II. UNE SITUATION TOUJOURS DIFFICILE DANS LES JURIDICTIONS
Dans ce contexte d'augmentation budgétaire, il n'en demeure pas moins que le constat posé par votre rapporteur pour avis dans ses précédents avis demeure.
En effet, la situation des juridictions reste difficile, tant en termes de personnel, en raison du taux de vacance de postes qui continue de se dégrader, chez les magistrats comme chez les fonctionnaires, que de l'augmentation des dépenses de frais de justice, dont l'enveloppe budgétaire est toujours sous-dotée, ce que regrette votre rapporteur pour avis.
Dans ce contexte, l'activité des juridictions ne décroit pas et doit continuer, en 2017, de s'adapter à la mise en oeuvre des réformes, notamment celles votées dans le cadre de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle.
A. DES EFFECTIFS QUI DEMEURENT SOUS TENSION
1. Une activité des juridictions toujours croissante dans un contexte de réformes
Votre rapporteur pour avis constate que la plupart des juridictions civiles ou pénales voit augmenter le délai moyen de traitement des affaires dont elles sont saisies.
Concernant les contentieux de première instance, le délai moyen de traitement continue de progresser pour l'activité civile des tribunaux de grande instance (TGI), même si la hausse est plus faible, avec + 0,1 mois entre 2014 et 2015, que celle de la période précédente. Elle s'explique par le niveau toujours aussi élevé des affaires nouvelles en 2015 45 ( * ) . Si le niveau de traitement des tribunaux de grande instance continue de s'améliorer en couvrant presque 98 % du flux des affaires nouvelles, la hausse de l'âge du stock 46 ( * ) nuance ce constat puisqu'il est possible d'en conclure que demeurent non-traitées les affaires les plus complexes. Le délai de traitement des tribunaux d'instance augmente lui aussi légèrement, de 0,1 mois entre 2014 et 2015.
La dégradation est plus marquée pour les conseils des prud'hommes, avec une augmentation de + 0,9 mois de délai de traitement entre 2014 et 2015. L'une des principales raisons réside dans l'accumulation du stock d'affaires complexes à traiter, notamment en contentieux social. Les modifications procédurales 47 ( * ) pour les contentieux introduits devant les conseils des prud'hommes issues de la loi « Macron » 48 ( * ) , qui ont pour ambition de réduire le temps de traitement des litiges, n'ont pas encore pu produire leurs effets.
En matière pénale, le délai de traitement des affaires de première instance a augmenté de 1,6 mois entre 2013 et 2014 49 ( * ) pour les cours d'assises, mais est resté relativement stable pour les tribunaux correctionnels, avec une augmentation de 0,1 mois. Pour les cours d'assises, cette évolution peut s'expliquer par la complexification des dossiers d'assises, notamment sous le poids des affaires traitées en juridictions interrégionales spécialisées (JIRS).
Le délai de traitement augmente également de 0,4 mois dans les cours d'appel entre 2014 et 2015, conséquence directe de l'augmentation du stock de contentieux social - traité en première instance par les conseils de prud'hommes déjà évoqués. Selon la Chancellerie, le droit social représente près de 80 % de la hausse du stock d'affaires et demeure difficile à traiter de manière efficace, en raison du phénomène des dossiers sériels de licenciement qui doivent être traités en bloc et pénalisent les juridictions dans la gestion de leur stock.
Enfin, le délai moyen de traitement des affaires en cassation a lui aussi légèrement progressé de 0,2 mois entre 2014 et 2015, en raison notamment, d'après la Chancellerie, de la baisse des effectifs des magistrats au sein des chambres intervenue en 2015 du fait des mobilités et de l'augmentation des affaires nouvelles.
La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle prévoit plusieurs dispositions dont l'objet est de recentrer le juge sur son office, en déjudiciarisant certaines procédures.
En matière pénale, la loi précitée prévoit la sanction systématique de certaines infractions routières par une peine forfaitaire 50 ( * ) .
