gèrent une flotte de plus de vingt véhicules à usage de transport public en commun de voyageurs dans les périmètres de transports urbains des agglomérations de plus de 100 000 habitants ;

- fixe une obligation applicable aux véhicules dont le PTAC excède 3,5 tonnes (qui sont exclus du champ des obligations actuelles), pour l'État et ses établissements publics seulement : ces derniers doivent acquérir ou utiliser, lors du renouvellement de leur parc de ce type de véhicules, au moins 50 % de véhicules « fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel » (à l'exception des véhicules utilisés pour les missions opérationnelles). L'entrée en vigueur de cette obligation est fixée au 1 ^er janvier 2016 .

L'alinéa 12 prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application de ces nouvelles mesures.

Le IV sollicite une habilitation, en vertu de l'article 38 de la Constitution , afin que le Gouvernement puisse prendre, par ordonnance, des mesures permettant « la circulation sur la voie publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite , qu'il s'agisse de voitures particulières, de véhicules de transport de marchandises ou de véhicules de transport de personnes, à des fins expérimentales, dans des conditions assurant la sécurité de tous les usagers et en prévoyant, le cas échéant, un régime de responsabilité approprié » .

L'étude d'impact précise que cette habilitation relative aux expérimentations liées au véhicule autonome doit permettre notamment de modifier les dispositions des codes de la route, de la voirie routière et des transports relatives à la sécurité des personnes, aux régimes de responsabilité et à l'exercice des compétences en matière de services de transport et de mobilité des autorités organisatrices de la mobilité.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre cinq amendements rédactionnels du rapporteur, la commission spéciale a apporté un certain nombre de modifications de fond :

- les loueurs de véhicules automobiles sont eux aussi soumis à une obligation d'acquisition, avant 2020, d'au moins 10 % de véhicules propres lors du renouvellement de leur parc (un nouvel article L. 224-7-1 est ainsi créé dans le code de l'environnement, à l'initiative du rapporteur) ;

- les exploitants de taxis et les exploitants de voitures de transport avec chauffeur sont également soumis, lorsque leur parc comprend plus de dix véhicules, à l'obligation d'acquérir avant 2020 au moins 10 % de véhicules propres lors du renouvellement de leur parc (un nouvel article L. 224-7-2 est ainsi créé dans le même code, à l'initiative du rapporteur) ;

- la définition des véhicules propres est précisée , à l'initiative du Gouvernement, afin de n'écarter aucune technologie ni source d'énergie, et compte tenu des développements en cours et futurs en la matière : il sont définis « comme les véhicules électriques ainsi que les véhicules de toutes motorisations et de toutes sources d'énergie permettant l'atteinte de faibles niveaux d'émission de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, fixés par référence à des seuils déterminés par décret » ;

- les véhicules exclus du champ de l'obligation d'acquisition de véhicules propres, en raison de leur utilisation pour des missions opérationnelles, peuvent contribuer à atteindre les mêmes objectifs avec des solutions adaptées aux spécificités de ces missions : cette précision a été apportée à l'initiative du rapporteur et de Cécile Duflot ;

- le code de la route est modifié afin de prévoir que les véhicules les plus sobres et les moins polluants peuvent bénéficier de conditions de circulation et de stationnement privilégiées.

D'autres modifications ont été apportées en séance :

- huit amendements rédactionnels ;

- à l'initiative du rapporteur, les véhicules nécessaires à l'exploitation des réseaux d'infrastructure et à la sécurité des transports terrestres et maritimes sont exclus du champ de l'obligation ;

- à l'initiative du rapporteur, il est précisé que les voies qui pourraient être réservées aux véhicules à délégation de conduite dans le cadre de l'habilitation du présent article ne doivent pas empiéter sur les voies réservées aux transports collectifs.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la démarche d'exemplarité que l'État et les collectivités territoriales doivent engager en termes de mobilité propre et de respect de la qualité de l'air . Il souhaite néanmoins souligner plusieurs limites.

La première limite concerne les méthodes de mesure des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques par les véhicules, et les cycles d'homologation permettant de vérifier le respect des normes réglementaires européennes.

Une des principales difficultés relatives à la mesure des émissions de polluants par les véhicules réside, non pas dans la question du durcissement des seuils d'émissions, mais dans la représentativité du cycle d'homologation utilisé .

Votre rapporteur souligne qu'aujourd'hui, comme cela lui a été confirmé par l'Ademe, les mesures réalisées lors des homologations ne sont pas représentatives des émissions de polluants en usage réel et ne permettent donc pas de connaître les impacts réels des véhicules routiers sur la qualité de l'air. Des études néerlandaises et britanniques notamment ont mis en évidence des différences importantes entre les tests effectués sur les bancs d'essais des véhicules et les émissions en conditions réelles de circulation. Les émissions d'oxydes d'azote et de particules fines notamment, sont supérieures à celles mesurées sur les chaînes d'homologation.

Le cycle utilisé aujourd'hui afin de déterminer le niveau de CO ₂ émis par les véhicules (seuil du bonus-malus par exemple), ou encore en mesurer la consommation et les niveaux de pollution (monoxyde de carbone, hydrocarbures non brûlés, oxydes d'azote, particules en suspension), est le cycle NEDC ( New European Driving Cycle ), qu'on appelle aussi MVEG ( Motor Vehicle Emissions Group ). Ce test est mené sur banc à rouleaux et est censé reproduire les conditions de circulation rencontrées en Europe.

L'évolution prévue pour les normes Euro envisage la mise en place d'Euro 6c en septembre 2017 , dont la principale nouveauté sera le basculement vers un nouveau cycle d'homologation, le cycle WLTC ( Worldwide harmonized Light duty Tests Procedures ), qui devrait être beaucoup plus représentatif de la réalité et conduira en conséquence les constructeurs à optimiser les émissions des véhicules.

La seconde limite concerne la définition des « véhicules propres » . En effet, une définition exacte reposerait sur un bilan pris sur la totalité du cycle de vie du véhicule , de façon à avoir une approche multi-critères, considérant les impacts allant de la fabrication au recyclage, c'est-à-dire basée sur l'empreinte écologique du produit . Cette approche nécessite la réalisation d'études dites « ACV » (analyse du cycle de vie) des différentes technologies disponibles.

L'Ademe a d'ores et déjà initié cette démarche en réalisant une étude ACV du véhicule électrique , dans une approche comparative avec les véhicules thermiques. D'autres travaux de ce type, notamment pour les technologies hybrides, sont prévus en 2015. Ce type d'analyses est à mener sur le long terme et ne doit donc pas empêcher d'agir rapidement sur la question du niveau des émissions de polluants.

Pour autant, votre rapporteur considère que la définition donnée par le présent article offre l'avantage de ne privilégier aucune technologie, aucune motorisation ni aucune source d'énergie, mais de se concentrer sur un seul critère discriminant, les niveaux d'émissions . En outre, cette définition ne ferme pas la porte à des réflexions plus approfondies sur le véhicule propre, une fois les études ACV menées pour l'ensemble des technologies.

Il attire néanmoins l'attention sur la construction de ces seuils , dont dépendra essentiellement l'efficacité de la politique incitative pour la mobilité durable et de la politique de protection de la qualité de l'air.

Les informations transmises à votre rapporteur indiquent que les seuils qui seront fixés par décret comprendront :

- des seuils relatifs aux émissions de CO ₂ ;

- des seuils relatifs aux émissions de polluants atmosphériques , qui devraient être calqués sur les seuils fixés aujourd'hui par l'annexe de l'arrêté du 3 mai 2012 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques, pris en application de l'article du code de l'environnement qui avait créé les ZAPA (zones d'actions prioritaires pour l'air).

Concernant la possibilité, pour les véhicules les plus sobres et les moins polluants, de bénéficier de conditions de circulation et de stationnement privilégiées, votre rapporteur souligne qu'elle ne devra concerner qu'un petit nombre de véhicules parmi les « véhicules propres », au risque d'être contre-productive.

Enfin, concernant le IV de l'article relatif à l'habilitation sur l'expérimentation en matière de délégation de conduite, votre rapporteur s'est fait préciser que des ajustements dans le code des transports, le code de la voirie routière, le code de la route ou encore le code général des collectivités territoriales étaient nécessaires pour autoriser des expérimentations de circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite .

À ce jour, ont d'ores et déjà été identifiés des besoins d'ajustements du code des transports pour faciliter des expérimentations pour des transports publics de personnes et de marchandises :

- elles pourraient être organisées par d'autres personnes publiques que les autorités organisatrices de transport ou les autorités organisatrices de la mobilité et selon des modalités différentes ;

- en outre, l'opérateur ne serait pas soumis à l'obligation d'inscription au registre des transporteurs afin de faciliter les expérimentations par des entreprises issues d'autres secteurs d'activités, notamment les constructeurs de véhicules.

Votre commission a adopté dix amendements sur cet article :

- cinq amendements rédactionnels du rapporteur ;

- un amendement, à l'initiative du rapporteur, permettant aux véhicules à délégation totale ou partielle de conduite affectés à un transport public de personnes, d'emprunter les voies réservées aux transports collectifs dans le cadre des expérimentations prévues par l'article ;

- quatre amendements identiques de M. Raison, MM. César et Bignon, M. Houel et M. Détraigne pour prévoir que les collectivités territoriales et leurs groupements, qui ne sont soumis à aucune obligation sur leur flotte de véhicules « lourds », doivent réaliser une étude technico-économique sur l'opportunité d'acquérir des véhicules propres au moment du renouvellement de leur parc.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 9 bis A
(article 220 undecies A [nouveau] du code général des impôts)

Réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent des vélos à disposition de leurs salariés

Objet : cet article , dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance à l'Assemblée nationale, instaure une réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition de leurs salariés une flotte de vélos.

I. Le droit en vigueur

Selon les chiffres du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de 2011 :

- 23 à 25 millions de Français, soit 40 % de la population déclarent avoir une pratique régulière du vélo ;

- 30 à 36 % des Français déclarent utiliser le vélo comme moyen de déplacement ;

- 5 % le pratiquent quotidiennement ;

- 10 millions de Français (17 % de la population) déclarent faire du vélo occasionnellement.

Au total, au moins trois millions de vélos sont vendus chaque année et environ 3 % des déplacements se font aujourd'hui à vélo .

L'État encourage la pratique du vélo à travers plusieurs leviers, pour la plupart mis en oeuvre au moment du Grenelle de l'environnement.

Les principaux leviers de la politique d'encouragement du vélo

Premier de ces leviers, les plans de déplacements urbains (PDU) , élaborés par les collectivités locales et rendus obligatoires depuis la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, prennent en compte le vélo. Ils définissent par exemple des voies réservées à certains usages (voies de bus, pistes cyclables...) et prévoient la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d'énergie, tels que le vélo.

Deuxième outil, depuis 2007, le Coordinateur interministériel pour le Développement de l'Usage du vélo dispose chaque année d'un budget propre pour encourager la pratique du vélo, soutenir les activités des acteurs du secteur vélo, réaliser des études sur l'usage du vélo, organiser des actions de communication et de promotion de ce mode de transport et aider plusieurs services de l'État à se doter de vélos de service. Il a d'ailleurs publié en novembre 2013 un rapport sur les enjeux et les impacts de l'indemnité kilométrique vélo .

Des vélo-routes et des voies vertes supplémentaires ont été aménagées depuis 1998, portant leur longueur totale à 10 000 km en 2010. L'article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite « Grenelle 1 ») , prévoit que les anciens terrains utilisés pour les chemins de fer (« emprises ferroviaires ») sont mis à la disposition des collectivités locales, afin de favoriser la création de voies vertes ou itinéraires cyclables sur ces terrains.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (« Grenelle 2 ») a autorisé les communautés de commune, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération à organiser la mise à disposition de vélos en « libre-service ».

En outre, depuis 2009, les employeurs prennent en charge la moitié des abonnements souscrits par leurs salariés auprès des services publics de location de vélos pour le trajet entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail.

L'article 57 du Grenelle 2 a également prévu qu'à partir du 1 ^er janvier 2012, tout nouvel habitat collectif ou tout nouveau bâtiment tertiaire équipé d'un parking couvert ou sécurisé devra prévoir un local à vélo. Pour les bâtiments d'activités tertiaires existants, les locaux à vélo sont obligatoires au 1 ^er janvier 2015.

Depuis 2009, l'État soutient le financement des projets de parkings à vélos dans les stations de transport collectif . Depuis mai 2010, il soutient également le financement d'aménagements cyclables le long de la voie de transport collectif et à proximité immédiate des stations, permettant ainsi une meilleure accessibilité des cyclistes aux transports collectifs et facilitant l'intermodalité entre les deux modes de déplacement.

Depuis octobre 2008 l'État soutient financièrement des projets d'infrastructures de « transports collectifs en site propre » hors Île-de-France.

Plusieurs entreprises ont mis en place des « plans de déplacement » : concernant le vélo, ces actions peuvent être la construction de parkings et locaux à vélo, d'aménagements cyclables desservant l'entreprise ou encore la mise en place d'une aide financière pour l'achat d'un vélo par les employés.

L'intégration de la place du vélo est également un critère déterminant pour sélectionner les projets d'aménagement urbain, les « éco-quartiers » .

Depuis juillet 2008, de nouvelles mesures de sécurité routière permettent un meilleur partage de l'espace public entre les cyclistes et les autres usagers et une plus grande sécurité de déplacement pour tous, particulièrement les plus vulnérables.

Enfin, des recherches en faveur du « développement de l'usage du vélo » sont en cours depuis quelques années (programme national de recherche, d'expérimentation et d'innovation dans les transports terrestres - PREDIT) afin de faire émerger de nouvelles méthodologies pour développer l'usage du vélo, permettre d'expérimenter de nouvelles pratiques, renforcer le confort et la sécurité pour des usagers du vélo et mieux connaître les besoins des différentes parties prenantes (recherches concernant les innovations technologiques, l'identification de nouveaux comportements...).

Source : Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Le Plan d'action pour les mobilités actives du vélo et de la marche , annoncé le 5 mars 2014 par le secrétaire d'État chargé des transports, comporte 25 mesures incitatives pour développer les transports doux.

Parmi les mesures emblématiques de ce plan, on trouve la mise en oeuvre facilitée pour les collectivités territoriales de zones de circulation apaisée , à vitesse réduite, la généralisation du double-sens cyclable dans toutes les rues à 30 km/h, autorisation du chevauchement d'une ligne continue pour le dépassement d'un cycliste si la visibilité le permet afin d'éviter les dépassements rasants dangereux.

On trouve également l'expérimentation, auprès d'entreprises volontaires, du versement d'une indemnité kilométrique aux salariés se rendant au travail à vélo.

En effet, le vélo est le seul mode de déplacement ne bénéficiant pas de soutien financier. Il est prévu que l'Ademe évalue l'efficacité de cette mesure , en termes de report modal notamment, pour alimenter la réflexion sur son éventuelle généralisation à terme.

Les politiques de formation et d'apprentissage sont aussi mises à contribution avec des dispositifs comme la semaine du vélo à l'école. La première a eu lieu du 2 au 6 juin 2014 et vise à sensibiliser les élèves aux atouts du vélo comme mode de déplacement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de députés socialistes, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, contre l'avis du Gouvernement, un amendement qui crée un article additionnel dans le code général des impôts afin de prévoir une réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition de leurs salariés une flotte de vélos .

Le dispositif prévoit que l'impôt sur les sociétés dû par ces entreprises est réduit de 25 % du prix d'achat de la flotte de vélos .

III. La position de votre commission

Le vélo est un secteur à fort potentiel qui génère chaque année 4,5 milliards d'euros de retombées économiques et représente 35 000 emplois .

L'impact budgétaire de la mesure n'a pas été anticipé, le dispositif ayant été introduit en séance à l'Assemblée nationale, mais le manque à gagner serait, selon toute vraisemblance, limité. Cet article est en outre à rapprocher de l'article 13 bis , relatif à l'indemnité kilométrique du vélo.

Votre rapporteur est favorable au développement de ce type de mobilité, qui ne bénéficie pas aujourd'hui des incitations prévues pour les autres types de transport et qui a déjà fait l'objet de dispositifs similaires chez nos voisins européens.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 9 bis

Stratégie nationale pour le développement des véhicules propres et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation en carburant

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit une stratégie pour le développement des véhicules propres et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation en carburant.

I. Le droit en vigueur

Le développement des véhicules dits « propres » est aujourd'hui encouragé par différents dispositifs incitatifs.

Le 1 ^er octobre 2009, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a présenté un plan national pour le développement des véhicules électriques et hybrides avec 14 actions concrètes pour favoriser le développement de voitures électriques et hybrides rechargeables.

En juillet 2012, « le plan automobile » est venu renforcer le soutien à la filière, en proposant des mesures pour favoriser l'innovation et la recherche dans le secteur des véhicules propres, notamment au travers du programme des investissements d'avenir (un milliard d'euros dont 650 millions d'euros pour les véhicules routiers de demain), et pour renforcer le bonus-malus écologique.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de ce plan, l'objectif a été fixé aux services de l'État d'acquérir au moins 25 % de véhicules électriques ou hybrides ^{13 ( * )} parmi les nouveaux achats de voitures particulières et véhicules utilitaires légers. Cet objectif a été atteint et même dépassé en 2013, avec 1 271 achats de véhicules propres, dont 308 véhicules électriques et 963 véhicules hybrides, constituant 29 % des achats publics de véhicules.

Le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres, a mis en place le dispositif du bonus écologique, que l'État a relevé en juillet 2012, toujours dans le cadre du plan automobile, à hauteur de 7 000 euros du 1 ^er août 2012 au 31 octobre 2013 et à 6 300 euros à compter du 1 ^er novembre 2013.

Taux d'émission de CO 2 (en grammes par kilomètre)	Montant du bonus au 1 ^er novembre 2013 (en euros)
0 à 20 g	6 300 (dans la limite de 27 % du coût d'acquisition)
21 à 60 g	4 000 (dans la limite de 20 % du coût d'acquisition)

Source : Ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie

Mais, concernant les véhicules électriques ou hybrides, le soutien à leur développement ne peut se faire sans un soutien concomitant au déploiement des structures d'avitaillement de ces véhicules, les bornes de recharge, dont la compétence relève aujourd'hui des collectivités territoriales.

L'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que les communes peuvent créer et entretenir ces infrastructures. Elles peuvent transférer cette compétence aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité ou aux autorités organisatrices des transports urbains (ou au Syndicat des transports d'Île-de-France).

Le récent rapport de Jean-Jacques Filleul sur la loi du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de véhicules électriques ^{14 ( * )} sur l'espace public a fait le point sur le réseau existant. « Le réseau actuel comporte environ 8 000 points de charge installés ou programmés. Parmi ces bornes, on trouve 3 760 points de charge installés qui entrent dans le cadre de projets locaux soutenus par l'Ademe (dont 908 en charge normale, 2 838 en charge normale à accélérée et 14 en charge rapide) et 1 497 points de charge dont le dossier est en cours d'instruction par l'Ademe. On trouve aussi environ 5 000 points de charge parisiens « Autolib », qui n'entraient pas jusqu'à présent dans le champ des projets soutenus par l'Ademe. Les systèmes de délégation de service public devraient prochainement pouvoir entrer dans le cadre de ces projets aidés. Ce réseau est le premier d'Europe et le troisième au niveau mondial. »

Ce réseau est aujourd'hui encadré par deux types d'initiatives , celles des collectivités territoriales et les initiatives privées .

1. Le maillage des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales bénéficient d'une aide de l'Ademe pour leurs projets d'implantation d'infrastructures de charge . Dans ce cadre, l'État soutient les projets des villes ou agglomérations de plus de 200 000 habitants, des départements, des régions, des syndicats intercommunaux, des établissements publics d'aménagement. Pour être soutenus, ces projets doivent être d'au moins 400 000 euros .

L'Ademe aide alors les collectivités sous la forme de subventions à hauteur de 50 % pour la recharge normale ou accélérée et de 30 % pour la recharge rapide. Le prix d'une borne peut aller de 12 000 euros pour une borne normale à 35 000 euros pour une borne rapide, travaux et aménagement compris. En contrepartie, la collectivité doit s'engager à assurer la gratuité du stationnement des véhicules électriques et hybrides rechargeables pour deux ans au moins sur toute place de stationnement qui dépend d'elle.

Sont éligibles à ce dispositif de soutien les villes, agglomérations, groupements de villes ou d'agglomérations et métropoles, les syndicats intercommunaux, les établissements publics d'aménagement, les départements et les régions. Il ne concerne que les dépenses de matériel, de génie civil et de raccordement au réseau, réalisées entre janvier 2013 et décembre 2017.

Le premier appel à manifestation d'intérêt (AMI) lancé par l'Ademe en avril 2011 et clos le 16 décembre 2013 a permis de financer deux projets au Havre et à Angoulême. Le second AMI, ouvert depuis le 10 janvier 2013, était initialement doté d'un budget de 50 millions d'euros .

Une révision de ce second AMI a eu lieu le 17 juillet 2014 , qui a permis d'en modifier les critères dans le sens d'un rehaussement du seuil minimal d'investissement et d'un maillage plus précis du territoire. Les projets doivent désormais satisfaire deux conditions :

- les infrastructures déployées doivent permettre la mise à disposition d'au moins un point de charge pour 3 000 habitants sur les territoires où sont installées les infrastructures ;

- les coûts liés aux infrastructures (coûts du matériel, de génie civil et de raccordement au réseau du distributeur d'électricité) doivent être supérieurs ou égaux à 200 000 euros.

Sa clôture a été repoussée au 31 décembre 2015.

D'après les données transmises par l'Ademe, début novembre 2014, 23 projets avaient été déposés, représentant au total 53 millions d'euros d'investissements ; 5 projets étaient en cours d'instruction et 18 projets avaient été acceptés pour un financement (représentant 22 millions d'euros d'aides engagés). Au total, le financement de 7 000 points de charge a été décidé, points de charge qui seront déployés d'ici 2016.

2. Les initiatives privées

Elles peuvent être le fait des particuliers, des entreprises, des centres commerciaux . Renault et Leclerc ont par exemple établi un partenariat afin d'équiper les parkings des centres commerciaux (800 bornes).

Le groupe français Bolloré a déposé, le 8 décembre 2014, un dossier auprès du ministère de l'économie pour déployer 16 000 points de charge publics destinés aux véhicules électriques et hybrides en France.

Ce projet, qui représente un investissement de 150 millions d'euros sur quatre ans, sera retenu s'il est reconnu « de dimension nationale », ce qui l'exempterait de redevance d'occupation du domaine public.

C'est la récente loi n° 2014-877 du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public, qui rend possible la constitution d'un ou de plusieurs grands opérateurs nationaux en charge du déploiement des bornes. Cette loi exonère de redevance l'État ou un opérateur au sein duquel l'État détient une participation, pour implanter des infrastructures nécessaires à la recharge des véhicules électriques et des véhicules hybrides rechargeables.

Pour pouvoir bénéficier de l'exonération de cette redevance, prévue à l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l'État ou l'opérateur doit obligatoirement inscrire son plan de déploiement dans le cadre d'un « projet de dimension nationale » , dont le critère essentiel est le nombre de régions concernées.

Le décret du 31 octobre 2014 précise ce que recouvre cette notion d'aménagement équilibré des territoires concernés, laquelle doit s'apprécier « au regard de la capacité du projet à concourir, seul ou en complément d'installations existantes ou dont l'implantation a été décidée par une personne publique ou privée compétente, en raison du nombre, de la localisation, des caractéristiques techniques et de la répartition des infrastructures de recharge qu'il prévoit, au développement d'un réseau national permettant le déplacement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables » . À la clé pour l'opérateur porteur du projet, l'exonération du paiement de la redevance d'occupation du domaine public afférente, « sous réserve de l'acceptation de celui-ci par les collectivités locales concernées, lesquelles conservent la pleine maîtrise de leur domaine public respectif » .

Le décret fixe également les modalités de la concertation prévue par la loi : le porteur du projet doit organiser une concertation « à l'échelle de chaque région concernée » et ce, « préalablement à tous travaux et à toute demande d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public lorsqu'une telle demande est requise » . Cette concertation, qui associe notamment les collectivités territoriales et les autorités organisatrices du réseau de distribution d'électricité, concourt à la définition « des lieux d'implantation des infrastructures de recharge en fonction notamment des infrastructures de recharge déjà implantées, des projets d'implantation d'infrastructures décidés ou envisagés et des contraintes liées aux capacités des réseaux de distribution d'électricité » . À l'issue de la concertation, le porteur du projet adresse aux personnes publiques associées à la concertation, ainsi qu'aux ministres chargés de l'Industrie et de l'Écologie, un compte rendu mentionnant les lieux retenus pour l'implantation des bornes de recharge.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré dans le texte du projet de loi un article additionnel prévoyant une stratégie nationale, définie par l'État, pour le déploiement des véhicules propres et des infrastructures de recharge correspondantes .

Les véhicules concernés sont ceux « fonctionnant à l'électricité, à l'hydrogène, aux biocarburants avancés, au gaz naturel dont le bio-méthane et le gaz naturel liquéfié, ainsi que le gaz de pétrole liquéfié » .

Cette stratégie :

- fixe des objectifs de développement de ces véhicules et de leurs infrastructures aux horizons de la programmation pluriannuelle de l'énergie ;

- définit des territoires et des réseaux routiers prioritaires pour le développement de ces infrastructures, cohérents avec une stratégie de déploiement ciblée pour certains types de véhicules propres.

Elle est soumise pour avis au Conseil national de la transition énergétique et transmise au Parlement .

Le rapporteur a apporté quelques modifications rédactionnelles à cet article en séance publique, en prévoyant notamment que cette stratégie vise les véhicules propres , tels que définis au nouvel article L. 224-6 du code de l'environnement prévu par l'article 9 du présent projet de loi.

III. La position de votre commission

Selon le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le développement des véhicules décarbonés devrait générer en France une activité économique de 15 milliards d'euros à l'horizon 2030 et contribuer au maintien de l'emploi dans la filière automobile.

La mise en oeuvre de cette stratégie permettrait également une réduction des importations de pétrole d'environ 4 Mtep et une réduction des émissions de CO ₂ d'environ 17,5 millions de tonnes à l'horizon 2020 , ce qui représente une réduction de 3 % de nos émissions de CO ₂ par rapport à 2007 (soit le quart de l'engagement de la France en termes de réduction d'émissions de CO ₂ par les secteurs non soumis aux quotas de CO ₂ ).

Votre rapporteur est favorable à l'établissement d'une telle stratégie nationale, maîtrisée et coordonnée sur l'ensemble du territoire , considérant que tous les facteurs sont aujourd'hui réunis pour permettre à la France de généraliser à une échelle nationale les différentes initiatives d'ores et déjà engagées.

Cette stratégie aura vocation à regrouper un certain nombre de leviers, dont quelques-uns sont contenus dans le présent texte : obligation d'achat par l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, les entreprises nationales, les loueurs de véhicules et les exploitants de taxis ; introduction de la possibilité de définir des conditions de stationnement et de circulation privilégiées pour les véhicules propres les plus performants ; introduction d'une stratégie de déploiement des infrastructures d'alimentation en carburant propre ; aide à l'acquisition de véhicules propres, etc.

