II. LE PROJET DE LOI RELATIF À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE : UN GRENELLE III
La construction du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte s'est faite en plusieurs étapes :
En novembre 2012, le ministère de l'écologie a lancé un « débat national sur la transition énergétique » permettant une contribution citoyenne en ligne. Ce débat était piloté par le Conseil national du débat, un comité de pilotage composé de six personnalités (Anne Lauvergeon, Laurence Tubiana, Jean Jouzel, George Mercadal, Michel Rollier et Bruno Rebelle), un secrétariat général et des groupes de travail.
Des débats citoyens ont été organisés partout en France à l'initiative des collectivités territoriales, suivies par des conférences régionales entre février et mai 2013. Un document de synthèse des débats territoriaux a été remis au Gouvernement par l'Association des régions de France le 8 juillet 2013.
Une commission spécialisée du Conseil national de la transition énergétique (CNTE) a organisé à partir de décembre 2013 les travaux préparatoires à la rédaction du projet de loi.
Le 18 juin 2014, la ministre de l'écologie a présenté le projet de loi au Conseil des ministres.
Le CNTE et le CESE ont rendu leur avis sur ce texte respectivement les 3 et 10 juillet 2014, puis le texte a été présenté en Conseil des ministres et déposé au Parlement le 30 juillet.
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Le projet de loi a été transmis au Sénat le 14 octobre 2014, après avoir été adopté à l'Assemblée nationale (314 pour l'adoption ; 219 contre ; 32 abstentions) après engagement de la procédure accélérée. Il comportait initialement 64 articles , répartis en 8 titres : - Titre I er : Définir les objectifs communs pour réussir la transition énergétique , renforcer l'indépendance énergétique de la France et lutter contre le réchauffement climatique (modifié en commission en « changement climatique ») ; - Titre II : Mieux rénover les bâtiments pour économiser l'énergie, faire baisser les factures et créer des emplois ; - Titre III : Développer les transports propres pour améliorer la qualité de l'air et protéger la santé ; - Titre IV : Lutter contre les gaspillages et promouvoir l'économie circulaire : de la conception des produits à leur recyclage ; - Titre V : Favoriser les énergies renouvelables pour diversifier nos énergies et valoriser les ressources de nos territoires ; - Titre VI : Renforcer la sûreté nucléaire et l'information des citoyens ; - Titre VII : Simplifier et clarifier les procédures pour gagner en efficacité et en compétitivité ; - Titre VIII : Donner aux citoyens, aux collectivités et à l'État le pouvoir d'agir ensemble. |
A. LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE IMPLIQUE UNE REDÉFINITION DES OBJECTIFS DE NOTRE POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE
Le projet de loi s'attache avant toute chose à redéfinir les objectifs de la politique énergétique française en fixant des « objectifs communs pour réussir la transition énergétique, renforcer l'indépendance énergétique de la France et lutter contre le réchauffement climatique ». Il fait entrer dans ces objectifs pour la première fois le terme de « croissance verte » et crée le concept de « territoire à énergie positive » , dont la définition n'est pas juridiquement très précise.
Les nouveaux objectifs prévus consistent en :
- une baisse de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025 ;
- une réduction de 40 % de nos émissions de gaz à effet de serre en 2030 et une division de ces dernières par quatre en 2050 ;
- une réduction de moitié de la consommation d'énergie à l'horizon 2050 par rapport à 2012 et un rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique porté à 2,5 % d'ici 2030 ;
- une part de production d'énergie renouvelable portée à 32 % de la consommation énergétique finale en 2030.
Ces objectifs s'inscrivent dans un contexte d'urgence à agir, encore mis en avant par le cinquième rapport du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), publié en octobre 2014. Ce dernier montre que l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre entre 2000 et 2010, de 2,2 %, a été plus de cinq fois plus importante qu'au cours des trente dernières années.
Le rapport estime que pour maintenir la hausse des températures en-deçà du seuil de 2° C et éviter des dérèglements irréversibles, la principale urgence consiste en une réorientation des modes de production d'énergie, afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. D'après le GIEC, il est nécessaire d'accorder une plus grande place aux énergies renouvelables, et donc de redéfinir les mix énergétiques qui aujourd'hui ne leur font pas une place suffisamment importante.
