II. FAVORISER L'EXERCICE DES COMPÉTENCES DE MOBILITÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
De manière générale, le projet de loi se caractérise par le caractère majoritairement facultatif des mesures applicables aux collectivités territoriales . Il s'agit de garantir la possibilité pour chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) de mettre en place les mobilités pertinentes en fonction des besoins du territoire sur lequel elle est compétente - en évitant notamment la création de surcoûts à la charge des collectivités sans adéquation avec les besoins du territoire.
Souscrivant à l'économie globale du dispositif qui, bien que complexe, lui a paru à même d'assurer l'exercice effectif des compétences liées à la mobilité sur l'ensemble du territoire, votre commission a cependant souhaité apporter quelques ajustements visant à améliorer la clarté et l'applicabilité de ces mesures.
A. AMÉLIORER LE MÉCANISME DE DÉFINITION DE L'AUTORITÉ ORGANISATRICE DE LA MOBILITÉ
Afin de renforcer les initiatives locales en matière de mobilité, l' article 1 er du projet de loi vise à clarifier la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements afin que les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) puissent adapter l'offre de mobilité aux besoins exprimés par chaque territoire.
1. Instituer un droit à la mobilité
Cet article tend tout d'abord à remplacer le droit au transport , institué par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs , dite « LOTI », par le droit « à la mobilité » . Ce changement de terminologie a pour objectif de sortir d'une vision centrée sur l'accès aux transports collectifs et les infrastructures, et d'inscrire dans la loi la dimension territoriale de ce droit - en plus de la dimension sociale déjà présente. Ce droit n'étant pas opposable, il s'agit d'un simple élargissement du périmètre d'action des AOM.
En conséquence, l'article élargit la palette d'outils à la disposition des AOM , qui pourront soutenir de manière sécurisée des solutions moins lourdes et plus adaptées aux spécificités locales. Il s'agit principalement des mobilités actives, des mobilités partagées, ou de transport organisé à la demande des usagers. L'éventail de solutions à disposition des AOM représente une extension potentielle de leurs compétences mais non une création de compétence, puisqu'aucune obligation de faire n'est inscrite dans la loi. Si l'on peut comprendre la volonté d'offrir un cadre d'actions aux autorités organisatrices de la mobilité sans créer de nouvelles obligations , ce schéma pose la question du financement de ces nouvelles possibilités d'action, sur laquelle votre rapporteur reviendra.
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Les compétences des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) L'article L. 1231-1-1 du code des transports, tel que rédigé par les articles 1 er et 6 du projet de loi, dispose que les AOM sont compétentes pour : - organiser des services réguliers de transport public de personnes ; - organiser des services à la demande de transport public de personnes ; - organiser des services de transport scolaire ; - organiser des services de mobilité active, cette dernière étant définie comme l'ensemble des modes de déplacements où la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée ; - organiser des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur (covoiturage, auto partage) ; - organiser des services de mobilité solidaire et verser des aides individuelles ; - offrir un service de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité ; - mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ; - organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée. |
2. Définir l'autorité organisatrice de la mobilité
L'article 1 er a également pour ambition de définir le détenteur de la qualité d'AOM. Le projet de loi fait le choix de favoriser le couple région/intercommunalité.
a) Favoriser le couple intercommunalité / région dans l'exercice de la compétence d'organisation de la mobilité
Les régions disposeraient d'une compétence de maillage territoriale en tant qu'autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR). Leur compétence est ainsi élargie à toute forme de mobilité à l'instar des AOM. La région assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité. Votre commission a proposé que cette planification puisse être intégrée au sein du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET - amendement COM-124 ).
Afin d'assurer la complémentarité entre les échelons régionaux et intercommunaux, les modalités de délégations par les régions de leurs compétences sont assouplies. La région pourra ainsi déléguer tout ou partie de ses compétences en matière de mobilité à une autre collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou à une autre AOM. Votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-125 , a souhaité assouplir cette possibilité de délégation en supprimant la disposition indiquant que cette délégation pouvait notamment intervenir à la demande des AOM constatant qu'un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux respectifs n'était pas satisfait. Cette précision, sans réelle portée normative, pouvait laisser penser qu'une délégation ne pouvait avoir lieu que pour des services de mobilité dépassant le périmètre d'une des personnes publiques pouvant prétendre à la délégation. Sa suppression permettrait de consacrer la souplesse du dispositif de délégation. L'objectif visé par votre commission est bien qu'une commune souhaitant par exemple mettre en place du transport à la demande à caractère social, comme des navettes à destination des personnes âgées, puisse demander à la région délégation de cette compétence sur son territoire.