Outre deux amendements rédactionnels adoptés à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a retenu un amendement de Ronan Dantec élargissant cette stratégie nationale à la mobilité propre dans sa globalité . Elle concernera ainsi, non seulement le développement des véhicules propres, mais aussi l'amélioration de l'efficacité énergétique du parc de véhicules, les reports modaux de la voiture individuelle vers les transports en commun terrestres tels que le vélo ou la marche à pied mais aussi du transport routier vers le ferroviaire et le fluvial, le développement de l'autopartage et du covoiturage, et l'augmentation du taux de remplissage des véhicules de transport de marchandises.

Cet amendement a cependant été rectifié à l'initiative de votre rapporteur afin de prévoir que cette stratégie constitue un volet annexé de la programmation pluriannuelle de l'énergie , permettant ainsi de ne pas multiplier les documents, et de faire de la réduction de notre dépendance aux énergies fossiles un élément central de cette programmation.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 10
(articles L. 111-5-2 et L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation, article L. 123-1-12 du code de l'urbanisme, article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)

Favoriser le déploiement des infrastructures d'avitaillement des véhicules électriques et hybrides rechargeables

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à renforcer le déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables.

I. Le droit en vigueur

1. Les infrastructures de recharge sur la voie publique : du Grenelle de l'environnement à la loi du 4 août 2014

L'article 57 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a créé l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales , prévoyant la compétence des collectivités territoriales en matière de création et d'entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou la mise en place d'un service dédié.

Article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales

Sous réserve d'une offre inexistante, insuffisante ou inadéquate sur leur territoire, les communes peuvent créer et entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. L'exploitation peut comprendre l'achat d'électricité nécessaire à l'alimentation des infrastructures de charge.

Elles peuvent transférer cette compétence aux établissements publics de coopération intercommunale exerçant les compétences en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité visées à l'article L. 2224-31, aux autorités organisatrices des transports urbains mentionnées à l'article 27-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs et, en Ile-de-France, au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Sans préjudice des consultations prévues par d'autres législations, l'autorité organisatrice du réseau public de distribution d'électricité et le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité émettent un avis sur le projet de création d'infrastructures de charge soumis à délibération de l'organe délibérant en application du présent article.

Afin d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge, encore trop lent, et d'assurer un maillage équilibré du territoire, la loi n° 2014-877 du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public , a anticipé la directive européenne sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants de substitution , adoptée le 29 septembre 2014 par le Conseil de l'Union européenne, qui a pour objectif de réduire la dépendance du secteur des transports de l'Union européenne aux énergies fossiles.

Après d'âpres discussions, l'accord trouvé n'a pas retenu les objectifs contraignants initialement envisagés, et prévoit que chaque État membre détermine librement ses propres objectifs en matière de déploiement d'infrastructures de charge au travers d'un plan national. Chaque plan national devra définir « un nombre approprié de points de charge accessibles avant fin 2020 » et organiser un système de notification de ces plans à la Commission. La directive prévoit également des « standards techniques communs » à tous les États, afin que les points de recharge soient « interopérables ».

La loi du 4 août 2014 autorise ainsi l'État à implanter des infrastructures de recharge sur le domaine public des collectivités territoriales, soit directement, soit par le biais d'un ou plusieurs opérateurs nationaux, à condition que cette implantation s'inscrive dans le cadre d'un projet de dimension nationale : cette implantation est alors exemptée de paiement de la redevance d'occupation du domaine public des collectivités territoriales.

Cette possibilité a été précisée par les récents décrets n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 et 2014-1313 du 31 octobre 2014 .

Le premier décret modifie les réglementations relatives aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos . Il supprime l'obligation de disposer d'un local technique électrique dédié ; il avance la date d'effet du droit donné à un copropriétaire d'équiper sa place de parking d'une bonne de recharge au 1 ^er octobre 2014 ; il ouvre la possibilité de créer un espace de stationnement pour les vélos en dehors du bâtiment ; il permet de prendre l'espace des places de stationnement dédiées aux voitures pour les bâtiments de bureaux existants.

Le deuxième décret précise la notion de « dimension nationale » d'un projet de déploiement d'infrastructures de recharge en prévoyant que « l'aménagement équilibré des territoires concernés s'apprécie au regard de la capacité du projet à concourir, seul ou en complément d'installations existantes ou dont l'implantation a été décidée par une personne publique ou privée compétente, en raison du nombre, de la localisation, des caractéristiques techniques et de la répartition des infrastructures de recharge qu'il prévoit, au développement d'un réseau national permettant le déplacement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ».

La demande d'approbation, adressée au ministère chargé de l'industrie, comprend un certain nombre d'éléments obligatoires, comme la description du projet avec les zones prévues pour l'implantation, le nombre de stations, bornes et points de charge pour chaque zone, le calendrier, les modalités de paiement notamment.

2. Les infrastructures de recharge sur les places de parking : du Grenelle de l'environnement à la loi ALUR de 2014

L'article 57 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement , dite « Grenelle 2 », prévoit que « toute personne qui construit un ensemble d'habitations équipé de places de stationnement individuelles couvertes ou d'accès sécurisé le dote des gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable et permettant un comptage individuel ».

Le décret du 25 juillet 2011 , en application de la loi Grenelle 2, a fixé des obligations d'équipements en borne de charge pour les bâtiments neufs et existants.

Tous les permis de construire de logements collectifs ou d'immeubles de bureaux déposés à partir du 1 ^er juillet 2012 doivent répondre à cette exigence et pré-équiper au moins 10 % des places de stationnement (avec un minimum d'une place) avec une installation électrique .

Le pré-équipement correspond seulement à la pose de fourreaux et de câbles reliés à un tableau général basse tension. L'installation d'une prise ou d'une borne de recharge reste à la discrétion et aux frais de l'usager de la place.

À compter du 1 ^er janvier 2015 cette obligation concerne aussi les immeubles de bureaux déjà existants . Tout bâtiment équipé de places de stationnement destinées aux salariés doit être équipé pour recevoir des bornes de recharge pour véhicules électriques.

Pour les immeubles d'habitation cette obligation se traduit par un « droit à la prise ». Il donne au propriétaire ou au locataire des facilités pour faire installer une prise sur sa place de stationnement.

Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 111-5-2 et L. 111-5-3 du code de la construction et de l'habitation .

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR » , a complété ces obligations en :

- les étendant aux nouvelles constructions (pour les permis de construire déposés après le 1 ^er janvier 2016) de bâtiments à usage industriel et de bâtiments constituant un ensemble commercial ou accueillant une salle de cinéma ;

- ajoutant une obligation de même nature pour les parcs de stationnement annexes d'un bâtiment existant ou d'un ensemble de bâtiments existants constituant un ensemble commercial ou accueillant une salle de cinéma, à l'occasion de travaux .

L'étude d'impact du projet de loi propose un tableau établissant la synthèse de l'ensemble des obligations prévues par le droit actuel en matière d'équipement d'infrastructures de recharge dans les parcs de stationnement.

	Neuf		Existant
	Loi	Décret	Loi	Décret
Ensemble d'habitation	Pré-équipement	10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés	Droit à la prise (aux frais du demandeur)	Parkings clos, couverts et sécurisés
Bâtiments à usage tertiaire constituant un lieu de travail (parking des salariés)	Pré-équipement	10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés	Équipement	Usage principal de bureau, 10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés mono-propriétaires/ mono-occupants
Bâtiments à usage industriel (parking des salariés)	Pré-équipement	Application de loi ALUR	Rien
Ensemble commercial et cinémas (parking des clients)	Pré-équipement	Application de la loi ALUR	Pré-équipement sous condition de travaux	Application de la loi ALUR
Service public (parking des salariés et des usagers)	Rien		Rien

Source : étude d'impact du projet de loi

II. Le projet de loi initial

L'article 10 du projet de loi initial :

- généralise l'obligation d'équipement des bâtiments neufs à d'autres catégories : bâtiments industriels, locaux commerciaux, bâtiments accueillant un service public ;

- généralise également l'obligation d'équipement des bâtiments existants à l'occasion de travaux sur les parcs de stationnement ;

- permet le vote des travaux d'installations de bornes de recharge à la majorité simple lors des assemblées générales de copropriétaires .

Le I du présent article fait du développement des moyens de transport à faibles émissions de gaz à effet de serre et du déploiement d'infrastructures de recharge dédiées une priorité au regard de la transition énergétique.

Il fixe un objectif d'au moins 7 millions de points de charge installés sur les places de stationnement des ensemble d'habitations et autres types de bâtiments, ou sur des places de stationnement accessibles au public, à l'horizon 2030.

Ce déploiement est facilité par le soutien aux collectivités territoriales dans leurs projets d'implantations d'infrastructures sur leur domaine public et par l'encouragement des initiatives privées .

Enfin, « l'utilisation mutualisée des points de charge par des véhicules électriques, en particulier dans le cadre de l'autopartage ou du covoiturage, est favorisée afin d'assurer une utilisation optimale de ces points de charge et la mise à disposition d'un véhicule électrique à un nombre élargi de personnes » .

Le II propose une nouvelle rédaction de l'article L. 111-5-2 du code de la construction et de l'habitation relatif aux règles encadrant la construction de nouveaux bâtiments comportant des parcs de stationnement :

- l'obligation « d'infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos » n'est pas modifiée (elle vise les ensembles d'habitation et les bâtiments à usage tertiaire constituant principalement un lieu de travail) ;

- l'obligation de pré-équipements nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable, existant aujourd'hui pour tous les bâtiments neufs à l'exception des bâtiments publics et de certains bâtiments tertiaires, est étendue aux services publics et à tous les bâtiments tertiaires.

L'étude d'impact du projet de loi indique que cette extension ne s'appliquerait que pour les parkings de 40 places ou plus. Elle précise également que le coût du pré-équipement serait de l'ordre de 6 560 euros par bâtiment pour un parking intérieur de 250 places (avec 25 places pré-équipées), soit 262 euros par place pré-équipée. Le coût du pré-équipement serait de l'ordre de 5 673 euros par bâtiment pour un parking extérieur de 250 places, soit 326 euros la borne.

L'obligation sera applicable pour les bâtiments commerciaux ou accueillant des spectacles cinématographiques dont la date de dépôt de la demande de permis construire est postérieure au 1 ^er janvier 2016, et pour les immeubles d'habitation, les bâtiments industriels, les bâtiments tertiaires et les bâtiments publics dont la date de dépôt de demande de permis de construire est postérieure au 1 ^er janvier 2017.

Le III fixe les règles relatives aux parkings existants lorsqu'ils font l'objet de travaux. L'article L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation est modifié pour étendre la loi aux immeubles d'habitation, aux bâtiments à usage industriel et les services publics. Pour les bâtiments d'habitation, il est prévu que l'équipement doit permettre un décompte individualisé de la consommation d'électricité .

Le texte prévoit que cette obligation est applicable pour les permis de construire postérieurs au 1 ^er janvier 2017.

Le IV , enfin, complète le II de l'article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis afin de simplifier l'installation de bornes ou de prises de recharge des véhicules électriques dans les copropriétés. Le texte prévoit que la majorité des voix des copropriétaires présents ou représentés suffira pour approuver une telle installation (la majorité des voix de tous les copropriétaires est aujourd'hui requise).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a apporté à l'article 10 un certain nombre de modifications.

Sept amendements rédactionnels ou de coordination ont été adoptés à l'initiative du rapporteur.

Un I bis a été inséré , également à l'initiative du rapporteur, afin de prévoir que le développement des mobilités douces constitue une priorité au regard de la transition énergétique , de même que le déploiement des infrastructures dédiées : un objectif « de déploiement massif d'ici 2030 de voies de circulation douce et de stationnement dédié aux mobilités douces, en particulier de stationnement sécurisé pour les vélos » est fixé par ce nouvel alinéa.

À l'initiative du président de la commission du développement durable, Jean-Paul Chanteguet, l'obligation d'équiper les parkings de places dédiées aux vélos dans les nouveaux bâtiments est étendue aux bâtiments publics et aux ensembles commerciaux .

Enfin, à l'initiative du rapporteur l'obligation d'équiper les parkings de places de stationnement pour les vélos est étendue aux parkings existants lors de travaux.

En séance, un certain nombre d'amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés, notamment afin de remplacer l'expression « mobilités douces » par « mobilités non motorisées » . En outre, un amendement a réécrit, pour la clarifier, l'extension de l'obligation de places dédiées aux vélos dans les parkings de nouveaux bâtiments aux bâtiments publics et aux centres commerciaux, et pour différer dans le temps son application aux bâtiments dont la demande de permis de construire est postérieure au 1 ^er janvier 2017.

À l'initiative du groupe écologiste, le délai a été ramené au 1 ^er janvier 2016 pour les règles relatives aux parkings existants lorsqu'ils font l'objet de travaux.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit pleinement aux objectifs de cet article, qui se situe dans la droite ligne du Grenelle II, qui avait initié le mouvement d'équipement en bornes de recharge et en places de stationnement pour vélos des parcs de stationnements des bâtiments neufs ou existants .

Il considère que cette évolution est positive. Il s'agit d'une évolution logique et de bon sens de dispositions qui ne peuvent être intelligemment généralisées qu'après un processus par paliers, par étapes, afin de ne pas mettre en péril leur mise en oeuvre ou compromettre leur acceptabilité.

Mais il insiste sur l'importance d'une bonne information sur ce sujet, via par exemple une campagne de communication sur le « droit à la prise ». Ce n'est qu'en levant les verrous de l'appropriation par le public et d'une information adaptée qu'on pourra concrétiser l'ambition affichée.

Cet article permet de regrouper et de rendre plus lisibles toutes les obligations d'installations de bornes dans les bâtiments d'habitation, tertiaires, centres commerciaux, sites industriels et cinémas.

S'il est toujours utile de fixer des objectifs ambitieux, votre rapporteur tient néanmoins à mettre en garde contre les « effets d'annonce » et les déceptions consécutives que peuvent entraîner des objectifs comme celui des 7 millions de bornes de recharge, même s'il vise en grande partie les recharges déployées sur l'espace privé.

D'après les informations transmises à votre rapporteur par la Direction générale des entreprises, l'objectif de 7 millions de bornes de recharge correspond à un parc comportant 10% de véhicules électriques en 2030, c'est-à-dire, 3,5 millions de véhicules électriques.

Au 1 ^er décembre 2014, le nombre de points de charge accessibles au public est estimé à environ 14 000 sur l'ensemble du territoire. Leur ventilation entre points de charge normale, rapide ou accélérée n'est pas disponible mais des travaux sont en cours afin que le référencement des points de charge et leurs caractéristiques techniques soient systématisés.

En outre, des réponses concrètes ont été apportées à votre rapporteur concernant ses interrogations sur l'évaluation de l'impact des sept millions de bornes de recharge sur la capacité et la sûreté du système électrique. Le développement du véhicule électrique est bien pris en compte dans les quatre différents scénarii de demande du bilan prévisionnel 2014 de RTE.

Prise en compte du véhicule électrique dans les scénarios RTE

A. Scénarios à moyen terme

Le développement du véhicule électrique est bien pris en compte dans les quatre scénarios de demande du bilan prévisionnel 2014 de RTE. À moyen terme, différentes hypothèses de développement des véhicules électriques (VE) et des véhicules hybrides rechargeables (VHR) sont considérées :

• Scénario « Référence » : développement progressif des VE et VHR, aboutissant à un parc total de VE/VHR de plus de 310 000 unités à l'horizon 2019 (dont 190 000 VE), correspondant à une demande de 0,8 TWh en 2019

• Variante « basse » : développement ralenti, parc de 167 000 unités (dont 130 000 VE), soit 0,5 TWh en 2019

• Variante « Maîtrise de la demande renforcée » : développement accéléré, parc de 525 000 unités (dont 320 000 VE), soit 1,3 TWh en 2019

• Variante « Haute » : développement accéléré, parc de 530 000 unités (dont 320 000 VE), soit 1,3 TWh en 2019

B. Scénarios à long terme

L'analyse prospective à long terme étudie l'évolution du système électrique à horizon 2030. Quatre scénarios sont élaborés par RTE, avec un développement différencié du véhicule électrique :

• Scénario « Croissance faible » : développement modeste des VE/VHR, avec 1,1 millions d'unités en 2030 (dont 30% de VE), soit 2,4 TWh

• Scénario « Consommation forte » : fort développement, 7,1 millions d'unités en 2030 (dont 30% de VE), soit 15,1 TWh

• Scénario « Diversification » : rythme modéré, 3,6 millions d'unités en 2030 (25 % de VE), soit 7,5 TWh

• Scénario « Nouveau mix » : essor vigoureux, 6,9 millions d'unités en 2030 (30 % de VE), soit 14,6 TWh.

Source : DGEC

Votre rapporteur a néanmoins souhaité apporter des précisions qui ont toutes été adoptées par votre commission :

- trois amendements rédactionnels ;

- un amendement laissant la possibilité au maître d'ouvrage de réaliser le stationnement vélo dans le parc de stationnement soit à l'extérieur soit dans une autre partie du bâtiment .

En outre, à l'initiative de Didier Mandelli et d'Anne-Catherine Loisier, l'article a été complété afin de favoriser le déploiement de bornes sur les emplacements réservés aux professionnels .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 11
(articles L. 641-5, L. 641-6 et L. 661-1-1 [nouveau] du code de l'énergie)

Développement des biocarburants avancés et surveillance de la qualité des carburants

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, fixe les objectifs d'accroissement de la part des énergies renouvelables dans les transports et confère une base législative au système français de surveillance de la qualité des carburants.

I. Le droit en vigueur

1. Le cadre juridique applicable aux biocarburants

Les biocarburants couvrent l'ensemble des carburants liquides, solides ou gazeux produits à partir de la biomasse et destinés à une valorisation énergétique dans les transports. Les biocarburants sont utilisés sous forme d'additifs ou de complément aux carburants fossiles : au gazole (incorporation en tant que biodiesel), à l'essence (incorporation sous forme d'éthanol), au kérosène et aux carburants gazeux.

On distingue trois générations de biocarburants selon l'origine de la biomasse utilisée et les procédés de transformation associés. Aujourd'hui seule la première génération a atteint le stade industriel . Les premières productions de biocarburants dits « avancés » sont espérées à l'horizon 2020. Ils seront produits à partir de résidus agricoles comme la paille, ou forestiers, ou encore d'algues.

Les biocarburants de première génération sont regroupés en deux grandes filières de production : la filière biocarburant « essence » , qui comprend l'éthanol et son dérivé l'ETBE (éthyl tertio butyl éther) et la filière biocarburant « gazole » , constituée par les EMAG (esters méthyliques d'acides gras) fabriqués à partir d'huiles végétales, de graisses animales ou d'huiles usagées recyclées.

L'utilisation des biocarburants dans le secteur des transports a été encouragée très tôt par l'Union européenne, dans le cadre des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et au regard des enjeux de la sécurité d'approvisionnement énergétique.

Quatre directives européennes ont fixé un cadre à la politique européenne dans le domaine des biocarburants :

- la directive 2003/96/CE prévoit la possibilité pour les États membres d'appliquer un taux d'accises réduit sur certaines huiles minérales qui contiennent des biocarburants et sur les biocarburants ;

- la directive 2003/30/CE relative à la promotion de l'utilisation des biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports dresse la liste des produits considérés comme biocarburants et les formes sous lesquelles ils peuvent se présenter ; elle demande aux États de fixer des objectifs nationaux d'incorporation des biocarburants dans les carburants ;

- la directive 2009/28/CE concernant la promotion des énergies renouvelables a été adoptée sous présidence française, dans le cadre du « paquet énergie climat » de décembre 2008 qui fixe un objectif de 20% (23% pour la France) de la consommation finale d'énergie d'origine renouvelable à l'horizon 2020, dont 10 % dans le secteur des transports ; elle impose également le respect de « critères de durabilité » ^{15 ( * )} aux biocarburants ;

- la directive 2009/30/CE sur la qualité des carburants fixe un objectif de réduction de 10 % des émissions de gaz à effet de serre dans les carburants entre 2010 et 2020 .

En France, le Plan national d'action en faveur des énergies renouvelables , remis à la Commission européenne en 2010, prévoit que les biocarburants apporteront la contribution la plus importante à l'objectif européen de 10 % d'énergies renouvelables dans les transports à l'horizon 2020. Il a fixé des objectifs ambitieux d'incorporation de biocarburants dans les carburants traditionnels d'origine fossile pour 2010. L'objectif d'incorporation de 5,75 % en énergie de biocarburants dans les carburants traditionnels d'origine fossile, initialement prévu pour 2010 par la directive européenne 2003/30/CE, a été avancé à 2008 et porté à 7 % en énergie pour 2010.

Les deux directives de 2009 ont été transposées en droit français par la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable. Les articles L. 661-1 et L. 661-5 du code de l'énergie notamment définissent la notion de biocarburant comme « combustible liquide ou gazeux utilisé pour le transport et produit à partir de la biomasse » et interdisent leur production à partir « de matières premières qui proviennent de terres de grande valeur en termes de biodiversité, de terres présentant un important stock de carbone, de terres ayant le caractère de tourbières » .

Dans son rapport sur la politique d'aide aux biocarburants en date de janvier 2012 ^{16 ( * )} , la Cour des comptes propose de poursuivre le soutien à la production et à la consommation de biocarburants en redéfinissant de façon plus réaliste les cibles françaises d'incorporation de biocarburants. Ainsi, lors de la conférence environnementale pour la transition écologique qui s'est tenue les 14 et 15 septembre 2012, le Gouvernement a annoncé que l'objectif d'incorporation des biocarburants issus de matières premières également destinées à l'alimentation humaine resterait plafonné à 7 %. Pour ce faire, le Gouvernement a décidé en décembre 2013 de relever l'objectif de la filière gazole à 7,7 % en réservant une part de 0,7 % pour les biocarburants avancés .

Cette orientation est codifiée à l'article L. 641-6 du code de l'énergie.

Article L. 641-6 du code de l'énergie

Compte tenu de leur intérêt spécifique, notamment en matière de lutte contre l'effet de serre, l'État soutient le développement des biocarburants et encourage l'amélioration de la compétitivité de la filière. À cette fin, l'État crée les conditions permettant de porter à 7 % dans la filière essence et à 7,7 % dans la filière gazole la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.

De plus, l'État crée les conditions pour que la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans tous les modes de transport en 2020 soit égale au moins à 10 % de la consommation finale d'énergie dans le secteur des transports. Les modalités de calcul de ce taux sont fixées par voie réglementaire.

Parallèlement, deux dispositifs fiscaux incitatifs ont été mis en place :

- une exonération partielle de la taxe intérieure de consommation (TIC) sur les biocarburants ;

- les distributeurs (enseignes pétrolières, grandes surfaces et indépendants) qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à un seuil minimal, doivent acquitter un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Aujourd'hui, la taxe générale sur les activités polluantes, mise en place en 2005, est devenue la principale mesure incitative. L'article 16 de la loi de finances pour 2009 prévoit ainsi une diminution progressive de la défiscalisation accordée aux biocarburants. Après une diminution régulière, les taux de défiscalisation des biocarburants ont été stabilisés à partir de 2011.

Comme l'a indiqué le Gouvernement dans une réponse à une question écrite en date du 17 juin 2014, a été annoncé « lors de la conférence environnementale le lancement d'un nouvel appel d'offres pour la délivrance d'agréments d'unités de production de biocarburants pour des quantités à mettre à la consommation sur le territoire français. Ces agréments d'une durée de 3 ans, 2 ans et 1 an ouvriront droit à une réduction de la TICPE avec des taux prévus à la baisse à partir de 2014. La poursuite jusqu'à fin 2015 de ce système d'agréments des unités de production de biocarburants permettra à cette filière d'atteindre une maturité industrielle en améliorant sa compétitivité. D'ici fin 2015, et non 2018 comme le prévoyaient initialement les textes européens, la réduction de TICPE pour les biocarburants de première génération sera supprimée. »

Les directives 2009/28/CE et 2009/30/CE précitées ne prennent néanmoins pas en compte les émissions de gaz à effet de serre liées au changement d'affectation des sols indirect .

Or, les récentes recherches scientifiques mettent en avant que ce phénomène de changement d'affectation des sols indirect (CASI en français, ILUC en anglais), pourrait augmenter fortement les émissions de gaz à effet de serre des biocarburants issus de denrées alimentaires.

Ainsi que le relevait le rapport ^{17 ( * )} de janvier 2014 de la sénatrice Bernadette Bourzai sur la proposition de résolution déposée par la commission des affaires européennes sur la proposition de directive relative aux biocarburants, « si la production de biocarburants sur des terres agricoles en Europe a pour effet la déforestation ou la destruction de prairies dans d'autres parties du monde pour compenser la perte de production agricole, des quantités considérables de CO ₂ stockées dans ces forêts et prairies risquent d'être libérées dans l'atmosphère. »

La Commission européenne a donc cherché à analyser l'impact du CASI sur les émissions de gaz à effet de serre et a publié, en 2012, une proposition de directive prévoyant qu'une partie seulement de l'objectif d'incorporation de 10% puisse être remplie avec des biocarburants de première génération, qui peuvent, eux, se substituer à des cultures alimentaires et en accordant une pondération supérieure dans le calcul de la contribution aux objectifs d'incorporation, aux biocarburants à faibles émissions liées au CASI.

Concernant la limitation de la contribution des biocarburants conventionnels, ou de première génération, à la réalisation des objectifs pour 2020, la Commission avait initialement proposé de limiter cette part à 5 %, qui correspondait à un objectif de stabilisation de la production actuelle. Le Parlement européen avait relevé ce plafond à 6%, tout en incluant un sous-objectif de 2,5 % pour les biocarburants avancés.

Après avoir échoué une première fois en mars 2014, le Conseil Énergie du 13 juin 2014 est parvenu à un accord politique sur le projet de directive concernant les changements indirects d'affectation des sols (dite « CIAS ») . Le texte prévoit de limiter à 7 % la part des biocarburants de première génération destinés au secteur des transports d'ici 2020, afin de freiner l'utilisation des terres arables utilisées pour cette production. Il prévoit d'agir pour « la transition vers les biocarburants avancés » , c'est-à-dire de deuxième ou troisième générations, « au moyen de mesures incitatives en faveur de ces biocarburants » . Il est demandé aux États de fixer des objectifs nationaux pour les biocarburants avancés sur la base d'une « valeur de référence de 0,5 point de pourcentage de l'objectif visant à atteindre la part de 10 % d'énergies renouvelables dans les transports » . Si l'objectif national n'est pas atteint, les États doivent le justifier par écrit.

2. La surveillance de la qualité des carburants

La directive européenne 98/70/CE modifiée relative à la qualité des carburants impose aux États membres la mise en place d'un système de surveillance de la qualité des carburants distribués sur le territoire.

Son article 8 prévoit notamment que les États membres présentent, le 30 juin de chaque année au plus tard, un rapport sur leurs données nationales relatives à la qualité des carburants pour l'année civile précédente.

Si le système opérationnel de surveillance de la qualité des carburants est effectif depuis 2006, comme l'indique l'étude d'impact, il ne repose à ce jour sur aucune disposition réglementaire nationale.

II. Le projet de loi initial

L'article 11 du projet de loi poursuit quatre objectifs.

Premièrement, il conserve l'objectif de 10 % en 2020 de la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables utilisée dans les transports , fixé à l'article L. 641-6 du code de l'énergie et qui constitue un engagement européen contraignant.

