EXAMEN DES ARTICLES
Article 3
(délégué)
Dérogations aux interdictions et
restrictions en matière de publicité
Cet article vise à prévoir des dérogations limitées temporellement et géographiquement au règlement national de publicité et au règlement local de publicité, afin de permettre l'affichage publicitaire prévu dans le « contrat hôte » des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030.
La commission considère que les dérogations proposées assurent un équilibre adéquat entre protection de la qualité du cadre de vie, préservation des compétences des collectivités territoriales et aménagements nécessaires à l'organisation d'un tel événement.
À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement qui vise à étendre aux communes paralympiques la possibilité d'installer un compte à rebours, à l'instar des communes olympiques.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
I. La situation actuelle : une réglementation nationale et locale de la publicité, qui doit être adaptée au contexte particulier des JOP 2030
A. L'affichage publicitaire est réglementé au niveau national et local
La loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes a établi un règlement national de la publicité (RNP), aujourd'hui codifié aux articles L. 581-1 à L. 581-45 du code de l'environnement. Le règlement prévoit des interdictions absolues de publicité sur certains lieux (comme les monuments historiques, dans les sites classés, dans les coeurs de parcs nationaux...), dans un objectif de protection de la qualité du cadre de vie, et des interdictions et prescriptions différenciées, en fonction de la situation géographique (en agglomération et hors agglomération).
En complément, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU), la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune, peut élaborer sur l'ensemble de son territoire un règlement local de publicité (RLP), dans les conditions fixées aux articles L. 581-9 et L. 581-10 du code de l'environnement. Ce règlement comporte des restrictions ou prescriptions applicables à l'affichage publicitaire, qui peuvent se traduire par la réduction des formats, une interdiction d'apposer certains dispositifs et des dispositifs spécifiques visant à renforcer l'intégration des dispositifs publicitaires dans l'environnement. En 2025, environ 1 700 RLP sont actuellement en vigueur, couvrant 2 000 communes2(*).
Le respect des réglementations nationales et locales est assuré par l'exercice d'une police spéciale environnementale de l'affichage publicitaire, qui comprend l'instruction des demandes d'installation ainsi que la mise en oeuvre de procédures administratives et pénales. L'article L. 581-3-1 du même code confie ce pouvoir de police au maire, tout en prévoyant la possibilité de le transférer au président de l'EPCI.
B. Le « contrat hôte » signé dans le cadre des JOP 2030 implique une dérogation à ce cadre légal
Le 9 avril 2025, le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), les « Hôtes » (les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte-d'Azur) et le Comité international olympique (CIO) ont conclu le « contrat hôte » des JOP 2030 qui fixe les obligations respectives des parties dans le cadre de l'organisation puis du déroulement de ces jeux.
Le contrat implique la nécessité de pavoiser avec les emblèmes des jeux, de permettre l'affichage des sponsors le long du parcours de la flamme olympique, et de mettre en place un dispositif de compte à rebours sponsorisé dans les principales villes concernées par les jeux.
En conservant des partenaires privés, cet affichage publicitaire permet de limiter le financement public des JOP 2030 : au sein d'un budget de 2 milliards d'euros au total, les recettes publicitaires liées aux partenaires marketing représenteront environ 500 millions d'euros de partenariats nationaux auxquels s'ajouteront 208 millions d'euros de contribution du CIO liée aux partenariats mondiaux.
Des dérogations ciblées et temporaires au RNP et au RLP apparaissent donc nécessaires, pour garantir le respect de ces obligations.
De tels aménagements avaient déjà été nécessaires dans le cadre des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024, prévus par l'article 4 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Le Sénat avait adopté l'article 4 sans modification, considérant que le « contrôle qui sera exercé en amont et en aval de l'apposition des dispositifs publicitaires sera, quoi qu'il en soit, l'élément sans doute le plus déterminant pour préserver l'équilibre. »3(*) Selon l'étude d'impact du projet de loi actuel, « l'application de ces dispositions à l'occasion de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 n'a pas généré de difficultés particulières (pas de contentieux signalé...) ».