En matière civile, la principale mesure est l'instauration du divorce par consentement mutuel sans juge, qui se substituerait à la procédure judiciaire actuelle 51 ( * ) . Cette mesure, qui entre en vigueur dès le 1 er janvier 2017 et dont le Gouvernement attend un allègement de la charge des juridictions, s'accompagne d'autres mesures s'inscrivant dans la même démarche, notamment la suppression de l'homologation par le juge de certaines décisions des commissions de surendettement 52 ( * ) ou encore le transfert aux officiers de l'état civil de la gestion du pacte civil de solidarité (PACS) 53 ( * ) . Toutefois, votre rapporteur pour avis rappelle que ces deux dernières mesures ne pourront alléger la charge des juridictions en 2017, puisqu'elles rentrent respectivement en vigueur à compter du 1 er janvier 2018 54 ( * ) pour la première et le 1 er novembre 2017 55 ( * ) pour la seconde.
De même, votre rapporteur pour avis s'interroge sur les conséquences du transfert vers les TGI de certains contentieux aujourd'hui dévolus aux tribunaux d'instance prévu par cette même loi. Il en va ainsi du contentieux des tribunaux de police et de celui des dommages corporels dont le préjudice est estimé à moins de 10 000 euros 56 ( * ) . Dans le même temps, la juridiction de proximité sera supprimée au 1 er juillet 2017 57 ( * ) et les juges de proximité pourront être intégrés à leur demande auprès du TGI, dans le corps des magistrats exerçant à titre temporaire 58 ( * ) . Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis appelle à la vigilance sur la mise en oeuvre de cette réforme, qui, comme le Gouvernement l'indique 59 ( * ) , devrait conduire à ce que les fonctions des magistrats exerçant à titre temporaire soient orientées vers « une assistance auprès des TGI » et à ce qu' « une partie de l'activité que ces derniers traitaient [en tant que juges de proximité] soit désormais prise en charge par les juges d'instance, ce qui constituera une charge nouvelle et aura une répercussion sur le délai de traitement ».
D'autres textes ajoutent également de nouvelles compétences et accroissent la tâche des juridictions 60 ( * ) . Ainsi, la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France 61 ( * ) réduit de cinq jours à quarante-huit heures le délai dont dispose le juge des libertés et de la détention (JLD) pour se prononcer sur la demande de prolongation du placement en rétention. Cette disposition, dont l'application est entrée en vigueur le 1 er novembre 2016, « va faire peser de fortes contraintes d'organisation sur les tribunaux dans la gestion des audiences relatives à ce contentieux » 62 ( * ) . De même, les contestations sur les décisions de placement en centre de rétention administrative, auparavant de la compétence du juge administratif, relèvent du JLD depuis la même date, augmentant le nombre d'affaires traitées par ces juges.
2. Deux problèmes récurrents : la sous-consommation du plafond d'emplois et le taux de vacance de postes
Le plafond d'autorisation d'emplois 63 ( * ) du programme 166 « Justice judiciaire » pour 2017 serait fixé à 32 748 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en augmentation de 666 64 ( * ) ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale pour 2016, qui était de 32 082 ETPT.
L'an passé, votre rapporteur pour avis avait déjà souligné le problème récurrent de la sous-consommation du plafond d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Le taux de consommation de ce plafond, pour l'ensemble des emplois judiciaires, était de 98,1 % en 2014 et de 97,3 % en 2015, ce qui représentait, pour cette dernière année, une différence de 854 ETPT, soit une aggravation du solde négatif de 250 ETPT par rapport à l'exercice 2014.