Deuxièmement, il supprime, au sein de ce même article L. 641-6, les objectifs chiffrés de 7 % dans la filière essence et de 7,7 % dans la filière gazole pour la part de biocarburants et autres carburants renouvelables pour le transport.

Ensuite, il crée un nouvel article L. 661-1-1 dans le code de l'énergie qui prévoit que la programmation pluriannuelle de l'énergie, nouvel outil de planification nationale créé par l'article 49 du présent projet de loi, « fixe un objectif d'incorporation de biocarburants avancés dans la consommation finale d'énergie dans le secteur des transports » ; ce nouvel article donne également une définition législative des biocarburants avancés , en tant que biocarburants « produits à partir de matières premières ne créant pas de besoin de terres agricoles supplémentaires » et ne comportant « pas, ou que peu, de risques d'émissions de gaz à effet de serre liées aux changements indirects dans l'affectation des sols » ; la liste de ces biocarburants avancés ainsi que les modalités de mise en oeuvre sont renvoyées au réglementaire.

Enfin, il donne une assise législative au dispositif de surveillance de la qualité des carburants en complétant l'article L. 641-5 du code de l'énergie : cette surveillance est assurée par l'État via « des prélèvements d'échantillons de carburants et de combustibles chez les grossistes et les distributeurs » ; en cas de non-conformité, l'autorité administrative peut enjoindre des mesures coercitives au fournisseur, puis, le cas échéant, peut « prononcer la suspension provisoire de la commercialisation du produit en cause » .

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la prise en compte, par le droit national, de l'objectif du développement des biocarburants avancés.

Cette prise en compte est indispensable pour anticiper la prochaine entrée en vigueur de la directive dite « CIAS », qui inclura pour la première fois l'impact des émissions de gaz à effet de serre liées au changement indirect d'affectation des sols . Cela permettra :

- de limiter l'effet de substitution avec les cultures alimentaires, que l'on peut aujourd'hui observer pour les biocarburants de première génération ;

- de prendre en compte, de manière plus précise, l'impact global des biocarburants sur le réchauffement climatique.

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, votre commission a retenu 5 amendements identiques de MM. César, Raison, Mandelli, Revet et Bizet prévoyant un objectif de 15 % pour la part d'énergie renouvelable dans le secteur des transports à l'horizon 2030 .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Réduction des émissions et qualité de l'air dans les transports
Article 12

Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour le secteur de la grande distribution

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre des entreprises de la grande distribution.

I. Le droit en vigueur

L'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement , codifié à l'article L. 229-25 du code de l'environnement, impose à toutes les entreprises de plus de 500 salariés d'établir, tous les trois, un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre, ainsi qu'une synthèse des actions envisagées pour réduire ces émissions.

Article L. 229-25 du code de l'environnement

Sont tenus d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre :

1° Les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes ;

2° Dans les régions et départements d'outre-mer, les personnes morales de droit privé employant plus de deux cent cinquante personnes exerçant les activités définies au 1° ;

3° L'État, les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.

L'État et les personnes mentionnées aux 1° à 3° joignent à ce bilan une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.

Ce bilan est rendu public. Il est mis à jour au moins tous les trois ans.

Il doit avoir été établi pour le 31 décembre 2012. Une méthode d'établissement de ce bilan est mise gratuitement à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les bilans des émissions de gaz à effet de serre des personnes mentionnées au 3° portent sur leur patrimoine et sur leurs compétences.

Dans chaque région, le préfet de région et le président du conseil régional sont chargés de coordonner la collecte des données, de réaliser un état des lieux et de vérifier la cohérence des bilans.

Les articles R. 229-46 à R. 229-50 , introduits dans le code de l'environnement par le décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011 , précisent le contenu et les modalités de ce bilan.

Il doit notamment comprendre une évaluation du volume d'émissions de gaz à effet de serre produit par les activités exercées par la personne morale sur le territoire national au cours d'une année.

Le volume à évaluer est celui produit au cours de l'année précédant celle où le bilan est établi ou mis à jour ou, à défaut de données disponibles, au cours de la pénultième année. Les émissions doivent être exprimées en équivalent de tonnes de dioxyde de carbone.

Le bilan doit distinguer :

1° Les émissions directes, produites par les sources, fixes et mobiles, nécessaires aux activités de la personne morale ;

2° Les émissions indirectes associées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur nécessaire aux activités de la personne morale.

La synthèse des actions, jointe au bilan comme le prévoit l'article L. 229-25, présente, pour chaque catégorie d'émissions mentionnée aux 1° et 2° ci-dessus, les actions que la personne morale envisage de mettre en oeuvre au cours des trois années suivant l'établissement du bilan. Elle indique le volume global des réductions d'émissions de gaz à effet de serre attendu.

Les émissions indirectes autres que celles qui sont liées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur, sont donc exclues du champ de cette obligation, contrairement d'ailleurs à l'intention initiale du législateur du Grenelle.

II. Le projet de loi initial

L'article 12 du projet de loi prévoit que les entreprises du secteur de la grande distribution (uniquement les chargeurs de la distribution) définissent un programme d'actions visant à réduire leurs émissions de CO ₂ à la tonne transportée avant le 31 décembre 2016 sur leurs trajets allant des sites de production des produits jusqu'aux points de destination finale. Fin 2017, un bilan national est effectué par l'Ademe, à partir de la synthèse de tous ces programmes.

L'alinéa 1 ^er stipule que ces programmes comprennent les actions que ces entreprises « décident de mettre en oeuvre ou auxquelles elles décident de contribuer afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant du transport de marchandises qu'elles commercialisent sur le territoire national » . L'étude d'impact précise que ces actions pourront par exemple porter sur la réduction des distances parcourues, sur la performance énergétique des véhicules, sur le taux de chargement des moyens de transport, sur le report modal et la multi-modalité, ou encore sur l'éco-conduite et les comportements.

L'alinéa 2 définit un objectif de réduction de l'intensité en gaz à effet de serre, par rapport à 2015, à hauteur de 10 % au moins en 2020, et de 20 % au moins en 2025.

Le champ des entreprises soumises à cette obligation est renvoyé au décret, mais l'étude d'impact du projet de loi précise qu'une centaine d'entreprises seraient potentiellement visées par cette mesure. Elle indique aussi qu'une « plateforme gérée par l'Ademe et consacrée à la collecte des différents documents de planification et des bilans d'émission des gaz à effet de serre » doit être mise en place.

Le décret devra également préciser l'éventualité et les modalités de l'intégration du secteur du e-commerce dans le champ des entreprises visées.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur et du député Bertrand Pancher, la commission spéciale à l'Assemblée nationale a ajouté la réduction des polluants atmosphériques aux objectifs des programmes d'actions établis par les entreprises, alors que la rédaction initiale ne tenait compte que des émissions de gaz à effet de serre.

Deux amendements rédactionnels ont également été adoptés.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que cet article s'inscrit encore une fois dans la continuité du Grenelle de l'environnement .

L'article 46 du présent texte sollicitant une habilitation à prendre des ordonnances, prévoit des mesures permettant de modifier la périodicité du bilan des émissions de gaz à effet de serre défini à l'article L. 229-25 du code de l'environnement et d'instituer une procédure de sanction pour absence de réalisation du bilan.

Les éléments transmis à votre rapporteur permettent de considérer que la fréquence de cet exercice de bilan passera à quatre ans au lieu de trois dans le droit actuel.

Il remarque que la plupart des émissions indirectes dans le cas des entreprises de distribution sont liées aux transports et qu'elles n'entrent pas dans le champ déjà prévu par le droit existant, malgré le gisement très significatif de réductions qu'elles représentent.

Votre rapporteur a donc proposé à votre commission, outre quatre amendements rédactionnels, d'adopter deux amendements :

- un amendement reprenant le périmètre prévu par le Grenelle de l'environnement, à savoir les entreprises de plus de 500 salariés du secteur de la grande distribution ;

- un amendement « décalant » le point de départ de 2015 à 2010 pour mesurer l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour ne pas pénaliser les acteurs qui ont déjà fait l'effort dans le cadre du Grenelle .

Votre rapporteur souligne que la démarche « Objectif CO ₂ , les transporteurs s'engagent » a déjà permis à plus d'un millier de transporteurs routiers de toute taille d'initier des actions de réduction de leurs émissions, en partenariat avec l'Ademe, qui a également engagé une démarche volontaire pour les « chargeurs » pour 2015. Ainsi, le recours par les distributeurs à des acteurs officiellement engagés dans ce type de démarches volontaires devrait pouvoir être comptabilisé dans leurs plans d'actions.

Sur un plan technique, l'élaboration de ces programmes d'actions ne devrait pas poser de difficultés puisqu'il existe déjà un site web dédié, mis en place par l'Ademe, pour les bilans obligatoires de gaz à effet de serre.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 12 bis

Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques pour les personnes exploitant un aérodrome

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que les aéroports établissent un programme d'actions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant des activités directes et au sol de la plateforme aéroportuaire.

I. Le droit en vigueur

Les premiers éléments du bilan de l'observatoire chargé de la qualité de l'air autour des aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, publié en novembre 2014 montre que :

- l'impact des activités aéroportuaires sur la qualité de l'air est perceptible jusqu'à 5 kilomètres de Paris-Charles de Gaulle ;

- les émissions d'oxydes d'azote de l'ensemble des activités aéroportuaires de Roissy et Orly sont plus de trois fois supérieures à celles du boulevard périphérique de Paris ;

- les aéroports de la région parisienne (en additionnant le trafic aérien et le fonctionnement des plateformes) contribuent quant à eux à hauteur de 6 % aux émissions régionales d'oxydes d'azote.

Le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA) a établi un guide sur les sources d'émissions de gaz à effet de serre sur une plateforme aéroportuaire , qui peuvent être nombreuses et très diverses : aéronefs en phase de roulage, aéronefs en phase d'approche et au décollage, aéronefs en escale au sol avec les équipements fournissant l'énergie électrique et l'air conditionné, les essais moteur au sol, le trafic routier, les engins de piste, ou encore le chauffage domestique par exemple.

L'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement fait obligation d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre aux catégories de personnes suivantes, dans lesquelles sont compris les aéroports :

- les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes ;

- dans les régions et départements d'outre-mer, les personnes morales de droit privé employant plus de deux cent cinquante personnes ;

- l'État, les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.

Ce bilan est public et mis à jour tous les trois ans.

Certains aéroports vont même plus loin dans une démarche d'exemplarité, comme par exemple Aéroports de Paris (ADP), qui a mandaté un organisme extérieur spécialisé dans la vérification des inventaires d'émissions (DNV) pour l'année 2011, démarche reconduite tous les trois ans. ADP, ou encore l'aéroport de Toulouse-Blagnac par exemple se sont engagés dans une démarche de certification ISO 14001 . ADP s'est aussi engagé à réduire de 25 % les émissions de CO ₂ interne entre 2009 et 2015.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur et de quelques-uns de ses collègues, la commission spéciale à l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel, calqué sur l'article 12, mais s'appliquant aux personnes publiques ou privées exploitant un aérodrome tel que défini dans les deux premiers alinéas de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts , dans l'objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre des activités au sol, dans les plateformes aéroportuaires.

Le premier alinéa prévoit que ces exploitants établissent, au plus tard le 31 décembre 2016 , « un programme des actions qu'elles décident de mettre en oeuvre afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant des activités directes et au sol de la plateforme aéroportuaire, en matière de roulage des avions et de circulation de véhicules sur la plateforme notamment ».

L'article 1609 quatervicies A du code général des impôts concerne les personnes publiques ou privées « exploitant des aérodromes pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé vingt mille lors de l'une des cinq années civiles précédentes » , c'est-à-dire les aéroports les plus importants. Neuf aéroports sont donc concernés par cette nouvelle obligation prévue par l'article 12 bis : Paris-CDG, Paris-Orly, Toulouse-Blagnac, Nantes-Atlantique, Bordeaux-Mérignac, Lyon-St-Exupéry, Marseille-Provence, Nice-Côte-d'Azur et Strasbourg-Entzheim.

L'alinéa 2 fixe un objectif de réduction de l'intensité en gaz à effet de serre par rapport à 2015, d'au moins 10 % en 2020 et 20 % en 2025 .

Ces programmes sont transmis à l'Ademe, qui publie un bilan national, au plus tard le 31 décembre 2017.

Les véhicules utilisés pour les missions opérationnelles de défense, de sécurité, d'intervention, d'incendie et de secours n'entrent pas dans le champ des actions potentielles de ces programmes.

Le dernier alinéa prévoit que le champ des entreprises visées ainsi que les modalités d'application sont précisées par décret.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, soucieux des enjeux relatifs à la qualité de l'air, devenue aujourd'hui, au-delà de l'aspect environnemental, un véritable problème de santé publique, est favorable à ce type de dispositions.

Il tient à souligner que les quelques études dont nous disposons, réalisées en lien avec les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l'air (les AASQA), montrent que la contribution des activités aéroportuaires aux émissions de polluants atmosphériques reste modérée.

Néanmoins, il estime qu'il est rationnel et utile d'avoir une action coordonnée sur l'ensemble des secteurs en cause, de manière à pouvoir être efficace, tout en maintenant une contrainte mesurée sur chacun .

Il a souhaité porter à la connaissance de votre commission le fait que l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) est actuellement en train de piloter un groupe de travail pour établir une méthodologie de calcul d'émissions précise et harmonisée de NOx, PM ₁₀ , PM _2,5 , COV et SO ₂ , sachant que les aéroports qui le souhaitent pourront élargir cette liste aux CO ou aux métaux lourds par exemple.

Il a proposé, comme à l'article 12, outre trois amendements rédactionnels, un amendement visant à décaler à 2010 la référence pour la prise en compte des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 12 bis
(article L. 2213-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Possibilité pour le maire de fixer une vitesse maximale autorisée inférieure à 50 km/h pour tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation publique

Objet : cet article additionnel donne la possibilité au maire de fixer par arrêté motivé une limitation de vitesse inférieure à 50 km/h sur tout ou partie de l'agglomération.

I. Le droit en vigueur

Au titre du pouvoir de police de circulation qui lui est conféré par l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales , le maire a la possibilité de modifier la limite réglementaire de vitesse en agglomération, fixée à 50 km/h par l'article R. 413-3 du code de la route .

L'article R. 413-3 du code de la route prévoit que, sur les sections de route où les accès des riverains et les traversées des piétons sont en nombre limité et sont protégés par des dispositifs appropriés, cette limite peut être relevée à 70 km/h.

De même, la création de zones de circulation particulière (zone 30, zone de rencontre) entraîne l'application de nouvelles limites de vitesse réglementaires (respectivement 30 et 20 km/h) conformément à l'article R. 110-2 du code de la route.

Enfin, l'article R. 411-8 du code de la route prévoit que des limitations plus restrictives que celles définies par le code de la route peuvent être fixées ponctuellement par l'autorité détentrice du pouvoir de police dès lors que la sécurité de la circulation l'exige. Ces mesures doivent être fondées sur un arrêté motivé pris par le maire après, le cas échéant, consultation des autorités gestionnaires de la voirie concernée et, s'il s'agit d'une route à grande circulation, après avis conforme du préfet, ou avis simple en cas de limitation de vitesse ponctuelle prise en application de l'article R. 411-8.

II. Le texte adopté par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur et de Jean-Jacques Filleul, votre commission a adopté le présent amendement portant article additionnel, étendant la possibilité, actuellement prévue pour le maire, de fixer la limitation de vitesse, à tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation .

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13
(article L. 2213-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, articles L. 222-6, L. 223-1, L. 223-2 , section 3 du chapitre VIII du titre II du livre II abrogé et L. 361-2 du code de l'environnement)

Création des zones à circulation restreinte et principe de la prime à la conversion des véhicules

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, donne la possibilité aux collectivités territoriales de mettre en oeuvre des zones à restriction de circulation en cas de mauvaise qualité de l'air, clarifie la mise en oeuvre des mesures de limitation de la circulation, et institue le principe d'une prime à la conversion des véhicules.

I. Le droit en vigueur

1. L'échec des zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA)

L'article 182 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite Grenelle 2) a créé une section dans le code de l'environnement relative à l'expérimentation de zones d'action prioritaires pour l'air, les ZAPA.

Le principe de ces expérimentations , codifié à l'article L. 228-3 du code de l'environnement , repose sur l'interdiction ou la restriction de la circulation des véhicules les plus polluants dans les zones urbaines.

Il est notamment prévu que « dans les communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants où une mauvaise qualité de l'air est avérée , notamment par des dépassements de normes réglementaires ou des risques de dépassements de ces normes, une zone d'actions prioritaires pour l'air, dont l'accès est interdit aux véhicules contribuant le plus à la pollution atmosphérique, peut être instituée, à titre expérimental, afin de lutter contre cette pollution et notamment réduire les émissions de particules et d'oxydes d'azote. »

Cette possibilité était ouverte aux communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants, sur la base du volontariat : un rapport présentant le projet de ZAPA devait être présenté dans un délai de deux ans après la promulgation de la loi Grenelle 2, pour les communes ou groupements candidats, au préfet, chargé de le transmettre aux ministres en charge du développement durable et des collectivités territoriales.

Le préfet avait également la possibilité de proposer la mise en place d'une telle expérimentation, en cas de dépassement des valeurs limites de la qualité de l'air telles que définies à l'article L. 221-1 du code de l'environnement ^{18 ( * )} .

Cette mesure d'interdiction ou de restriction de circuler devait s'appliquer aux véhicules les plus anciens, et donc les plus émetteurs de polluants toxiques. Un des critères d'appréciation devait être notamment la date de première mise en circulation du véhicule inscrite sur le certificat d'immatriculation, en tenant compte de la présence éventuelle d'un dispositif de post-traitement des émissions tel qu'un filtre à particules, lorsqu'il est jugé assez efficace.

Les modalités de mise en oeuvre de ces ZAPA, comme par exemple le choix des groupes de véhicules interdits de circuler dans la zone ou encore les modes de contrôle, incombaient aux collectivités territoriales expérimentatrices.

Ces expérimentations devaient être autorisées par décret pour une durée maximale de trois ans, prorogeable de dix-huit mois.

Le dispositif prévoyait également que, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi Grenelle II, le Gouvernement transmettait au Parlement un rapport d'évaluation de ces expérimentations sur la base des retours transmis par les communes expérimentatrices.

Or, comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, si plusieurs agglomérations ont lancé des études de faisabilité pour la création de ZAPA sur leur territoire, aucune n'a déposé de dossier dans le délai prévu, aujourd'hui expiré.

2. Le cadre légal justifiant les limitations et restrictions de circulation en cas de mauvaise qualité de l'air : les plans de protection de l'atmosphère (PPA)

Le maire dispose de pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement , définis au sein du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 2213-1 dispose que le maire exerce la police de circulation « sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation » , ainsi que, à l'extérieur des agglomérations, « sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation » .

En vertu de l'article L. 2213-2 , il peut interdire à certaines heures l'accès, la circulation et le stationnement sur certaines voies de l'agglomération « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement » .

Il peut enfin, comme le prévoit l'article L. 2213-4, « par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air , soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. »

Dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, le préfet peut élaborer un « plan de protection de l'atmosphère » (PPA) , compatible avec les orientations du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Afin de mettre en oeuvre un PPA, les autorités compétentes en matière de police de circulation peuvent prendre des mesures de limitation de la circulation des véhicules.

Enfin, des mesures d'urgence sont prévues par l'article L. 223-1 du code de l'environnement en cas d'épisode de pollution, « lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être » . Le préfet doit alors informer le public et peut prendre « des mesures propres à limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pollution sur la population » , comme des mesures de restriction ou de suspension de la circulation des véhicules. Dans ce dernier cas, l'accès aux réseaux de transport public en commun de voyageurs est gratuit.

D'après les données du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, on compte aujourd'hui 36 PPA en France , dont 22 signés, 6 PPA en cours de révision, 8 PPA en cours d'élaboration et on estime que 47 % de la population française est couverte par un PPA.

Source : MEDDE

3. Le bonus écologique

L'idée de favoriser l'acquisition de véhicules peu polluants, qui découle du Grenelle de l'environnement, a donné lieu à la mise en place de deux dispositifs complémentaires destinés à orienter les consommateurs vers des modèles automobiles propres :

- un bonus pour l'acquisition de véhicules propres , assorti d'un super-bonus pour la destruction d'un véhicule ancien ;

- un malus applicable aux voitures particulières les plus polluantes , basé sur les émissions de CO ₂ .

L'article 63 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 , codifié à l'article 1011 bis du code général des impôts (CGI ), a institué cette taxe applicable aux voitures particulières les plus polluantes. Le malus est établi en fonction du nombre de grammes de CO ₂ émis par kilomètre pour les véhicules qui ont fait l'objet d'une réception communautaire, et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n'ont pas fait l'objet d'une telle réception.

Sont ainsi concernés :

- les voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II à la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil ;

- les véhicules à usages multiples qui, tout en étant classés dans l'annexe précitée, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens.

Cette taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules dont le taux d'émission de CO ₂ dépasse le taux fixé par l'article 1011 bis du CGI, est due lors de la délivrance du premier certificat d'immatriculation définitive délivré en France .

Pour 2014, le montant de la taxe s'échelonne de 150 euros à 8 000 euros.

Le décret n° 2009-66 du 19 janvier 2009 modifiant le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 institue une aide à l'acquisition des véhicules propres.

Le décret n° 2014-1672 du 30 décembre 2014 instituant une aide à l'acquisition et à la location des véhicules peu polluants a refondu ce dispositif du bonus écologique. Les achats de véhicules thermiques dont les émissions sont supérieures à 60 g CO ₂ /km ne sont plus éligibles au bonus alors qu'ils bénéficiaient en 2014 d'une aide de 150 euros. Seuls les véhicules électriques et hybrides peuvent encore bénéficier d'un bonus.

II. Le projet de loi initial

L'article 13 du projet de loi instaure des mesures de restriction de la circulation dues à la mauvaise qualité de l'air.

Le I permet aux autorités compétentes, dans les communes ou établissements publics de coopération intercommunale de plus de 100 000 habitants, de mettre en oeuvre des « zones à circulation restreinte » (ZCR).

Un nouvel article L. 2213-4-1 est créé au sein du code général des collectivités territoriales afin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles ZCR :

- une ou plusieurs ZCR peuvent être créées dans les agglomérations ou les zones dans lesquelles un PPA a été ou doit être adopté, par le maire ou le président de l'EPCI s'il dispose du pouvoir de police de la circulation ;

- les ZCR peuvent être créées « sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'EPCI » ;

- le périmètre des ZCR, les mesures de restriction de circulation et les catégories de véhicules concernés sont fixés par un arrêté, dont la durée ne peut être supérieure à trois ans , mais qui peut être reconduite pour une période d'un an renouvelable une fois, après évaluation de l'efficacité du dispositif au plus tard six mois avant l'échéance de l'arrêté ;

- le projet d'arrêté, avant d'être signé par le maire ou le président de l'EPCI, doit avoir fait l'objet d'une étude d'impact « présentant l'objet des mesures, justifiant sa nécessité et exposant les bénéfices environnementaux attendus de sa mise en oeuvre » ; il est également soumis pour avis aux autorités responsables de la mobilité compétentes dans la ou les zones concernées et dans ses abords, aux communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie et aux chambres consulaires concernées ;

- un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application de l'article, et notamment les catégories de véhicules dont la circulation dans une ZCR ne peut être interdite ainsi que les dérogations éventuelles qui peuvent être accordées.

Ces nouvelles ZCR remplacent ainsi les ZAPA , qui n'ont jamais été concrétisées. Il est à noter qu'à la différence de ce qui avait été prévu pour les ZAPA, les ZCR ne feront pas l'objet d'une expérimentation mais sont directement applicables sur tout le territoire.

Le II apporte des clarifications au cadre juridique relatif aux limitations et restrictions de circulation autorisées en cas de mauvaise qualité de l'air :

- le 1° précise, à l'article L. 222-6 du code de l'environnement, que, dans le cadre des mesures préventives prises par les autorités compétentes en matière de police afin d'atteindre les objectifs définis par le PPA, les mesures de limitation à la circulation des véhicules peuvent consister en des mesures de « réduction des vitesses maximales autorisées » ;

- le 2° applique la même précision aux mesures prises par le préfet en cas de pic de pollution dans le cadre de l'article L. 223-1 du code de l'environnement ;

- le 3° modifie l'article L. 223-2 du code de l'environnement afin de prévoir qu'en cas de pic de pollution, la gratuité des transports en commun n'est consécutive qu'à l'interdiction de circulation de certaines catégories de véhicules, et non plus à la restriction de circulation de certains véhicules ;

- le 4° abroge l'article L. 228-3 du code de l'environnement, relatif aux expérimentations des ZAPA.

Le III pose le principe d'aides à l'acquisition de véhicules propres en remplacement de véhicules anciens polluants en fonction de critères sociaux ou géographiques .

L'étude d'impact précise que la mise en place de cette aide permettra « d'accompagner la mise en oeuvre d'autres mesures locales en faveur de la qualité de l'air comme les zones de restriction de circulation en améliorant leur acceptabilité sociale » .

Les dispositions relatives à ce principe de prime seront définies par voie réglementaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications.

À l'initiative du rapporteur, du président Jean-Paul Chanteguet et de quelques-uns de leurs collègues, la commission spéciale a étendu la possibilité de créer des zones à circulation restreinte à toutes les communes en supprimant le seuil de 100 000 habitants prévu dans le texte initial.

Si les  mesures de l'arrêté fixant les restrictions à la circulation dans les « zones à circulation retreinte » doivent être cohérentes avec  les objectifs du plan de protection de l'atmosphère, en revanche la recherche de cohérence « pour chaque polluant » rend l'exercice du pouvoir de police extrêmement complexe : cette précision a donc été supprimée par la commission spéciale.

L'étude accompagnant le projet d'arrêté de création d'une ZCR, qui présente l'objet des mesures, justifie sa nécessité et expose les bénéfices environnementaux attendus de sa mise en oeuvre, devra également exposer les bénéfices sanitaires au regard des impacts sanitaires avérés de la pollution de l'air .

Le renouvellement de l'arrêté créant une ZCR ne sera plus renouvelable deux fois un an, mais une fois tous les deux ans afin de permettre une meilleure mesure de l'impact de cette action.

Les catégories professionnelles concernées seront consultées lors de la rédaction du décret relatif au champ des véhicules concernés et aux modalités d'application.

La commission spéciale a enfin adopté huit amendements rédactionnels ou de coordination.

En séance, outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant qu'en cas de pic de pollution et de mesure d'interdiction de la circulation de certaines catégories de voitures, l'accès aux transports collectifs ne sera plus obligatoirement gratuit , mais pourra être également « assuré par toute mesure tarifaire incitative décidée par les autorités organisatrices de transport » .

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le dispositif des ZAPA, qui était un bon outil mis en place par le Grenelle, mais qui avait été enserré dans des modalités d'application et des délais trop difficiles pour les collectivités, n'a pas rencontré le succès escompté. Il s'avère en effet que la réorganisation complète de la mobilité pour les épisodes de « pics de pollution » nécessite une durée de projet conséquente qu'un dispositif d'expérimentation, comme c'était le cas pour les ZAPA, ne permet pas.

L'objectif reste pourtant pertinent : limiter la circulation des véhicules les plus polluants pour reconquérir la qualité de l'air , dans la mesure où l'on sait que ce sont ces derniers qui sont responsables de la plus grande partie des émissions associées au secteur des transports. De nombreuses villes européennes ou dans le monde ont mis en oeuvre des démarches similaires.