II. Le dispositif envisagé : aménager le droit de la publicité aux JOP 2030
A. Pour l'affichage des symboles olympiques : de larges dérogations à l'encadrement de droit commun de la publicité
Le I de l'article 3 prévoit un cadre dérogatoire pour l'affichage des dispositifs ou matériels qui supportent l'affichage de la publicité d'éléments dont est dépositaire le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) installé sur le site d'une opération ou d'un événement lié à la promotion, à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des JOP 2030 jusqu'au quinzième jour suivant la date de la cérémonie de clôture des jeux Paralympiques de 2030 -- c'est-à-dire jusqu'au 25 mars 2030.
Les éléments concernés sont ceux listés aux articles L. 141-5 et L. 141-7 du code du sport :
- les emblèmes, les drapeaux, les devises et les symboles olympiques et paralympiques ;
- les logos, les mascottes, les slogans et les affiches des jeux Olympiques et Paralympiques ;
- le millésime de l'édition des jeux Olympiques « Alpes 2030 » ;
- les termes « jeux Olympiques », « olympisme », « olympiade », « jeux Paralympiques », « paralympique », « paralympiade », « paralympisme », « paralympien » et « paralympienne » ;
- « olympique », « olympien » et « olympienne » ;
- les sigles « JO » et « JP ».
Ces différents éléments bénéficient d'un cadre dérogatoire à plusieurs titres.
Ils ne sont tout d'abord pas soumis aux interdictions générales de publicité définies à l'article L. 581-4 du code de l'environnement sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, sur les monuments naturels et dans les sites classés, dans les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles, sur les arbres et -- sur arrêté du maire ou du préfet -- sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque.
Ces éléments sont également exemptés des interdictions de publicités valables uniquement en dehors des agglomérations, définies à l'article L. 581-7 du même code4(*), et uniquement dans les agglomérations, définies à l'article L. 581-8 dudit code5(*).
Les prescriptions réglementaires nationales applicables à la publicité en agglomérations, prévues à l'article L. 581-9 du code de l'environnement, ne leur sont également pas applicables, tout comme les prescriptions des RLP.
L'installation, le remplacement ou la modification des dispositifs et des matériels destinés à l'affichage de ces éléments sont toutefois subordonnés au dépôt d'une déclaration auprès de l'autorité compétente en matière de police de la publicité, qui est donc le maire ou le président de l'EPCI.
Un décret en Conseil d'État précise le contenu et les modalités de cette déclaration et fixe le délai durant lequel l'autorité compétente -- le maire ou le président de l'EPCI -- peut s'opposer ou subordonner son accord au respect de conditions destinées à optimiser l'insertion architecturale et paysagère des dispositifs, à réduire leur impact sur le cadre de vie environnant, à garantir la sécurité des personnes et l'intégrité des sites et bâtiments ou à prévenir d'éventuelles incidences sur la sécurité routière.
Enfin, le II de l'article 3 prévoit que jusqu'au 25 mars 2030, les enseignes6(*) et préenseignes7(*) comportant les éléments listés aux articles L. 141-5 et L. 141-7 du code du sport sont apposées dans les conditions réglementaires spécifiques aux enseignes ou préenseignes temporaires liées aux manifestations exceptionnelles.
B. Pour les partenaires de marketing olympique : des dérogations limitées aux différents sites olympiques pendant la période des JOP 2030
Le III du même article permet à l'autorité compétente d'autoriser, du 16 janvier au 25 mars 2030, la publicité faite au profit des partenaires de marketing olympique dans un périmètre de 500 mètres de distance autour de chaque site lié à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, par dérogations aux interdictions d'affichage :
- sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ;
- sur les monuments naturels et dans les sites classés ;
- sur les immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque ;
- spécifiques à l'intérieur des agglomérations ;
- prévues par les règlements locaux de publicité concernés.
Les partenaires de marketing olympique bénéficiaires de ces autorisations d'affichage doivent veiller à optimiser l'insertion architecturale et paysagère, à réduire l'impact sur le cadre de vie environnant, à garantir la sécurité des personnes et l'intégrité des sites et bâtiments et à prévenir d'éventuelles incidences sur la sécurité routière de ces publicités.
C. Pour les communes traversées par les relais de flammes olympique et paralympique : des dérogations strictement limitées dans le temps
Le I de l'article 3 prévoit que les dispositifs et les matériels utilisés pour l'affichage des logos de partenaires de marketing olympiques, au sens du « contrat hôte », associés aux symboles lorsqu'ils sont installés sur le territoire des communes traversées par les relais de la flamme olympique et de la flamme paralympique, bénéficient du cadre dérogatoire prévu au I, entre le quinzième jour précédant le passage de la flamme et le septième jour suivant celui-ci.