Évolution du plafond d'emplois du
programme
«
Justice judiciaire
» entre 2009 et
2017
(en ETPT)
|
Nombre par année |
Évolution du nombre d'ETPT |
||||||||||||
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2009 2015 |
2012 2015 |
2009 2017 |
2012 2017 |
|
|
Plafond d'emplois voté (PAP 65 ( * ) ) |
29 295 |
29 653 |
31 018 |
31 137 |
31 455 |
31 640 |
31 641 |
32 082 |
32 748 |
+ 2 346 |
+ 504 |
+ 3 453 |
+ 1 611 |
|
Effectifs réels 66 ( * ) |
29 467 |
29 567 |
30 525 |
30 575 |
30 671 |
31 036 |
30 787 |
- |
- |
+ 1 320 |
+ 212 |
- |
- |
|
Solde entre le plafond voté et les effectifs réels 67 ( * ) |
+ 172 |
-86 |
-493 |
-562 |
-784 |
-604 |
-854 |
- |
- |
-1 026 |
- 292 |
- |
- |
|
Écart entre les effectifs réels 68 ( * ) par rapport à l'année N-1 |
- |
- |
+ 958 |
+ 50 |
+ 96 |
+ 365 |
-249 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
Le décalage systématique entre les crédits ouverts et les crédits effectivement dépensés affecte la sincérité de la programmation budgétaire. Votre rapporteur pour avis note en outre que cette sous-consommation du plafond d'emplois a tendance à s'aggraver.
Ainsi, sur l'exercice 2015, le plafond net d'emplois a diminué de 249 emplois, alors que la loi de finances initiale pour la même année prévoyait la création de 183 ETP 69 ( * ) .
Toutes les catégories d'emplois ne sont pas, à cet égard, dans la même situation. Jusqu'à présent et depuis 2011, le plafond d'emplois était presque toujours atteint pour les greffiers ou les personnels de catégorie C, les écarts étant en revanche beaucoup plus importants pour les magistrats.
Ce constat demeure pour les magistrats, dont le taux de consommation du plafond d'emplois demeure inférieur à 95 %.
Sources :
ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
L'élément nouveau réside dans la dégradation de la consommation du plafond d'emplois pour les personnels de catégorie C, dont le taux recule de près de cinq points par rapport à 2014, à 95 % seulement en 2015. Il en résulte une dégradation globale de la consommation réelle du plafond d'emplois de l'ensemble des services judiciaires, qui passe de 98,09 % en 2014 à 97,3 % en 2015.
Sources :
ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
Votre rapporteur pour avis s'interroge donc une nouvelle fois sur le respect des plafonds d'emplois votés pour 2016 et 2017, puisque ces derniers ne semblent pas avoir pris en compte la sous-consommation des années précédentes.
Cette sous-consommation soulève également d'autres questions, notamment s'agissant des effectifs de magistrats.
Votre rapporteur pour avis a ainsi noté, à la lecture des informations transmises par la Chancellerie, que le recours aux agents vacataires était croissant, pour des fonctions allant de l'assistant de justice au juge de proximité.
Consommation annuelle moyenne par catégorie de vacataires
(en ETPT)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Magistrats à titre temporaire |
4 |
1 |
2 |
5 |
11 |
15 |
|
Juges de proximité |
213 |
372 |
295 |
299 |
333 |
362 |
|
Assistants de justice |
238 |
649 |
677 |
721 |
794 |
867 |
|
Total |
455 |
1 023 |
974 |
1 024 |
1 139 |
1 244 |
Source : ministère de la justice.
Cette pratique devrait toujours concerner dans les années à venir un nombre important d'effectifs, pour au moins deux raisons.
D'une part, lors de son audition par votre rapporteur pour avis, les représentants du ministère de la justice ont indiqué envisager non seulement une intégration de tous les juges de proximité qui le souhaitent au sein du corps des magistrats exerçant à titre temporaire (population de 460 magistrats environ), mais aussi une augmentation du nombre de ces magistrats, à un niveau proche des localisations actuelles des juridictions de proximité (environ 630).
D'autre part, la création de la fonction de juriste assistant, par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle 70 ( * ) , qui a vocation à intervenir auprès des magistrats dans la phase préparatoire des décisions, va également se matérialiser par des recrutements de personnels vacataires, dans une mesure qui n'a pas été indiquée à votre rapporteur pour avis.