À l'initiative de votre rapporteur, ont été adoptés :

- plusieurs amendements rédactionnels ;

- un amendement supprimant la durée limitée des arrêtés de création des ZCR : si la durée de cinq ans (trois ans prolongeables deux ans) peut apparaître comme un bon compromis, votre rapporteur considère que l'échec des ZAPA doit amener à considérer que ces limitations de durée sont autant de freins qui pourront dissuader les collectivités de mettre en oeuvre ces dispositifs. Cette modification n'empêche pas une évaluation nécessaire au bout de trois ans permettant à la collectivité de faire évoluer ou non la ZCR ;

- un amendement prévoyant l'identification des véhicules ayant vocation à circuler dans les zones à circulation restreinte : cet ajout permet de préciser les critères pris en compte pour l'identification dans les zones à circulation restreinte et de prévoir une sanction de l'absence d'identification, condition minimale pour pouvoir contrôler le dispositif ;

- un amendement prévoyant que la circulation des transports en commun est toujours autorisée dans une zone à circulation restreinte .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 13 bis
(article L. 3261-3-1 [nouveau] du code du travail, article L. 131-4-4 [nouveau] du code de la sécurité sociale, article 81 du code général des impôts)

Création d'une indemnité kilométrique pour les trajets domicile-travail effectués à vélo

Objet : cet article, dont l'examen au fond a été délégué par la commission des affaires économiques à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, crée une indemnité kilométrique versée par l'employeur aux salariés qui se déplacent à vélo.

I. Le droit en vigueur

Il existe, dans le droit en vigueur, différents dispositifs d'aide aux dépenses associées aux déplacements domicile-travail :

- la prise en charge obligatoire des abonnements de transport en commun et des abonnements aux systèmes publics de location de vélos ;

- le remboursement des indemnités kilométriques dans les limites d'un barème fiscal ;

- la prise en charge facultative des frais personnels de carburant ou d'alimentation d'un véhicule électrique.

La prise en charge obligatoire des abonnements de transports en commun a été instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Elle est définie par les articles L. 3261-2 et R. 3261-2 et suivants du code du travail. Pour les agents publics, elle est instituée par le décret n° 2010-676 du 21 juin 2010.

L'employeur est ainsi tenu de prendre en charge la moitié du montant des titres de transport en commun ou des abonnements à un système de vélos en libre-service souscrits par le salarié, dans la mesure où ceux-ci couvrent le trajet domicile-travail du salarié, dans le temps le plus court. Cette prise en charge est exclue de l'assiette des cotisations sociales et affranchie d'impôt sur le revenu.

L'employeur peut prendre en charge plus de la moitié du montant de l'abonnement et il est possible de cumuler un abonnement de transport en commun et un abonnement à un vélo libre-service.

Deuxième dispositif, l'arrêté du 20 décembre 2002 relatif aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale prévoit, à son article 4, que « lorsque le travailleur salarié ou assimilé est contraint d'utiliser son véhicule personnel à des fins professionnelles, l'indemnité forfaitaire kilométrique est réputée utilisée conformément à son objet dans les limites fixées par les barèmes kilométriques annuellement publiés par l'administration fiscale » .

TARIF APPLICABLE AUX AUTOMOBILES
Puissance administrative du véhicule en chevaux (CV)	Jusqu'à 5 000 km	De 5 001 km à 20 000 km	Au-delà de 20 000 km
3 CV et moins	d × 0,408	(d × 0,244) + 820	d × 0,285
4 CV	d × 0,491	(d × 0,276) + 1 077	d × 0,330
5 CV	d × 0,540	(d × 0,303) + 1 182	d × 0,362
6 CV	d × 0,565	(d × 0,318) + 1 238	d × 0,380
7 CV et plus	d × 0,592	(d × 0,335) + 1 282	d × 0,399
d représente la distance parcourue en kilomètres.

TARIF APPLICABLE AUX MOTOCYCLETTES
Puissance administrative du véhicule en chevaux (CV)	Jusqu'à 3 000 km	De 3 001 km à 6 000 km	Au-delà de 6 000 km
1 ou 2 CV	d × 0,336	(d × 0,084) + 756	d × 0,210
3, 4, 5 CV	d × 0,398	(d × 0,070) + 984	d × 0,234
plus de 5 CV	d × 0,515	(d × 0,067) + 1344	d × 0,291
d représente la distance parcourue en kilomètres.

TARIF APPLICABLE AUX CYCLOMOTEURS
Jusqu'à 2 000 km	De 2 001 km à 5 000 km	Au-delà de 5 000 km
d × 0,268	(d × 0,063) + 410	d × 0,145
d représente la distance parcourue en kilomètres.

Source : code général des impôts, annexe 4, article 6B, modifié par l'arrêté du 19 mai 2014

Enfin, l'article L. 3261-3 du code du travail prévoit une prise en charge facultative par l'employeur « des frais de carburant engagés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail » par les salariés. Cette prise en charge est exclue de l'assiette de toute cotisation dans la limite de 200 euros par an et exemptée d'impôt sur le revenu. Cette « prime transport » n'impose pas au salarié de justifier du nombre de kilomètres parcourus.

La Coordination interministérielle pour le développement de l'usage du vélo (CIDUV) a publié en novembre 2013 un rapport ^{19 ( * )} sur l'indemnité kilométrique dans lequel elle établit clairement que « la rectification de l'inégalité de traitement qui existe aujourd'hui entre modes de transports par l'introduction d'une indemnité kilométrique vélo apparaît comme un moyen de susciter un report modal vers le vélo, donc de faire profiter toute la société de ses effets bénéfiques, sans pour autant contraindre les salariés dans leurs choix » .

Au-delà des diverses incitations mises en oeuvre par le Gouvernement pour développer l'usage du vélo ^{20 ( * )} , un Plan d'action national mobilités actives (PAMA) a été adopté le 5 mars 2014 , comprenant un volet relatif à la valorisation des enjeux économiques liés à la pratique du vélo.

La mesure 13 du Plan prévoit « d'expérimenter en 2014, sans exonération de charges sociales et fiscales, l'indemnité kilométrique vélo (IKv) auprès d'entreprises volontaires sur la base des préconisations de l'étude réalisée par la CIDUV afin de vérifier, avec la collaboration de l'Ademe, la réalité de son effet incitatif et d'examiner la dynamique que sa mise en place produirait, en particulier en termes de substitution entre les différents modes » .

Une expérimentation de six mois de l'indemnité kilométrique du vélo a donc été lancée en juin par le secrétaire d'État en charge des transports avec 19 entreprises et organismes salariant au total 10 000 personnes volontaires pour tester le dispositif. L'indemnité, versée par l'employeur, est fixée à 25 centimes par kilomètre et n'est pas cumulable avec le remboursement de l'abonnement aux transports publics « sauf s'il s'agit de trajets complémentaires » .

D'autres pays en Europe ont mis en place des dispositifs financiers favorisant l'usage du vélo pour les déplacements domicile-travail, comme le met en avant le rapport du CERTU ^{21 ( * )} .

Aux Pays-Bas par exemple, le système d'aide à l'usage du vélo pour les déplacements domicile-travail a été mis en place en 1995 et consiste en un versement de 19 centimes par kilomètre. En Belgique, cette indemnité est de 21 centimes par kilomètre, exonérée de cotisations et d'impôts. Ces indemnités s'appliquent aussi pour les déplacements professionnels. En outre, un vélo de fonction peut être mis à disposition des salariés par l'employeur, sans qu'il soit considéré comme un avantage en nature.

D'autres dispositifs existent comme les systèmes d'incitation à l'achat et à l'entretien d'un vélo à coût réduit, via l'employeur, comme par exemple au Royaume-Uni, avec le programme Cycle to work , mis en oeuvre en 1999.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative du député Alexis Bachelay, du groupe écologiste et du groupe RRDP, cet article instaure l'indemnité kilométrique pour le vélo prise en charge par l'employeur à partir du 1 ^er juillet 2015. Son montant sera fixé par décret.

L'alinéa 3 précise que cette prise en charge peut être cumulée « avec le remboursement de l'abonnement de transport lorsqu'il s'agit d'un trajet de rabattement vers une gare ou station ou lorsque le salarié réside hors du périmètre de transport urbain ».

La participation de l'employeur aux frais de déplacement de ses salariés, entre leur domicile et le lieu de travail, réalisés à vélo ou à vélo à assistance électrique est exonérée de cotisations sociales , dans la limite d'un montant défini par décret.

Les salariés, quant à eux, bénéficient d'une déduction de l'indemnité kilométrique de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Les alinéas 7 et 8 gagent la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale et pour l'État induite par la mesure. Le Gouvernement n'a pas levé le gage en séance publique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, très sensible aux mesures du présent texte visant à favoriser le développement et la diffusion, auprès de tous les publics, des véhicules dits « propres », et notamment du véhicule électrique, n'en demeure pas moins convaincu de l'importance d'encourager le développement et la diversification des mobilités dites « douces », comme l'usage du vélo. Cet objectif était d'ailleurs complètement absent du texte initial.

Les deux mesures insérées à l'Assemblée nationale, à savoir la création d'une indemnité kilométrique prévue par le présent article, et le crédit d'impôt sur les sociétés mettant à disposition de leurs salariés des flottes de vélos (article 9 bis A) , vont assurément dans le bon sens : non seulement elles s'inscrivent dans une dynamique de réduction des émissions de polluants atmosphériques dans le secteur des transports, mais elles consacrent un principe vertueux d'incitation à des comportements plus respectueux de l'environnement, et en prime de la santé.

En effet, votre rapporteur considère qu'il y a une incohérence à demander, d'une part, à tous les acteurs de faire des efforts pour réduire les émissions dans les transports, alors que, d'autre part, les mobilités douces sont les seules à ne bénéficier d'aucun dispositif incitatif pour les trajets domicile-travail, qui constituent le segment où les gisements de réduction d'émissions sont les plus importants.

Concernant l'indemnité kilométrique pour le vélo, votre rapporteur est conscient de la complexité du dispositif eu égard aux sommes en jeu. Néanmoins, le gain est davantage à considérer du côté des comportements. En interrogeant l'Ademe, qui a été chargée d'évaluer l'efficacité de l'expérimentation de ce dispositif auprès des entreprises volontaires, il a pu observer que les premiers résultats sont très encourageants en termes de changement de comportements.

Dix-huit entreprises ont été volontaires depuis le début de l'expérimentation, pour un total de 8 500 salariés concernés et les constats suivants ont été relevés :

- une indemnité kilométrique vélo (IKv) de 25 centimes par kilomètre a été versée à 380 employés ;

- le nombre de cyclistes a doublé sur les quatre mois de l'expérimentation (passant de 2,5 % à 5,4 %) ;

- le nombre de kilomètres parcourus à vélo est passé de 50 % à 70 %, ce qui traduit une forte augmentation de la part modale du vélo pour les trajets domicile-travail ;

- 24 % des bénéficiaires ont également augmenté leur pratique du vélo pour d'autres motifs de déplacements ;

- les nouveaux cyclistes bénéficiant de l'IKv déclarent des distances quotidiennes parcourues plus importantes que la moyenne nationale (qui est de 3,4 km).

Votre rapporteur relève en outre que le rapport de 2013 de la Coordination interministérielle pour le développement de l'usage du vélo met en avant un effet positif fort sur la santé de l'indemnité kilométrique vélo, qui l'emporte sur l'effet négatif constitué par le risque des accidents créés ou les effets de la pollution .

Enfin, les exemples fructueux en Belgique, aux Pays-Bas, ou encore au Royaume-Uni et en Autriche pour les déplacements professionnels uniquement, sont à prendre en compte.

Toutes ces raisons poussent votre rapporteur à considérer la création de cette indemnité comme un élément positif.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 13 ter
(articles L. 1214-2 et L. 1214-8-2 [nouveau] du code des transports)

Plans de mobilité obligatoires pour les entreprises de plus de cent salariés

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, rend obligatoires les plans de mobilité pour les entreprises de plus de cent salariés et favorise le développement des plans de mobilité inter-entreprises.

I. Le droit en vigueur

L'élaboration des plans dits « de mobilité » n'est prévue actuellement que dans le cadre des plans de déplacements urbains (PDU).

1. Les plans de déplacements urbains (PDU) prévus par le code des transports

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (loi « LOTI ») a institué les « plans de déplacements urbains » (PDU) avec comme objectif une « utilisation plus rationnelle de la voiture ».

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi « SRU ») a complété la loi LOTI en précisant que les orientations du plan de déplacements urbains portent notamment sur « l'encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à établir un plan de mobilité, à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l'utilisation des transports en commun et du covoiturage » .

Les dispositions relatives aux PDU sont codifiées aux articles L. 1214-1 à L. 1214-8-1 du code des transports . L'article L. 1214-2 précise notamment leur contenu.

Article L. 1214-2 du code des transports

Le plan de déplacements urbains vise à assurer :

1° L'équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part ;

2° Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ;

3° L'amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d'usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ;

4° La diminution du trafic automobile ;

5° Le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d'énergie et les moins polluants, notamment l'usage de la bicyclette et la marche à pied ;

6° L'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie dans l'agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son affectation entre les différents modes de transport et des mesures d'information sur la circulation ;

7° L'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l'usage de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités particulières de stationnement et d'arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d'être prises pour certaines catégories d'usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label " autopartage " tel que défini par voie réglementaire ;

8° L'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison au sein du périmètre des transports urbains, en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant l'utilisation des infrastructures logistiques existantes, notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ;

9° L'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ;

10° L'organisation d'une tarification et d'une billetique intégrées pour l'ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l'utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ;

11° La réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

L'établissement d'un PDU n'est aujourd'hui obligatoire que dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitant s mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement ou recoupant celles-ci.

Le code de l'environnement (article R. 221-2) liste ainsi 58 agglomérations dépassant 100 000 habitants . En 2011, l'INSEE a redéfini la composition communale de ces agglomérations et la mise à jour en cours de l'article R. 221-2 portera à 61 le nombre d'agglomérations dépassant 100 000 habitants.

Dans l'attente de la mise à jour de cet article du code de l'environnement, 86 AOTU remplissent à ce jour les critères d'obligation d'élaboration d'un PDU. La mise à jour de l'article R. 221-2 amènerait la liste à 93 PDU obligatoires .

2. Les plans de mobilité prévus par les PDU

Le 9° de l'article L. 1214-2 du code des transports prévoit que le PDU assure « l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ».

Les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) situées dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ont pour mission d'inciter, dans le cadre du PDU, les employeurs à élaborer des plans de mobilité , qu'on appelle aussi « plans de déplacements entreprises » (PDE) .

Les plans de mobilité sont donc obligatoires dans le cadre des PDU.

L'article 13 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (loi « Grenelle 1 ») prévoit par ailleurs que « l'État encouragera , dans le cadre des plans de déplacements urbains, la mise en place de plans de déplacement d'entreprises , d'administrations, d'écoles ou de zones d'activité ».

Enfin, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (loi « Grenelle 2 ») a introduit de nouvelles obligations pour les entreprises et les administrations publiques. L'article 57 prévoit ainsi l'obligation d'installer des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques ou pour le stationnement sécurisé des vélos et l'article 75 rend obligatoire l'établissement d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre, notamment pour les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes.

Toutes ces dispositions s'inscrivent dans une dynamique d'incitation , d'encouragement et d'aide à la réalisation de plans de déplacements entreprises .

L'Ademe a élaboré un guide méthodologique pour faciliter l'élaboration des plans de déplacements entreprises et a réalisé une évaluation nationale de ces plans en 2010 .

1 170 démarches ont été recensées (contre 158 en 2005) dont 312 entreprises privées, 229 administrations de l'État, 163 collectivités territoriales.

Le ministre en charge des transports a mis en avant le succès de ces plans dans une réponse à une question écrite parlementaire en date du 27 mai 2014 : « les plans de déplacements entreprises qui contribuent à l'objectif de réduction de la circulation automobile, et par là-même à l'amélioration de la qualité de l'air, peuvent se révéler un outil intéressant parmi d'autres pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de polluants locaux qui sont fixés dans les plans de protection de l'atmosphère élaborés par l'État dans les zones où les valeurs limites de ces substances sont dépassées » .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement créant un nouvel article L. 1214-8-2 dans le code des transports , qui rend obligatoire l'élaboration d'un plan de mobilité pour toutes les entreprises de plus de 100 salariés dans le cadre d'un PDU.

Actuellement, l'article L. 1214-2 du code des transports prévoit que les plans de déplacements urbains (PDU), obligatoires dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, assurent notamment l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques, en les incitant à prévoir un plan de mobilité. L'alinéa 2 du présent article soustrait les entreprises du périmètre de ces plans de mobilités, mis en place de manière volontaire dans le cadre des PDU, qui ne concerneraient désormais donc plus que les collectivités publiques.

L'alinéa 4 prévoit en revanche que « toute entreprise regroupant au moins cent travailleurs sur un même site au 1 ^er janvier 2018 » doit obligatoirement élaborer un plan de mobilité afin d'encourager l'utilisation des transports en commun et le recours au covoiturage. Ce plan est communiqué à l'autorité organisatrice du plan de déplacements urbains.

Les alinéas 5 et 6 apportent des précisions sur ce plan de mobilité :

- il doit définir « une stratégie de long terme pour contribuer à la diminution des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports et faire évoluer les comportements du personnel de l'entreprise » ;

- il vise la diminution de l'usage de la voiture, encourage le report modal vers le vélo, la marche et les transports collectifs et incite au covoiturage et à l'auto-partage ;

- il peut encourager le télétravail, la flexibilité des horaires et le développement des places de stationnement pour les vélos.

L'alinéa 7 prévoit des sanctions en cas de non-respect de cette obligation : l'entreprise fait alors l'objet d'un avertissement de l'autorité organisatrice du PDU, ne peut plus bénéficier du soutien de l'Ademe et surtout ne peut plus soumissionner aux marchés publics si elle n'a pas élaboré son plan avant le 1 ^er janvier 2019.

L'alinéa 8 prévoit que les entreprises évaluent leurs plans de mobilité avant le 31 décembre 2020.

Enfin, les alinéas 9 et 10 encouragent la mise en place de plans de mobilité inter-entreprises, aux objectifs similaires, pour « les entreprises employant plus de cent travailleurs situées sur un même site regroupant plus de 250 salariés » et pour les « entreprises de moins de cent travailleurs situées sur un même site regroupant plus de 250 salariés » .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur observe que cet article, introduit tardivement en séance publique, n'a pu être expertisé ni par la commission spéciale, ni par l'ensemble des députés.

La conséquence en est qu'il crée un dispositif complexe, peu lisible et surtout redondant, voire incohérent avec l'article 18 du présent projet de loi, qui prévoyait déjà de rendre obligatoires les plans de mobilité, aujourd'hui facultatifs dans le cadre des PDU, mais qui introduisait, d'une part une autre définition de ces plans, et d'autre part, un seuil différent, fixé à 50 salariés.

Votre rapporteur remarque par ailleurs que l'article 18 a lui-même été modifié en séance par un amendement écologiste fixant le seuil déclenchant le caractère obligatoire du plan de mobilité à 50 salariés, alors qu'il prévoyait initialement de donner la possibilité au préfet, dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère, de rendre ces plans de mobilités obligatoires.

Au total, votre rapporteur est favorable, d'une part :

- à un renforcement du dispositif incitatif de plans de mobilité pour les collectivités et pour les entreprises, prévu par l'article L. 1214-2 du code des transports : en effet, les retours d'expériences sont très positifs, comme le lui a confirmé l'Ademe ;

- à un dispositif plus contraignant pour les cas d'urgence, comme par exemple dans les cas de pics de pollution tels qu'on a pu en connaître récemment.

En revanche, il ne considère pas qu'une obligation généralisée des plans de mobilité dans toutes les entreprises de plus de 100 salariés ou de 50 salariés des agglomérations faisant l'objet d'un PDU, soit la bonne méthode pour développer les transports et les mobilités propres et changer les comportements.

Une telle mesure pénaliserait un grand nombre de PME en les enserrant dans un cadre rigide et contreproductif, contraire à la logique de simplification à l'oeuvre aujourd'hui dans notre pays. L'ensemble du projet de loi, bien au contraire, repose sur des logiques incitatives pour les territoires, qu'il convient de préserver également pour les entreprises.

En outre, votre rapporteur souligne que la sanction prévue par le présent article, consistant en l'interdiction pure et simple de soumissionner aux marchés publics, apparaît comme particulièrement disproportionnée et préjudiciable à la compétitivité de nos entreprises et donc à la croissance de notre économie.

Il a ainsi proposé à votre commission de modifier le présent article ainsi que l'article 18 de la manière suivante. Au présent article 13 ter , il a proposé, et la commission l'a suivi, de :

- supprimer l'alinéa 2 afin de conserver les entreprises dans le champ des plans de mobilités facultatifs prévus par les PDU, au même titre que les collectivités ;

- réécrire le nouvel article L. 1214-8-2 afin de définir plus précisément les plans de mobilité dont l'objet sera d' « améliorer et augmenter l'efficacité des déplacements liés à l'activité de l'entreprise, et en particulier ceux de son personnel, dans une perspective de diminution des émissions de gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques et d'une réduction de la congestion des infrastructures et moyens de transports » et qui comporteront notamment des mesures « relatives à la promotion des moyens et usages de transports alternatifs à la voiture individuelle, à l'utilisation des transports commun, au covoiturage et à l'autopartage, à la marche et à l'usage du vélo, à l'organisation du travail et à la flexibilité des horaires, à la logistique et aux livraisons de marchandises » ; en outre, afin de les renforcer, il prévoit que les entreprises employant plus de 100 salariés situées sur un même site et regroupant plus de 250 salariés peuvent mettre en place un plan de mobilité « inter-entreprises », tenant lieu de plan de mobilité.

De manière complémentaire, à l'article 18 , votre rapporteur proposera d'augmenter la contrainte afin de lutter contre les pics de pollution, en revenant à la proposition initiale d'une possibilité pour le préfet de rendre les plans de mobilité obligatoires dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère (PPA).

La logique défendue par votre rapporteur vise donc à avoir :

- une logique incitative pour les entreprises qui mettent en place, de manière volontaire dans le cadre du PDU , un plan de mobilité ; cette logique incitative, qui a fait ses preuves, est renforcée par la possibilité de regrouper ces plans via des plans de mobilité « inter-entreprises » ;

- une contrainte supérieure, dans le cadre des PPA , dans une logique de préservation de la qualité de l'air, avec la possibilité pour le préfet d'imposer ces plans aux entreprises.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14
(article L. 1231-15 du code des transports, article L. 173-1 du code de la voirie routière)

Encouragement au covoiturage
Habilitation à procéder par voie d'ordonnances pour étendre la possibilité de recourir à des servitudes d'utilité publique pour la réalisation de réseaux de transport

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, propose une nouvelle définition du covoiturage et octroie au Gouvernement plusieurs habilitations à procéder par ordonnances pour étendre la possibilité de recours à des servitudes d'utilité publique pour les personnes publiques, pour la réalisation de réseaux de transport.

I. Le droit en vigueur

A. Le covoiturage

Le covoiturage est une pratique ancienne qui s'est développée ces dernières années grâce aux nouvelles technologies. Elle présente plusieurs avantages pour les individus qui y ont recours. Outre les économies liées au partage des frais d'utilisation du véhicule, elle constitue une forme alternative de mobilité par rapport aux autres modes de transport, particulièrement utile dans les zones rurales peu desservies par les transports en commun.

Du point de vue des pouvoirs publics, le covoiturage est un moyen évident de lutte contre la pollution. La loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie prévoit que les plans de déplacements urbains (PDU) encouragent « les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l'utilisation des transports en commun et du covoiturage » . L'article 13 de la loi Grenelle I dispose que l'État encourage le développement du covoiturage et qu'il « apportera la sécurité juridique nécessaire [à son] développement. » L'article 48 de cette loi indique également que l'État se donne pour objectif « de favoriser dans ses administrations et ses services la mise en place du covoiturage. »

Il est difficile de déterminer de façon précise l'ampleur de cette pratique et de son développement. En 2008, le taux d'occupation moyen des véhicules s'élevait à 1,4 personne, un chiffre ramené à 1,07 personne pour les déplacements domicile-travail. 3,5 % de ces déplacements s'effectuent en situation de covoiturage, ce chiffre étant plus élevé en zones périurbaines et rurales qu'en milieu urbain.

Le plan d'urgence pour la qualité de l'air présenté le 6 février 2013 comporte quatre mesures en faveur du covoiturage, dans le but « d'éviter l'usage de plusieurs véhicules pour les trajets du quotidien par une politique intégrée du covoiturage ».

Les mesures du plan d'urgence pour la qualité de l'air du 6 février 2013
en faveur du covoiturage

Mesure n° 1 : Définir le covoiturage : Cette mesure répond à la demande récurrente des collectivités souhaitant en faire la promotion ; elle est la condition pour pouvoir lui conférer d'autres avantages réglementaires. [...]

Mesure n° 2 : Les collectivités pourront, sur la base du volontariat, octroyer un label ou un signe distinctif à l'instar du dispositif mis en oeuvre pour l'auto-partage. La faisabilité de ce dispositif devra être préalablement étudiée pour tenir compte des différents types de covoiturage (professionnel, familial, occasionnel, quotidien...) afin d'éviter les usages abusifs et la multiplication des contrôles.

Mesure n° 3 : Les agglomérations sont invitées à développer des aires de covoiturage à leurs abords et à améliorer leur visibilité, leur convivialité, et leur sécurité (signalétique, équipement minimal, appels d'offres pour l'ouverture d'un point commerçant...).

Mesure n° 4 : Donner aux autorités organisatrices de la mobilité durable (AOMD) une compétence de substitution sur le covoiturage afin de favoriser davantage la mise en place d'infrastructures et de services adaptés là où leur développement fait défaut.

La plupart de ces mesures ont été concrétisées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Celle-ci a en effet défini le covoiturage, à l'article L. 1231-15 du code des transports . Il y est caractérisé par l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur non professionnel et un ou plusieurs passagers majeurs pour un trajet commun .

Elle a aussi prévu, au même article L. 1231-15 du code des transports, qu'en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, les autorités organisatrices de la mobilité, seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés, peuvent mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage. Elles peuvent aussi créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage, dont elles définissent au préalable les conditions d'attribution.

B. Les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Le transport par câble aérien

La loi du 8 juillet 1941 établissant une servitude de survol au profit des téléphériques n'autorise le survol de terrains qu'à partir d'une hauteur de 50 mètres au-dessus du sol. Cette hauteur n'est plus adaptée aux enjeux du transport public régulier de personnes par câbles aériens dans un environnement urbain ou périurbain.

La réalisation du Grand Paris

La société du Grand Paris dispose de plusieurs outils pour réaliser le réseau de transport public du même nom, parmi lesquels la procédure d'expropriation d'extrême urgence. Mais ce procédé ne peut être réservé qu'à des cas ponctuels, et la procédure d'expropriation classique prend un certain temps. Afin de pouvoir mener à bien l'ensemble de ses travaux, d'une ampleur considérable, dans les délais impartis, et en particulier d'acquérir rapidement les volumes en sous-sol nécessaires à leur réalisation, la société du Grand Paris doit dès lors disposer d'un outil juridique plus adapté.