Le IV du même article permet d'autoriser la publicité faite au profit des partenaires de marketing olympique sur le parcours du relais de la flamme olympique et sur celui du relais de la flamme paralympique entre le septième jour précédant et le septième jour suivant le relais, dans une bande de cent mètres de part et d'autre du tracé et dans un périmètre de deux cents mètres autour des sites de départ et d'arrivée de la flamme à chacune de ses étapes.
Les affichages sont alors régis par le cadre dérogatoire défini au III et font l'objet d'un contrat entre le partenaire et le comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (Cojo), qui optimise l'insertion architecturale et paysagère, réduit l'impact sur le cadre de vie environnant, garantit la sécurité des personnes et l'intégrité des sites et bâtiments et prévient d'éventuelles incidences sur la sécurité routière de ces publicités.
Le Cojop 2030 en informe les maires de communes des sites de départ et d'arrivée ainsi que les représentants de l'État dans les départements traversés par le relais en précisant la nature des dispositifs publicitaires, leur localisation et leur durée d'implantation.
Par dérogation à l'article L. 581-15 du code de l'environnement, la publicité sur les véhicules terrestres est également autorisée sur ces sites.
D. Pour les communes accueillant un site olympique : l'installation d'un compte à rebours
Dans les communes accueillant un site olympique, le V permet l'autorisation par arrêté municipal de l'installation d'un dispositif de compte à rebours réalisé par un partenaire de marketing olympique comportant le nom et le logo de ce partenaire et répondant à l'exigence de sobriété énergétique à compter du 1er janvier 2029 et jusqu'au quinzième jour suivant la date de clôture des jeux Paralympiques, sans que puissent lui être opposées les règles nationales ou locales de publicité.
III. Un dispositif bienvenu, qui apporte des aménagements ciblés et proportionnés au droit commun
La commission considère que la rédaction proposée à l'article 3 a atteint un point d'équilibre. Les aménagements apportés au RLP et au RNP permettent d'assurer le respect du « contrat hôte » et de limiter le financement public des JOP 2030 en développant l'affichage publicitaire.
La stricte délimitation géographique et temporelle des dérogations, tout comme la possibilité pour l'autorité compétente en matière de police de la publicité de refuser une autorisation ou de la subordonner à des conditions particulières tendent à limiter au maximum l'impact des dérogations sur le cadre de vie local tout en préservant les compétences des collectivités territoriales. Les auditions du rapporteur ont également permis de constater que le dispositif fait consensus auprès des communes olympiques et paralympiques.
Enfin, le bilan des JOP 2024 effectué par le Gouvernement tend à renforcer l'idée d'un point d'équilibre atteint, puisqu'aucune contestation juridique des dérogations n'a été soulevée durant cet événement.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-16, qui vise à étendre aux communes paralympiques la possibilité d'installer un compte à rebours, à l'instar des communes olympiques.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
Article 21
(délégué)
Accessibilité universelle des modes de
transports liés aux sites olympiques
Cet article vise à inciter les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) dont le territoire comprend un site d'épreuve olympique ou un village olympique à permettre des améliorations pour développer l'accessibilité universelle des modes de transports nécessaires pour rejoindre les sites liés à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques. Il prévoit ainsi la rédaction d'un rapport des régions Auvergne-Rhône-Alpes (Aura) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca), AOM régionales, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 21 sans modification.
I. La situation actuelle : une accessibilité des sites de transport encore insuffisante
A. La loi prévoit des objectifs ambitieux d'accessibilité des transports publics
L'article 45 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un délai de dix ans afin d'assurer l'accessibilité des services de transport collectif aux personnes à mobilité réduite.
Ce texte a également prévu que les AOM élaborent un schéma directeur d'accessibilité des services dont elles sont responsables, dans les trois ans à compter de sa publication.
Dans certains cas, la mise en accessibilité peut cependant s'avérer techniquement impossible en raison d'un obstacle insurmontable, sauf à procéder à des aménagements d'un coût manifestement disproportionné. Dans une telle situation, des services de substitution adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite sont mis à leur disposition.