Le ministère de la justice utilise une partie des crédits de personnel non consommés pour mobiliser la réserve judiciaire ou recruter des vacataires. Or, comme votre rapporteur pour avis le relevait déjà l'année dernière, il convient de respecter, en la matière, une juste mesure et d'éviter que des fonctions de magistrats professionnels soient durablement suppléées par le recours à des vacataires.
Si le nombre de postes de magistrats créés est important, force est donc de constater que ces créations ne profiteront pas nécessairement au fonctionnement courant des juridictions.
Une nouvelle fois, le constat des années précédentes peut être reconduit à l'identique : les vacances de postes se sont aggravées, en dépit des créations d'emplois intervenues. Ces vacances correspondent à des postes affectés à des juridictions, par la circulaire de localisation des emplois dite circulaire « CLE », qui n'ont pas été pourvus, faute d'un effectif suffisant 71 ( * ) .
Ainsi, le nombre de postes non pourvus à la date du 1 er janvier 2016 s'élève à un peu moins de 6 % de l'effectif total des magistrats en juridiction (479 postes pour un effectif théorique de 7 992 magistrats), ce solde se dégradant de près d'un point par rapport à 2015, dans le cadre d'une aggravation continue du phénomène depuis 2011.
Comparaison entre les effectifs réels et
théoriques des magistrats
affectés en juridictions, hors Cour
de cassation
(au 1
er
janvier de l'année
concernée)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Effectifs théoriques |
7 844 |
7 740 |
7 740 |
7 687 |
7 687 |
7 829 |
7 853 |
7 887 |
7 992 |
|
Effectifs réels |
7 630 |
7 710 |
7 708 |
7 594 |
7 521 |
7 489 |
7 458 |
7 483 |
7 513 |
|
Solde |
- 214 |
- 30 |
- 32 |
- 93 |
- 166 |
- 340 |
- 395 |
- 404 |
- 479 |
|
Taux de vacance d'emploi |
2,73 % |
0,39 % |
0,41 % |
1,21 % |
2,16 % |
4,34 % |
5,03 % |
5,12 % |
5,99 % |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
La situation se dégrade également pour les fonctionnaires, puisque le taux de vacance revient au niveau de l'année 2014, en passant de 7,06 % en 2015 à 7,6 % en 2016, soit près de 1 612 postes vacants pour un effectif théorique de 21 197 fonctionnaires. Le taux de vacance des personnels de greffe est même beaucoup plus important, à 9,14 %, ce qui représente 881 postes pour un effectif localisé de 9 640 greffiers.
Comparaison entre les effectifs réels et
théoriques des fonctionnaires affectés
en juridictions ou en
service administratif régional
(au 1
er
janvier de
l'année concernée)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Effectifs théoriques |
21 274 |
21 189 |
20 902 |
20 778 |
20 929 |
21 025 |
21 105 |
21 174 |
21 197 |
|
Effectifs réels |
20 247 |
20 076 |
19 997 |
19 837 |
19 509 |
19 419 |
19 502 |
19 680 |
19 585 |
|
Solde |
- 1 027 |
- 1 113 |
- 905 |
- 941 |
- 1 420 |
- 1 606 |
- 1 603 |
- 1 494 |
- 1 612 |
|
Taux de vacance d'emploi |
4,83 % |
5,25 % |
4,33 % |
4,53 % |
6,78 % |
7,64 % |
7,60 % |
7,06 % |
7,60% |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.
* 45 Les tribunaux de grande instance ont été saisis de 958 000 affaires nouvelles en 2015, contre 962 000 en 2014, ce qui représente un niveau très élevé d'activité, selon le projet annuel de performance « Justice » pour 2017, p. 27.
* 46 Selon le projet annuel de performance pour 2017 de la mission « Justice », p. 26, l'âge moyen du stock des affaires non traitées devant les tribunaux de grande instance atteint 14,4 mois en 2015.