II. Le projet de loi initial

A. Le covoiturage

Le I du présent article propose une nouvelle définition du covoiturage , qui consistera en l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur à titre non professionnel accompagné d'au moins un passager. Il n'est ainsi plus précisé que ces passagers doivent être majeurs, et le conducteur peut être un conducteur professionnel, tant qu'il réalise cette activité hors de son cadre professionnel.

B. Les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Le transport par câble aérien

Le II du présent article demande que le Gouvernement soit habilité par le Parlement à prendre par voie d'ordonnance toute mesure législative nécessaire à l'instauration d'une servitude d'utilité publique pour les transports urbains par câble , afin de desserrer la contrainte aujourd'hui imposée par la loi du 8 juillet 1941. L'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

La réalisation du Grand Paris

Le III du présent article prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative visant à instaurer une ou plusieurs servitudes en tréfonds pour permettre l'implantation, l'aménagement et l'entretien des travaux nécessaires aux projets d'infrastructures de transport réalisés par la société du Grand Paris, pour son compte ou sous sa maîtrise d'ouvrage, quel que soit le stade d'avancement de ces projets. L'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Comme l'expose l'étude d'impact annexée au projet de loi, la procédure de servitude d'utilité publique possède l'avantage, par rapport à la procédure d'expropriation classique, de produire immédiatement ses effets, ce qui permet l'engagement des travaux de tunnel souterrain, le juge de l'expropriation intervenant ensuite pour fixer, le cas échéant, l'indemnité due au propriétaire. D'après ce même document, il est prévu qu'aucune servitude ne puisse être instituée à une distance inférieure à 15 mètres en-dessous du sol, afin d'éviter au maximum la remise en cause de la constructibilité des terrains en surface ou des constructions existantes. Par ailleurs, un droit de délaissement serait laissé au propriétaire dans les rares cas où cette servitude engendrerait une impossibilité de construire ou des contraintes techniques substantielles.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Sur le covoiturage

Au I , les députés ont ajouté, à l'article L. 1231-15 du code des transports, la phrase suivante : « les grandes entreprises et les collectivités territoriales facilitent, autant qu'il est possible, les solutions de covoiturage pour les déplacements entre le domicile et le travail de leurs salariés et de leurs agents. »

Ils ont aussi complété l'article par un IV , qui prévoit que les véhicules particuliers identifiés comme étant utilisés en covoiturage ou occupés par au moins trois personnes peuvent bénéficier de conditions de circulation privilégiées , selon des modalités fixées par l'autorité chargée de la police de la circulation. Cette disposition n'est pas codifiée.

B. Sur les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

L'installation de câbles électriques pour les transports en commun

Les députés ont ajouté, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson, un I bis , afin d'étendre aux syndicats mixtes compétents en matière de transport la possibilité d'avoir recours aux servitudes d'ancrage pour l'installation de câbles électriques pour les transports en commun . L'article L. 173-1 du code de la voirie routière octroie déjà ce pouvoir aux communes et aux EPCI compétents en matière de voirie, d'éclairage ou de transport en commun, pour leur éviter d'avoir à recourir à une procédure plus lourde d'expropriation. Il permet l'installation et l'entretien d'éclairages publics et de lignes aériennes de contact pour l'alimentation électrique des transports en commun.

IV. La position de votre commission

A. Sur le covoiturage

Votre rapporteur soutient le développement du covoiturage, dont le rôle dans la lutte contre la pollution de l'air est reconnu. Cette pratique s'avère particulièrement intéressante dans les milieux ruraux ou périurbains insuffisamment desservis par les transports en commun.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a permis aux collectivités territoriales de se saisir de cet enjeu. De fait, le succès du covoiturage dépend, pour beaucoup, d'initiatives locales, telles que la mise en place de plateformes facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage, le développement d'aires de covoiturage destinées à le faciliter...

Lors du déplacement du Sénat « hors les murs » à Bordeaux, votre rapporteur a été particulièrement sensible à l'intérêt de cette dernière mesure. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté, à son initiative, un amendement qui prévoit l'élaboration d'un schéma de développement des aires de covoiturage par les autorités organisatrices de la mobilité. Elles pourront l'élaborer seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales, par exemple les départements qui se sont parfois déjà investis dans ce domaine.

L'ajout de l'Assemblée nationale relatif aux conditions de circulation privilégiées dont pourront éventuellement bénéficier les véhicules utilisés en covoiturage, pourrait, lui, poser des difficultés d'application, car il n'est pas aisé de vérifier si les véhicules employés le sont bien dans le cadre d'un covoiturage. Le rapport mentionné à l'article 14 quater devrait permettre d'avancer sur cette question.

Votre commission a également adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur.

B. Sur les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur qui inscrit dans la loi le régime des servitudes en tréfonds, afin d'éviter le recours à l'ordonnance prévu par le projet de loi initial.

Ces servitudes pourront être établies pour l'ensemble des infrastructures souterraines de transport public, et pas seulement pour le réseau de transport du Grand Paris , comme le prévoyait le projet de loi initial. Elles permettront aux maîtres d'ouvrage concernés de gagner du temps dans la réalisation des travaux nécessaires au développement de ces infrastructures.

Accordées par l'autorité administrative compétente, ces servitudes conféreront à leur bénéficiaire le droit d'occuper le volume en sous-sol nécessaire à l'établissement, à l'aménagement, à l'exploitation et à l'entretien de l'infrastructure souterraine de transport. Elles obligeront les propriétaires et les titulaires de droits réels concernés à s'abstenir de tout fait de nature à nuire au bon fonctionnement, à l'entretien et à la conservation de l'ouvrage.

Elles ne pourront être instituées qu'à partir de 15 mètres sous terre, et à la condition de ne pas rendre le bien inutilisable dans les conditions normales. Elles devront au préalable faire l'objet d'une information des propriétaires concernés et donneront lieu à une indemnité liée au préjudice subi. Si le propriétaire estime que son bien n'est plus utilisable dans les conditions normales à cause de cette servitude, il pourra demander à ce que son bien soit racheté par le bénéficiaire de la servitude, dans un délai de dix ans à compter de son établissement.

Les modalités d'application de ces dispositions seront fixées par décret en Conseil d'État.

C. Le soutien au gaz naturel liquéfié

La Commission européenne a fixé des objectifs ambitieux de réduction des émissions de dioxyde de soufre par les navires ( v. infra commentaire de l'article 16). Dans ce cadre, il convient d'encourager le recours au gaz naturel liquéfié. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement présenté par Jean Bizet et Charles Revet, qui complète l'article par un V, prévoyant que l'État favorise, notamment en soutenant des opérations pilotes, le déploiement de systèmes de distribution de gaz naturel liquéfié dans les ports pour les navires et les bateaux .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 bis
(article L. 1213-3-1 du code des transports)

Prise en compte dans le schéma régional de l'intermodalité des besoins de déplacement domicile-travail

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en en commission spéciale à l'Assemblée nationale, précise que le schéma régional de l'intermodalité (SRI) tient compte des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le travail et assure la cohérence des plans de déplacements urbains (PDU) à l'échelle de l'aire urbaine.

I. Le droit en vigueur

Le schéma régional de l'intermodalité a été instauré par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Son fonctionnement est régi par les articles L. 1213-3-1 à L. 1213-3-3 du code des transports.

L' article L. 1213-3-1 indique que ce schéma coordonne à l'échelle régionale les politiques conduites par les autorités organisatrices de la mobilité ^{22 ( * )} , en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique.

Il définit les principes guidant l'articulation entre les différents modes de déplacement, en particulier en ce qui concerne la mise en place de pôles d'échange. Il prévoit des mesures pour assurer une information des usagers sur l'ensemble de l'offre de transports, et permettre la mise en place de tarifs donnant accès à plusieurs modes de transport et la distribution des billets correspondants.

L'article L. 1213-3-2 prévoit que ce schéma est élaboré par la région, en collaboration avec les autres autorités organisatrices de la mobilité situées sur son territoire. Il fait ensuite l'objet d'une concertation avec l'État et, le cas échéant, avec les syndicats mixtes « SRU » ^{23 ( * )} . Les établissements publics responsables de schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les gestionnaires de voirie sont consultés à leur demande sur le projet de schéma. Il est mis à la disposition du public dans les conditions prévues par l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Le projet est arrêté par le conseil régional, après avis favorable des conseils généraux des départements inclus dans la région représentant au moins la moitié de la population régionale, d'une part, et avis favorable des organes délibérants des autorités organisatrices de la mobilité représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transports urbains de la région, d'autre part.

Il est approuvé par le préfet de région.

Il fait l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et peut être révisé si nécessaire.

L'article L. 1213-3-3 renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de ces deux articles.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, en cours de discussion, prévoit, à son article 6, la création d'un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) « intégrateur », qui devra se substituer aux divers schémas existants, y compris le SRI. Mais il ne modifie pas, pour l'instant, les articles L. 1213-3-1 à L. 1213-3-3 du code des transports relatifs au SRI.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a été introduit en commission spéciale, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson. Il complète l'article L. 1213-3-1 du code des transports, afin de préciser que le schéma régional de l'intermodalité « tient compte, en particulier, des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le travail et assure la cohérence des dispositions des plans de déplacements urbains à l'échelle de l'aire urbaine . »

Le plan de déplacements urbains (PDU), dont le fonctionnement est précisé aux articles L. 1214-1 à L. 1214-37 du code des transports, détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans un périmètre de transports urbains. Il est obligatoire dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur, qui reformule le deuxième alinéa afin de supprimer la notion d'« aire urbaine », non définie dans la loi.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 ter
(articles L. 1213-3-2-1 [nouveau] et L. 1213-3-3 du code des transports)

Plans de mobilité rurale

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, crée un nouvel instrument de planification dans le domaine des transports, les plans de mobilité rurale.

I. Le droit en vigueur

Cf. le commentaire de l'article précédent sur le schéma régional de l'intermodalité (SRI).

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a été introduit en commission spéciale, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson.

Le 1° insère un nouvel article dans le code des transports, l' article L. 1213-3-2-1 , qui prévoit que le schéma régional de l'intermodalité peut être complété par des plans de mobilité rurale . Ces plans « en détaillent et en précisent le contenu afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit au transport [...], notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés. »

Le présent article prévoit qu'un plan de mobilité rurale est élaboré par l'organe délibérant de l'établissement public en charge du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou, à défaut, du pôle d'équilibre territorial et rural, sur tout ou partie de leur périmètre. Il prend en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires.

Il sera soumis pour avis au conseil régional, aux conseils généraux et aux autorités organisatrices de la mobilité concernés. Les représentants des professionnels et des usagers des transports, les gestionnaires de voirie, les chambres consulaires et les associations agréées de protection de l'environnement seront aussi consultés à leur demande.

Chaque projet de plan, assorti des avis recueillis, sera mis à la disposition du public, dans les conditions prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis des personnes consultées, le plan sera arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public responsable de son élaboration.

Le 2° prévoit que les modalités d'application de cet article seront fixées par décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Votre commission a maintenu cet article. Les plans de mobilité rurale qu'il instaure permettront en effet aux collectivités en charge d'un SCoT qui le souhaitent de formaliser une stratégie en matière de mobilité, en lien avec leur compétence en matière d'urbanisme. La logique incitative prévaut donc sur la logique normative.

Votre commission a complété la rédaction de l'Assemblée nationale en prévoyant explicitement que le projet de plan de mobilité pourra être modifié pour tenir compte non seulement des avis des représentants des professions et des usagers des transports, des gestionnaires de voirie, des chambres consulaires et des associations agréées de protection de l'environnement, mais aussi des collectivités territoriales ou groupements de collectivités auxquels il a été soumis pour avis.

Par ailleurs, elle a supprimé la disposition suivant laquelle les modalités d'application du présent article devront être précisées en Conseil d'État, dans la mesure où cela n'apparaît pas nécessaire.

Enfin, la place de cet article dans le code des transports a été modifiée.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 quater

Rapport au Parlement sur l'opportunité d'une voie réservée aux transports en commun, taxis, autopartage et covoiturage

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, sur l'opportunité de réserver une voie aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage et au covoiturage sur certaines autoroutes et routes nationales.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2213-2 du code de la route permet aux communes de prendre un arrêté pour réserver l'accès de certaines voies à diverses catégories d'usagers ou de véhicules, « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement » .

Article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales

Le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement :

1° Interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ;

2° Réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux, ainsi que la desserte des immeubles riverains ;

3 ° Réserver sur la voie publique ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules utilisés par les personnes titulaires de la carte de stationnement prévue à l'article L. 241-3-2 du code de l'action sociale et des familles et aux véhicules bénéficiant du label « autopartage ».

En outre, en vertu de l'article L. 2213-3, le maire peut, par arrêté motivé « réserver des emplacements sur ces mêmes voies pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs et des taxis ainsi que des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions et l'arrêt des véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises ».

À Paris, c'est le préfet de police qui détermine, de façon permanente ou temporaire, les sites où il réglemente les conditions de circulation et de stationnement, dans certaines voies ou portions de voies, ou en réserve l'accès à certaines catégories d'usagers ou de véhicules. En outre, « sur les axes permettant d'assurer la continuité des itinéraires principaux dans l'agglomération parisienne et la région d'Ile-de-France, dont la liste est fixée par décret, les règles de circulation et de stationnement sont déterminées par le maire de Paris après avis conforme du préfet de police. Lorsque cet avis est défavorable, il est motivé au regard des enjeux du projet présenté par le maire de Paris » .

Certaines régions, dans le cadre de leurs plans de déplacements urbains , ont d'ores et déjà prévu des mesures visant à réserver certaines voies à certains catégories de véhicules.

La région Île-de-France a ainsi prévu qu'une voie de l'autoroute A1 serait réservée aux taxis, aux bus et au covoiturage dès 2015. Elle travaille également à la mise en place d'une douzaine de voies dédiées sur autoroute dans les prochaines années, notamment sur l'A1, l'A6 et l'A10. L'objectif est de donner un avantage aux modes de déplacements alternatifs à la voiture individuelle et de limiter la congestion aux heures de pointe.

Une expérimentation est menée sur l'A10 en attendant la voie dédiée : la bande d'arrêt d'urgence est utilisée pour faciliter le parcours des bus à l'approche de la gare de Massy.

En ce qui concerne le covoiturage, certains retours d'expériences étrangers sont révélateurs. Des voies réservées aux véhicules multi-occupants (VOM) ont été mises en place dans les années 1990 au Canada, à la suite de quoi les autorités ont constaté un fort développement du covoiturage. Selon le ministère des Transports de l'Ontario, en 2006, près de 40 % des personnes se déplaçant à l'heure de pointe sur l'autoroute 403 en direction de l'est le faisaient en covoiturage, contre 14 % trois ans plus tôt.

Les voies réservées aux VOM se sont largement développées en Amérique du Nord : plus de 4 000 kilomètres de voies leur sont aujourd'hui réservées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré un article afin de prévoir que le Gouvernement remet un rapport au Parlement , dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi afin d'évaluer l'opportunité de réserver, sur les autoroutes et les routes nationales comportant au moins trois voies et traversant ou menant vers une métropole, une de ces voies aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage et au covoiturage (lorsque le véhicule est occupé par au moins trois personnes).

Il est précisé que le rapport prévu doit évaluer l'impact d'une telle mesure sur le trafic routier selon les heures de la journée.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable à l'évaluation de ces expérimentations afin de voir si de telles pratiques pourraient être généralisées, a proposé deux modifications :

- par cohérence avec la définition du covoiturage prévue à l'article 14, sont visés les cas où le véhicule comprend au moins « deux » personnes et non pas « trois personnes » ;

- le contenu du rapport est complété en prévoyant qu'il évalue également l'opportunité d'autoriser la circulation des transports en commun sur les bandes d'arrêt d'urgence aux heures de pointe : cette mesure, évoquée lors du déplacement du Sénat « hors les murs » à Bordeaux le 12 janvier 2015, constitue une piste innovante pour lutter contre la congestion des routes en favorisant le recours aux transports en commun. Une telle mesure est d'ailleurs déjà mise en oeuvre dans certains territoires, à titre expérimental. Il convient à présent de dresser le bilan de ces expérimentations afin, le cas échéant, de définir un cadre juridique pérenne pour ce type d'autorisation.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 14 quater

Rapport au Parlement sur le bilan des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote par source d'émission dans le secteur des transports

Objet : cet article additionnel, inséré à l'initiative de votre rapporteur, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission.

I. Le droit en vigueur

Le trafic routier est à l'origine de nombreux polluants de l'air. Il constitue l'un des principaux émetteurs de particules et d'oxydes d'azote (NOx) , en particulier dans les zones urbaines. En 2011, les transports routiers représentaient 18% des émissions nationales de particules fines PM _2,5.

En 1988, les gaz d'échappement des moteurs diesel ont été classés dans le groupe 2A par le Centre international de recherche sur le Cancer (CIRC), organe de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), c'est-à-dire reconnus comme « probablement cancérogènes pour l'homme ».

Classement des agents par les Monographies du CIRC

Groupe 1 - L'agent est cancérogène pour l'Homme : 113 agents.

Groupe 2A - L'agent est probablement cancérogène pour l'Homme : 66 agents

Groupe 2B - L'agent est peut-être cancérogène pour l'Homme : 285 agents.

Groupe 3 - L'agent est inclassable quant à sa cancérogénicité pour l'Homme : 505 agents.

Groupe 4 - L'agent n'est probablement pas cancérogène pour l'Homme : 1 agent.

Source : CIRC

En juin 2012 , à l'issue d'une réunion d'une semaine regroupant des spécialistes internationaux, le CIRC a revu sa classification en faisant entrer les gaz d'échappement des moteurs diesel dans le Groupe 1 ^{24 ( * )} , en se basant principalement sur des données épidémiologiques ^{25 ( * )} . Il a ainsi été établi que le risque de cancer du poumon est environ trois fois plus important chez les sujets les plus exposés aux particules diesel. A également été mise en évidence une association positive avec un risque accru de cancers de la vessie, sur la base d'éléments plus limités.

Ces études, portant sur des expositions professionnelles au diesel, permettent d'objectiver un lien de causalité entre particules diesel et cancer chez l'homme.

Depuis 1993, les normes européennes d'émissions dites « normes Euro » imposent des seuils d'émissions pour les polluants primaires à l'échappement des véhicules neufs, qui diffèrent selon le type de véhicule (léger ou lourd).

Depuis le 1 ^er septembre 2014, les véhicules diesel et essence à injection directe sont réglementés en nombre et en masse de particules pour respecter la norme Euro 6b. La réduction des émissions est en revanche moins évidente pour les NOx. En cause principalement, le cycle NEDC utilisé pour la vérification du respect des normes Euro, qui n'est pas représentatif des émissions des véhicules lors de leur usage réel.

Un nouveau protocole (WLTP) d'homologation des véhicules légers en Europe devrait être mis en place en 2017 .

Réglementations internationale, européenne et nationale
relatives aux émissions de particules (PM)

1. L'Organisation mondiale de la Santé a déterminé des valeurs guides pour les PM : 10 ug /m ³ en moyenne annuelle et 25 ug/m ³ pour les PM 2,5.

2. Au niveau européen, la directive NEC (National Emission Ceilings) 2001/81/EC réglemente les émissions des sources fixes (installations de combustion, incinérateurs de déchets municipaux, dispositifs de transport et stockage des produits pétroliers, etc), les émissions de sources mobiles et la qualité des carburants.

La stratégie thermique sur la pollution atmosphérique adoptée par la Commission européenne en 2005 fixe des objectifs à long terme (2020) pour la santé et l'environnement. Dans ce cadre, la directive sur la qualité de l'air 2008/50/CE a fixé la valeur limite de PM 2,5 à 25 ug/m ³ en moyenne annuelle pour 2015, et à 20 ug/m ³ pour 2020.

L'année 2013 a été déclarée « Année de l'air » par la Commission européenne.

Enfin, le réseau européen EMEP (European Monitoring and Evaluation Program) a été mis en place dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontalière.

3. Au niveau national, le décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 a transposé la directive sur la qualité de l'air en établissant des normes de qualité de l'air pour plus d'une dizaine de polluants. Pour les PM 2,5, la valeur limite fixée est de 25 ug/m ³ en 2015, la valeur cible est de 20 ug/m ³ en moyenne annuelle et l'objectif de qualité est de 10 ug/m ³ en moyenne annuelle.

En outre, la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 a rendu obligatoire la surveillance de la qualité de l'air, assurée par l'Etat avec l'aide des collectivités territoriales, ainsi que l'information du public.

Le Plan national santé environnement 2009-2013 a impulsé la mise en place du Plan particules validé le 28 juillet 2010, dont l'objectif est la réduction de 30 % des particules PM 2,5 pour 2015 et qui crée des Zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA).

Le Haut Conseil de la santé publique a préconisé en avril 2012 des objectifs de qualité de l'air (15 ug/m ³ en moyenne annuelle pour les PM 2,5 et 25 pour les PM 10), des seuils d'information et de recommandations (30 ug/m ³ en journalier pour les PM 2,5 et 50 pour les PM 10) et des seuils d'alerte (50 ug/m ³ en journalier pour les PM 2,5 et 80 pour les PM 10).

Après la tenue d'un comité interministériel de la qualité de l'air (CIQA), la mise en oeuvre du « Plan d'urgence pour la qualité de l'air » a débuté en avril 2013.

Source : Institut national du Cancer

Les particules fines PM ₁₀ et PM _2,5 comprennent l'ensemble des particules dont la taille est inférieure, respectivement, à 10 et 2,5 micromètres. Parmi elles, on trouve des particules « ultrafines », particulièrement dangereuses puisque leur taille (entre 10 et 500 nanomètres) leur permet de passer à travers l'alvéole pulmonaire et de provoquer des maladies cardiovasculaires.

Selon une étude de l'Ademe de juin 2014, les particules issues du trafic routier sont principalement de trois types :

- les particules primaires émises à l'échappement des véhicules ;

- les particules secondaires : ce sont des particules ultrafines qui se forment dans l'air extérieur, à partir de gaz précurseurs émis à l'échappement des véhicules ;

- les particules primaires émises par l'usure des pneumatiques, l'abrasion des embrayages et des plaquettes de freins et la remise en suspension au passage des véhicules, de particules déposées sur la chaussée.

II. Le texte adopté par votre commission

Lors de la table ronde sur les effets du diesel sur la santé, organisée par votre commission le 14 janvier 2015, la difficulté à connaître clairement l'impact des nouvelles motorisations diesel sur la santé est clairement apparue, de même que la difficulté à évaluer la part des émissions de particules fines et surtout d'oxydes d'azote émise par d'autres sources que l'échappement direct des véhicules, aujourd'hui seule source d'émission réglementée. Enfin, il est apparu qu'un écart très important existait entre les tests d'émissions effectués sur les véhicules lors de leur homologation et ceux constatés en réalité, ce qui conduit à minimiser de fait leurs émissions.

Le cycle officiel utilisé par les instances d'homologation européennes est en effet le cycle NEDC ( New European Driving Cycle ). Les niveaux d'accélération sont très modestes (26 secondes pour passer de 0 à 50 km/h, alors qu'une voiture ordinaire met moins de 13 secondes pour passer de 0 à 100 km/h) ; la vitesse moyenne durant le cycle de mesure est basse (33 km/h) ; la température ambiante est entre 20°C et 30°C.

Lors de ces tests, les mesures sont effectuées sur un banc à rouleaux qui reproduit la résistance au roulement et la traînée aérodynamique mesurées préalablement lors d'une décélération en roue libre (coast down) pour chaque véhicule à homologuer.

Piloté par l'ONU à Genève, un groupe de travail a néanmoins déterminé un nouveau cycle WLTC ( Worldwide harmonized Light duty driving Test Cycle ). Plus long (23 kilomètres), il présente des accélérations plus fortes et une vitesse moyenne plus élevée (environ 46 km/h) que l'actuel NEDC. Le premier objectif est d'élargir le spectre d'utilisation du moteur (charge, régime) pour le rendre plus réaliste. Dans la même optique, ce ne serait plus la version la plus légère, mais la plus lourde du modèle qui serait mesurée.

En outre, afin que les constructeurs ne soient plus incités à spécialiser le fonctionnement de leurs mécaniques et de leurs systèmes de dépollution, des mesures « hors cycle », c'est-à-dire en roulage réel, seraient aussi effectuées pour s'assurer que consommation et émissions polluantes réelles ne divergent pas excessivement par rapport aux chiffres « officiels ».

Au vu de tous ces éléments, votre rapporteur a souhaité, dans un premier temps, qu'un rapport puisse être rendu au Parlement dans un délai d'un an, dressant un état des lieux complet sur l'ensemble des émissions de particules fines en fonction de leur source d'émission . Le contenu de ce bilan a été étendu, à l'initiative de Ronan Dantec, aux émissions d'oxydes d'azote.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15
(articles L. 130-8, L. 318-3 et L. 318-4 du code de la route)

Sanction pour dégradation ou retrait du filtre à particules d'un véhicule diesel

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à sanctionner la pratique de retrait des filtres à particule ou la publicité pour cette pratique.

I. Le droit en vigueur

Le « filtre à particules » est une des techniques de dépollution développées par les constructeurs automobiles pour réduire les émissions de polluants atmosphériques, notamment des particules fines, des moteurs diesel.

Fonctionnement du filtre à particules

Sur les véhicules légers à moteurs diesel, les filtres à particules sont constitués d'un nid d'abeille extrudé (généralement en céramique frittée), formant des parois poreuses dans lesquelles les gaz circulent. Le principe de fonctionnement est le suivant :

Phase 1 : Filtration

La capture des particules dans le filtre est obtenue par filtration. L'accumulation des particules conduit à la formation d'une couche de suie sur les parois qui, dans un premier temps, améliore l'efficacité de la filtration (presque 100% en masse des particules peuvent être collectées dans le filtre). Cependant, cette couche poreuse augmente fortement la perte de charge dans le pot d'échappement. Ceci a tendance à nuire au bon fonctionnement du moteur entraînant notamment une perte de puissance du moteur. Un nettoyage (ou régénération) du dispositif devient alors indispensable après plusieurs centaines de kilomètres.

Phase 2 : Régénération

Plusieurs méthodes de régénération ont été développées, la plus classique étant basée sur la combustion des suies par une élévation de la température des gaz d'échappement à l'entrée du filtre. Cette opération nécessite la présence d'une catalyse. Les moteurs diesel récents (notamment à rampe commune) permettent de contrôler finement la quantité de carburant injectée ainsi que le moment de l'injection : pré-injection, injection principale et post-injection. Cette dernière aide à la régénération du filtre en envoyant une grande quantité de gazole imbrûlé dans le catalyseur où il va s'enflammer, afin d'élever de façon significative la température des gaz d'échappement pour activer l'oxydation des suies piégées dans le filtre. Certains modèles de filtres, notamment ceux du groupe PSA, nécessitent l'ajout d'un additif catalyseur dans le carburant afin d'abaisser la température de combustion des suies contenues dans le filtre pour faciliter la régénération de ce dernier. Le groupe PSA ayant déposé un brevet pour ce procédé de régénération et lancé le premier FAP en 2000 sur la Peugeot 607, les autres constructeurs ont dû étudier d'autres procédés, d'où l'introduction de métaux précieux (platine, palladium, etc.) déposés directement dans le pain du filtre. La température de combustion des suies non additivées étant plus élevée, la régénération du filtre est plus difficile, surtout lorsque le véhicule circule en ville.