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre seraient en charge de l'organisation de la mobilité locale dans leur ressort territorial . Afin de préserver le principe selon lequel les EPCI ne sont que l'émanation de leurs communes membres et n'exercent que les compétences qui leur ont été transférées par celles-ci, votre commission souhaite rappeler que ces EPCI ne sont AOM que parce que leurs communes membres leur ont transféré la compétence d'organisation de la mobilité. Les EPCI à fiscalité propre AOM pourraient par la suite confier cette responsabilité à un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) ou à un syndicat mixte, afin de favoriser la prise de compétence au niveau le plus pertinent.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a également adopté un amendement COM-120 visant à définir l'autorité organisatrice de la mobilité sur le territoire des communes isolées, oubliées par le projet de loi. Les communes isolées actuelles 3 ( * ) et les futures « communes-communautés » 4 ( * ) , qui ne sont membres d'aucun EPCI, exerceraient ainsi elles-mêmes la compétence d'AOM. Votre commission leur a préservé la possibilité de transférer cette compétence à la région, sur le modèle des communautés de communes.
b) Sécuriser le cas des communautés de communes
Le mécanisme de transfert
La définition de l'autorité organisatrice de la mobilité sur le territoire des communautés de communes suit un mécanisme complexe. Le projet de loi vise à favoriser l'exercice de la compétence d'organisation de la mobilité sur ces territoires afin d'éviter les zones dites « blanches », où aucune AOM n'exerce sa compétence. Ainsi, il est prévu qu'au sein des communautés de communes qui ne se sont pas vues transférer la compétence d'organisation des mobilités, les communes conservent initialement leur qualité d'AOM. Celles-ci doivent néanmoins délibérer avant le 30 septembre 2020 pour organiser le transfert de cette compétence à la communauté de commune au 1 er janvier 2021. À défaut, la compétence est transférée à la région, à l'exception des compétences déjà exercées par les communes sur le territoire desdites communes. La rédaction sibylline du dispositif de transfert a paru à votre commission devoir être complétée par un renvoi aux dispositions organisant les transferts de compétence dans les EPCI à fiscalité propre ( amendement COM-121 ). Votre commission a également, par ce même amendement , souhaité repousser la date butoir de délibération des communes, considérant que l'échéance initialement envisagée ne prenait en compte ni les exigences de délai entre les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI et les délibérations des conseils municipaux sur les conditions de transfert, ni le temps nécessaire à l'installation de ces structures à la suite du renouvellement général des conseils municipaux en mars 2020. Plusieurs arguments peuvent être avancés en faveur d'un tel report .
Tout d'abord, ce report n'empêcherait pas les communautés de communes de se saisir plus tôt de la compétence d'organisation de la mobilité : les communes sont en effet libres de transférer à tout moment une compétence à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres. Ce report ne concerne donc que les communautés de communes au sein desquelles la réflexion sur le transfert d'une telle compétence n'est pas aboutie.
À l'intérieur de celles-ci, les échéances électorales pourraient conduire, à compter de fin 2019, à geler les décisions politiques sur des sujets structurants, dont les mobilités font partie, les élections municipales ayant en effet lieu fin mars 2020. Les conseillers communautaires seront élus en même temps que les conseillers municipaux, mais les premières réunions de l'organe délibérant de l'EPCI se tiennent habituellement fin avril. S'en suivra une période de mise en place de l'intercommunalité (désignation des vice-présidents, des membres des commissions, etc .), de telle sorte que l'EPCI ne sera réellement installé qu'à compter de fin juin 2020, tandis que les premières réflexions sur les compétences structurantes n'auront sans doute lieu qu'à partir de septembre 2020.