* 47 Suite au rapport du président de la chambre sociale de la Cour de cassation Alain Lacabarats, intitulé « L'avenir des juridictions du travail : Vers un tribunal prud'homal du XXI ème siècle », le Gouvernement a engagé une réforme visant à améliorer le fonctionnement de la juridiction prud'homale. Sont notamment prévus le renforcement des missions du bureau de conciliation, la création de nouvelles formations de jugement afin d'améliorer les délais de traitement et une révision de la procédure.
* 48 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 49 Dernières données disponibles.
* 50 Articles L. 221-2 et L. 324-2 du code de la route et articles 495-17 à 495-24 nouveaux du code de procédure pénale.
* 51 Cette procédure non judiciaire devient ainsi la procédure de droit commun en matière de divorce par consentement mutuel. Elle est régie par les articles 229-1 à 229-4 nouveaux du code civil. Le divorce par consentement mutuel se fait donc désormais uniquement par acte sous seing privé contresigné par avocats et constaté par un notaire, ce dernier donnant force exécutoire à la convention. Le seul cas dans lequel un juge peut être amené à prononcer un divorce par consentement mutuel est celui où l'un des enfants mineurs du couple, capable de discernement, demande à être entendu.
* 52 Cette mesure permettra que les dossiers de plans de surendettement ne soient plus à la charge des greffes qui doivent aujourd'hui les enregistrer, et des magistrats, qui doivent les examiner.
* 53 La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle a également transféré la gestion de la procédure de changement de prénom, jusqu'ici soumise au juge, aux officiers de l'état civil. Ce transfert de compétence est toutefois plus modeste dans son périmètre puisqu'il ne concernerait que 2 500 demandes par an, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis par la Chancellerie.
* 54 Article 58 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle.
* 55 Article 114 de la loi précitée.
* 56 Articles 14 et 114 de la loi précitée.
* 57 Article 15 de la loi précitée.
* 58 Les juges de proximité dont le mandat est en cours à la date de publication de la loi organique du 8 août 2016 peuvent être nommés, à leur demande et pour le reste de leur mandat, comme magistrats exerçant à titre temporaire dans le tribunal de grande instance du ressort dans lequel se trouve la juridiction de proximité au sein de laquelle ils ont été nommés
* 59 Projet annuel de performance pour 2017, mission « Justice », p. 27.
* 60 Idem supra .
* 61 Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.
* 62 Projet annuel de performance pour 2017, mission « Justice », p. 27.
* 63 Prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le plafond d'emplois présente, par ministère, l'ensemble du personnel qui y est rémunéré par l'Etat. L'unité de décompte y est « l'équivalent temps plein travaillé » (ETPT). Il prend en compte le mois d'entrée dans l'année. Par exemple, un agent à temps plein employé toute l'année consomme un ETPT annuel.
* 64 Le différentiel entre le nombre de créations d'emplois proposé par le ministère dans le schéma d'emplois (600 ETP) et le nombre d'emplois autorisés dans le plafond annuel (666 ETPT) résulte d'une différence de périmètre comptable entre ces deux outils.
* 65 Correspond au nombre d'emplois proposés au moment du vote de la loi de finances. Sources : projets annuels de performances « Justice » 2009 à 2015.
* 66 Correspond à l'effectif réel mesuré en exécution budgétaire et issu des rapports annuels de performances « Justice » 2009 à 2015.
* 67 Différence entre les effectifs réels et le plafond voté.
* 68 Écart entre les effectifs réels d'une année sur l'autre.
* 69 Y compris effectifs dédiés au PLAT 1.
* 70 L'article 24 de la loi précitée a créé l'article L. 123-5 nouveau au sein du code de l'organisation judiciaire afin de régir cette nouvelle fonction de juriste assistant. Ils doivent être titulaires d'un diplôme de doctorat en droit ou d'un diplôme sanctionnant cinq années d'études avec deux ans d'expérience dans le domaine juridique.
* 71 Ne sont pas comptées dans ces vacances les absences temporaires, pour raisons médicales ou autres.