Source : DGEC

En effet, afin de limiter la pollution causée par les véhicules routiers, la réglementation européenne introduit des exigences communes concernant les émissions des véhicules à moteur et de leurs pièces de rechange spécifiques.

Ces normes, de plus en plus sévères, concernent les véhicules dont la masse de référence ne dépasse pas 2 610 kilogrammes, dont les voitures particulières, les camionnettes et les véhicules utilitaires destinés au transport de passagers ou de marchandises ou à certains usages spéciaux (ambulances), que ces véhicules soient équipés de moteurs à allumage commandé (à essence, au gaz naturel ou au GPL) ou de moteurs à allumage par compression (diesel).

Le règlement n° 715-2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) couvre les émissions polluantes de monoxyde de carbone, d'hydrocarbures non méthaniques, d'hydrocarbures totaux, d'oxydes d'azote et de particules.

La norme Euro 5, applicable depuis le 1 ^er septembre 2009 en ce qui concerne la réception et le 1 ^er janvier 2011 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente des nouveaux types de véhicules, impose un seuil d'émissions de particules de 5 mg/km, ce qui impose de fait la généralisation des filtres à particules de dernière génération sur tous les véhicules diesel neufs légers.

Un véhicule diesel Euro 5, c'est-à-dire mis en circulation après le 1 ^er janvier 2011, émet 80 % de particules de moins qu'un véhicule diesel Euro 4 et 97 % de moins qu'un véhicule diesel Euro 1 (mis en circulation avant le 1 ^er janvier 1997).

La norme Euro 6, applicable depuis le 1 ^er septembre 2014 en ce qui concerne la réception et qui sera applicable à partir du 1 ^er septembre 2015 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente des nouveaux types de véhicules, imposera une réduction supplémentaire de 50 % pour les particules. Cette norme impose la généralisation de la technologie SCR ( Selective catalytic reduction ), qui consiste à transformer les gaz d'échappement en diazote.

L'étude d'impact du projet de loi précise que fin 2012, le nombre de véhicules diesel équipés d'un filtre à particules était estimé à 4,5 millions, soit 23,8 % du parc de véhicules diesel en circulation .

Or, la pratique du « défapage », c'est-à-dire le retrait du filtre à particules d'un véhicule diesel, se développe, au motif que ce dernier réduirait la puissance du moteur et augmenterait les coûts de consommation de carburant et d'entretien. En outre, cette pratique est promue et encouragée via de nombreux sites internet.

Il n'existe aujourd'hui aucun système de sanction de cette pratique alors qu'il existe en revanche un dispositif de sanction de la pratique du débridage des cyclomoteurs, prévu par l'article L. 317-5 du code de la route.

II. Le projet de loi initial

Le présent article réécrit l'article L. 318-3 du code de la route (qui comporte des dispositions transférées dans le code de l'environnement par l'article 9) afin d'établir un régime de sanction de la pratique de ce qu'on appelle communément le « défapage ».

L'alinéa 2 définit le « défapage » comme « le fait de réaliser sur un véhicule des transformations ayant pour effet de supprimer un dispositif de maîtrise de la pollution, d'en dégrader la performance ou de masquer son éventuel dysfonctionnement » , et le punit d'une amende de 7 500 euros . Est puni de la même amende le fait de se livrer à la propagande ou à la publicité de cette pratique.

L'alinéa 3 prévoit une peine complémentaire pour les personnes physiques coupables de ce délit qui seront interdites, pendant une durée maximale d'un an, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle ils ont commis cette infraction. Cette interdiction respecte les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal.

Les personnes morales déclarées pénalement responsables de cette infraction, quant à elles, encourent, outre l'amende suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal ^{26 ( * )} , les peines prévues par les 4°, 5°, 8° et 9° de l'article 131-9 du même code, à savoir :

- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

- l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

- la peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article 131-21 ;

- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Enfin, le II de l'article modifie l'article L. 130-8 du code de la route afin de prévoir la compétence des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour rechercher ces infractions , déjà compétents pour rechercher les délits de débridage des cyclomoteurs. Il effectue également une coordination à l'article L. 318-4 du code de la route.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Commercialisé pour la première fois en 2000 sur la Peugeot 607, le filtre à particules s'est progressivement étendu à toutes les gammes de véhicules diesel vendus en Europe et est devenu obligatoire depuis l'entrée en vigueur de la norme Euro 5, le 1 ^er janvier 2011. En effet, Euro 5 a introduit pour la première fois une limitation réglementaire des émissions de particules en s'appuyant sur la disponibilité d'une telle technique capable de satisfaire à ce genre de prescription.

Votre rapporteur est favorable à l'introduction d'une sanction pour le phénomène du « défapage » . Il souligne qu'il est difficile, en l'état actuel de la réglementation, d'en connaître l'ampleur et donc d'estimer l'impact réel sur la qualité de l'air. Il insiste donc sur l'importance de mener des travaux visant à évaluer ce phénomène et d'étudier la possibilité d'un contrôle plus « systématique » de l'équipement des véhicules en filtre à particules.

Néanmoins, l'interdiction ainsi que la sanction de l'activité et de la promotion du « défapage » ne peuvent que dissuader le développement de cette pratique.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 16

Habilitation à transposer par voie d'ordonnance la directive 2012/33/UE sur la teneur en soufre des combustibles marins

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance pour transposer la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE, en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins, responsable de la pollution atmosphérique aux oxydes de soufre (SO _x ), et établir un système de sanctions pénales et administratives proportionnées, efficaces et dissuasives.

I. Le droit en vigueur

Le transport maritime est une source importante de pollution de l'air, parmi les moins régulées selon l'Agence européenne pour l'environnement (AEE). La combustion de carburants marins présentant une teneur élevée en soufre contribue à la pollution de l'air sous la forme d'émissions de dioxyde de soufre (SO ₂ ) et de particules qui nuisent à la santé humaine et à l'environnement, ainsi qu'aux dépôts acides.

En 2008, l'organisation maritime internationale (OMI) a adopté une résolution en vue d'amender l'annexe VI de la convention MARPOL . La France a participé activement à la révision ambitieuse de cette annexe, dont la nouvelle mouture est entrée en vigueur le 1 ^er juillet 2010 . Celle-ci établit des valeurs limites plus strictes pour la teneur en soufre des combustibles marins .

Ainsi, les limites à l'intérieur des zones de contrôle des émissions de soufre (ZCES) - qui correspondent à des écosystèmes marins fragiles dans la Manche, la mer du Nord et la mer Baltique - ont été fixées à 1 % à partir du 1 ^er juillet 2010 (conte 1,5 % auparavant) et à 0,1 % à compter du 1 ^er janvier 2015 . Les limites dans les zones maritimes hors-ZCES ont été fixées à 3,5 % à partir du 1 ^er janvier 2012 (contre 4,5 % auparavant) et 0,5 % à compter du 1 ^er janvier 2020 - sous réserve dans ce dernier cas d'une clause de révision permettant de repousser cette date jusqu'à 2025, en fonction des résultats d'une étude sur la disponibilité des carburants .

La convention MARPOL

Adoptée à Londres le 2 novembre 1973, la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (dite convention MARPOL) a remplacé la convention de 1954 qui se limitait à la pollution par les hydrocarbures. Il s'agissait en effet d' aller au-delà des seuls rejets d'hydrocarbures pour chercher à limiter toutes les formes de pollutions par les navires, qu'il s'agisse de pollution de la mer, de la terre ou de l'atmosphère.

La convention MARPOL étend les restrictions existantes en matière de pollution par les hydrocarbures due à l'exploitation des navires. Elle prescrit certains types de matériels ou certaines caractéristiques de conception pour les navires citernes. Elle réglemente enfin d'autres formes de pollution par les navires, à l'exception du rejet en mer des déchets par immersion (traité par la convention de Londres de 1972) : elle aborde la pollution par les liquides et solides toxiques, les gaz d'échappement, les eaux usées et les ordures, qu'elle soit accidentelle ou fonctionnelle, volontaire ou involontaire .

Telle qu'elle se présente aujourd'hui, la convention MARPOL reprend les dispositions de la convention de 1973 modifiées par le protocole du 17 février 1978 , adopté en réponse à la série d'accidents de navires pétroliers dans les années 1976-1977. Elle est mentionnée sous l'appellation MARPOL 73/78. Entrée en vigueur le 2 octobre 1983 , elle a été amendée et complétée par plusieurs protocoles ultérieurs. Elle comporte actuellement six annexes techniques .

L' annexe I relative à la prévention de la pollution par les hydrocarbures , est entrée en vigueur le 2 octobre 1983 et a été amendée à plusieurs reprises depuis lors. Tout en posant le principe de l'interdiction totale des rejets d'hydrocarbures, elle encadre certaines exceptions qui ont au demeurant été restreintes au fil des amendements successifs. De surcroît, elle institue la notion de « zone spéciale » bénéficiant du plus haut degré de protection, la réglementation internationale s'y appliquant de manière plus rigoureuse. Elle impose également un certain nombre de prescriptions aux navires citernes, notamment l'obligation de citernes séparées pour l'eau de ballast, et depuis des amendements adoptés en 1992, l' obligation de doubles coques pour les navires-citernes dépassant un certain tonnage. Enfin, elle prévoit l'obligation d'installations destinées à recevoir les déchets d'hydrocarbures ainsi qu'un régime d'inspection à base de visites des navires et de délivrance de certificats.

L' annexe II relative à la prévention de la pollution par les substances liquides nocives est également entrée en vigueur le 2 octobre 1983. Elle énonce les critères de rejet et de mesure de la pollution par les substances liquides nocives transportées en vrac. Quelque 250 substances ont été évaluées, le rejet de leurs résidus étant uniquement autorisé dans des installations de réception jusqu'à ce qu'ils atteignent un certain degré de concentration. Un recueil international des règles sur les transporteurs de produits chimiques a été élaboré et un caractère obligatoire lui a été conféré. Les annexes I et II ont été ratifiées par 152 États à ce jour.

L' annexe III concerne la prévention de la pollution par les substances nuisibles transportées en colis ou dans des conteneurs, des citernes mobiles, des camions-citernes ou des wagons-citernes . Il s'agit de la première des annexes facultatives de la convention, entrée en vigueur le 1er juillet 1992 et aujourd'hui ratifiée par 139 États. Elle contient des prescriptions générales relatives à l'élaboration de normes détaillées en matière d'emballage, d'étiquetage, de documentation, d'arrimage, de limitations quantitatives, d'exceptions et de notifications relatives à la prévention de la pollution par les substances nuisibles.

L' annexe IV concerne la prévention de la pollution par les eaux usées . Elle a été ratifiée par 132 États et est entrée en vigueur le 27 septembre 2003.

L' annexe V concerne la prévention de la pollution par les ordures de navires . Elle est entrée en vigueur le 31 décembre 1988 et a été ratifiée par 145 États. Elle traite des différents types de déchets et précise de quelle manière et à quelle distance ils peuvent être rejetés. Elle proscrit de manière absolue le rejet en mer de tout objet en plastique . Elle prévoit des prescriptions plus strictes dans certaines zones spéciales.

Enfin, aux cinq annexes adoptées en 1973 et progressivement entrées en vigueur depuis lors, a été ajoutée en septembre 1997 une annexe VI relative à la prévention de la pollution de l'atmosphère par les navires. Celle-ci fixe des règles visant à limiter les émissions d'oxyde de soufre et d'oxyde d'azote provenant des gaz d'échappement des navires et interdit les émissions délibérées de substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

Elle énonce également les règles relatives au régime de visites et d'inspections auxquelles doivent être soumis les navires, les installations de forage et les autres plateformes fixes ou flottantes . Elle prévoit les modalités de délivrance du certificat international de prévention de la pollution de l'atmosphère et du contrôle des normes d'exploitation à bord par l'État du port, celui-ci devant prendre toute disposition nécessaire pour empêcher un navire d'appareiller jusqu'à ce qu'il ait remédié à toute infraction aux prescriptions de l'annexe VI. Les États-parties peuvent ainsi instaurer un régime de sanctions - pénales ou administratives - applicable non seulement aux navires battant leur pavillon mais également à tout navire étranger circulant dans les eaux placées sous leur juridiction.

L 'entrée en vigueur de l'annexe VI est longtemps restée compromise par le faible nombre d'adhésions, alors que nombre d'États, dont la France, estimaient peu fondées scientifiquement les craintes concernant le volume des rejets toxiques dans l'atmosphère. Les choses ont évolué à partir des années 2000, notamment sous l'impulsion de la Commission européenne qui a exhorté les États membres à renforcer la cohérence de leurs positions dans les enceintes environnementales. L'annexe VI est finalement entrée en vigueur le 19 mai 2005 , et elle est aujourd'hui ratifiée par 77 États .

Ces nouvelles prescriptions ont été intégrées dans le droit européen par la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE ^{27 ( * )} en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins. En particulier, l'article 11 de la directive fait obligation aux États membres de prévoir des sanctions « efficaces, proportionnées et dissuasives » en cas de violation de ses dispositions. Les sanctions peuvent comprendre des amendes « calculées de manière à, au minimum, priver les responsables des avantages économiques tirés de leur infraction, tout en augmentant progressivement pour les infractions répétées ».

Contrairement à la directive de 1999, qui avait pu être transposée uniquement par des actes réglementaires, l'obligation de créer des sanctions pénales impose, en droit français, une mesure de transposition de nature législative pour la directive de 2012. Cette transposition aurait dû intervenir au plus tard le 18 juin 2014 : il y a d'autant plus urgence à agir que les nouvelles dispositions relatives aux ZCES viennent d'entrer en vigueur au 1 ^er janvier 2015.

À noter, en droit français, des peines d'un an d'emprisonnement et de 200 000 € d'amende sont d'ores et déjà prévues à l'article L. 218-15 du code de l'environnement pour sanctionner les violations à l'annexe VI de la convention MARPOL . Le niveau de ces peines paraît suffisant pour répondre aux exigences de la directive. Quant à la nécessaire progressivité, elle résulte des dispositions du code pénal sur la sanction de la récidive et sur les peines applicables aux personnes morales.

Cependant, certaines dispositions de la directive sont plus exigeantes que celles de l'annexe VI de la convention MARPOL . C'est notamment le cas pour le non-respect de la limite de 0,1 % par les navires à quai dans les ports français, qui doit être sanctionné, que ceux-ci soient ou non situés dans une ZCES. Il en va de même pour l'échéance de 2020, éventuellement repoussée à 2025 par la convention MARPOL, alors que cette date limite est ferme dans le texte de la directive, qui n'a pas intégré de clause de révision . Il s'agit donc de faire en sorte que les sanctions visent les dispositions de la directive et non uniquement celles de l'annexe VI.

II. Le projet de loi initial

Le présent article autorise le Gouvernement à procéder à la transposition de la directive 2012/33/UE par voie d'ordonnance , et à prendre les mesures d'adaptation nécessaires pour son application dans les collectivités territoriales d'outre-mer. L'habilitation est accordée pour une durée d'un an à compter de la promulgation de la loi.

L'étude d'impact annexée au projet de loi énonce les modifications envisagées, à savoir:

- la suppression de la référence à l'annexe VI de la convention MARPOL dans l'article L. 218-15 du code de l'environnement ;

- la création d'un nouvel article L. 218-15-1 dans le même code, dédié aux pollutions de l'air par le transport maritime : cet article regrouperait toutes les obligations conventionnelles et européennes en matière d'oxydes de soufre, ainsi que les obligations relatives à d'autres pollutions, réglementées par l'annexe VI (règle 12 sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone, règle 13 sur les oxydes d'azote et règle 16 sur l'incinération à bord) ;

- l'ajout d'un troisième alinéa à l'article L. 218-20 du code de l'environnement afin de prendre en compte l'exception de non disponibilité de fuel (conformément au dispositif de l'article 4 bis , paragraphe 5 ter de la directive 1999/32/CE modifiée ^{28 ( * )} ).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le Gouvernement entend profiter du délai de l'ordonnance pour approfondir deux aspects importants :

- les conditions d'application de cette directive dans les collectivités d'outre-mer ;

- l'opportunité d'associer aux mesures d'ordre pénal un dispositif de sanctions administratives .

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Seules trois modifications rédactionnelles ont été apportées à cet article par la commission spéciale, sur proposition du rapporteur Philippe Plisson.

IV. La position de votre commission

Sur la forme, la transposition de la directive accuse un léger retard , puisque celle-ci aurait dû être effectuée depuis le 18 juin 2014. Toutefois, une grande partie de ses dispositions a déjà été transposée par l'arrêté du 14 mai 2014 modifiant l'arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires. En ce qui concerne l'adaptation du régime de sanctions existant à l'article L. 218-15 du code de l'environnement, aucun véhicule législatif n'a pu être emprunté avant celui du présent projet de loi (il n'y a pas eu de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union Européenne dans ce domaine en 2014). Pour l'heure, la Commission européenne n'a pas engagé de procédure en manquement à l'encontre de la France pour ce retard.

Sur le fond, votre rapporteur considère qu'il s'agit d'un sujet de préoccupation majeure pour le secteur du transport maritime. L'application de ces dispositions engendrera inévitablement une augmentation des coûts d'exploitation des navires liée au changement de carburant, sachant que le gazole coûte 30 à 50 % plus cher que le fioul lourd (l'impact réel sur la rentabilité des entreprises est toutefois lié au cours des produits pétroliers).

Le risque est d' émousser davantage la compétitivité des compagnies françaises de transport maritime, alors que le pavillon français est littéralement « en danger de mort », comme l'a souligné encore récemment Charles Revet à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 ^{29 ( * )} . La situation est particulièrement inquiétante pour les armateurs qui opèrent dans la ZCES Manche - Mer du Nord - Mer Baltique, en particulier certaines compagnies de ferries effectuant des rotations sur des trajets courts . Ces nouvelles mesures risquent d'entraîner des suppressions de services et éventuellement un report modal vers le transport routier , à l'encontre de l'objectif de réduction de la pollution de l'air initialement recherché.

Il convient par conséquent de redoubler d'efforts quant à la recherche de solutions complémentaires ou alternatives , comme la propulsion au gaz naturel liquéfié (GNL) ou l' amélioration des systèmes embarqués d'épuration de gaz d'échappement (« scrubbers »). L'arbitrage entre ces différentes solutions dépend de l'évolution des coûts du carburant : sur la période récente, la baisse sensible du cours du pétrole a incité les opérateurs à privilégier des solutions à moyen terme de type scrubbers , dont l'industrialisation de la production devrait permettre de réaliser des économies d'échelle. Le GNL reste une solution de plus long terme qui accompagnera probablement le renouvellement des flottes , dans la mesure où l'achat d'un navire neuf propulsé au GNL revient moins cher que la remotorisation d'un navire ancien.

Pour ces diverses adaptations, l'État a d'ores et déjà mis en place un programme d'accompagnement à travers un appel à projets doté de 80 millions d'euros et financé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Sur ces sujets, la France agit en coordination avec les autres États du nord de l'Europe qui se trouvent confrontés à des enjeux similaires.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 bis
(articles L. 142-15 et L. 631-1 à L. 631-3 du code de l'énergie)

Obligation de pavillon pour assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique en produits pétroliers raffinés

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose une obligation de pavillon pour l'ensemble des produits pétroliers mis à la consommation afin d'assurer la sécurité de nos approvisionnements énergétiques.

I. Le droit en vigueur

L'un des objectifs de la politique pétrolière de la France est d' assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques du pays en produits pétroliers. À cette fin, la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier garantit la constitution et le maintien des stocks stratégiques d'hydrocarbures au niveau imposé par la réglementation européenne ^{30 ( * )} , afin d'assurer la couverture a minima des besoins du pays, notamment en cas de crise majeure. Ses deux outils sont la constitution de stocks stratégiques et le maintien d'une capacité nationale de transport maritime susceptible d'en garantir la reconstitution.

Ainsi, son article 6, codifié par ordonnance en 2011 ^{31 ( * )} à l'article L. 631-1 du code de l'énergie, impose aux raffineurs établis en métropole de disposer, en propriété ou par affrètement à long terme , d'une capacité minimale de transport maritime de pétrole brut sous pavillon français, c'est-à-dire armée d'équipages français ^{32 ( * )} . Cette capacité doit être proportionnelle aux quantités de pétrole brut entrant dans la raffinerie concernée.

Le deuxième alinéa de l'article 6, désormais codifié à l'article L. 631-2 du code de l'énergie, limite explicitement cette obligation de pavillon aux importateurs de pétrole brut , et non aux importateurs de produits raffinés destinés à la consommation nationale.

Le troisième alinéa de l'article 6 renvoie au niveau réglementaire le soin de fixer les seuils de l'obligation de pavillon. Il est néanmoins précisé que la capacité minimale requise ne peut excéder 8 % des quantités de pétrole brut entrées dans les usines de raffinage au cours de la dernière année civile. À ce jour, les modalités de calcul sont déterminées par deux décrets datant de 1993 ^{33 ( * )} : le tonnage total de la capacité des navires, exprimé en tonnes de port en lourd (TPL), doit être au moins égal à 5,5 % du tonnage de pétrole brut traité annuellement.

Enfin, une sanction administrative est prévue à l'article L. 631-3 du code de l'énergie, en cas de manquement à l'obligation de pavillon : il s'agit d'une amende plafonnée à 1,5 euro par tonne de pétrole brut entrée dans l'usine de raffinage . Cette sanction doit être prononcée dans les conditions définies au I de l'article L. 142-15 du même code, au terme d'une procédure contradictoire initiée par un procès-verbal dressé par des agents assermentés désignés par le ministre chargé de l'énergie ou par le ministre chargé de la marine marchande, et enserrée dans un délai d'un mois ^{34 ( * )} .

Dans son ensemble, la portée du dispositif crée par l'article 6 de la loi de 1992 est aujourd'hui fortement limitée, en raison des modifications structurelles du marché énergétique français . En vingt ans, la répartition de la consommation des différentes énergies fossiles (produits bruts et raffinés, gaz, charbon) a considérablement évolué. Ces changements ont conduit au déclin du raffinage en France , qu'illustrent la fermeture de l'usine de Petroplus en Normandie décidée le 16 avril 2013 et l'annonce du démantèlement de la raffinerie de Lyondell-Basel à Berre-l'Etang en avril 2014. A l'heure actuelle, le raffinage sur le sol national ne couvre plus que la moitié des produits mis à la consommation.

Il en résulte mécaniquement une forte croissance des importations de produits raffinés et une diminution des importations de pétrole brut : la contraction de l'assiette de l'obligation de pavillon vide progressivement le dispositif de son contenu. En quinze ans, le nombre de navires entrant dans le champ d'application de la loi est ainsi passé de seize à sept ^{35 ( * )} . Cette évolution, qui s'est traduite par la fermeture de BW Maritime France en 2012 et de Maersk Tankers France en 2014, pourrait entraîner à terme la disparition d'une expertise précieuse pour notre pays ^{36 ( * )} .

En effet, cette perte de capacité sous pavillon national n'est pas compensée par une hausse équivalente de la capacité de transport maritime de produits finis issus du raffinage . Ces derniers étant exclus du périmètre de la loi, aucune obligation de capacité minimale ne s'impose, alors que les enjeux de sécurité de nos approvisionnements énergétiques sont strictement identiques. Or rien ne permet d'affirmer que dans une situation de crise majeure, les États de l'UE qui disposent d'une flotte pétrolière placeraient ces navires à la disposition de la France.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Pour enrayer cette tendance et éviter que la France perde toute capacité nationale de transport pétrolier, les députés ont adopté à l'initiative d'Arnaud Leroy le présent article, qui étend l'obligation de pavillon sur l'ensemble des produits pétroliers importés mis à la consommation .

Concrètement, l'article L. 631-2 est abrogé et l'article L. 631-1 est entièrement réécrit. Son I dispose que « toute personne qui réalise, en France métropolitaine, une opération entraînant l'exigibilité des taxes intérieures de consommation sur un produit pétrolier figurant sur la liste de l'article L. 642?3 ou livre à l'avitaillement des aéronefs un produit pétrolier figurant sur cette liste est tenue de justifier d'une capacité de transport maritime sous pavillon français proportionnelle aux quantités mises à la consommation au cours de la dernière année civile ». L'énumération, à l'article L. 642-3, des produits pétroliers faisant l'objet de stocks stratégiques comprend : les essences à usage automobile ou aéronautique, le gazole, le fioul domestique, le pétrole lampant, le carburéacteur et le fioul lourd . Pour la Guyane, la Réunion et Mayotte, s'y ajoute le gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Les modalités d'exécution de l'obligation de pavillon sont précisées au II. Deux cas sont prévus : d'une part, la propriété ou l'affrètement à long terme de navires, comme auparavant ; d'autre part, la possibilité pour les assujettis de se regrouper (via une société commerciale, une association ou un groupement d'intérêt économique) « dans la finalité de souscrire avec des armateurs des contrats de couverture d'obligation de capacité conformes aux contrats-types reconnus par le ministre chargé de la marine marchande ». Afin d'assurer une certaine souplesse au dispositif, il est prévu de pouvoir recourir simultanément à ces deux solutions complémentaires .

Cette nouvelle mouture de l'article L. 631-1 renvoie également à un décret le soin de définir ses conditions d'application ainsi que les dispositions transitoires relatives à son entrée en vigueur. Au titre des dispositions transitoires, il convient de garantir en permanence la capacité de transport disponible et susceptible d'être réquisitionnée : le changement de l'assiette de l'obligation va mécaniquement libérer les obligés actuels (raffineurs) qui ont signé des chartes d'affrètement pour leurs navires. Pour éviter des dépavillonnements , il convient de maintenir temporairement ces navires en activité par leur mise à disposition temporaire auprès des nouveaux obligés. Un groupe de travail est constitué pour élaborer les termes du décret, en concertation avec les professionnels des secteurs pétrolier et maritime.

Enfin, les coordinations nécessaires sont effectuées aux articles L. 631-3 et L. 142-15.

III. La position de votre commission

Il est essentiel de garantir, en toutes circonstances, une capacité de transport sous pavillon français pouvant être mobilisée en cas de crise majeure. Une mission confiée au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), dont le rapport avait été remis à l'été 2013 ^{37 ( * )} , s'était d'ailleurs prononcée en faveur d'une telle extension de l'obligation de pavillon, sous une forme adaptée, à l'ensemble des produits pétroliers et au gaz de pétrole liquéfié (GPL) .

Votre rapporteur soutient fermement la mesure proposée par le présent article , qui devrait permettre de maintenir une flotte française d'une vingtaine de navires pétroliers ^{38 ( * )} ainsi que de conserver un vivier de personnel qualifié (environ 450 emplois), essentiel pour un métier fortement spécialisé, nécessitant dix années d'expérience.

En effet, si le niveau actuel de l'obligation est maintenu à 5,5 %, l'extension de l'obligation pourrait relever la capacité de transport nécessaire de près d'un million de tonnes de port en lourd (tpl) pour atteindre 3,3 millions de tpl contre 2,38 millions actuellement. Cependant, la question du maintien des niveaux réglementaires devra faire l'objet d'une concertation préalable au sein du groupe de travail réunissant les professionnels, afin de fixer ces ratios en tenant compte de la profondeur du marché et en veillant à se conformer à l'exigence de proportionnalité validée par la jurisprudence du Conseil d'État.