L'article 6 de l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées a redéfini l'accessibilité du service de transport, désormais assurée par l'aménagement de points d'arrêts prioritaires. 736 gares ont ainsi été classées « prioritaires ».
L'article 7 du texte a ouvert la possibilité aux AOM d'élaborer un schéma directeur d'accessibilité-agenda d'accessibilité programmée. Cet agenda comporte une analyse des actions nécessaires à la mise en accessibilité de ce service et prévoit les modalités et la programmation de la réalisation de ces actions ainsi que le financement correspondant. Il précise les points d'arrêt identifiés comme prioritaires, les dérogations sollicitées en cas d'impossibilité technique avérée et les mesures de substitution prévues dans ces derniers cas.
B. Des progrès sont encore nécessaires afin d'assurer une accessibilité universelle des transports
20 ans après l'adoption de la loi du 11 février 2005, les obligations alors introduites par le législateur n'ont pas été complètement satisfaites du fait d'obstacles techniques et financiers.
En dépit des assouplissements introduits par l'ordonnance du 26 septembre 2014, l'accessibilité des transports publics n'est pas encore assurée dans les conditions fixées par la loi.
Concernant les bus, selon l'État des lieux 2024 de l'Accessibilité des transports urbains : Des obligations à la mise en oeuvre réalisé par le Cerema, sur le périmètre des AOM ayant répondu à l'enquête, 40 % des arrêts ont été définis comme prioritaires, 65 % d'entre eux sont accessibles conformément aux exigences réglementaires. Cette enquête observe qu'il y a plus d'arrêts dits accessibles (44 %) qu'il n'y a d'arrêts prioritaires (40 %), car certaines collectivités ont fait le choix de mettre en accessibilité tous les arrêts et certaines avaient, dès la loi de 2005, entamé des travaux sur des arrêts qui n'ont pas été classés dans les arrêts prioritaires lors de l'ordonnance du 26 septembre 2014.
Concernant les gares ferroviaires, à la fin de l'année 2024, les bâtiments voyageurs de 673 gares, soit 91 %, ont été mis en accessibilité. Sur le périmètre des quais, le programme a été réalisé à hauteur de 74 % de l'ensemble, soit 556 gares.
En 2023 et 2024, 60 gares par an ont été rendues accessibles. SNCF Gares & Connexions estime que l'objectif devrait enfin être atteint en 2027.
Lors d'une table ronde organisée le 22 janvier 2025 par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, les associations représentant les personnes en situation de handicap entendues ont jugé sévèrement cette situation et déploré la lenteur des progrès réalisés.
Bien qu'elles reconnaissent volontiers le dynamisme et l'engagement des collectivités territoriales, elles considèrent que la réglementation est loin de couvrir tous les besoins des personnes concernées, notamment en termes de qualité d'usage. Les associations entendues à cette occasion ont en particulier souligné les ruptures dans la chaîne de déplacements subies au quotidien, par exemple pour se rendre d'une gare à un pôle d'échange multimodal afin de prendre un bus ou le métro. Selon elles, la réglementation s'est aussi trop focalisée sur les personnes en fauteuil roulant, sans prendre en compte la diversité des handicaps.
C. Les sites des JOP 2030 font face à des contraintes spécifiques en matière d'accessibilité
Les transports des territoires de montagne souffrent d'ailleurs parfois d'une accessibilité moins développée que certains autres territoires, compte tenu de leurs contraintes propres.
Ainsi, la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur a indiqué au rapporteur que « le sud du massif alpin est confronté à des enjeux de mobilités importants ». L'accès aux vallées est souvent difficile et la dépendance à la voiture individuelle forte. La question du dernier kilomètre est essentielle afin d'éviter les ruptures dans la chaîne de déplacements, ce qui exige de développer les services de transport coordonnés.
Les collectivités territoriales ont donc engagé des programmes d'ampleur en faveur de l'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite (PMR) dans les transports ferroviaires :
- la gare de Briançon sera entièrement accessible aux PMR à l'été 2025 ;
- les gares de Nice-Ville et Nice-Saint-Augustin sont d'ores et déjà accessibles aux PMR.
Des études sont en cours pour étudier les travaux à réaliser pour assurer l'accessibilité des gares en amont du cluster briançonnais (gares intermédiaires de Chorges, Montdauphin-Guillestre, Embrun et l'Argentière).