Au-delà donc de la question de la part du nucléaire dans le mix électrique, qui a concentré l'essentiel des débats lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, le véritable levier permettant la réussite de la transition énergétique et, plus largement, de la transition écologique, consiste en une réduction de notre dépendance aux énergies fossiles, qui constituent encore 80 % de notre mix énergétique global. Le contexte de chute spectaculaire du prix du pétrole, dont le baril a perdu 60 % de sa valeur en six mois et est tombé sous la barre des cinquante dollars le 5 janvier 2015, doit encore renforcer le volontarisme politique en la matière.
Le titre V du projet de loi , consacré au développement des énergies renouvelables, vise ainsi la préparation de cet « après-pétrole » à travers plusieurs mesures : la création d'un nouveau système de soutien aux énergies renouvelables , le complément de rémunération , conforme aux nouvelles orientations de la Commission européenne ; la possibilité pour les communes et leurs intercommunalités de participer au capital d'une société de production d'énergies renouvelables ; ainsi que l'encouragement à l'investissement participatif dans les sociétés de projets pour les énergies renouvelables, comme cela existe déjà en Allemagne.
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Dix idées reçues sur les énergies renouvelables (EnR) 1. Les EnR sont chères à produire Comme les autres sources d'énergie, les EnR nécessitent des coûts d'investissement importants pour la réalisation des infrastructures (barrages, éoliennes, panneaux photovoltaïque). Les installations hydroélectriques sont aisément amorties sur le long terme. La réduction des coûts de fabrication des éoliennes et des panneaux photovoltaïques permet progressivement d'améliorer leur rentabilité. Cette évolution ne permet pas encore à ces deux sources d'énergie d'être aussi compétitives que le nucléaire, mais les investissements nécessaires pour prolonger les centrales nucléaires conduisent à un rapprochement des coûts. En 2013, la Cour des comptes a évalué le meilleur coût de production disponible (en euros par Mégawatt heure) pour les différentes sources : 54 € pour le nucléaire, 70 € pour le thermique, 43 € pour l'hydraulique, 62 € pour l'éolien terrestre, 56 € pour la biomasse, 114 € pour le photovoltaïque. 2. Les EnR ne sont pas prêtes technologiquement Le recours à des sources renouvelables d'énergie est en réalité très ancien (vent, bois, cours d'eau), et les dépenses de recherche et développement augmentent rapidement . Le ministère du développement durable évalue qu'entre 2002 et 2012, la dépense publique de R&D pour l'énergie verte a été multipliée par quatre, passant de 106 à 424 millions d'euros, soit une hausse annuelle moyenne de 14,8 %. Les dépenses de R&D des entreprises pour l'environnement en 2012 sont estimées à 2,7 milliards d'euros. Le rapprochement des coûts de production des EnR avec les autres sources d'énergie indique par ailleurs que les technologies associées sont de plus en plus performantes. 3. Les EnR augmentent la facture d'électricité Malgré le développement des EnR, la part de l'énergie dans la consommation des ménages reste stable depuis 20 ans, à environ 8 % de leurs dépenses 8 ( * ) . Un développement accru des EnR pourrait effectivement amener à une augmentation progressive des prix de l'énergie, pour tenir compte du nécessaire soutien temporaire au développement des EnR. Mais l'amélioration de l'efficacité énergétique vise précisément à réduire les besoins en énergie (agir sur la demande), ce qui contribuera à stabiliser la part de l'énergie dans les dépenses. En France, le soutien aux EnR passe essentiellement par la contribution au service public de l'énergie (CSPE) qui représente 7 % de la facture moyenne d'électricité des ménages. Le projet de loi réforme la CSPE pour maîtriser les charges associées. |
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4. Les EnR freinent la croissance économique Un développement précoce et volontariste des EnR donnera à la France des avantages compétitifs sur les nouveaux marchés mondiaux en la dotant de filières nationales de pointe . En réduisant l'exposition des entreprises aux variations des prix du pétrole, du gaz et du charbon, la transition énergétique permettra également d'améliorer la compétitivité-énergie de l'économie française. À long terme, le développement des EnR permet enfin d'améliorer l'efficacité de l'économie en réduisant les externalités négatives engendrées par les activités affectant l'environnement, coûteuses au niveau macroéconomique. 