Votre rapporteur n'est en revanche pas favorable à une extension de cette obligation de pavillon au transport de GPL ^{39 ( * )} . L'obligation de stockage stratégique n'est pas justifiée pour ce produit sur le territoire métropolitain, en raison de l'existence d'alternatives énergétiques. Or en l'absence d'obligation de stockage, l'obligation de pavillon imposerait de recourir à des réservoirs étrangers , faute de dispositifs suffisamment dimensionnés en France. Les coûts induits seraient prohibitifs, d'autant plus qu'aucune des crises traversées depuis l'instauration de la loi de 1992 n'a montré de besoin d'élargir cette obligation au transport de GPL.

Votre rapporteur n'est guère plus favorable à une extension de ce dispositif au transport de gaz naturel liquéfié (GNL) ^{40 ( * )} . La mission CGEDD/CGEIET ne l'a d'ailleurs pas proposé, dans la mesure où le marché du GNL diffère sensiblement de celui du pétrole, étant donnée la part prépondérante de l'approvisionnement terrestre et son insuffisante maturité en termes de consommation. De surcroît, ce marché relève de la politique commune de l'énergie, déterminée à l'échelon européen.

Au final, seule la défense d'intérêts économiques pourrait justifier une extension de l'obligation de pavillon au GPL ou GNL, voire au charbon. A l'heure actuelle, huit navires transporteurs de gaz (3 GNL et 5 GPL) représentant 160 emplois et deux navires transporteurs de charbon représentant une soixantaine d'emplois sont potentiellement concernés. Il est vrai que ces outils sont sous la menace du dépavillonnement . À titre d'exemple, les positions françaises pour la desserte de la Corse en gaz s'érodent chaque jour, les affréteurs (sociétés gazières françaises) préférant désormais recourir au cabotage de pavillons tiers qui proposent des prix plus compétitifs que les navires français.

Cependant, il semble peu judicieux de répondre à un problème de compétitivité par l'instauration d'un monopole réglementaire . Comme le souligne chaque année notre collègue Charles Revet à l'occasion de l'examen budgétaire du transport maritime, le problème provient avant tout du coût du travail et de l'organisation du temps de travail sur les navires français ^{41 ( * )} . Par conséquent, il convient davantage d'agir sur ces leviers plutôt que de détourner l'obligation de pavillon de son objectif initial de sécurisation des approvisionnements énergétiques.

Au final, votre rapporteur n'a proposé qu'un amendement rédactionnel au présent article, que votre commission a adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 16 ter
(article L. 361-1 du code de l'environnement)

Itinéraires inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pouvant utiliser la servitude de marchepied

Objet : Cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, permet aux itinéraires de promenade et de randonnée, élaborés par le département, d'emprunter les emprises de la servitude de marchepied.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 361-1 du code de l'environnement énumère les emprises que peuvent emprunter les itinéraires inscrits au Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) élaboré par le conseil général. Il s'agit des voies publiques existantes , des chemins relevant du domaine privé du département et de la bande de trois mètres sur les propriétés riveraines du domaine public maritime ^{42 ( * )} .

À ces possibilités ouvertes de plein droit s'ajoutent d'autres cas d'ouverture. Les itinéraires inscrits au PDIPR peuvent emprunter des chemins ruraux après délibération des communes concernées , et « des chemins ou des sentiers appartenant à l'État, à d'autres personnes publiques ou à des personnes privées » dans le cadre d'une convention signée avec les propriétaires intéressés . Ces conventions peuvent fixer les dépenses d'entretien et de signalisation mises à la charge du département.

Un dispositif de protection de la continuité de ces itinéraires est prévu, éventuellement au moyen d'un itinéraire de substitution. Les piétons peuvent y circuler librement , « dans le respect des lois et règlements de police et des droits des riverains ». Les maires, en vertu de leur pouvoir de police, ont la possibilité de réglementer les conditions d'utilisation de ces itinéraires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Germinal Peiro, les députés ont étendu la liste des emprises que les itinéraires inscrits au PDIPR peuvent emprunter de plein droit, à la servitude de marchepied visée à l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (cf. infra commentaire de l'article 16 quater ).

Ils justifient cette démarche par le fait que les cheminements empruntant les servitudes de marchepied sont particulièrement propices aux promenades, aux randonnées, et aux modalités de mobilité douce permettant la découverte environnementale.

III. La position de votre commission

La servitude de marchepied pose, dans son ensemble , un problème de conflit d'usages : cette difficulté est évoquée ci-après ( cf. infra commentaire de l'article 16 quater ). Votre rapporteur tente d'y apporter une solution de compromis.

Sous réserve de l'adoption de cette solution, votre rapporteur est favorable au dispositif du présent article , qui n'est pas problématique en tant que tel , dans la mesure où les itinéraires concernés sont élaborés par le conseil général ( via le PDIPR) : il s'agit d'une garantie de proximité et de démocratie suffisante pour faire prévaloir l'intérêt général tout en prenant en compte les réalités et enjeux spécifiques à chaque emprise.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 quater
(article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques)

Extension de l'usage des servitudes de marchepied

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, étend l'usage de la servitude de marchepied à l'ensemble des publics non motorisés et aux véhicules d'entretien et de service.

I. Le droit en vigueur

Codifiée à l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), la servitude de marchepied oblige les propriétaires riverains des cours d'eau domaniaux à laisser un passage de 3,25 mètres ^{43 ( * )} le long des berges , afin de permettre l'accès des pêcheurs, des services de la navigation et des piétons. En conséquence, les obstacles à la circulation publique sont interdits : le propriétaire ne peut ni installer une clôture, ni planter des arbres, ni construire ^{44 ( * )} .

En principe, l'établissement et l'entretien de la servitude sont à la charge du riverain propriétaire . Toutefois, compte tenu du caractère ouvert à la circulation générale des piétons, les personnes publiques (commune, groupement de communes, département ou syndicat mixte concerné), sans y être obligées, peuvent intervenir volontairement pour financer les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien de la servitude. Dès lors qu'elles ont commencé à procéder à leur entretien, elles sont susceptibles ensuite d'être considérées comme responsables d'un mauvais entretien régulier (CE, 20 novembre 1964, Ville de Carcassonne).

Cette restriction de l'usage du droit de propriété des riverains a été instaurée dans un but d'intérêt général : à l'origine, elle visait à légaliser l'accès occasionnel aux rives pour tout navigant se retrouvant en situation de détresse. Elle ne faisait donc l'objet d'aucun aménagement artificiel, ce qui est toujours le cas aujourd'hui.

La servitude de marchepied a été progressivement étendue à plusieurs usages : outre les employés du service de la navigation en charge de l'entretien du domaine, son bénéfice a été accordé aux pêcheurs en 1965 ^{45 ( * )} , puis aux piétons en 2006 ^{46 ( * )} . Cette dernière disposition avait été introduite à l'époque par un amendement du député Germinal Peiro, ancien champion de canoë-kayak, qui avait découvert, grâce à cette pratique, de nombreuses rivières de France et avait souhaité, par conséquent, rendre ce patrimoine accessible à tous.

Cette disposition a effectivement permis de faciliter l'accès du public à l'eau et aux cours d'eau. Mais le cadre législatif existant laisse pendantes certaines questions qui entraînent des difficultés de mise en oeuvre :

- elle n'a pas été accompagnée par l'aménagement concomitant de sentiers de promenade le long du domaine public fluvial, car elle n'impose pas la continuité du cheminement piétonnier : une telle continuité n'est d'ailleurs pas toujours possible (obstacles anciens ou présentant un caractère patrimonial) et imposerait, en tout état de cause, une concertation organisée avec les riverains et les usagers et l'identification d'un responsable de l'aménagement du sentier et de son entretien, afin de sécuriser juridiquement le dispositif (régime de responsabilité en cas d'accident ) ;

- elle n'a pas pris en compte le potentiel impact négatif sur l'environnement que peut entraîner une forte fréquentation du bord du domaine public fluvial, en particulier sur la bande enherbée (biodiversité, intégrité du paysage, zones sensibles comme les espaces Natura 2000, les zones humides ou les sites classés), ni les enjeux liés à la sécurité des usagers (accidents dans les zones dangereuses, difficultés d'accès pour les secours, insécurité) et des riverains (cambriolages, violations de domicile, incivilités, abandon de détritus).

Anticipant les difficultés, le Sénat s'était d'ailleurs prononcé contre cette mesure en 2006.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en séance publique, comme en 2006 à l'initiative de Germinal Peiro, prévoit une nouvelle extension de l'usage de la servitude de marchepied , au bénéfice « des publics non motorisés et des véhicules d'entretien et de services » .

L'objectif invoqué est de favoriser les modalités de mobilité et d'itinérance douces propices au respect de l'environnement, ainsi que la pratique des sports et activités de pleine nature, actuellement en plein essor.

Ces amendements avaient déjà été présentés à l'occasion de l'examen en juin dernier, par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, du projet de loi relatif à la biodiversité , dont l'article 63 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir le régime d'usage de la servitude de marchepied.

Face à la complexité de cette question, le Gouvernement avait finalement proposé la suppression de l'article 63 , votée par la commission. La création d'un groupe de travail avait alors été annoncée, en vue d'élaborer une solution consensuelle. En raison de l' introduction précipitée du présent dispositif dans le projet de loi sur la transition énergétique, le groupe de travail n'a pas été constitué : l'ensemble des parties prenantes qui devaient être associées se sont unanimement déclarées surprises par l'amendement de Germinal Peiro.

III. La position de votre commission

La servitude de marchepied suscite manifestement des conflits d'usages . Il y a aujourd'hui une forte demande sociale d'accès à la nature et aux bords des rivières et plans d'eau . Parallèlement, il convient de ne pas porter une atteinte excessive au droit de propriété et d' assurer une protection effective des écosystèmes continus que constituent les rivières. Un juste équilibre doit être trouvé entre les propriétaires et les promeneurs.

Les dispositions du présent article ajoutent encore de la confusion en transformant la servitude de marchepied en véritable cheminement accessible à l'ensemble des publics non motorisés ainsi qu'aux véhicules de service , contraignant de fait les collectivités à aménager l'ensemble des rives au détriment de la propriété privée et de la biodiversité, alors qu'il existe déjà, dans bien des cas, des chemins de contournement à proximité.

Votre rapporteur est donc favorable à la recherche d'une solution de compromis , qui maintient le dispositif introduit par Germinal Peiro, tout en l'encadrant. Le passage des piétons, des publics non motorisés et des véhicules de services pourrait n'être autorisé que sur l'emprise des servitudes de marchepied qui auront été préalablement identifiées par le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), dans les conditions prévues par l'article 16 ter du présent projet de loi, lui-même introduit à l'initiative de Germinal Peiro. Ce verrou vise notamment à s'assurer de la tenue d'une réflexion préalable sur les aménagements nécessaires pour permettre la circulation du public dans des conditions optimales de sécurité, sur l'emprise des servitudes concernées.

Votre rapporteur a proposé également un second amendement pour prévoir trois dérogations à l'usage de la servitude de marchepied : le respect des zones de biodiversité , l' usage prioritaire des voies de contournement situées à proximité immédiate (sentier, véloroute, voie verte, etc.) et la nécessité d'assurer la sécurité publique en cas d'obstacle naturel évident (espace impraticable, falaise, risque d'effondrement, excavations souterraines).

Néanmoins, en raison des débats passionnés que suscite la servitude de marchepied dans certaines parties du territoire, notamment dans la vallée de l'Erdre, les membres de la commission ont souhaité que ces deux amendements soient retirés puis, après de nouvelles recherches , renvoyés à un débat dans l'hémicycle. Ils ont donc été retirés par votre rapporteur au cours de l'examen en commission.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 quinquies
(article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques)

Fixation de la limite des emprises des servitudes de marchepied

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, autorise les collectivités et les associations d'usagers à demander à l'administration de fixer la limite de la servitude de marchepied, lorsque celle-ci n'a pas encore été déterminée.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que « les propriétaires riverains qui veulent faire des constructions, plantations ou clôtures le long des cours d'eau domaniaux peuvent, au préalable, demander à l'autorité administrative compétente de reconnaître la limite de la servitude ». L'autorité administrative dispose alors de trois mois pour apporter une réponse , à défaut les constructions, plantations ou clôtures faites par les riverains ne pourront plus être supprimées que moyennant indemnité .

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'initiative de Germinal Peiro, étend aux collectivités (commune, groupement de communes, département ou syndicat mixte concerné) et aux associations d'usagers intéressées la possibilité, prévue à l'article L. 2131-4, de demander à l'administration de fixer la limite de la servitude de marchepied dans les cas où celle-ci n'est pas encore fixée.

En effet, la limite de la servitude de marchepied n'est parfois pas fixée dans certains départements, ce qui freine les opérations de valorisation des berges des cours d'eaux aujourd'hui mises en oeuvre par de nombreuses collectivités, en vue de proposer des parcours d'itinérance pour la découverte de la nature et du patrimoine riverain.

Un délai d'un an est laissé à l'administration pour opérer la délimitation à partir du moment où une demande a été formulée par une collectivité ou une association d'usagers.

III. La position de votre commission

Cet article s'inscrit dans le prolongement des deux précédents, concernant la servitude de marchepied. Sous réserve des exceptions proposées à l'article 16 quater , votre rapporteur est favorable à l'adoption de ce dispositif .

Cette mesure est d'ailleurs cohérente avec les dispositions introduites par la loi Grenelle II ^{47 ( * )} qui ont instauré une « couverture environnementale permanente de 5 mètres que le propriétaire riverain est tenu de mettre en place sur le sol à partir de la berge » (article L. 211- 14 du code de l'environnement.).

À l'initiative de votre rapporteur, un amendement rédactionnel a été adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Mesures de planification relatives à la qualité de l'air
Article 17
(article L. 222-9 [nouveau] du code de l'environnement)

Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inscrit dans la loi l'obligation d'adopter des objectifs nationaux et un plan national en matière de réduction des émissions de polluants atmosphériques.

I. Le droit en vigueur

La directive européenne 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 modifiée, fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques , dite « directive NEC », impose de fixer en droit interne des plafonds d'émissions de polluants atmosphériques et d'adopter un plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques pour quatre produits : le dioxyde de soufre (SO ₂ ), l'oxyde d'azote (NO _x ), les composés organiques volatils (COV) et l'ammoniac (NH ₃ ). Cette directive doit être révisée en 2015 pour fixer de nouveaux plafonds d'émissions par pays et ajouter des composés.

Pour transposer cette directive, un premier programme national de réduction des émissions de polluants atmosphériques a été introduit en droit français par voie réglementaire, par l' arrêté du ministre de l'écologie et du développement durable du 8 juillet 2003 portant approbation du programme national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (SO ₂ , NOx, COV et NH ₃ ).

Le programme national est un outil de planification pour améliorer la qualité de l'air. Il définit les actions à mener afin de respecter les plafonds définis pour la France et d'atteindre les objectifs nationaux de réduction des émissions pour chaque polluant atmosphérique concerné.

Le programme de 2003 et les objectifs devront, en tout état de cause, être actualisés pour respecter les nouveaux plafonds qui seront fixés par la directive révisée.

II. Le projet de loi initial

Le présent article crée une section 4 dans le chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement afin d'inscrire dans la loi l'existence des objectifs nationaux et du programme national, renommé plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) . Certaines actions de mise en oeuvre du plan pourraient en effet nécessiter un fondement législatif. Cette codification en partie législative doit également permettre d'améliorer la transposition de la directive de 2001 et de donner plus de visibilité au PREPA, aujourd'hui prévu par un simple arrêté ministériel.

Le projet de loi ne fixe pas les objectifs nationaux, ni n'adopte de plan national : ces deux volets seront déterminés par voie réglementaire après étude d'impact spécifique.

Le nouvel article L. 222-9 du code de l'environnement dispose que les objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques pour les années 2020, 2025 et 2030 seront fixés par décret , conformément aux plafonds fixés par la future directive.

Le PREPA sera adopté par arrêté , au plus tard le 31 décembre 2015. Il sera réévalué tous les cinq ans et révisé, si nécessaire, tel que le prescrira la directive. L'article précise que le PREPA doit tenir compte des enjeux économiques.

L'article L. 222-9 précise également que deux instruments de planification au niveau local doivent prendre en compte les objectifs et les actions du PREPA : les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ou les schémas régionaux en tenant lieu, et les plans de protection de l'atmosphère (PPA).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre cinq amendements rédactionnels, la commission spéciale a apporté deux modifications de fond au texte de l'article 17 :

- la prise en compte des enjeux sanitaires en sus des enjeux économiques ; cette précision a été apportée à l'initiative du rapporteur et de Cécile Duflot ;

- l'exclusion des émissions de méthane entérique produit naturellement par les ruminants des objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphérique, et, par voie de conséquence, du PREPA.

Un amendement rédactionnel a été adopté en séance.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au renforcement de la planification sur la pollution atmosphérique et à son inscription dans la loi, compte tenu des préoccupations croissantes à l'égard de la qualité de l'air, et des conséquences de sa dégradation chronique pour la santé publique.

Il souhaite toutefois souligner le risque pour les activités agricoles, déjà contraintes par les variations météorologiques, d'être également interrompues par de futures mesures réglementaires. Votre rapporteur attire donc l'attention du Gouvernement sur la nécessaire prise en compte, dans la mise en oeuvre du plan, des enjeux économiques du secteur agricole.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 17 bis

Obligation de diagnostic thermodynamique préalable à la vente d'un véhicule de quatre ans ou plus

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, crée un diagnostic thermodynamique du moteur et de ses émissions de polluants atmosphériques obligatoire lors de la vente d'un véhicule de quatre ans ou plus.

I. Le droit en vigueur

Le décret n° 78-993 du 4 octobre 1978 pris pour l'application de la loi du 1 ^er août 1905 modifiée sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services en ce qui concerne les véhicules automobiles a fixé un certain nombre d'obligations à respecter pour le vendeur d'une voiture d'occasion .

Est tout d'abord requise l'apposition d'un étiquetage sur le véhicule comportant obligatoirement la « dénomination de vente » (marque, type, modèle, version, variante du modèle, date de 1 ^ère mise en circulation) et le kilométrage total parcouru, ainsi qu'un document de vente écrit obligatoire .

En outre, avant la conclusion du contrat de vente, pour tout véhicule de plus de 4 ans, un rapport du contrôle technique doit être remis au consommateur. Il doit avoir été établi depuis moins de 6 mois, et être accompagné du procès-verbal de l'éventuelle contre-visite.

Ce rapport informe avant la vente sur l'état des organes de sécurité de la voiture. Il ne porte que sur certains points de contrôle (châssis, suspension, essieux, direction, freinage, éclairage, roues, carrosseries, équipements). Au vu du bilan technique, l'acheteur peut refuser l'achat du véhicule.

La remise du certificat de contrôle technique après la vente (au moment de la livraison par exemple) constitue une infraction pénale.

Aujourd'hui, les mesures réalisées lors du contrôle technique des voitures particulières pour détecter les émissions excessives de polluants portent sur la teneur en CO et sur le calcul du « lambda » ^{48 ( * )} pour les véhicules essence, ainsi que sur l'opacité des fumées pour les véhicules diesel. Ces mesures sont complétées par l'utilisation d'un dispositif de diagnostic embarqué, dont sont obligatoirement équipés, en application de la directive européenne 98/69 du 13 octobre 1998, les véhicules essence depuis le 1 ^er janvier 2002 et les véhicules diesel depuis le 1 ^er janvier 2004.

Une mission lancée en mars 2013 par le ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, le ministère de l'Intérieur, le ministère du Redressement productif et le ministère délégué en charge des Transports, relative à l'identification des véhicules pour la qualité de l'air, a remis en juin 2013 son rapport sur la mise en place d'un dispositif permettant d'identifier l'impact de chaque véhicule sur la qualité de l'air .

Dans celui-ci, la mission propose d'abord de distinguer trois catégories de véhicules selon leur date de mise sur le marché . Elle recommande ensuite une approche graduelle d'identification reposant dans un premier temps sur des vignettes de couleurs. Ce dispositif pourrait par la suite être systématisé par l'utilisation de moyens technologiques.

Ces pistes entrent dans le cadre des décisions du Comité interministériel de la qualité de l'air (CIQA) , mis en place en septembre 2012 et qui a notamment adopté le 6 février 2013 un Plan d'urgence pour la qualité de l'air (PUQA) .

La mesure 18 de ce Plan a pour objectif de développer l'éco-entretien des véhicules (moteurs, plaquettes de frein, pneus...). Elle prévoit de « renforcer l'entretien des véhicules, notamment ceux roulants en ville, car un véhicule bien entretenu pollue moins » . Il est également précisé que « la possibilité de contrôler l'éco-entretien des moteurs, plaquettes de frein et pneus lors des différents contrôles d'usage du véhicule sera étudiée » et que « la réévaluation des standards de contrôle technique sera mise à l'examen afin d'améliorer encore les critères de pollution aux particules fines et aux dioxydes d'azote. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré le présent article additionnel en séance publique. Celui-ci crée une nouvelle obligation pour le vendeur d'un véhicule particulier ou utilitaire léger de quatre ans ou plus : il devra fournir à l'acheteur un certificat de diagnostic thermodynamique du moteur.

Ce diagnostic thermodynamique recensera l'ensemble des émissions de gaz suivantes : monoxyde de carbone, hydrocarbures imbrûlés, oxydes d'azote, dioxyde de carbone et oxygène. Les modalités de sa mise en oeuvre sont renvoyées à un décret qui devra être pris avant le 1 ^er janvier 2016.

Le rapport détaillé indiquant le résultat des mesures effectuées lors de cet éco-entretien ne devra pas être antérieur de plus de trois mois à la date de la vente.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a examiné avec attention les dispositions de cet article, qui avaient déjà été discutées à l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi écologiste relative à la prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'azote et la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobile.

Il souligne qu'à l'heure actuelle, des mesures d'émissions sont déjà réalisées à l'occasion du contrôle technique des véhicules particuliers , comme vu plus haut.

Néanmoins, les éléments transmis à votre rapporteur par la DGEC indiquent que des travaux sont engagés aux plans national et international sur l'amélioration de la détection des polluants émis par les voitures en circulation sont en cours afin de mieux mesurer la pollution émise par les véhicules présentés en contrôle technique.

Votre rapporteur rappelle en outre que la remise par le vendeur à l'acheteur d'un rapport de contrôle technique est obligatoire pour toute cession d'un véhicule de plus de quatre ans et que c'est donc la vocation de ce contrôle d'intégrer, à terme, le maximum d'informations possibles pour la bonne information relative à la pollution du véhicule.

Il souligne enfin qu'en dépit de ce contrôle permettant de vérifier le respect par le véhicule de la norme Euro en vigueur au moment de sa commercialisation, l'ancienneté du véhicule demeure toujours la difficulté la plus aiguë.

Votre rapporteur a proposé à la commission qui l'a suivi de réécrire le présent article, afin d'intégrer ce contrôle thermodynamique du moteur au sein du contrôle technique déjà existant et, au regard des procédés techniques disponibles aujourd'hui, de préciser sa vocation de contrôle du respect de la norme Euro concernée. Son amendement prévoit également qu'un contrôle technique pollution est réalisé chaque année pour les véhicules particuliers ou utilitaires légers, à compter de la septième année de leur mise en circulation, contrôle aujourd'hui annuellement obligatoire pour les véhicules utilitaires à partir de la quatrième année.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 18
(articles L. 221-2, L. 222-4, L. 222-5, L. 222-6 et L. 572-2 du code de l'environnement, articles L. 1214-7 et L. 1214-8-1 du code des transports, articles L. 123-1-9 et L. 123-12-1 du code de l'urbanisme et article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation)

Simplification et renforcement des outils de planification territoriale pour la qualité de l'air

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à simplifier et améliorer l'efficacité des outils de planification territoriale en matière de qualité de l'air, notamment les plans de protection de l'atmosphère (PPA).

I. Le droit en vigueur

1. Les plans de protection de l'atmosphère

Le plan de protection de l'atmosphère est un outil de planification territoriale en matière de qualité de l'air institué par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie dite loi LAURE.

Il s'est substitué aux zones de protection spéciale prévues par l'article premier du décret n° 91-1122 du 25 octobre 1991 : dans les cas où les niveaux de concentration des polluants dans l'atmosphère atteignaient ou risquaient de dépasser les limites admissibles, des zones de protection spéciale pouvaient être créées sur proposition du préfet et après avis du conseil départemental d'hygiène, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de la santé. Compte tenu de la lourdeur du dispositif et de son caractère relativement inopérant en pratique, il est rapidement apparu nécessaire de déconcentrer et de réformer leur élaboration.

Depuis la loi LAURE, l'article L. 222-4 du code de l'environnement dispose que, dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État, les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère (PPA), compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe. Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, les PPA doivent également être compatibles avec les orientations du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Le projet de PPA est, après avis des commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques concernés, soumis pour avis aux conseils municipaux et, le cas échéant, aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Il est ensuite soumis à enquête publique, puis arrêté par le préfet.

L'article L. 222-5 du code de l'environnement indique que le plan de protection de l'atmosphère a pour objet de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du même code.

L'article L. 222-6 prévoit que, pour atteindre les objectifs définis par le PPA, les autorités compétentes en matière de police arrêtent les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique.

2. Les plans de déplacements urbains

Le plan de déplacements urbains (PDU) est un document de planification créé par les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite LOTI. Ces dispositions ont par la suite été codifiées aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports.

Le PDU est une démarche de planification sur dix ans, avec une coordination entre tous les acteurs concernés, afin d'élaborer un projet global en matière d'aménagement du territoire et de déplacements. Il définit les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans ce qui est appelé le périmètre de transports urbains (PTU). Toute autorité organisatrice de transports urbains doit établir un PTU et donc un PDU.

Depuis 1998, l'élaboration d'un plan de déplacements urbains est obligatoire pour les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Des règles spécifiques sont toutefois applicables en région francilienne.

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 a imposé une meilleure coordination entre les PDU et les documents d'urbanisme.

3. Les plans de mobilité des entreprises

Les plans de déplacements d'entreprise (PDE) ou plans de déplacements d'administration (PDA) sont une des composantes des plans de déplacements urbains. En application de l'article L. 1214-2 du code des transports, « le plan de déplacements urbains vise à assurer : [...] l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage » . L'objectif global est ainsi d'inciter à recourir à d'autres modes de déplacements que la voiture individuelle. Il ne s'agit pour autant que d'un encouragement et non d'une obligation pour les entreprises et les administrations concernées.

II. Le projet de loi initial

1. Simplification de l'élaboration des PPA

Actuellement, en vertu des articles L. 221-2 et L. 222-4 du code de l'environnement, un décret en Conseil d'État fixe la liste des agglomérations de plus de 100 000 et de plus de 250 000 habitants concernées par l'application des dispositions relatives aux PPA et aux PDU.

Le I du présent article prévoit que ces listes seront désormais définies par arrêté interministériel, mis à jour au moins tous les cinq ans. Cette mesure de simplification doit permettre une prise en compte plus rapide des évolutions démographiques.

Par ailleurs, la procédure d'élaboration des PPA est simplifiée. L'article L. 222-4 prévoit actuellement une consultation du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), puis une consultation des conseils municipaux et des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) intéressés, et enfin une enquête publique. Le texte rend facultative la consultation du CODERST préalable à l'enquête publique et prévoit de ne consulter, parmi les EPCI intéressés, que ceux à fiscalité propre ainsi que les autorités organisatrices de transports.