Si l'objectif du projet de loi est que le maximum de communautés de communes se saisissent de la compétence d'organisation de la mobilité, il importe de laisser à celles-ci le temps nécessaire pour mûrir leur décision . Se saisir de la compétence d'organisation de la mobilité implique en effet une réflexion d'ampleur, notamment sur les services que la communauté de communes est susceptible de mettre en oeuvre et sur les orientations qu'elle souhaite donner à sa politique de mobilité, de même que sur le rapport coûts/bénéfices de l'exercice de cette compétence par la communauté de communes par rapport à la région. Cette décision est en effet structurante, d'autant plus que les conditions de réversibilité du transfert (de la région vers la communauté de communes) sont, comme nous le verrons par la suite, limitées.
En outre, le temps nécessaire au transfert est aussi conséquent : à compter de la délibération de l'organe délibérant de la communauté de communes, les communes doivent disposer de trois mois pour se prononcer à leur tour sur un tel transfert. À la suite de cela, il revient au représentant de l'État dans le ou les départements de prononcer le transfert par arrêté.
Au vu de ces différents éléments, un transfert au 1 er janvier 2021 paraît extrêmement compliqué, si ce n'est impossible. Comment l'organe délibérant pourrait-il délibérer sur la prise de compétence d'organisation des mobilités avant le 30 juin 2020 (soit trois mois avant le 30 septembre 2021, date limite pour la délibération des communes) ? Un report de l'échéance a donc paru indispensable à votre commission. Tout en comprenant la rapidité souhaitée par le Gouvernement, votre commission considère que la précipitation n'est jamais bénéfique.
Ainsi, un transfert en milieu d'année 2021 pourrait permettre de laisser à l'EPCI un temps considéré comme raisonnable pour mener son étude. Votre commission a donc proposé que le transfert ait lieu au plus tard le 1 er juillet 2021 . L'organe délibérant de la communauté de communes se prononcerait ainsi sur le transfert de la compétence d'organisation des mobilités avant le 31 décembre 2020. Par la suite, les communes disposeraient de trois mois pour se prononcer à leur tour sur ce transfert, soit avant le 31 mars 2021. Le transfert serait ensuite prononcé par le représentant de l'État dans le département, et prendrait effet au plus tard au 1 er juillet 2021. À cette date, si la compétence n'a pas été transférée à l'EPCI, la région l'exercerait de droit sur le territoire de la communauté de communes.
Source : commission des lois du Sénat
La réversibilité du transfert
Une fois la compétence d'organisation de la mobilité sur le territoire d'une communauté de communes transférée à la région, les conditions de réversibilité pour que la communauté de communes puisse devenir AOM sont strictement encadrées par le projet de loi : une communauté de communes ne pourrait obtenir le transfert de la région que si elle fusionne avec un autre EPCI ou adhère à un syndicat mixte doté de la compétence en matière d'organisation de la mobilité. Dans ces deux cas, et si la communauté de communes en fait la demande, le transfert est de droit. Le mécanisme de transfert étant là encore peu détaillé, votre commission a souhaité le clarifier par l'adoption d'un amendement COM-122 . Cet amendement indique notamment que la communauté de communes doit demander un tel transfert à la région dans un délai d'un an à compter de l'arrêté du préfet prononçant la fusion des deux EPCI ou de la délibération d'adhésion au syndicat mixte.
En outre, et si votre commission comprend que l'exercice de la compétence d'AOM requiert des investissements lourds qui nécessitent une stabilité et une prévisibilité pour la personne publique exerçant cette compétence, il lui a semblé légitime de réserver le cas où la région et la communauté de communes seraient d'accord pour que cette dernière investisse la compétence d'organisation de la mobilité . Elle a ainsi proposé, par le même amendement 3 , la possibilité que la région transfère le caractère d'AOM à la communauté de communes en cas d'accord entre les deux parties.
Source : commission des lois du Sénat
c) Le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL)
L' article 3 du projet de loi définit l'autorité organisatrice de la mobilité sur le périmètre de la métropole de Lyon et du département du Rhône. Le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) y exerce aujourd'hui la compétence d'organisation de la mobilité. Afin de stabiliser la situation sur ce territoire, l'article 3 du projet de loi prévoit une double habilitation à légiférer.
La première ordonnance permettrait la création d'un établissement public local associant, à titre obligatoire (ce qui justifie, du fait de la libre administration des collectivités territoriales, l'inscription de ces dispositions au niveau législatif), la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, certaines communautés d'agglomération et certaines communautés de communes. Doté d'une mission d'autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, et des services de transport scolaire, son périmètre d'intervention correspondrait à celui de l'actuel SYTRAL auquel il se substituerait.