5. Les EnR pénalisent l'emploi Le secteur des énergies renouvelables représente 90 000 emplois en 2012 , et le secteur de l'efficacité énergétique 220 000 , soit déjà un total de 310 000 emplois directs 9 ( * ) . En Allemagne, où le développement des EnR est plus rapide qu'en France, le gouvernement fédéral évalue en 2011 à 400 000 le nombre d'emplois liés aux filières renouvelables, et estime à 600 000 le nombre d'emplois directs en 2020, sans compter les emplois indirects et induits. Les destructions d'emplois que peut entraîner la transition sont liées au développement de nouvelles filières, qui implique nécessairement un déplacement des facteurs capital et travail des secteurs défavorables à l'environnement vers les activités nouvelles. 6. Les EnR ne sont pas propres Certaines installations nécessitent des ressources rares : dysprosium et néodyme pour les éoliennes, gallium et sélénium pour les panneaux photovoltaïque. Ces ressources sont toutefois utilisées en faible quantité. Les installations peuvent porter atteinte à la biodiversité et aux paysages, mais les outils de planification et les pouvoirs d'autorisation des autorités locales en matière de permis de construire et d'installations classées doivent permettre de maîtriser et d'organiser le développement des infrastructures. L'intermittence de certaines EnR (éolien et photovoltaïque) nécessite le maintien de centrales thermiques, mais essentiellement pour des raisons d'appoint entre offre et demande. Les recherches sur les méthodes de stockage doivent permettre de résoudre ces difficultés. 7. Les EnR ne pourront jamais couvrir l'ensemble des besoins énergétiques L'article 1 er du projet de loi ne vise pas un mix énergétique dominé par les EnR mais un équilibre à la fois ambitieux et réaliste, avec l'objectif de porter la part des EnR dans la consommation finale brute d'énergie à 23 % en 2020 et à 32 % en 2030, tout en maîtrisant la part du nucléaire dans la production d'électricité. L'objectif d'efficacité énergétique et les mesures relatives à la performance énergétique doivent également permettre de maîtriser l'évolution des besoins énergétiques, objectif intrinsèque au développement durable. |
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8. Les EnR sont intermittentes et favorisent les coupures de courant Toutes les EnR ne sont pas intermittentes : l'énergie hydroélectrique, les biocarburants de nouvelle génération ou encore la méthanisation sont des sources d'énergie facilement mobilisables. D'autres EnR sont fondamentalement intermittentes : l'énergie éolienne et l'énergie solaire. Un mix énergétique optimal doit pouvoir mobiliser les deux types d'ENR pour combiner leurs avantages tout en neutralisant au mieux leurs inconvénients respectifs. Il doit également permettre de réduire ce risque d'intermittence, en conservant des capacités continues comme le nucléaire, ou d'appoint comme le thermique. Le choix de mener une transition énergétique plus progressive en France qu'en Allemagne prévient les risques pour la sécurité de l'approvisionnement. 9. Les EnR ne sont pas stockables La problématique du stockage n'est pas spécifique aux sources renouvelables d'énergie. L'intermittence intrinsèque à certaines EnR pourrait toutefois être surmontée par des solutions de stockage en cours de développement, comme le stockage par batterie, ou le stockage par air comprimé. Le stockage sous forme gazeuse est une perspective plus lointaine mais particulièrement prometteuse (hydrogène par électrolyse de l'eau ou méthane par combinaison de l'hydrogène avec du dioxyde de carbone). 10. Les EnR ne sont pas si nécessaires Les baisses ponctuelles du prix des combustibles fossiles (pétrole, charbon, houille, lignite) sont souvent évoquées pour contester l'opportunité de développer les EnR. Les ressources fossiles sont en réalité exposées à des variations importantes de prix. Cette variabilité affecte d'autant plus l'activité économique que ces ressources sont importantes dans le mix énergétique. Le signal envoyé par le prix de ces combustibles ne reflète pas non plus l'ensemble de leur coût social, et n'informe pas complètement sur leur disponibilité réelle. Par ailleurs, l'exploitation de ces ressources a des impacts importants sur l'environnement dans les territoires concernés. Enfin, le développement des EnR s'inscrit dans une logique plus globale de développement durable qui ne doit pas se résumer à un calcul économique de court ou moyen terme. |
* 8 INSEE, « Les dépenses d'énergie des ménages depuis 20 ans : une part en moyenne stable dans le budget, des inégalités accrues », 2010
* 9 ADEME, « Stratégie et Études » n°34, 2013