Enfin, concernant la valeur juridique des PPA par rapport à d'autres documents de planification, le présent article supprime la mention du « plan régional pour la qualité de l'air » et transforme le lien de « compatibilité » avec le SRCAE en lien de « prise en compte ».

2. Suivi de la mise en oeuvre des PPA

En vertu de l'article L. 222-6 du code de l'environnement, dans le périmètre de chaque PPA, les autorités compétentes en matière de police prennent des mesures préventives pour réduire les émissions polluantes. Le 4° du I complète cet article : ces autorités devront communiquer chaque année au préfet toutes les informations utiles sur les actions ainsi engagées. Cette obligation de transmission devra permettre à l'État de se conformer à ses obligations communautaires. En application de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, des informations précises doivent en effet être fournies chaque année par les États membres à la Commission européenne sur le suivi des actions mises en place localement.

3. Articulation entre PDU et PPA

En vue d'améliorer la prise en compte des enjeux de qualité de l'air par les PDU, le II complète l'article L. 1214-7 du code des transports pour prévoir que les PDU, et les plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tenant lieu, prennent en compte les objectifs de réduction des émissions de polluants visés par les PPA lorsqu'ils existent.

L'article L. 1214-8-1 est réécrit et impose désormais la réalisation, à chaque élaboration ou révision d'un PDU, d'évaluations et de calculs d'émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques générées par les déplacements au sein du périmètre de transports urbains.

4. Plans de mobilité

L'article L. 1214-2 du code des transports fixe comme un des objectifs assignés aux PDU « l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité » . Le présent article renforce cette mesure, purement incitative actuellement. Le texte prévoit de donner au préfet, compétent pour mettre en place un plan de protection de l'atmosphère en application de l'article L. 222-4 du code de l'environnement, la possibilité d'imposer à certaines catégories d'établissements générateurs de trafic d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan de mobilité.

L'article L. 222-5 du code de l'environnement est complété par une définition des plans de mobilité : « le plan de mobilité évalue l'offre de transport existante et analyse les déplacements professionnels liés à l'entreprise. Afin d'optimiser ces déplacements, il comporte un programme d'action adapté à la situation de l'établissement, ainsi qu'un plan de financement et un calendrier de réalisation de ce programme d'action. Le plan de mobilité fait l'objet d'un suivi permettant de s'assurer de la mise en oeuvre du programme d'action, qui peut notamment comporter des mesures relatives à la promotion des moyens de transports alternatifs à la voiture individuelle, à l'organisation du travail ou à la logistique » .

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Huit amendements ont été adoptés par les députés en commission :

- six amendements rédactionnels ou de cohérence, à l'initiative de Philippe Plisson, rapporteur ;

- un amendement à l'initiative de Denis Baupin afin de revenir en partie au droit en vigueur en matière de plans de protection de l'atmosphère : l'amendement supprime le cinquième alinéa, qui réduit le niveau de compatibilité du PPA avec le SRCAE, pour une simple prise en compte. Au vu notamment du rôle de chef de file de la région en matière de qualité de l'air, il est apparu préférable à la commission de revenir à un lien de compatibilité entre PPA et SRCAE ;

- un amendement complétant l'article L. 222-4 du code de l'environnement afin de prévoir que les agglomérations non concernées par l'obligation d'élaborer un PPA pourront, si elles le souhaitent, mettre en place un tel plan.

Quatre autres amendements ont été adoptés en séance sur cet article :

- deux amendements rédactionnels du rapporteur ;

- un amendement du rapporteur revenant sur celui, adopté en commission, permettant l'adoption d'un PPA dans les zones en-dessous de 250 000 habitants. Lorsque l'élaboration d'un PPA n'est pas requise, l'Assemblée nationale a estimé préférable d'éviter de soumettre les éventuelles démarches volontaires des collectivités territoriales au formalisme des PPA, et d'éviter également de doublonner les dispositions déjà prévues pour les plans climat air énergie territoriaux (PCAET) ;

- un amendement, à l'initiative du groupe écologiste, prévoyant que toutes les entreprises de plus de 50 salariés situées dans une zone couverte par un PPA élaborent et mettent en oeuvre un plan de mobilité. Le texte du projet de loi prévoyait uniquement la possibilité pour le préfet d'imposer cette obligation à « certaines catégories d'établissements générateurs de trafic ».

IV. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels ainsi qu' un amendement réécrivant les dispositions relatives aux plans de mobilité des entreprises et des administrations.

Cet amendement supprime la définition des plans de mobilité , dans la mesure où cette définition est désormais donnée à l'article 13 ter . L'amendement prévoit par ailleurs que, dans le périmètre des plans de protection de l'atmosphère (PPA), dans un objectif de préservation de la qualité de l'air, le préfet peut imposer à certaines entreprises de plus de deux-cent-cinquante salariés d'établir un plan de mobilité , tel que défini dans le code des transports. Pour les autres entreprises, les plans de mobilité restent des dispositifs volontaires. Il s'agit donc en partie d'un retour au projet de loi initial, qui prévoyait cette possibilité pour le préfet, avec l'ajout d'un seuil minimal de 250 salariés.

Votre commission a estimé que cette mesure était plus proportionnée qu'une obligation d'élaboration d'un plan de mobilité pour toutes les entreprises de plus de 50 salariés dans les zones couvertes par un PPA. L'amendement voté permet de concilier préservation de la qualité de l'air dans les zones les plus sensibles et allègement des contraintes pour les entreprises.

Concernant la procédure d'élaboration des plans de protection de l'atmosphère (PPA), votre commission a adopté trois amendements identiques , à l'initiative de MM. Raison, César et Gremillet visant à rétablir la consultation obligatoire du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). Ce conseil, instance de représentation des catégories socioprofessionnelles et associations environnementales concernées, dispose d'une légitimité et d'une expertise précieuses pour formuler un avis sur les mesures prévues par les PPA.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 18 bis
(article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime et article 4 de la loi n° 2014-110 du 6 février 2014)

Renforcement de la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise, d'une part, à avancer au 31 décembre 2016 la date d'interdiction d'utilisation des produits phytosanitaires pour les personnes publiques, d'autre part, à redéfinir les conditions de dérogation à l'interdiction de l'épandage aérien.

I. Le droit en vigueur

1. L'utilisation des pesticides dans les espaces publics

À l'issue des travaux de la mission commune d'information du Sénat sur l'impact des pesticides sur la santé ^{49 ( * )} , le sénateur Joël Labbé, membre de la mission, a rédigé une proposition de loi visant la problématique spécifique des usages non agricoles de ces produits.

Les usages non agricoles sont ceux réalisés par les collectivités territoriales, les entreprises et les particuliers. Ils représentent 5 à 10 % des usages de pesticides à l'échelle nationale et provoqueraient, selon les informations fournies dans le rapport de Ronan Dantec sur cette proposition de loi, des transferts vers l'eau de l'ordre de 10 à 40 % du produit épandu, contre 1 à 3 % pour les pertes agricoles. Ces usages concernent souvent des utilisateurs mal formés et informés, peu conscients des risques des produits qu'ils manipulent.

Au vu de ce constat, la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national a réécrit l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir :

- une interdiction d'utilisation des produits phytopharmaceutiques par les personnes publiques, dont les collectivités territoriales, sur leurs espaces verts et leurs promenades ouverts au public . Cette interdiction ne s'applique toutefois pas aux traitements et mesures nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles. L'interdiction doit entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2020 ;

- une interdiction de mise sur le marché, d'utilisation et de détention des produits phytosanitaires pour un usage non professionnel, devant entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2022 ;

- une dérogation à ces deux interdictions au profit des produits de bio-contrôle figurant sur une liste établie par l'autorité administrative, des produits à faibles risques et des produits dont l'usage est autorisé en agriculture biologique.

2. La problématique de l'épandage aérien

L'article L. 253-8 du même code interdit la pulvérisation aérienne des produits phytopharmaceutiques. Il prévoit cependant une dérogation : cette pulvérisation peut être autorisée, pour une durée limitée, par l'autorité administrative, dans deux cas :

- s'il existe un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique, et que ce danger ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ;

- ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une pulvérisation terrestre.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du Gouvernement. Un article similaire au présent article avait été adopté à l'initiative du Gouvernement dans le cadre de l'examen du projet de loi biodiversité en commission à l'Assemblée nationale. Souhaitant le voir entrer en vigueur rapidement, le Gouvernement l'a inséré à nouveau dans le présent projet de loi.

S'agissant de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, l'amendement modifie la date d'entrée en vigueur de l'interdiction d'usage des produits phytosanitaires pour les personnes publiques pour l'avancer au 31 décembre 2016 . Est également alignée par conséquent la date d'entrée en vigueur de la dérogation à l'interdiction pour les produits de biocontrôle, les produits à faible risque et les produits autorisés en agriculture biologique. L'amendement du gouvernement prévoyait initialement la date du 1 ^er mai 2016, et a été rectifié en commission pour retenir finalement la date du 31 décembre 2016.

S'agissant de l'article L. 253-8, l'amendement adopté fixe la date du 31 décembre 2015 comme date de fin des dérogations accordées à l'interdiction d'épandage aérien . Au-delà de cette date, il ne serait possible d'obtenir une autorisation temporaire, accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'agriculture et de la santé, qu'en cas de danger sanitaire grave et lorsque ce danger ne peut être maîtrisé par d'autres moyens.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements à l'initiative de votre rapporteur.

Elle a adopté un premier amendement décalant du 31 décembre 2016 au 1 ^er janvier 2017 la date d'entrée en vigueur de l'interdiction , pour les personnes publiques, d'utiliser les produits phytophasanitaires mentionnés au premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime. La date visée est ainsi alignée, par cohérence, sur ce qui était initialement prévu dans la loi n° 2014-110 du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national, à savoir le 1 ^er janvier 2020. Le signal envoyé, notamment aux équipes municipales, est plus clair : c'est bien à compter de 2017 que s'applique cette obligation.

Sur le terrain, de nombreuses initiatives ont été lancées pour réduire l'usage non agricole des produits phytosanitaires . De nombreuses collectivités se sont engagées sur la voie du « zéro phyto ». Selon des chiffres de 2009, 60 % des villes de plus de 50 000 habitants sont dans un objectif « zéro phyto ». Des grandes villes comme Nantes, Strasbourg, ou Paris ont franchi le pas.

Pour remplacer les usages de phytosanitaires, qui concernent pour les collectivités essentiellement des herbicides, la solution passe par des alternatives autorisées en agriculture biologique, des produits de biocontrôle, ou encore des alternatives mécaniques, avec des techniques de binage et de paillage.

Votre commission souligne que l'usage de phytosanitaires en ville est une source importante de contamination des eaux. Les désherbants utilisés sur des surfaces imperméables comme les trottoirs, les cours bitumées ou les pentes de garage, se retrouvent généralement dans les eaux superficielles ou souterraines. Le taux de dispersion est bien plus important pour les usages non agricoles que pour les usages agricoles.

L'enjeu est également et avant tout un enjeu sanitaire : pour les employés qui appliquent ces produits, et pour les citoyens en contact indirect lorsqu'ils circulent dans des zones traitées.

Votre commission a par ailleurs adopté un second amendement , à l'initiative du rapporteur, supprimant les alinéas 4 à 7 de l'article, qui réécrivent le second alinéa de l'article L.253-8 du code rural et de la pêche maritime relatif aux possibilités de dérogation à l'interdiction générale d'épandage aérien de produits phytosanitaires.

En l'état du droit, ces dérogations sont possibles dans des cas bien encadrés : « lorsqu'un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une application terrestre » , et sur autorisation du préfet pour une durée limitée. Sur cette base, seulement 28 dérogations ont été accordées en 2013 pour le riz et la vigne .

Votre commission a jugé que le présent article, en ne permettant les dérogations qu'en cas de « danger sanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens » , et sur arrêté interministériel et non plus préfectoral, complexifiait inutilement une procédure qui reste essentielle, dans des cas extrêmement ponctuels, pour lutter contre la propagation des organismes nuisibles. Outre le caractère flou de la notion de danger grave, la rigidification administrative opérée par le recours à un arrêté interministériel remet en cause la capacité de réaction rapide des agriculteurs pour lutter contre les dangers pour la santé et l'environnement.

Elle a donc préféré ne rien modifier aux règles actuelles sur ce point.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

TITRE IV

LUTTER CONTRE LES GASPILLAGES ET PROMOUVOIR L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE : DE LA CONCEPTION DES PRODUITS À LEUR RECYCLAGE
Article 19
(articles L. 110-1, L. 110-1-1 (nouveau) et L. 541-1 du code de l'environnement)

Transition vers une économie circulaire et objectifs chiffrés de prévention et de valorisation des déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, définit la transition vers une économie circulaire et fixe les objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets à horizon 2020 et 2025.

I. Le droit en vigueur

La politique française de prévention et de gestion des déchets repose actuellement sur la directive-cadre n° 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Cette directive est en cours de redéfinition à Bruxelles.

La directive de 2008 pose les principes majeurs en matière de gestion des déchets : principe pollueur-payeur, principe de proximité, responsabilité élargie du producteur, et surtout hiérarchie des modes de traitement des déchets. Cette hiérarchie doit conduire les Etats membres à privilégier d'abord la prévention, puis le réemploi, le recyclage, la valorisation et, enfin l'élimination, de manière sûre et dans des conditions respectueuses de l'environnement.

La directive impose par ailleurs aux États d'établir des programmes nationaux de prévention des déchets, avec des objectifs chiffrés de recyclage, de récupération et de valorisation pour 2020.

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement , dite Grenelle I, fixe à son article 46 les objectifs chiffrés suivants :

- diminuer de 15 % d'ici à 2012 les quantités de déchets partant à l'incinération ou au stockage ;

- réduire de 7 % la production d'ordures ménagères et déchets assimilés par habitant sur les cinq premières années ;

- atteindre un taux de recyclage matière et organique des déchets ménagers et assimilés de 35 % en 2012 et 45 % en 2015. Ce taux est fixé à 75 % dès 2012 pour les déchets des entreprises et pour les emballages ménagers.

Parallèlement à ces objectifs chiffrés fixés dans la loi Grenelle I, l'Etat a élaboré un premier plan d'actions sur les déchets , publié en septembre 2009 par le ministère chargé de l'écologie. Le plan affirme la nécessité d'amplifier le découplage entre croissance et production de déchets en encourageant la réduction à la source, le développement de la réutilisation et du recyclage, l'extension des filières à responsabilité des producteurs, ou encore la réduction de l'incinération et du stockage.

II. Le projet de loi initial

Le I prévoit que la France se donne pour objectif de passer à un modèle d'économie circulaire , en sortant du modèle de consommation actuelle consistant à « produire, consommer, jeter ». Pour cela, il s'agit de développer un système de production et d'échanges optimisant le cycle de vie des produits, en prenant en compte dès leur conception les questions de durabilité ou de recyclage en vue de leur réutilisation. L'économie circulaire doit permettre une meilleure efficacité dans l'utilisation des ressources (matières, énergie, eau) et une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le deuxième alinéa précise que ce changement de modèle doit se faire en application des principes de proximité et d'autosuffisance et doit permettre de réorienter la politique industrielle en développement les activités et les filières locales.

Le II fixe les objectifs chiffrés de la politique des déchets en France à horizon 2020 et 2025 . Ces chiffres s'appuient à la fois sur les objectifs fixés au niveau européen, mais aussi sur le plan déchets 2014-2020, concerté avec l'ensemble des parties prenantes. Cinq catégories d'objectifs sont ainsi affirmées :

- donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 7 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et en stabilisant les quantités de déchets d'activités économiques en 2020 par rapport à 2010. L'atteinte de cet objectif passe entre autres par des expérimentations sur les dispositifs de consigne pour certains emballages et produits ;

- augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation 55 % en masse des déchets non dangereux non inertes en 2020 et 60 % en masse en 2025. Dans cette optique, le tri à la source des déchets organiques doit s'accroître. Les collectivités progressent également vers la généralisation de la tarification incitative en matière de déchets, avec comme objectif 15 millions d'habitants couverts en 2020 et 25 millions en 2025 ;

- valoriser 70 % des déchets du secteur du bâtiment et des travaux publics à l'horizon 2020 ;

- réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes stockés en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025 ;

- augmenter la valorisation énergétique des déchets non valorisables sous forme de matière et résultant d'une opération de tri réalisée dans une installation prévue à cet effet. Pour cela, la préparation et la valorisation des combustibles solides de récupération (CSR) est encouragée par un cadre réglementaire adapté.

Le III modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement, qui pose les principes fondamentaux et les finalités du développement durable, en y insérant la transition vers l'économie circulaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission spéciale , les députés ont adopté quatre amendements :

- un amendement de la rapporteure Sabine Buis visant à codifier le paragraphe I de l'article 19, à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, afin d'améliorer sa visibilité et sa pérennité. Aux cinq engagements pris par la France pour réaliser l'objectif d'un développement durable est ajoutée la promotion de l'économie circulaire. Elle est définie comme fondée sur « une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires » et sur « la réutilisation, en priorité, des matières premières secondaires » ;

- un amendement de la rapporteure pour codifier , de la même manière, les objectifs poursuivis dans le cadre de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets en les inscrivant à l'article L. 541-1 du code de l'environnement. Cet amendement porte par ailleurs de 7 % dans le projet de loi initial à 10 % l'objectif de réduction des déchets ménagers devant être atteint en 2020 par rapport à 2010. La notion de réemploi est clairement mentionnée. Enfin, une phrase est insérée pour préconiser d'éviter le déploiement de nouvelles installations de tri mécano-biologique (TMB) d'ordures ménagères résiduelles en vue de la valorisation en épandage agricole ;

- un amendement de la rapporteure visant à inscrire dans la loi l'obligation, pour les aides publiques, de respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets ;

- un amendement déposé par Julien Aubert, sous-amendé par le Gouvernement, prévoyant que la lutte contre les sites illégaux de tri et de traitement des déchets soit intensifiée afin que l'ensemble des objectifs fixés pour la politique nationale de prévention et de gestion des déchets soient atteints.

En séance publique , les députés ont adopté quatre amendements supplémentaires :

- un amendement de la rapporteure Sabine Buis, visant à isoler la définition de l'économie circulaire dans un nouvel article du code de l'environnement qui lui sera spécifiquement consacré, l'article L. 110-1-1 . L'amendement précise par ailleurs la définition de cette transition vers l'économie circulaire, en ajoutant la notion de réemploi, la volonté de lutter pour l'allongement de la durée de vie des produits, et l'objectif de prévention des déchets polluants et des substances toxiques, notion qui permet de viser les perturbateurs endocriniens ;

- un amendement de Dominique Potier étendant le champ des expérimentations prévues afin de favoriser la conception écologique des produits manufacturés et d'optimiser le cycle de seconde vie des produits ;

- un autre amendement de Dominique Potier, sous-amendé par Christophe Bouillon, étendant également le champ des expérimentations, afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs , notamment sur la durée de vie des produits ;

- un troisième amendement de Dominique Potier rendant obligatoire l'affichage de la durée de vie pour les produits d'une valeur équivalent à 30 % du salaire minimum de croissance pour lutter contre l'obsolescence programmée. La liste des catégories de produits concernés et le délai de mise en oeuvre de l'obligation doivent être fixés en tenant compte des temps de transition technique et économique des entreprises de production.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'inscription de nouveaux objectifs, à horizon 2020 ou 2025, pour la politique nationale de prévention et de gestion des déchets, en ligne avec les objectifs actuellement en cours de discussion au niveau européen dans le cadre du paquet déchets. Ces objectifs doivent donner un cap aux acteurs économiques comme aux collectivités territoriales et permettre d'enclencher la transition vers une économie circulaire, condition de la poursuite de la croissance économique et du développement des territoires dans un environnement aux ressources finies .

Votre commission a retenu vingt amendements sur le présent article :

- un amendement de votre rapporteur visant à extraire du code de l'environnement les dispositions relatives aux objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets , par définition transitoires. Ces objectifs n'étaient pas codifiés dans le projet de loi initial, de même que les précédents objectifs figuraient dans la loi Grenelle I et non dans le code de l'environnement. Décodifier les objectifs n'enlève rien à leur valeur juridique mais permet de ne pas insérer de dispositions à dimension programmatique dans le code ;

- un amendement de votre rapporteur proposant de créer une hiérarchie dans l'utilisation des ressources , afin de réduire progressivement la consommation des ressources et agir sur l'amont de la politique de gestion des déchets. De même qu'il existe une hiérarchie des modes de traitement des déchets, allant de la prévention à l'élimination en passant par la valorisation matière puis la valorisation énergétique, il convient de mener une réflexion sur les prélèvements de ressources pour limiter le gaspillage des matières premières non renouvelables ou non recyclables, et intégrer davantage les gisements de matières recyclées ;

- un amendement de votre rapporteur supprimant l'affichage obligatoire de la durée de vie pour tous les produits d'une valeur de 30 % du SMIC . Votre commission a estimé que cette mesure était mal calibrée. Le critère des 30% du SMIC n'est pas pertinent. Il fait rentrer sous le coup de l'obligation un grand nombre de produits et de secteurs industriels pour lesquels la question de l'obsolescence programmée ne se pose pas vraiment. A l'inverse, ce critère de 30 % du SMIC exclut de nombreux produits bon marché, notamment d'électroménager, dont la durée de vie n'est pas toujours très longue.

Votre commission a également jugé que la mesure se heurtait à des difficultés techniques considérables. La notion de durée de vie n'est pas normée au niveau national ou international. Tant qu'une réflexion n'aura pas été menée, branche par branche, avec l'AFNOR pour définir la norme de durée de vie, il est largement prématuré de rendre obligatoire l'affichage de cette durée de vie sur tous les produits.

Pour autant, votre commission est convaincue que la question de l'obsolescence programmée mérite l'attention du législateur. Elle propose donc de remplacer l'obligation d'affichage par une expérimentation, sur la base du volontariat, de l'affichage de la durée de vie des produits . L'objectif est de déterminer par l'expérimentation, sur le modèle de ce qui avait pu être fait avec l'affichage environnemental à la suite de la loi Grenelle II, les modalités de définition d'une norme partagée.

- un amendement de votre rapporteur supprimant la phrase indiquant que le déploiement de nouvelles installations de TMB doit être évité . Au-delà de la rédaction juridiquement peu sûre de cette phrase, dont le maintien ferait courir un risque juridique aux collectivités et aux opérateurs de la gestion des déchets, votre commission a estimé que la précision n'était pas utile. Il n'est pas souhaitable de contraindre les collectivités territoriales en charge du service public de gestion des déchets sur les moyens à mettre en place pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par l'article 19. Par ailleurs, votre commission rappelle que l'objectif de généralisation progressive, à horizon 2025, du tri à la source des biodéchets, objectif conforme à la directive européenne en cours de discussion dans l'Union européenne, conduira nécessairement à privilégier d'autres modes d'organisation pour réaliser cette valorisation des déchets organiques, avec divers systèmes de compostage collectif, à domicile ou de collecte séparée en fonction des territoires ;

- quatre amendements quasiment identiques de Michel Raison, Anne-Catherine Loisier, Philippe Leroy et Joël Labbé, visant à promouvoir les matériaux renouvelables issus de ressources naturelles gérées durablement ;

- un amendement d'Evelyne Didier précisant que la transition vers l'économie circulaire doit s'opérer dans le respect du principe de proximité ;

- un amendement de Michel Vaspart prévoyant que la généralisation progressive du tri à la source des déchets organiques se fera avec une étude d'impact , notamment pour en mesurer les coûts ;

- un amendement de Gérard Miquel explicitant le fait que le tri à la source des biodéchets peut prendre diverses formes techniques , de la collecte séparée au compostage collectif ou individuel, à définir par les collectivités territoriales en charge du service public en fonction des caractéristiques des territoires et suivant un calendrier de déploiement adapté ;

- deux amendements d'Evelyne Didier et de Joël Guerriau, identiques à celui de votre rapporteur, supprimant la phrase visant les installations de tri mécano-biologique ;

- trois amendements identiques de Claude Kern, Gérard Miquel et Elisabeth Lamure créant un objectif de réduction de 50 % des quantités de produits non recyclables mis sur le marché ;

- un amendement de Gérard Miquel précisant que les déchets issus d'une collecte sélective sont orientés prioritairement vers la valorisation énergétique plutôt que le stockage ;

- un amendement de Gérard Miquel précisant, comme il était prévu dans le projet de loi initial, que le cadre règlementaire à venir pour les combustibles solides de récupération (CSR) devra encourager leur préparation et leur valorisation ;

- un amendement de Gérard Miquel indiquant que la valorisation des CSR pourra continuer d'être effectuée dans les installations intégrées dans un procédé industriel , comme les cimenteries par exemple ;

- un amendement de Pierre Médevielle prévoyant l'intensification de la lutte contre les sites illégaux de déchets, les trafics et les exportations illégales .

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 19
(article L. 541-10 du code de l'environnement)

Intégration d'objectifs en matière de consigne dans les cahiers des charges des éco-organismes

Objet : cet article additionnel prévoit l'examen, dans le cahier des charges des éco-organismes, de la possibilité de mise en place de dispositifs de consigne.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel pour compléter l'article L. 541-10 du code de l'environnement relatif notamment au contenu des cahiers des charges des éco-organismes intervenant dans les filières à responsabilité élargie des producteurs.

Ces cahiers des charges devront désormais déterminer, le cas échéant, « les objectifs liés à la contribution des éco-organismes à la mise en place de dispositifs de consigne » .

Votre commission a souhaité compléter de cette manière les expérimentations prévues à l'article 19 sur les consignes, en prévoyant une obligation d'examiner, à l'occasion de chaque réagrément de filière REP, dans quelles conditions et limites les éco-organismes participent à la mise en place de systèmes de consigne.

Il ne s'agit pas d'une obligation à mettre en place des consignes, mais d'obliger les éco-organismes à examiner des pistes de développement qui pourraient être, dans certains cas, intéressantes et porteuses de progrès en matière de gestion des déchets.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 19 bis A
(article L. 541-10-5 du code de l'environnement)

Interdiction de la mise à disposition des ustensiles jetables de cuisine en matière plastique à compter du 1er janvier 2020

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à interdire, à compter du 1 ^er janvier 2020, la mise à disposition à titre gratuit ou onéreux d'ustensiles de vaisselle jetable en plastique, à l'exception des ustensiles compostables et constitués pour tout ou partie de matière biosourcée.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10-5 du code de l'environnement a été introduit par l'adoption de l'article 199 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II.

Cet article comporte trois mesures :

- la mise en place, au plus tard le 1 ^er janvier 2015, d'un dispositif harmonisé de consignes de tri sur les emballages ménagers , défini par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission d'harmonisation et de médiation des filières de collecte sélective et de traitement des déchets du Conseil national des déchets ;

- l 'introduction d'une signalétique commune , à compter du 1 ^er janvier 2012, pour tout produit recyclable soumis à un dispositif de responsabilité élargie des producteurs, afin d'informer le consommateur que ces produits relèvent d'une consigne de tri. Cette date a été repoussée au 1 ^er janvier 2015 par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises ;

- l'installation, à la sortie des caisses de tous les établissements de vente au détail de plus de 2 500 mètres carrés proposant en libre-service des produits alimentaires et de grande consommation, d'un point de reprise des déchets d'emballage , au plus tard le 1