La seconde ordonnance définirait les conditions selon lesquelles cet établissement public local pourrait prélever un versement destiné au financement des services de mobilité et en moduler le taux selon des règles qui pourraient lui être spécifiques, ainsi que les éventuelles mesures transitoires ou de coordination requises par la création de cet établissement public local.
L'adhésion obligatoire de certaines collectivités à cet établissement public local se justifie, aux yeux du Gouvernement, par le fait que le SYTRAL gère entièrement les réseaux urbains et interurbains situés au sein de son périmètre, parmi lesquels le réseau des transports en commun de Lyon. Deux objectifs sont poursuivis : le premier consiste à stabiliser la gouvernance de l'établissement public, au vu de l'importance des réseaux gérés et des investissements significatifs qu'ils impliquent ; le second est de permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'exercer la compétence d'AOM dans leur ressort territorial dans les domaines non couverts par l'établissement public , et donc d'adapter leur périmètre d'intervention respectifs et leurs ressources fiscales.
3. Clarifier la planification locale des déplacements
Chaque AOM assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité. Pour ce faire, elle peut élaborer un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale, et associe à l'organisation des mobilités l'ensemble des acteurs concernés. L' article 5 du projet de loi définit les modalités de cette planification.
a) Les plans de mobilité
Cet article vise tout d'abord à substituer aux plans de déplacements urbains (PDU) les plans de mobilité. Ceux-ci devraient être établis dans chaque AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants, en association avec les gestionnaires des infrastructures de transports localisés dans le périmètre du plan.
Votre commission a adopté deux amendements COM-123 et COM-130 visant à clarifier certaines ambigüités dans l'articulation entre les dispositions en vigueur et celles proposées par le projet de loi. Votre commission a voulu préciser que comme dans le droit actuel, seules les AOM dont le ressort territorial est situé dans une agglomération de plus de 100 000 habitants sont soumises à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité. L' amendement COM-130 précise également que les AOM créées en application du projet de loi disposeraient d'un délai de 24 mois, et non pas de 18 mois comme initialement prévu dans le projet de loi, pour adopter leur plan de mobilité. Ce délai correspond au délai moyen d'élaboration des plans de déplacements urbains.
Les plans de mobilité seraient renforcés et intègreraient, outre les éléments déjà présents dans les PDU, la prise en compte de la diversité des composantes du territoire et des besoins de la population, en lien avec les territoires limitrophes, ainsi que le suivi du développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur.
En outre, cet article tend à introduire une procédure de modification simplifiée des plans sur certains sujets comme le stationnement, la circulation et la voirie, afin d'assurer la réactivité de l'AOM , en lien avec les autorités de police sur le territoire.
b) Plans de mobilité rurale
Les AOM dont le ressort territorial n'est pas situé dans une agglomération de plus de 100 000 habitants peuvent, à titre facultatif, élaborer un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale.
L'article 5 vise ainsi à restreindre la possibilité d'élaborer un plan de mobilité rurale aux seules AOM . Les plans de mobilité rurale pourraient être établis dans les territoires non soumis à l'obligation d'un plan de mobilité, afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit à la mobilité. Une procédure de participation du public serait prévue, via une enquête publique, et les représentants des professions et usagers des transports, les associations de personnes handicapées, les gestionnaires de voirie, les chambres consulaires et les associations de protection de l'environnement seraient consultés à leur demande. Votre commission a considéré que la restriction de la possibilité d'élaborer un plan de mobilité rurale était de nature à renforcer l'intelligibilité de l'organisation de la mobilité.
* 3 Les quatre communes isolées (c'est-à-dire qui ne sont membres d'aucun EPCI à fiscalité propre) sont toutes des îles monocommunales bénéficiant d'une dérogation législative à l'obligation d'appartenir à un EPCI à fiscalité propre : les îles d'Yeu, de Bréhat, de Sein et d'Ouessant
* 4 Voir l'article 4 de la proposition de loi n° 503 (2017-2018) visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires , telle qu'adoptée par le Sénat le 11 décembre 2018.