La Région Provence-Alpes-Côte d'Azur a indiqué au rapporteur que le matériel roulant mis à disposition pour ses lignes régionales sera entièrement accessible aux PMR à l'occasion des JOP. Tous les services routiers de la région sont équipés avec des véhicules accessibles aux PMR. Toutefois, il n'y a qu'une place PMR seulement par autocar à l'avant du véhicule, qui équivaut à 4 places classiques. Le matériel roulant n'est en outre pas adapté pour répondre à une demande forte PMR.
La région PACA estime donc que « dans la perspective des JOP, il serait important de sécuriser la plateforme de réservation pour UFR/PMR et anticiper des moyens renforcés pour le transport des PMR ».
II. Le dispositif envisagé : faire des JOP 2030 un accélérateur de l'accessibilité dans les territoires concernés
A. Les JOP de Paris 2024 ont permis de renforcer l'accessibilité des transports franciliens
L'article 23 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 prévoit l'élaboration d'un rapport des autorités organisatrices de transport aux fins d'établir des nouvelles propositions pour développer l'accessibilité universelle des modes de transports nécessaires pour rejoindre les sites liés à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
Les JOP de Paris 2024 ont permis de réaliser des progrès notables dans l'accessibilité universelle des transports franciliens. En Île-de-France 9 voyageurs sur 10 transitent par des gares accessibles aux personnes handicapées. Ces avancées ont exigé de mener des travaux de grande ampleur, en particulier la mise en accessibilité de la gare de Saint-Denis, qui a ainsi nécessité 4 ans de travaux, dont 1 000 nuits et 63 week-ends, avec 100 personnes mobilisées, pour un coût de 160 millions d'euros.
B. Une demande de rapport aux AOM régionales afin d'élaborer des propositions pour développer l'accessibilité universelle des modes de transports nécessaires pour rejoindre les sites des JOP
Les sites des JOP 2030 relèveront de nombreuses AOM locales et de deux AOM régionales, les régions Aura et Paca. À cet égard, les JOP de 2030 diffèrent de ceux de Paris 2024, car l'Île-de-France dispose d'une AOM unique pour les différents services de transports (fer, métro, bus, car). L'enjeu de l'accessibilité, qui exige d'éviter des ruptures des chaînes de déplacements entre différents réseaux de transport, implique donc de nombreux acteurs dont l'action doit être coordonnée.
Le présent article prévoit donc que les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur, en tant qu'AOM régionales et chefs de file de la mobilité durable et de l'intermodalité élaborent dans un rapport de nouvelles propositions pour développer l'accessibilité universelle des modes de transports nécessaires pour rejoindre les sites liés à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030.
Ce rapport serait rédigé en lien avec les AOM locales dont le territoire comprend un site d'épreuve olympique ou un village olympique.
Il devrait être réalisé dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi.
III. Un dispositif bienvenu, mais dont la traduction concrète exigera un soutien financier du Gouvernement aux collectivités territoriales concernées
Pour la commission ce dispositif est bienvenu, car il permet aux collectivités territoriales d'élaborer elles-mêmes des propositions pour rendre accessibles les transports. Cette mesure permettra donc la prise en compte de la spécificité de chaque territoire selon une méthode bien définie. Le texte déposé par le Gouvernement prend en compte l'ensemble des AOM concernées, sans pour autant nier le rôle de chef de file des régions.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 21 sans modification.
* 2 Étude d'impact du projet de loi.
* 3 Avis n° 257 (2017-2018) de M. Claude KERN sur le projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, déposé le 30 janvier 2018.
* 4 Interdiction par défaut, autorisation de publicité limitée à l'intérieur de l'emprise des aéroports, des gares ferroviaires et routières et des équipements sportifs ayant une capacité d'accueil d'au moins 15 000 places. Le règlement local de publicité peut toutefois autoriser sous conditions la publicité à proximité immédiate des établissements de centres commerciaux.
* 5 Interdiction qui s'applique au périmètre des sites patrimoniaux remarquables, aux parcs naturels régionaux, dans les sites inscrits, à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque, dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux, et dans les zones spéciales de conservation et de protection spéciales.
* 6 L'article L. 581-3 du code de l'environnement définit une enseigne comme « toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ».
* 7 L'article L. 581-3 du code de l'environnement définit une préenseigne comme « toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée ».